Situación política

Entre finales del siglo XIX y mediados del siglo XX, las guerras a las que tuvo que hacer frente el país¹, además de la inestabilidad política, no permitieron a los gobernantes en turno adoptar medidas profundas, sino más bien los llevaba a que se abocaran a resolver problemas coyunturales. Como muestra de esto, puede referirse que entre 1904 y 1936 se sucedieron en el poder un total de 25 presidentes, los cuales en promedio tuvieron mandatos de dos años de duración. Estas circunstancias repercutieron en el nivel de desarrollo del país, el cual se vio resentido (^{Espínola González, 2010}).

Recién hacia 1940 se contó con cierta estabilidad. José Félix Estigarribia, quien luego de su destacado rol en la Guerra del Chaco, fue electo presidente en 1939 y falleció trágicamente un año después, había sancionado una “Carta Constitucional de neto corte autoritario y social” (^{Boccia Paz, 2013, p. 200}). A su muerte, este instrumento dejó cierto vacío de poder ante la ausencia del presidente, frente a lo cual los militares eligieron al Gral. Higinio Morínigo, quien gobernó por ocho años (^{Farina, 2007}).

Corría el año 1947 cuando una sangrienta guerra civil sumió al país nuevamente en la incertidumbre, la que condujo a que entre 1948 y 1954 alternaran seis gobernantes antes de la llegada de Alfredo Stroessner al poder (^{Monte de López Moreira, 2012}); hecho que obedece a un conjunto de factores. ^{Gómez Florentín (2014)}, por su parte, esboza la teoría de que esto pudo ser posible debido a que durante esos años se dio un conflicto entre el sector terrateniente, de abolengo colorado² y el populista y la propuesta de Stroessner parecía ser una alternativa intermedia, que conjugaba la tradición conservadora con la modernización. Este militar nacido en 1912 se apoyó en el tridente conformado por el Estado, el Ejército y el Partido Colorado para sostener su régimen por más de 35 años. Además, se valió de distintos recursos, como ser la fachada democrática en la que se escudaba y la que le permitía un “aislamiento benévolo” que ocultaba la verdadera situación interna; la cruenta represión, la corrupción institucionalizada y la ideología nacionalista entre otros (^{Cabral, 2015}).

El dictador era el único decisor en materia de política exterior. Esto ya se había registrado con Gaspar Rodríguez de Francia y Carlos Antonio López y puede ser considerado como una de las causas por las cuales aún en la actualidad se sigue adoleciendo de problemas en la estructura decisoria en materia de política exterior según Tini (2003). En el caso puntual del régimen stronista, Arce (2013) sostiene que la política exterior estaba basada en tres objetivos: la vinculación con países estratégicos como EE.UU. y Brasil, entre otros; la consecución de fondos de parte de los países aliados; y la defensa de la Doctrina de la Seguridad Nacional, la que propugna una “democracia sin comunismo”.

Nickson (2011) divide el periodo stronista en tres fases: consolidación (1954-1967), expansión (1968-1981) y descomposición (1982-1989). En la fase de consolidación se sentaron las bases de lo que sería su régimen eliminando cualquier tipo de oposición, mientras que en la segunda fase se apreció la bonanza económica producida por la construcción de Itaipú y en la tercera se evidenció el desgaste que conduce a su caída.

Luego del derrocamiento de Stroessner, encabezado por su consuegro, el general Andrés Rodríguez el 2 y 3 de febrero de 1989, se llamó a elecciones en el mes de mayo del mismo año. Fue electo el mismo general Rodríguez con el 70 % de los sufragios y se mantuvo en el poder hasta el 15 de agosto de 1993, cuando asumió el Ing. Juan Carlos Wasmosy. Pese al intento de golpe de Estado liderado por el Gral. Lino Oviedo que debió enfrentar, Wasmosy logró culminar su mandato. Es así como en 1998 llega al Palacio de López Raúl Cubas Grau, quien, a solo 7 meses de su acenso, renunció como producto de la movilización conocida como “Marzo Paraguayo”, la cual exigía el esclarecimiento del magnicidio del vicepresidente Luis María Argaña y la que experimentó una cruenta represión que dejó siete muertos y 300 heridos (^{Monte de López Moreira, 2012}).

El vacío de poder fue cubierto con la asunción del entonces presidente del Congreso, Luis Ángel González Macchi, quien gobernó hasta 2003 cuando Nicanor Duarte Frutos inició su mandato. Este último tuvo diversos logros en su gobierno, aunque en la segunda etapa de su mandato, su imagen sufrió un deterioro y se precipitó la alternancia luego de décadas de gobiernos colorados. Es así como llega a la primera magistratura Fernando Lugo, exobispo, quien aliado con el Partido Liberal gobernó entre 2008 y junio de 2012, cuando fue destituido mediante un juicio político. Federico Franco, liberal y otrora vicepresidente de Lugo, completó el mandato del exobispo (^{Boccia Paz, 2013}). Los colorados recuperaron en el poder en el periodo 2013-2018 cuando Horacio Cartes, un empresario devenido en político, ejerció la primera magistratura.

Situación económica

Los años de inestabilidad posteriores a la Guerra del Chaco no le permitieron a la economía paraguaya desarrollarse. En lo que respecta al desempeño económico durante el régimen stronista (1954-1989), el crecimiento promedio del PIB fue de 5.17 %. Si bien esta cifra es relativamente buena, la misma enmascara la gran influencia que ejerció la construcción de Itaipú, la que condujo a picos de crecimiento de por ejemplo el 14 %, como ocurrió en 1977 y crisis como la de 1982/83. Los vaivenes de la economía paraguaya durante este período podrían clasificarse en tres etapas: 1. De 1962 a 1973, cuando se registró un crecimiento promedio del PIB del 4.9 %, lo que fue motivado por el auge de la expansión de la frontera agrícola (soja y algodón), el comercio y el turismo; 2. De 1974 a 1981, con un crecimiento promedio del PIB de 10 %, debido a la construcción de Itaipú; 3. De 1982 a 1988, periodo con un crecimiento promedio del PIB de 1.7 % (^{Espínola González, 2010}).

Durante el periodo 1954-1989 se introdujeron diversas reformas económicas que se basaron en infraestructura y se realizaron distintos planes de desarrollo. La estrategia planteada para el desarrollo económico se basó en la proyección de la economía hacia mercados externos, en atención a la estrechez del mercado interno, la presencia de economías de enclave y al rol de EE.UU. según ^{Espínola González (2010)}.

^{Ashwell (2013)}, Rojas Villagra (2014) y ^{Espínola González (2010)} tienen puntos de coincidencia en cuanto a los factores que condujeron al declive de la economía hacia 1989 y que incidieron en la caída de Stroessner. A saber, estos son: la culminación de las obras principales de Itaipú, la fuerte caída de los precios internacionales del algodón y de la soja, la reducción de la demanda argentina y brasilera de los productos paraguayos, el aumento de la deuda pública y la pérdida de respaldo internacional, entre otros.

La década de 1990 significó, además del retorno de la democracia para el país, un nuevo auge de las ideas de corte neoliberal planteadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) conocidas como el “Consenso de Washington”³. Varias de estas medidas fueron implementadas por distintos gobiernos en la región, incluyendo el paraguayo. Cabe destacar que estos años representaron un gran deterioro para la economía paraguaya debido a una crisis financiera que dañó al sistema financiero y por ende disminuyó la posibilidad de créditos e inversión privada.

En la misma década se firmó el Tratado de Asunción (1991) para la integración del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en conjunto con Argentina, Brasil y Uruguay. La constitución del mencionado bloque implicaba la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países miembros, la adopción de un arancel externo común y una política comercial común, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y la armonización de las legislaciones.

La situación de la economía hacia inicios del tercer milenio resultó ser muy compleja. Recién en 2003 se empezaron a divisar signos de una mejora en la misma, debido principalmente a dos razones, a saber: el buen rendimiento del sector agrícola, especialmente de la soja y la implementación de reformas fiscales derivadas de la firma del acuerdo “Stand by” con el FMI, entre las que se encontraban la reforma del sistema tributario y una mayor disciplina en los gastos, entre otras medidas. Como resultado de estas medidas se honraron las obligaciones con distintos acreedores, hubo un incremento de las reservas y se niveló el déficit fiscal existente.

El año 2008 marcó un hito a nivel nacional, con el fin de la hegemonía del Partido Colorado, el cual por décadas había gobernado el país; y a nivel internacional, con una crisis financiera severa, comparable a la experimentada durante la Gran Depresión. La economía paraguaya sintió al año siguiente los efectos de estas circunstancias, pero debido a las medidas adoptadas, pudo sobreponerse sin inconvenientes, llegando a obtener un crecimiento del 11.1 % en 2010. El promedio de crecimiento registrado para el periodo 2011-2018 es del 4.1 % (^{Banco Central del Paraguay, s. f.}).

Durante el periodo de referencia de este trabajo, la inflación mantuvo una trayectoria fluctuante. Si bien el Banco Central del Paraguay (BCP) se valió de distintos instrumentos para tratar de contener esta brecha, esta tarea se volvió muy difícil en los años posteriores al desequilibrio financiero experimentado por la economía paraguaya. Sin embargo, en 2010 se dio un gran paso para la consecución de este objetivo con la adopción de la estrategia de política económica conocida como “esquema de meta de inflación”, con la que se aspiraba a tener un mayor control de ésta de una manera explícita y anticipada. Los rangos propuestos fueron cumplidos desde entonces.

En lo que respecta a las reservas internacionales, las mismas muestran una clara tendencia al alza, llegando a la suma de 8.004 millones de dólares para diciembre de 2018. La deuda externa del sector público paraguayo, por su parte, puede ser considerada como aceptable, aunque ha crecido a una velocidad superior en los últimos años debido a la emisión de bonos soberanos. Para el año 2018, Paraguay es el país de la región con menor deuda, la que representa el 16 % del PIB (^{Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2018}).

Cooperación bilateral

El Paraguay ha tenido estrechos lazos de cooperación con distintos países. Como se ha detallado anteriormente, durante el periodo 1954-1989 debido al interés que Stroessner manifestaba en su relacionamiento con EE.UU. y Brasil, y a las acciones que emprendía para ganarse su simpatía, la cooperación de ambos países para con Paraguay era muy intensa. Posteriormente, el contexto internacional y la situación del país hicieron que la cooperación recibida sea menor. A continuación, se presenta una reseña de los principales donantes y los proyectos auspiciados por estos.

El relacionamiento entre Paraguay y Estados Unidos (EE.UU.) no había sido de gran relevancia hasta antes de la Segunda Guerra Mundial. Recién entre 1939 y 1945, Paraguay recibió cooperación estadounidense, la que consistía en ofrecer asistencia económica y militar como medida para paliar la influencia alemana en la región (^{Nickson, 2014}). Prosiguiendo con el análisis, puede considerarse que el contexto posterior a la finalización de la Segunda Guerra Mundial favoreció el interés de EE.UU. en la región, el que inclusive se incrementó luego de la Revolución Cubana de 1959. En el caso puntual de Paraguay, el interés estadounidense en este pequeño país se debió al temor de que esta nación pobre, localizada entre Argentina y Brasil, pueda servir como acceso a los soviéticos al Cono Sur. Stroessner comprendió esta situación y manifestó un férreo anticomunismo, el que lo llevó a articular distintas medidas para erradicarlo y con ello ganarse la simpatía de los EE.UU. (Fariña, 2007).

Entre las medidas antes reseñadas, pueden citarse acciones como la promulgación de la ley no. 294 de “Defensa de la Democracia”, en la cual se establecía que la pertenencia “ostensible o secreta” al Partido Comunista era un delito. Este instrumento fue redactado por el entonces embajador paraguayo en Washington y tenía fuertes resabios maccarthistas (^{Farina, 2007}). Con miras al fortalecimiento de la vinculación bilateral, se concretó en 1956 un encuentro entre Stroessner y Dwight David Eisenhower en Panamá, a partir de la cual se registró un aumento de la cooperación de EE.UU. para el Paraguay. Esta se tradujo en donaciones, préstamos, asistencia técnica, inversiones extranjeras, concesiones comerciales y soporte militar; además de pronunciamientos diplomáticos.

^{Mora y Cooney (2009)} citan a Laíno (1979), quien afirma que Stroessner sostendría en una alocución que la vinculación entre ambos países se basaba en la existencia de intereses complementarios en cuanto a seguridad y la necesidad de su gobierno de asistencia militar y legitimidad.

Para el periodo 1954-1961 la cooperación ascendía a 53.2 millones de dólares. Si se considera el promedio anual de esta, unos 6.65 millones de dólares anuales, puede apreciarse la magnitud de esta cooperación, ya que este guarismo representaba el 31 % del Presupuesto Nacional Paraguayo por entonces (^{Scavone Yegros y Brezzo, 2010}). ^{Mora y Cooney (2007)} sostienen que la ayuda en materia militar también fue cuantiosa y que EE.UU. le proveyó a Paraguay de una suma próxima a los 10 millones de dólares en el período 1954-1959 en armamentos, equipos, capacitación para oficiales y asesores militares. Los citados autores estiman que entre 1959 y 1961 la misma ascendió a un monto próximo a los 5 millones de dólares en el periodo.

Pese al gran caudal de cooperación que EE.UU. brindó durante el stronismo, la misma tuvo variados matices. Por ejemplo, en tiempos de Eisenhower se suscribieron una cantidad importante de acuerdos, mientras que en tiempos de John F. Kennedy, la misma fue brindada en el marco del programa “Alianza para el Progreso”, a través del cual Paraguay recibió aproximadamente 41 millones de dólares además de créditos concedidos por instituciones con influencia estadounidense y ayuda militar. El gobierno de Lyndon Johnson, al igual que los de Richard Nixon y Gerald Ford no promovieron cambios notorios en el relacionamiento (^{Mora y Cooney, 2007}).

Sin embargo, a partir de la asunción de Jimmy Carter, se limitó la ayuda brindada a Paraguay, lo que se vinculaba al tema del respeto a los Derechos Humanos y a la exclusión del país de la lista de los países elegibles para recibir cooperación debido a que el PIB per cápita ya superaba los 1,000 dólares. Pese a que en 1982 se brindaron nuevos fondos debido a la crisis económica que afectaba al país, la relación entre ambas partes ya se encontraba tensa y nunca volvió a ser la del inicio (^{Farina, 2007}).

A partir del retorno de la democracia, los proyectos referentes al fortalecimiento institucional adquirieron gran preponderancia (^{USAID, 2014}). Por ello, se realizaron acciones en las áreas de democracia y gobernanza, las que tenían como fin la reducción de la corrupción y el fortalecimiento del Estado de Derecho por medio del control de los recursos públicos y la sanciones a la corrupción. Las mismas fueron emprendidas teniendo como contraparte a distintas instituciones del gobierno paraguayo, a saber: Ministerio Público, Poder Judicial, Contraloría General de la República, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, Dirección Nacional de Aduanas, Ministerio de Industria y Comercio y Ministerio del Interior, por mencionar algunas de las 29 instituciones involucradas (^{Secretaría Técnica de Planificación de Desarrollo Económico y Social, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Hacienda, 2012}). Cabe destacar que el programa insignia en esta línea de trabajo fue el Programa Umbral (2006-2008 y 2009-2012), de lucha contra la corrupción y la informalidad económica (^{“Programa UMBRAL”, s. f.}).

La cooperación estadounidense también emprendió proyectos en lo que respecta a crecimiento económico. Como muestra de esto pueden encontrarse distintos estudios, iniciativas como “Paraguay Vende”⁴ e “Iniciativa Norte”⁵ (^{United States Agency for International Development, 2011}); y el apoyo a instituciones como REDIEX y Aduanas (^{Secretaría General Iberoamericana, 2014}).

Brasil

La ubicación de Paraguay y el devenir histórico siempre lo vincularon de manera particular con sus vecinos. Argentina fue por décadas su salida al mar y el canal por el cual se vinculaba con el resto del mundo, teniendo, por ende, un lugar de privilegio entre sus socios. Esto, sin embargo, cambió desde el giro de Paraguay hacia Brasil, lo que se observó desde el inicio del régimen de Stroessner (^{Scavone y Brezzo, 2010}).

Si bien desde la década de 1940 se emprendieron distintos proyectos que llamaron la atención sobre la importancia que revestía la relación paraguayo-brasilera, este giro se hizo patente con acciones como el otorgamiento de un puerto franco a Paraguay en Paranaguá, la fundación de Ciudad del Este (bautizada inicialmente como Puerto Presidente Stroessner en 1957) en la frontera y la construcción del “Puente de la Amistad” sobre el Río Paraná, el cual fue inaugurado en 1965, entre otros. El acercamiento con Brasil trajo a Paraguay la posibilidad de ampliar sus fronteras agrícolas, expandir sus exportaciones de commodities, desarrollar el comercio de triangulación, la realización de grandes obras de infraestructura y de la producción, obtener armas, aviones y asistencia del servicio de inteligencia (^{Comisión Verdad y Justicia, 2011}) y venta de energía eléctrica.

Este último elemento, la generación de energía eléctrica, fue lo que motivó, en palabras de ^{Pinto Barros (2009)}, el instrumento que puede ser considerado como el mayor tratado político y económico en la historia diplomática de Brasil y Paraguay. No obstante, el aprovechamiento energético del Río Paraná inició con conflicto entre ambos países por la soberanía sobre los Saltos del Guairá o Salto de Sete Quedas. El problema concluyó con la suscripción del “Acta de Foz de Yguazú” en 1966 (^{Scavone Yegros y Brezzo, 2010}) (^{Espínola González, 2010}).

Posteriormente se constituyó una Comisión Técnica y a partir del trabajo de esta se llevó a cabo la firma del “Tratado entre la República del Paraguay y la República Federativa del Brasil para el aprovechamiento Hidroeléctrico de los recursos hidráulicos del Río Paraná, pertenecientes en condominio a los dos países, desde e inclusive el Salto del Guairá o Salto Grande de Sete Quedas, hasta la boca del Río Iguazú”, el cual sería conocido como el “Tratado de Itaipú” en 1973. Al año siguiente se constituyó la Entidad Binacional Itaipú y la represa fue inaugurada en 1983 (^{Farina, 2007}). Este gigantesco emprendimiento le dio varios años de bonanza al gobierno de Stroessner, le brindó reconocimiento internacional al país y posibilitó disminuir la dependencia de los fondos de cooperación remitidos por los EE.UU.

El 27 de octubre de 1987 ambos países suscribieron el Acuerdo Básico de Cooperación Técnica entre el Gobierno de la República Federativa de Brasil y el Gobierno de la República del Paraguay, el cual sigue rigiendo la cooperación entre ambos países y permite que se suscriban nuevos instrumentos complementarios. A partir del mismo se desarrollaron variados proyectos en áreas como agricultura familiar y la agroindustria, las migraciones, la cultura, la salud, la formación profesional, la seguridad alimentaria y el fortalecimiento institucional, por citar algunos.

Argentina

Teniendo en cuenta lo expuesto en el apartado anterior, la relación entre Brasil y Paraguay llamó la atención de los gobernantes argentinos, lo que se hace notorio con el acercamiento de Arturo Frondizi al régimen de Stroessner. Este presidente argentino visitó en 1961 Asunción y contemporáneamente se dispuso la pavimentación de la ruta que une Buenos Aires con Clorinda, ciudad argentina que limita con la capital paraguaya (^{Farina, 2007}).

La construcción de la represa Itaipú también hizo que se aceleren proyectos bilaterales que habían sido relegados. Desde 1905 se había dialogado sobre el aprovechamiento del río Paraná, pero fue recién en 1970 cuando se creó una Comisión Mixta Técnica (CMT) para estudiar a profundidad el tema. En 1973, mismo año de la firma del Tratado de Itaipú, fue suscripto el Tratado de Yacyretá. De forma análoga a Itaipú, al año siguiente se constituyó la entidad, pero a diferencia de esta su construcción inició 10 años después y su funcionamiento parcial 20 años después. Su funcionamiento a la cota a la que fue diseñada tuvo lugar recién en 2011.

También durante el régimen de Stroessner se registró un acercamiento entre ambos países para abordar de forma conjunta la persecución de opositores. Esta acción conjunta, de la que participaron también otros países de la región, fue conocida como “Plan Cóndor”. Este nefasto antecedente en lo que a respeto de los Derechos Humanos se refiere, hizo que, con la asunción de Raúl Alfonsín, presidente argentino electo democraticamente luego de los años de gobiernos de facto, la relación entre ambas partes entre en un nuevo impasse hacia 1983 y se anulen las posibilidades de cooperación (^{Cabral, 2015}).

Otros cooperantes bilaterales

En este apartado se citarán algunos de los casos más importantes del periodo de referencia de este trabajo, sin que ello implique que sean los únicos existentes. Cabe destacar que, debido a exceder el alcance de esta investigación, los mismos no serán profundizados.

El régimen stronista buscó también relacionarse con países de ideología similar como una estrategia de captación de cooperantes que permitan la llegada de recursos al país. Uno de estos países fue Sudáfrica, en pleno apartheid, lo que según ^{Nickson (2014)} le permitía a ambos países superar su aislamiento por medio de la cooperación. Esta vinculación fue perdiendo vigor con la caída de Stroessner y el término del apartheid.

Un caso que merece especial atención es el de Taiwán. Al igual que Sudáfrica, el régimen de Chiang Kai-shek necesitaba contar con reconocimiento internacional, lo que hizo que en 1957 estableciera relaciones con Paraguay, mismas que siguen vigentes hasta el momento (Ministerio de Hacienda, s. f.). Tal como entonces, es de suma importancia para Taiwán contar con aliados que reconozcan su soberanía y le brinden un espacio en el sistema internacional en el marco de la disputa que tiene con China.

El apoyo de Asunción le valió que Taipei estableciera recursos para distintos proyectos de cooperación articulados por el Fondo Internacional de Cooperación y Desarrollo (ICDF). Los mismos se efectuaron en distintas áreas temáticas, las que van desde la construcción de edificios públicos hasta la asistencia a pequeños productores, e hicieron que Paraguay mantenga su reconocimiento a este país a pesar del peso de China en el sistema internacional y la potencialidad de establecer relaciones con este último país.

Esta cooperación se materializó a través de una serie de instrumentos firmados entre Paraguay y Taiwán. Entre ellos, cabe destacar que en 2017 se suscribió un importante convenio entre ambas partes. El mismo tiene como objetivos reforzar y desarrollar la cooperación económica, comercial y en materia de inversiones; además de liberalizar progresivamente y promover el comercio.

La migración de ciudadanos de distintas nacionalidades también motivó a que sus países de origen puedieran brindar asistencia a través de varios proyectos. Este es el caso de Japón, quien a través de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA), la cual emprende acciones que promuevan el desarrollo de las economías, posibilitó distintos proyectos de cooperación en el país. Esta institución, denominada anteriormente Corporación Pública de Servicios Emigratorios del Japón, inició su presencia en el Paraguay hacia 1959 con la compra de terrenos para la constitución de colonias de inmigrantes japoneses. Entre sus aportes sobresalen la introducción del cultivo conocido como “siembra directa”, el financiamiento de infraestructura, protección del medioambiente y de la salud, entre otros (^{Embajada del Japón en Paraguay, 2014}).

Alemania es otro de los países que ha cooperado en reiteradas ocasiones con el Paraguay. En 1967 fue suscripto un convenio de cooperación técnica entre ambos países, el cual permitía que se aborden temas como ser: la formación profesional, la asistencia de técnicos y otras actividades de capacitación. Pese a que con el paso de los años la cooperación alemana ha sido reestructurada, la misma sigue operando con Paraguay hasta el presente (2016) a través de distintos organismos, entre los que se destaca la denominada Cooperación Alemana de Desarrollo (GIZ), que trabaja en campos como gobernanza y democracia, medio ambiente y cambio climático, desarrollo económico y promoción del empleo, entre otros (^{GIZ, s. f.})

Cooperación multilateral

Al igual que la cooperación bilateral, esta estuvo influenciada por distintas circunstancias y actores en el periodo de alcance de este trabajo. De igual manera, la cooperación multilateral posee otro punto de tangencia con el tipo de cooperación anteriormente citado, el cual se refiere a que muchas de las instituciones multilaterales son fuertemente influenciadas por ciertos países, conforme a la incidencia que estos tengan en su gestión. Debido a la existencia de muchas instituciones, se referirá solamente a tres organismos representativos de forma sumaria.

En Paraguay opera el Sistema de las Naciones Unidas desde hace varias décadas por medio de sus agencias. Estas planifican su accionar en base a un documento marco que les permite atender los requerimientos conforme los recursos con los que cuentan. Algunas de las que se encuentran trabajando con el país son: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés), Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), Organización Internacional del Trabajo (OIT), Organización Meteorológica Mundial (OMM), Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), Organización Mundial de la Salud (OMS), Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO ), entre otras.

Entre las agencias citadas, se destaca la presencia del PNUD, el cual desde 1977 opera en el país. Este organismo tiene como misión colaborar al crecimiento económico sostenible a través del fortalecimiento de las instituciones, superando las inequidades sociales y alentando el respeto al ambiente. Además de brindar apoyo técnico específico y en materia de políticas, el PNUD se ocupa de coordinar la eficiencia y eficacia del Sistema (PNUD, 2019). Su labor ha sido muy importante a nivel internacional luego de la Segunda Guerra Mundial y ha brindado un destacable aporte a Paraguay a través de varias iniciativas en diversos temas, entre los que se encuentran asistencia técnica para la generación de estadísticas, agua y saneamiento, salud materno-infantil, por citar solo algunos ejemplos.

Otro de los organismos multilaterales que cooperó con Paraguay es el Banco Mundial, el que está compuesto por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF). A través de su historia y hasta 2015, lleva implementados en el país 72 proyectos en áreas tan diversas como ser: fortalecimiento institucional, carreteras, agricultura, ganadería, abastecimiento de agua potable y educación, por citar algunos.

Una de las instituciones con mayor cuantía en la cooperación con Paraguay es el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el cual fue fundado en 1959 con el objeto de brindar financiamiento multilateral para proyectos de desarrollo económico, social e institucional, y los de comercio e integración regional, en Latinoamérica y el Caribe, siendo uno de los principales de este tipo. Desde su fundación Paraguay es uno de los miembros de este organismo y se ha convertido en un usuario muy activo de los recursos que el mismo provee. Entre 1961 y 2015 fueron desarrollados 713 proyectos, los cuales fueron destinados al sector público y privado. Los mismos fueron ejecutados en sectores tan diversos como ser comercio, mercados financieros, reforma/modernización del Estado, agricultura y desarrollo rural, transporte, entre otros (^{Banco Interamericano de Desarrollo, 2016}).

Además de estas tres instituciones, las cuales fueron citadas solo como una muestra de la variada y extensa gama de cooperantes, también cooperaron con el país instituciones vinculadas a esquemas de integración, de los cuales el país participa y/o con los cuales tiene algún tipo de interacción. Entre estos, cabe destacar la trascendencia del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM). Recién en 2003 las asimetrías entre los países miembros fueron abordadas en el Mercosur. Esto obedece, según ^{Da Silva y Rodrigues (2011)}, a varios factores, como ser: la atención puesta, a partir de las negociaciones de la Ronda de Doha, en las desigualdades de derechos y deberes de los esquemas de integración y de apertura comercial; y la elección de Luiz Inácio Lula Da Silva en Brasil y la de Néstor Kirchner en Argentina, quienes enfatizaban la dimensión política del bloque.

Es en este contexto que Paraguay presenta en el proyecto para la creación de este fondo, el cual recién es fundado formalmente en 2004 y cuyo funcionamiento data de 2006. El FOCEM está constituido por fondos públicos, aportados por miembros del bloque, los cuales son no reembolsables y siguen una lógica inversa: las menores economías son las que más reciben. Pese a su prometedor objetivo y a la interesante cantidad de proyectos concedidos al país, la ejecución de los mismos es aún muy lenta.

Volumen de la cooperación recibida

La cuantía de la Ayuda oficial neta para el desarrollo recibida se muestra muy variable, lo que puede apreciarse en la Gráfica 1, que muestra esta variable para el periodo 1960-2014. No obstante, es menester realizar algunas salvedades. Las cifras se presentan en dólares constantes de 2013 y enmascaran que la relación entre las cifras recibidas en concepto de cooperación, representaban en ciertos casos, un porcentaje interesante del PIB. Esto es especialmente notorio en tiempos del inicio del régimen stronista.

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco Mundial⁶ (2018).

Gráfica 1 Ayuda oficial neta para el desarrollo y oficial neta recibidas por Paraguay en el periodo 1960-2017 (USD a precios actuales) 

En los últimos años del régimen stronista la dinámica de la cooperación no es la misma. Sin embargo, con el retorno de la democracia, puede observarse que en la década de 1990, Paraguay fue uno de los principales beneficiarios de la cooperación bilateral y multilateral (^{Comunidad Europea, 2001}). Es importante mencionar que por aquel tiempo se entablaron o se reanudaron relaciones con distintos organismos internacionales, entre los que se puede mencionar al Banco Mundial (BM) y a la Unión Europea (UE) con quien se firmó un convenio marco de cooperación en 1992 (^{Ocampos, 2000}).

De acuerdo con lo expresado por la ^{Comunidad Europea (2001)} en su informe titulado “Republic of Paraguay. Country Strategy Paper 2001-2006 and National Indicative Program” puede notarse que desarrollo rural, económico y social; salud; modernización del Estado; educación y empleo fueron las principales temáticas tenidas en cuenta en materia de cooperación en la década de 1990. La elección de éstas estuvo vinculada a la voluntad de los donantes y lo manifestado por el gobierno paraguayo. Sin embargo, ^{Ocampos (2000)} explica que la elección de las mismas se debió más bien a la influencia de los donantes y a la perspectiva de los “recursos a mano”.

El Paraguay es considerado de ingreso medio-bajo por el BM, un país en desarrollo con ingreso medio-bajo por el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE y de desarrollo humano medio por la PNUD (Tesanos Vázquez, 2012). Esta clasificación repercutió en el nivel de asistencia recibido, el cual ha descendido notoriamente para los países de este tipo, como se observa en la Gráfica 2.

Fuente: ^{Titelman, Vera, y Pérez-Caldentey (2012)}.

Gráfica 2 Participación de los países en el total de los flujos de AOD, según categoría de ingreso (en porcentaje). Periodo 1990-2010 

Si bien lo expuesto anteriormente da una pauta acerca de la situación de los países de renta media, grupo al cual pertenece Paraguay, el país ha recibido cooperación por un monto mucho menor al de naciones de condiciones de desarrollo o renta similar (^{Comisión Europea, 2007}). Como ejemplo puede citarse que mientras que Paraguay pudo captar fondos de AOD en un porcentaje promedio de 0.65 % de su Ingreso Nacional Bruto (INB) en el periodo 2003 y 2013, un país como Bolivia, el que tiene situación similar en diversas áreas, recibió en promedio fondos por el 5.48 % de su INB. Al respecto de este mismo ejemplo, en la Tabla 1 pueden apreciarse estas diferencias a través de otros indicadores. Pese a la diferencia en la cuantía, la tendencia es similar en ambos países y fue disminuyendo en los últimos años.

Coordinación

En el año 2012 los tres organismos estatales encargados de la gestión de la cooperación internacional, la Secretaría Técnica de Planificación de Desarrollo Económico y Social, Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Hacienda, lanzaron una publicación en la que señalaban que uno de sus desafíos en esta materia se vinculaba con fortalecer la gestión de manera a optimizar los esfuerzos realizados.

Cabe destacar que en los últimos años se fueron propiciando espacios de diálogo entre donantes y las instituciones del gobierno paraguayo encargadas del tema. Estas reuniones son lideradas por la Secretaría Técnica de Planificación y cuentan con la participación de representantes de distintos donantes. Por medio de las mismas es posible el intercambio de información y el trabajo conjunto entre varias instituciones (^{Alcaraz, 2016}).

Pertinencia de la cooperación internacional

Carosini (2010) realiza un pormenorizado análisis de los planes y programas de gobierno que fueron elaborados en el periodo 1960-2008. A través del mismo se puede apreciar que la evaluación de sus planes y acciones no es una actividad frecuente del Estado Paraguayo. Como muestra, esta autora señala que a pesar de que todos los planes confeccionados en el periodo ya referenciado cuentan con un diagnóstico inicial, sólo el Plan Bienal 1967-1968 explicitaba una evaluación del Plan anterior.

Como una escueta evaluación acerca del tema de la cooperación recibida, puede referirse a este texto, redactado por las instituciones vinculadas al tema: “En términos globales, la contribución de la cooperación internacional ha sido coherente y se ha alineado a las prioridades gubernamentales definidas en la PPDS 2010- 2020 y en el PEES 2008-2013” (^{Secretaría Técnica de Planificación de Desarrollo Económico y Social, Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministerio de Hacienda, 2012}).

Otras características

Si bien es muy complejo generalizar en lo que respecta a los tiempos de ejecución, costos y evaluabilidad de los proyectos, existen algunos rasgos comunes en estas características, los cuales son enumerados por los mismos donantes. En las siguientes líneas se presentan brevemente los mismos.

En primer término, se notaron con relativa frecuencia rezagos en los tiempos de ejecución. Conforme a lo expresado por el ^{Banco Interamericano de Desarrollo (2009)} y la ^{Comisión Europea (2011)}, los procesos de los proyectos desarrollados en el país tuvieron demoras en su desarrollo en la generalidad de los casos. Esta demora puede obedecer a múltiples causas. Uno de los motivos identificados en la fase de planificación se vincula con la aprobación parlamentaria, descrita en el marco legal y orgánico de la cooperación internacional para el desarrollo en Paraguay. Este requerimiento se convierte en una gestión compleja en la que intervienen cuestiones políticas subyacentes al relacionamiento entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

Otro de los rasgos identificados por los donantes es que los costos de los proyectos se elevaron en varios casos. Esto puede vincularse con el tamaño de ciertas operaciones en el país que en el país (^{Banco Interamericano de Desarrollo, 2009}) y los costos de las licitaciones, por citar algunas razones. Finalmente, cabe mencionar que, a pesar de la diversidad de casos existentes, la evaluabilidad de los proyectos es un aspecto por mejorar para obtener datos más precisos acerca del impacto de la cooperación en el país.