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Introducción
Este trabajo es una exploración teórica preliminar del problema del Estado en el siglo XXI en América Latina. Este interés por el papel positivo de los Estados lleva a amplias agendas de investigación sobre las modalidades de intervención en el mercado, no solo regulatorias e incluso contracíclicas, sino también capaces de promover el desarrollo económico y social. Esta visión no es nueva, aunque ha sido parcialmente eclipsada por narrativas ideológicas de diversas filiaciones.
En la actualidad surge un acuerdo conceptual de que los Estados latinoamericanos se encuentran en una “trampa de desarrollo medio” económico (Foxley, 2013) y político institucional (Vidal, 2015; Mazzuca y Munck, 2021). Alejandro Foxley apunta que el término “capacidad” no es un problema entre “más o menos Estado”, sino una reforma de sus alcances y metas. Estas capacidades son “endógenas” y no solo se refieren al tamaño y recursos de cada Estado (por ejemplo, el tamaño de los gastos estatales con relación al producto interno bruto). El primer criterio es la adquisición de autonomía de las agencias estatales con relación a fuerzas económicas y sociales, para eludir el riesgo de potencial “captura” del interés público. El segundo criterio es la adquisición de capacidades, tanto instrumentales como políticas, para establecer fines comunes en términos del interés nacional. En América Latina el problema no parecen ser solo las limitaciones del alcance de las agencias estatales (nacionales y subnacionales) para alcanzar las metas mínimas del desarrollo y la seguridad, sino que también hay un aparente retroceso de esas capacidades (Centeno, 2009). En otras palabras, ha habido una pérdida de capacidad de gobernanza, de la capacidad de inducir el desarrollo y bienestar social, y de las capacidades de coordinar e impulsar el desarrollo económico asociado a la agenda “desarrollista”. Se puede atribuir este retroceso a las “políticas neoliberales” solo si se está dispuesto a estirar el concepto hasta la inutilidad, pues el abandono de estas políticas no significa que se tenga un diagnostico teórico y una agenda de investigación académica densa y arraigada sobre el problema del Estado latinoamericano en el siglo XXI.
El sociólogo político británico Michael Mann (1983) acuñó el término de “capacidades infraestructurales de los Estados”, contrapuesta a la de capacidades coercitivas, para examinar los mecanismos que las clases políticas desarrollaban para “penetrar” las relaciones sociales y lograr la obtención de recursos sociales materiales, como el excedente económico en la forma de impuestos y tributos, e inmateriales, en la forma de lealtad y legitimidad ideológica. La segunda parte de la proposición, también desarrollada por Charles Tilly (1992), es que esas capacidades se adquieren “por la vía de la negociación” entre los oficiales del Estado y los grupos sociales, comunidades, gremios, clases y partidos que configuran las redes de poder sociales y políticas1. Desde esta perspectiva, los Estados dependen de la capacidad de sus agentes, los líderes políticos, funcionarios especializados y administradores, para acceder de manera sostenible y continua a recursos sociales, constituidos en las fuentes de poder social de los Estados. El descubrimiento central es que esta actividad es poco efectiva si se realiza exclusiva o primordialmente por medio de la coacción, y en cambio es sensible a mecanismos de negociación social sustentables. La institucionalización de capacidades infraestructurales (junto con el monopolio del uso de la fuerza legítima sobre la población en un territorio) forman una matriz abstracta y general de poder estatal, y su desarrollo es sinónimo con la categoría de formación estatal. Esta matriz se constituye en 1) “pactos sociales”, que se forman cuando los actores interactúan en un plano de relativo equilibrio de poder, y que deben ser mantenidos por negociación y un sentido de cooperación, y 2) “pactos de dominación”, las diferencias de recursos políticos entre los grupos, comunidades, clases y partidos frente al Estado y la clase política. Estos planteamientos siguen de cerca las ideas sobre el poder y la dominación política desarrolladas a principios del siglo XX por el sociólogo alemán Max Weber (1944).
Otra manera de evaluar el poder estatal es según la capacidad de adaptación e innovación de las instituciones estatales ante los retos del cambiante mundo moderno (Finnemore y Goldstein, 2013). Se establece una clasificación dual entre Estados fuertes y débiles según las capacidades endógenas de intervenir y movilizar recursos sociales, y la capacidad de competir e influir en el entorno mundial inmediato. Los Estados “débiles”, con capacidades de movilización de recursos sociales actuales y potenciales atrofiada, muestran severos problemas para mantener coherencia, sufren un ciclo de mayor fragilidad económica, política y social frente a las oleadas de globalización, y corren el riesgo de caer en la categoría de Estados fallidos (Bates, 2017). Los Estados fuertes, en cambio, han sido capaces de aumentar sus oportunidades para conducir estrategias de desarrollo económico, sin profundas disrupciones sociales y/o políticas. Los Estados dependen de la capacidad de sus agentes, los líderes políticos, funcionarios especializados y administradores, para acceder de manera sostenible y continua a cuatro clases de recursos sociales, denominadas fuentes de poder social. El descubrimiento central es que esta actividad es poco efectiva si se realiza bajo coacción, y en cambio es altamente sensible a mecanismos de negociación social. La institucionalización de capacidades infraestructurales (junto con el monopolio del uso de la fuerza legítima sobre la población en un territorio) forman una matriz abstracta y general de poder estatal, y su desarrollo es sinónimo con la categoría de formación estatal. En esta línea argumental, los Estados de la región tienen serios problemas para imponer su autoridad fiscal, severas deficiencias en la calidad de sus burocracias, y una fragilidad sistémica que impide ejercer llanamente lo que Max Weber llamó la dominación legítima y el monopolio de la violencia legal (Weber, 1944). En la terminología popularizada por Francis Fukuyama, los Estados de América Latina tienen un alcance de tareas (scope) amplio, pero una fuerza (strenght) limitada (Fukuyama, 2016).
La experiencia desarrollista en América Latina
La caracterización de las capacidades estratégicas o proactivas de los Estados latinoamericanos ha sido una tarea efectuada por varias generaciones de científicos sociales. En un primer momento, la difusión de la agenda desarrollista, atribuida a economistas latinoamericanos influenciados por el pensamiento keynesiano y las ideas emergentes del fin de la Segunda Guerra Mundial, tenía como propósito el impulso económico e industrial de los países atrasados. La construcción de una base tecnológica e industrial, propia y nacional, se identificó con la ruptura de los lazos de dependencia e “intercambio desigual” que condenaban a la exportación de materias primas y la dependencia de tecnologías y bienes manufactureros importados de los países con economías avanzadas. En esta perspectiva, el papel del Estado fue examinado por sociólogos políticos como la agencia fundamental de la modernización social y política (Jaguaribe, 1962). La caracterización más conocida de esos trabajos pioneros fue la lograda por el politólogo argentino Guillermo O’Donnell sobre los procesos de modernización, con la categoría de Estado Burocrático Autoritario (O’Donnell, 1982). O’Donnell capturó la tensión entre las tareas ideales de un Estado racional modernizador con el tipo de Estado autoritario, burocrático, paradójicamente inefectivo. Este tipo de Estado modernizador difiere en aspectos clave del ideal del Estado proactivo que imaginaban los proponentes del desarrollismo económico. El Estado Burocrático Autoritario era en cierto sentido un oxímoron, dado que se sobreentendía que la modernización, por definición, implicaba el nation-building y el state-building sobre fundamentos centralizadores y autoritarios. La variedad de Estados latinoamericanos no se asemejaba ni a los regímenes regulacionistas como el estadounidense, ni a “welfaristas” como la Europa Occidental, ni a los desarrollistas asiáticos como Japón y Corea del Sur, y más tarde China.
Uno de los rasgos de estos Estados es que las capacidades de modernización latinoamericana han ocurrido por vía de mecanismos distributivos clientelares y patrimonialistas. Estos rasgos han atravesado diversas etapas de cambios políticos y políticas económicas, y son “estructurales”: arraigados y reproducidos por varias generaciones y ciclos de dominación entre elites y población. Estas redes de dominación profunda han resistido diversos intentos de transformación y modernización. Las redes de dominación corporativista clientelar no pueden definirse como tradicionales, sino híbridas, y se han desarrollado en la forma de pactos de dominación relativamente estables (Brachet-Márquez y Gómez, 2016). El estudio de la variación de estas formas de dominación tuvo la atención de los científicos sociales en los años 60s y 70s del siglo XX (Eistentadt, 1972; Wiarda, 1974), y se disolvió bajo la crítica de la teoría de la modernización emprendida por el marxismo dependentista latinoamericano. Décadas más tarde, ante el ocaso de esta teoría, el ascenso de la teoría de la democratización -de influencia estadounidense- descuidó el estudio de la intersección entre régimen democrático y capacidad estatal en la perspectiva comparada, con notables excepciones (Stepan y Linz, 2011; Mazzuca y Munck, 2014; Luna & Hillel, 2015; Tilly, 2010). Simultáneamente, el interés académico en el potencial positivo de la intervención de los Estados en el “desarrollo” económico se incrementa cada día (Centeno, Kolhi y Yashar, 2017), pero aún falta la codificación de esta multiplicidad de estudios en una agenda de programas de investigación académica. La teoría del desarrollo político, provista por el complejo académico estadounidense durante la Guerra Fría, también ha producido abundantes estudios; se basa en una teoría de “rango medio” que surgió para responder a cuestiones urgentes de la modernización en la posguerra y que quedó abandonada al arribar la nueva moda de los estudios de la democratización (Stepan, Linz y Yandai, 2011).
Alcance y fuerza estatal en América Latina
Este trabajo se enfocará en tres vectores de las capacidades estatales en la región latinoamericana. El primero es el declive de la gobernanza, que tiene su origen en las características de la gestión y composición de las burocracias. Aunque existen “islas” de tecnocracias altamente calificadas, se localizan principalmente en áreas como la macro economía; en los rangos medios y la gestión directa de las demandas sociales, las burocracias regionales califican entre las menos capacitadas y más onerosas del mundo. La segunda es la estrategia de políticas “asistencialistas”, políticas de inversión en el desarrollo de capacidades humanas para el desarrollo social, económico y político (ciudadanía). La tercera es la fragilidad o abandono de políticas industriales. En estas tres áreas, los Estados latinoamericanos muestran rezagos considerables en comparación con el resto del mundo, con la excepción del continente africano.
Por capacidades estatales se entienden no solo aquellas instituciones relativas al funcionamiento gubernamental más o menos eficaz de las políticas públicas, sino también la capacidad de innovación infraestructural y de las capacidades mínimas para influir en el entorno geoeconómico y geopolítico. Aunque hay debates ideológicos sobre la amplitud e intensidad adecuada de la intervención estatal en la economía y la sociedad, todos los Estados contemporáneos deben establecer instituciones sólidas para coordinar el desarrollo económico, político y social. En este ensayo me concentro en tres niveles de capacidades que definen el poder estatal: 1) la calidad del gobierno o gobernanza, 2) las capacidades de innovación y coordinación de los agentes económicos, 3) las políticas sociales de bienestar e inclusión social. Desde esta clasificación, es posible identificar varios tipos de articulación del Estado con el capital y la sociedad. La diferenciación entre Estados desarrollados y Estados en desarrollo es necesaria, porque subraya una marca de intervencionismo estatal no solo cuantitativa, sino también cualitativa. El Estado desarrollista es, por definición, proactivo.
Las capacidades de gobernanza
A lo largo de tres décadas de reformas estructurales neoliberales, los índices de gobernabilidad en América Latina han mostrado una resistencia notable a mejorar. El principal indicador desarrollado por el Banco Mundial (ver Tabla 1) otorga una calificación de cuatro (4) a la mayor “calidad” burocrática, y un cero (0) a la calificación más baja. En la primera columna, América Latina solo está por encima de los países de África Ecuatorial, y en la segunda columna, que evalúa la eficiencia gubernamental en general, se sitúa en el percentil 40, el más bajo de la escala de 123 países.
Tabla 1 Índices de Calidad Burocrática, varios países
| País | ICRG Index Bureaucracy Quality | World Bank Index on Government Efficacy (clasificación por percentiles, 2019) |
|---|---|---|
| América Latina | 0.54 | 51.50 |
| Asia | 0.60 | 55.88 |
| Europa oriental y Países bálticos | 0.72 | 69.37 |
| Medio Oriente y África septentrional | 0.53 | 43.25 |
| África subsahariana | 0.36 | 26.35 |
| OCDE | 0.84 | 87.59 |
Fuente: Kaufmann D., Kraay & Mastruzzi (2019); International Country Risk Guide (ICRG).
La tabla ofrece una clasificación geopolítica vaga, por lo que “Asia” aparece sin un desglose de los países como Corea del Sur, China o Japón, y sucede lo mismo con el Medio Oriente. Aun así, el promedio es superior al índice latinoamericano. La Tabla 2 ofrece una comparación intrarregional y muestra que países con ingresos medios-altos y poblaciones pequeñas, como Chile e Uruguay, lideran la clasificación de calidad de sus gobiernos, seguidos de lejos por los países con economías grandes y diversificadas, y poblaciones grandes y étnicamente estratificadas, como México y Brasil. Esto sugiere que las naciones grandes demográfica y económicamente, con gran diversidad étnica y cultural, presentan mayor dificultad para gobernar y asimilar instituciones “de calidad”.
Tabla 2 Percentiles y clasificación de algunos países de América Latina y El Caribe, 2016
| País | Promedio | Voz y rendición de cuentas | Estabilidad política y no violencia | Efectividad gubernamental | Calidad regulatoria | Estado de Derecho | Control de la corrupción |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Chile | 80.34 | 76.35 | 59.05 | 82.69 | 89.42 | 87.02 | 87.5 |
| Uruguay | 78.33 | 83.25 | 82.86 | 72.6 | 67.79 | 74.52 | 88.94 |
| Brasil | 46.66 | 60.1 | 34.29 | 47.6 | 46.63 | 50 | 41.35 |
| Colombia | 45.28 | 45.81 | 12.38 | 52.4 | 67.31 | 44.71 | 49.04 |
| México | 41.89 | 43.35 | 17.62 | 61.54 | 66.35 | 37.5 | 25 |
| Argentina | 37.5 | 59.11 | 44.76 | 49.52 | 16.83 | 22.12 | 32.69 |
| Cuba | 37.02 | 5.91 | 64.29 | 53.85 | 7.69 | 29.81 | 60.58 |
| Paraguay | 32.87 | 43.84 | 47.14 | 17.31 | 44.71 | 28.37 | 15.87 |
| Ecuador | 29.01 | 38.42 | 42.38 | 38.46 | 11.54 | 13.94 | 29.33 |
| Honduras | 28.37 | 32.02 | 28.1 | 20.19 | 38.46 | 16.83 | 34.62 |
| Bolivia | 28.09 | 46.8 | 36.19 | 27.88 | 18.75 | 11.06 | 27.88 |
| Venezuela | 8.46 | 17.73 | 13.81 | 10.58 | 2.4 | 0.48 | 5.77 |
Fuente: The Worldwide Governance Indicators.
La calidad de la gobernación o gobernanza se reconoce comúnmente como un criterio básico en las capacidades estatales. La gobernanza es un atributo funcional de la eficacia de las instituciones de gobierno y de las instituciones políticas (régimen). El deterioro de la gobernanza bajo regímenes democráticos es una señal alarmante de las fallas en el actual diseño institucional. En particular, la gobernanza democrática en los países en desarrollo plantea retos importantes. En principio, porque de acuerdo al cúmulo de experiencias previas, el proceso de desarrollo plantea problemas de coordinación y centralización del poder político (Huntington, 1965; Fukuyama, 2016), de manera que la empresa del desarrollo es incompatible con regímenes polarizados y con baja institucionalización política. La amenaza de un declive de la capacidad de gobernanza durante la democratización es alarmante. La Tabla 3 indica un retroceso en la calidad de las nuevas democracias. A tres décadas de instaladas, su comportamiento apunta retrocesos, en algunos casos agudo, como los de México y Venezuela. Indicadores convencionales, como los de Bertelsmann Stiftung’s Transformation Index (BSTI), son congruentes con los datos generados por el Banco Mundial.
Tabla 3 BTI Índice de Transformación Democrática
| País | 2006 | 2016 | Tendencia 06-16 |
|---|---|---|---|
| Uruguay | 7.9 | 7.6 | -0.3 |
| Chile | 9.1 | 8.8 | 0.3 |
| Costa Rica | 9.4 | 9.2 | -0.2 |
| Brasil | 7.9 | 8 | 0.1 |
| Panamá | 7.6 | 7.6 | 0 |
| Jamaica | 8.7 | 8.3 | -0.4 |
| El Salvador | 7.4 | 7.3 | -0.1 |
| Perú | 6.9 | 6.6 | -0.3 |
| Argentina | 7.9 | 7.6 | -0.3 |
| Colombia | 5.9 | 6.6 | 0.7 |
| Bolivia | 6.8 | 7.3 | 0.5 |
| R. Dominicana | 7.3 | 7.1 | -0.2 |
| México | 7.6 | 6.3 | -1.3 |
| Paraguay | 6 | 6.8 | 0.8 |
| Honduras | 6.8 | 6.6 | -0.2 |
| Ecuador | 6.2 | 5.5 | -0.7 |
| Nicaragua | 6.6 | 5.6 | -1 |
| Guatemala | 5.7 | 5.2 | -0.5 |
| Cuba | 3.4 | 3.7 | 0.3 |
| Venezuela | 5.2 | 4 | -1.2 |
Los indicadores revelan cuestiones importantes sobre la interrelación entre la calidad de la gobernanza y el retroceso de la calidad democrática en la última década: la primera es una condición necesaria de la segunda, pero la segunda no es una condición de la primera, rasgo que forma el centro de un problema crítico para la vigencia de las democracias liberales (y neoliberales) en el siglo XXI. La ineficiencia, el clientelismo, el patrimonialismo, los procesos reiterados de captura y las fallas del Estado son categorías bien conocidas. Revelan problemas profundos, seculares e intratables hasta ahora en los Estados de América Latina, que han sido examinados por los historiadores en forma casuística. Al igual que los experimentos previos con las burocracias autoritarias modernizadoras, el ciclo neoliberal acrecentó el problema de “áreas marrones” como el incremento en la influencia del crimen organizado, la corrupción política y la cubanización de segunda, así como la disminución de las capacidades de desarrollo social y técnico-económico de la región, que preocupaban a Guillermo O’Donnell (1982).
Las capacidades de desarrollo económico
Los Estados latinoamericanos ocupan una posición marginal como actores influyentes; han asumido papeles subordinados a las agendas de la globalización, como hace medio siglo hicieron con las de la Guerra Fría. Sin embargo, su peso específico en la economía mundial es significativo, concentrando casi 9 % del PIB mundial (la mitad de la participación de los Estados Unidos o la Unión Europea). En otras palabras, tiene un potencial subutilizado, en términos de capacidad estatal, para influir en el entorno mundial. La búsqueda de capacidades endógenas de desarrollo ha sido constante pero intermitente en la región. Fue hasta la década de los sesenta cuando se articuló analíticamente una propuesta conocida como “desarrollismo”, que enfocó la capacidad de desarrollo inducida por la acción del Estado. Esta línea de pensamiento es aún activa y representada en los trabajos de la CEPAL, pero ha sido eclipsada por el llamado Consenso de Washington. En el período que comprende este trabajo, la capacidad del Estado ha declinado notablemente, contrariamente a la tendencia mundial. La desindustrialización no es nueva, pero se ha acrecentado y convertido en dogma, contra la realidad de la centralidad del poder estatal en las relaciones internacionales. Encontrar una explicación para esta rendición de las élites está fuera del alcance de este trabajo, pero incluso los gobiernos de izquierda han asumido el modelo exportador asignado por la teoría de las ventajas comparativas estáticas (Fajnzylber, 1983; Foxley, 2013). Algunos datos ayudan a comprender este rezago o desinterés estratégico en el desarrollo endógeno. Según un reporte elaborado hace tres lustros por la CEPAL:
En los países desarrollados, las compañías invierten entre $200 a $700 dólares per cápita en I&D. En América Latina, los países donde hay mayores inversiones en este rubro son Argentina, Brasil y Chile, con un promedio de $50 dólares per cápita, y México $33 dólares per cápita, seguido por Costa Rica, Uruguay y Venezuela donde el gasto per cápita de las empresas es de menos de $20 dólares anuales. Por el lado de los gobiernos, el gasto per cápita oscila entre $20 a $36 dólares, muy lejos del promedio de $150 dólares per cápita registrado en el mundo desarrollado (CEPAL, 2004).
Para 2016, la publicación especializada R&D Magazine reporta que América Latina contribuye con 2.6 % de todos los gastos mundiales en el ramo, y México con 0.1 % (R&D Magazine, 2016).
Los vínculos complejos entre gobiernos y empresas, también conocidos como gobernanza económica, han llevado a los observadores a referirse a variedades de capitalismos. Todos los países desarrollados y en desarrollo con experiencias exitosas muestran diferentes entramados institucionales de coordinación entre empresas e instituciones estatales, y los casos de los “tigres asiáticos” son leyenda en la comunidad de expertos. En todos los casos, la dirección o coordinación entre empresas e instituciones estatales, duradera e institucionalizada, ha sido decisiva en la competitividad e innovación empresarial. En América Latina, esta coordinación ha sido frágil y desordenada, siendo Brasil quien ha logrado más avances y consistencia (Schneider, 2015). Ross Schneider caracteriza la variedad latinoamericana de capitalismos como “jerárquica” para subrayar no solo la rigidez del mercado, sino también el tipo de relaciones productivas endógenas, rígidas y poco adaptativas (Schneider, 2013). La renuncia a políticas industriales ha sido observada como un rasgo sistemático de las últimas tres décadas en América Latina (Cimolli, et.al., 2016). Refiriéndose al rezago en la construcción de infraestructura, Daniel Perrotti y Ricardo Sánchez comentan que:
sería necesario invertir anualmente en torno al 5.2 % del PIB regional (unos $170.000 millones de dólares de 2000) para dar respuesta a las necesidades que surgirán de las empresas y los consumidores finales de la región entre los años 2006 y 2020, mientras que si lo que se quiere es alcanzar los niveles de infraestructura per cápita de un conjunto de países del sudeste asiático, las cifras anuales requeridas para igual período ascenderían al 7.9 % del PIB (unos $260.000 millones de dólares de 2000). Teniendo en cuenta que la inversión en infraestructura observada en el último período conocido (2007-2008) ascendió al 2 % del PIB, el esfuerzo por realizar se torna significativo (Perroti y Sánchez, 2011, p. 7).
Un indicador del desarrollo de los recursos humanos (capital social) es la productividad laboral, que mide tanto los insumos técnicos como la calidad de la infraestructura física y las “habilidades” de la fuerza de trabajo en general, con declives sustantivos en Bolivia entre 1970-2000) (-14 %); Brasil entre 1980-2010 (-11 %); Ecuador 1970-2000 (-13 %); México 1970-2000 (-12 %); Perú 1980-2010 (-24 %); y Venezuela 1970-2000 (-34 %), con respecto a la productividad laboral media en los Estados Unidos (Tabla 4). Simultáneamente a esta renuncia a la vocación industrial, estudiada extensamente por la literatura desarrollista, los países de la región se han tornado altamente dependientes de la exportación de materias primas (commodities), cuya demanda es fluctuante e inestable:
El petróleo sigue ocupando las primeras posiciones, Venezuela se ubica como el primer país latinoamericano que depende de la exportación de crudo casi en su totalidad, aunque también produce hierro y aluminio. El 98 % de su economía se asienta sobre las exportaciones por valor de 59,287 millones de dólares. Le sigue Colombia, cuya economía depende 70 % de las exportaciones de oro negro y 9 % de café, carbón, ferroníquel, oro y flores frescas. Ecuador depende 60 % de sus exportaciones de crudo, seguidas de productos agrícolas (más de 30 %), minería (5 %) y productos manufactureros (10 %). Las exportaciones de Ecuador suponen 86 % de la economía del país. En el otro lado de las materias exportadas encontramos a Uruguay cuyas exportaciones agrícolas suponen más de 75 % del peso total de ventas al exterior -carne bovina, arroz, trigo, celulosa y productos lácteos- por valor de 6,134 millones de dólares, 61 % del PIB del país. Argentina y Brasil presentan modelos parecidos, fuertemente consolidados en los productos agrícolas. La economía argentina descansa sobre la exportación de cereales y manufacturas agropecuarias derivadas de la carne, mientras que Brasil lo hace sobre la soya, el trigo, el azúcar, el café, la carne de vaca, la de pollo y en menor medida del hierro. En Chile y Perú más de 50 % de sus economías se apoyan en las exportaciones mineras, especialmente de las del cobre y sus derivados, seguidas de oro, zinc y plomo. Un 70 % del PIB de Perú se basa en las exportaciones, un total de 26,713 millones de dólares. En Chile el monto asciende a 47,675 millones de dólares, aunque el peso sobre la economía nacional es de 63 %. Finalmente, México asienta sus exportaciones en las manufacturas (75 %), reduciendo su producción energética, agropecuaria y minera a 8 %, 7 % y 5 %, respectivamente (Barragán, 2016).
Tabla 4 Declive de la productividad laboral en América Latina como porcentaje de Estados Unidos, 1980-2010 (%)
| País | 1970 | 1980 | 1990 | 2000 | 2010 |
|---|---|---|---|---|---|
| Argentina | 36 | 28 | 31 | 27 | - |
| Bolivia | 21 | 13 | 07 | 07 | - |
| Brasil | - | 30 | 22 | 19 | 18 |
| Chile | - | 37 | 30 | 39 | 41 |
| Colombia | 23 | 21 | 17 | 17 | - |
| Costa Rica | 26 | 21 | 21 | 21 | - |
| País | 1970 | 1980 | 1990 | 2000 | 2010 |
| Ecuador | 29 | 22 | 15 | 16 | - |
| Guatemala | 23 | 17 | 13 | 12 | - |
| México | 38 | 29 | 27 | 26 | |
| Perú | - | 40 | 23 | 16 | 19 |
| Uruguay | 40 | 30 | 38 | 28 | - |
| Venezuela (República Bolivariana de) | 61 | 46 | 34 | 27 | - |
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos oficiales de los países, OIT, y Conference Board.
Las capacidades estatales para el desarrollo como componente estratégico del poder del Estado muestran, al igual que las capacidades de gobernanza, desarrollo y bienestar humano, un estancamiento crítico después de tres décadas de experimentación neoliberal. El atraso en capacidades de desarrollo tecno-económico es efecto y causa (un círculo vicioso) de la debilidad estatal en América Latina. Sin embargo, como observa Kolhi (2012), las fuentes de las diferencias en los modelos de desarrollo pueden localizarse desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial, cuando ambas regiones se embarcan en diferentes variedades de capitalismo: en América Latina el modelo establecido es conocido como “dependiente”, basado en la industrialización dependiente y políticas distributivas, mientras en Asia se establece un modelo de “capitalismo nacionalista”. Kolhi (2012) lo expresa de la siguiente manera:
Tabla 5 Tasa de crecimiento anual de la producción por trabajador (PIB en dólares internacionales constantes, PPA 2011) (%)
| País | 2001 | 2005 | 2010 | 2015 | 2019 |
|---|---|---|---|---|---|
| Argentina | -2.91 | 5.48 | 8.77 | 1.29 | -2.98 |
| Bolivia | -1.18 | 1.5 | 1.62 | 10.27 | -0.12 |
| Brasil | -1.37 | 0.87 | 6.71 | -3.3 | -1.11 |
| Chile | 2.65 | 1.8 | 0.11 | 0.44 | -0.19 |
| Colombia | -7.14 | 1.62 | 0.06 | 0.28 | 3.6 |
| Costa Rica | -2.11 | -1.98 | 4.25 | 3.78 | -0.73 |
| Ecuador | 1.6 | 2.51 | 2.42 | -5.43 | -1.47 |
| Guatemala | -0.77 | 0.57 | 0.12 | 1.33 | 0.59 |
| México | -1.6 | -1.58 | 3.28 | 0.77 | -2.68 |
| Perú | -5.9 | 7.9 | 5.47 | 3.15 | -0.74 |
| Uruguay | -3.77 | 5.47 | 6.9 | 1.44 | 0.79 |
| Venezuela (República Bolivariana de) | -0.54 | 1.71 | -1.98 | -6.62 | -31.79 |
Fuente: elaboración propia con base en International Labour Organization, OIT. https://ilostat.ilo.org/es/topics/labour-productivity/
La inducción del desarrollo social
El tercer vértice de las capacidades estatales es inducir el desarrollo y bienestar social, que en América Latina tiene como prioridad la atenuación de la desigualdad y pobreza extrema. Estos temas han sido el centro de los debates sobre la “inclusión democrática”. En América Latina, las políticas sociales están inmersas en las relaciones políticas y sociales tradicionales complejas. Las teorías del desarrollo político estadounidense propagadas en los años sesenta valoraban estos resabios tradicionales como obstáculos, pero en la teoría contemporánea se consideran “recursos” que advierten contra las iniciativas de imposición (Scott, 1998), y las experiencias “desarrollistas” en el noreste del océano Pacifico y el Océano Índico ofrecen una oportunidad para revalorar los procesos de desarrollo social. Sin embargo, instituciones como el clientelismo y el patronazgo arraigadas en la actual América Latina desde su instalación en la Colonia, y “modernizadas” con las políticas de nation-building y la “democratización”, refuerzan patrones de exclusión social y política. La literatura sobre el clientelismo en la política de partidos y las políticas públicas es abundante, aunque no está sistematizada para construir un marco teórico y una metodología comparada regional (Nitcher, 2018; Grindle, 2016; Gurza y Zaremberg, 2014; Escandón, 2012; Auyero, 2002). Esta literatura sugiere un mecanismo histórico “perverso” de dominación, es decir, que bloquea o subvierte el desarrollo de capacidades estratégicas estatales.
El primero es el de la construcción de capacidades institucionales “estratégicas” para el desarrollo económico en cada Estado (Schneider, 2015; Kohli, 2012). El segundo corresponde a estudios econométricos, y analiza la configuración de los instrumentos institucionales del Estado, como las políticas macroeconómicas, para regular las relaciones económicas, sin mucha atención a la formación de estos instrumentos (Bizberg, 2018). En ambas aproximaciones se destaca el retraso comparativo de la fuerza de los Estados de la región latinoamericana con las dos grandes regiones de la economía asiática, tanto el Norpacífico como la inmensa economía emergente en el Océano Índico, a pesar de abarcar un ámbito de tareas y recursos mayor. La distribución de los gastos sociales en Asia es mucho menor que en AL (Gráfica 1), excepto en educación. Dos expertos comentan que:
Los grandes gastos públicos de los países latinoamericanos en educación, salud y protección social están en línea con el tamaño de los gobiernos. Entre 1990 y 2000, el radio de los gastos gubernamentales con el producto interno bruto (PIB) fue de 18.6 % en las regiones en desarrollo de Asía, y 29.9 % para América Latina, y para el periodo entre 2000 y 2010, las cifras respectivas ascendieron a 21.0 % y 30.6 %. Un gran gobierno requiere una gran bse impositiva. Por ello, la recaudación de impuestos por los gobiernos de América Latina excede la correspondiente a Asia (Sang-Hyop Lee and Donghyun Park, 2014, p. 4. traducción propia).
Kim (2013) observa que en el Norpacífico asiático la política de “corresponsabilidad” social es central en el establecimiento de programas de bienestar social, lo que permite un compromiso menos oneroso para los gastos y los requisitos fiscales gubernamentales. Aunque el proceso de modernización económica ha impuesto grandes tensiones sociales, especialmente en la distribución de los ingresos, los países asiáticos han contenido la desigualdad socioeconómica de manera más efectiva que los países de América Latina.
Diversos estudios económicos sugieren que la variable determinante en la articulación estatal con la economía no es el tamaño de los gastos o de la recaudación estatal (Foxley, 2013) sino la baja calidad del gobierno. Los Estados en América Latina han sufrido una degradación en un amplio espectro de capacidades, como el deterioro de la seguridad pública y el deterioro de la capacidad de recaudar impuestos. Pero en América Latina, los Estados recaudan un porcentaje mayor que el promedio de los países del Este asiático. La baja calidad de los gobiernos es determinante y genera un círculo vicioso de expectativas que inhibe la capacidad de mayor recaudación. Los límites fiscales no parecen provenir de la magnitud de los impuestos como porcentaje del producto interno bruto (PIB), sino de la carga que imponen sobre el consumo y la inversión, no sobre la riqueza y la propiedad.
Tabla 6 Gastos sociales como porcentaje del PIB, países seleccionados
| País | 1990-2008 | 2009-2012 |
|---|---|---|
| Argentina | 29.02 | 12.5 |
| Bolivia* | 15.3 | 11.66 |
| Brasil | 21.53 | 15.86 |
| Chile | 13.16 | 15.13 |
| Colombia | 10.75 | 12.13 |
| Ecuador | 6.13 | 7.93 |
| México | 9.37 | 11 |
| Paraguay | 7.41 | 15.6 |
| Perú | 7.82 | 9.83 |
| Uruguay** | 19.79 | 23.45 |
| Venezuela | 10.33 | 20.63 |
Fuente: elaboración propia con datos de la CEPAL.
Nota: datos no incluyen: *1990, **2011.
El tamaño del compromiso estatal con los gastos sociales puede ser el factor indicado para examinar el otro aspecto, mucho menos estudiado, de la generosidad y el asistencialismo estatal en Latinoamérica, relacionado con las practicas “patrimonialistas-clientelistas”. A diferencia de los modelos europeos y del Este Asiático y la India -donde preexistió una burocracia relativamente eficiente y autónoma, y un legado de tradiciones y obligaciones comunitarias para acceder a los programas de bienestar social-, en América Latina se establecieron amplios sistemas de bienestar sobre una base patrimonialista, corporativista, clientelar y un pathos de caridad autoritaria. El “ogro filantrópico”, bautizado2 por Octavio Paz, establecido en la Colonia como instituciones de beneficencia, se institucionalizó como modelo de modernización jerárquica, patrimonial y clientelista. Kim (2013) señala esta discrepancia mencionando que mientras en los países del Este Asiático el promedio de gastos sociales, como porcentaje del PIB y del gasto público, es respectivamente 6.2 % y 29.6 %, en América Latina es de 8.7 % y 37.6 %, respectivamente. La “generosidad” gubernamental en el este de Asia es casi 20 % menor que en Latinoamérica, pero las tendencias en calidad de vida, ingresos y distribución de la riqueza son mayores. Los modelos productivistas asiáticos tienen un sustrato ideológico (nacionalismo) y cultural (confucianismo) que difiere de los enfoques históricos latinoamericanos, asistencialistas y basados en modelos de desarrollo dependiente (Kim, 2013).
La creación de extensos sistemas educativos y de seguridad social fue común durante los años 50 del siglo XX en toda la región, destacándose México, Brasil y Argentina. Estos sistemas desarrollistas y modernizadores atendieron a la nueva población urbana, incluyendo a la nueva clase obrera; sin embargo, fueron rebasadas por la ausencia de planeación demográfica, el caos urbano y migratorio, y los cambios en el mercado laboral (Filgueira, 2013; Fleury, 2017). Una segunda generación de instituciones de atención social se emprendió en los años 80, focalizada en la población marginal del mercado laboral. Programas elaborados sobre el mismo patrón de prestación de transferencias, becas y estímulos son Oportunidades en México (2001); Bolsa Familiar en Brasil (2003); Familias en Acción en Colombia (2001); Programa Puente Chile Solidario en 2002; Jefas y Jefes de Hogar en Argentina (2002), y una enorme miscelánea de programas focalizados sobre poblaciones marginadas (Draibe y Riesco 2009, p. 4). Aunque en la primera década del siglo XXI estos programas han mostrado alguna eficacia, son básicamente dependientes de los ingresos fiscales, que a la vez son dependientes de modelos exportadores de commodities (materias primas) y, en el caso de México, de la extrema dependencia de la demanda de bienes manufacturados en el mercado estadounidense.
La literatura sobre políticas sociales es abundante y bien elaborada desde distintas disciplinas académicas. Un aspecto que, sin embargo, ha sido menos examinado es la clase de vínculos entre “patrones y clientes” de estas políticas. Eveline Huber y sus colaboradores (2012), sugieren que los gobiernos de izquierda han sido más aptos en sus políticas distributivas. Pero no existe aún una manera objetiva de validar este dato. Tanto izquierdas como derechas han mostrado un comportamiento distributivo similar. A diferencia de los partidos conservadores, los partidos de izquierda que basan sus plataformas en promesas distributivas son muy políticamente vulnerables a los ciclos del comercio internacional de la exportación de materias primas de bajo valor agregado.
Las siguientes tablas (Tablas 7 y 8) muestran que las políticas sociales son frágiles ante los ciclos de la economía mundial y la capacidad de los gobiernos de obtener recursos por sus exportaciones de commodities (Traversa, 2017). El balance del legado distributivo de esos gobiernos es que tuvieron resultados levemente mejores que los gobiernos de centro y derecha (Amarante, Galván y Mancera, 2016). Las políticas distributivas de los gobiernos de la llamada Ola Rosa sostuvieron un crecimiento considerable de los gastos sociales durante el auge de las exportaciones de commodities. La Tabla 7 indica leves mejorías en la distribución del ingreso en los países de la región, destacándose Argentina, Bolivia y luego Brasil. Aunque los gastos en bienestar y distribución en América Latina son mayores que en Asia, su impacto es lastrado por “ineficiencias” en la gestión burocrática y política, y por su orientación “asistencialista” (Izquierdo, Pessino y Vuleti; 2018; Kim, 2013). Esta observación es reforzada en comparación con la eficacia de los programas educativos en Asia del Este y América Latina que, con recursos financieros similares durante más de medio siglo, han tenido resultados muy contrastantes en los niveles de calidad educativa y calidad de la enseñanza en ambas regiones (Alonso, García-Herrero, Navia y Perea, 2011).
Tabla 7 Desigualdad Económica en América Latina 2002-2013
| País | Circa 2002 | Circa 2009 | Circa 2013 | TCA 2002-2013 | TCA 2009-2013 |
|---|---|---|---|---|---|
| Argentina | 0.58 | 0.51 | 0.47 | -18% | -7% |
| Bolivia | 0.55 | 0.45 | 0.42 | -24% | -6% |
| Brasil | 0.62 | 0.57 | 0.54 | -13% | -4% |
| Chile | - | 0.52 | 0.51 | - | -3% |
| Colombia | 0.54 | 0.53 | 0.51 | -6% | -3% |
| Ecuador | 0.51 | 0.49 | 0.47 | -9% | -4% |
| México | 0.48 | 0.56 | 0.49 | 3% | -13% |
| Paraguay | 0.56 | 0.44 | 0.49 | -13% | 11% |
| Perú | 0.53 | 0.42 | 0.40 | -24% | -5% |
| Uruguay | 0.46 | 0.43 | 0.38 | -16% | -12% |
| Venezuela | 0.50 | 0.42 | 0.41 | -19% | -2% |
| América Latina | 0.52 | 0.51 | 0.47 | -9% | -7% |
Fuente: Amarante y Prado, con base en datos de la CEPAL.
Nota: el índice negativo (-) índica una reducción de la desigualdad.
Tabla 8 Dependencia de los commodities en las exportaciones latinoamericanas
| País | 1995 | 2003 | 2013 |
|---|---|---|---|
| Argentina | 66.2% | 71.0% | 65.0% |
| Bolivia | 84.3% | 83.1% | 95.9% |
| Brasil | 45.9% | 47.4% | 62.9% |
| Chile | 86.9% | 81.7% | 87.0% |
| Colombia | 70.2% | 66.3% | 83.3% |
| País | 1995 | 2003 | 2013 |
| Ecuador | 92.4% | 89.9% | 93.8% |
| México | 22.4% | 18.5% | 24.0% |
| Paraguay | 83.3% | 89.4% | 91.2% |
| Perú | 86.4% | 83.4% | 88.2% |
| Uruguay | 61.0% | 66.8% | 77.0% |
| Venezuela | 84.2% | 86.2% | 92.7% |
| América Latina | 49.8% | 43.1% | 55.9% |
Fuente: Ocampo, José. “Commodity-Led Development in Latin America” con base en UNCTAD.
Conclusiones
En este ensayo se han examinado tres dimensiones o vectores de debilidad sistémica de los Estados en América Latina. Existe un área de disputas teóricas e ideológicas sobre la prioridad de uno u otro, pero en cada uno de ellos, los Estados latinoamericanos muestran rezagos cuando se comparan en el ámbito internacional y cuando se evalúan de acuerdo a los problemas sociales acumulados y emergentes. La tesis subyacente, aquí presentada de modo sumario, es que la “disfuncionalidad” de estos ámbitos sistemáticos de las políticas estatales se erige sobre un marco general de dominación y articulación política que incentiva relaciones sociales y económicas improductivas.
El interés por el Estado como generador de orden político alrededor de pactos sociales y coaliciones políticas es un tema elusivo; se ha intensificado a partir de las experiencias del “desarrollismo” asiático y ha vuelto a replantear problemas centrales en la ciencia social latinoamericana (Centeno, Kolhi, Yashar, 2018)3 . La escuela “desarrollista”, surgida en los años sesenta y preservada en la tradición de CEPAL, fue acompañada por una teoría de la modernización política sobre las condiciones institucionales de la formación del Estado y sobre patrones de autoridad, dominación y legitimidad, básicos para el establecimiento de coaliciones políticas duraderas. El abandono de las teorías de la modernización en el calor de la Guerra Fría, y la irrupción posterior del enfoque neoliberal de la “democratización sin estado”, crearon un vacío intelectual y académico persistente4. Los Estados latinoamericanos no han recibido una clasificación analítica satisfactoria; solo sabemos que no son Estados desarrollistas como los del Este Asiático (y la India), ni Estados de bienestar como en Europa Occidental, ni Estados liberales, como los anglosajones.
Atul Kohli (2012) ha señalado que la diferencia con el desarrollismo asiático (tanto la variante Norpacífica como la del Índico) reside en dos condiciones: la geopolítica es una de ellas. La noción de nacionalismo asiático es fuerte, a diferencia de lo que sucede en América Latina; la implementación de políticas desarrollistas también contrasta el compromiso de las élites políticas y burguesías asiáticas con el “débil” compromiso latinoamericano. Las explicaciones complementarias como la dependencia -según la cual la posición de la geo-economía latinoamericana es como proveedora de materias primas, basada en amplios recursos de mano de obra barata-, no son suficientes sin abordar la construcción de los “pactos de dominación” y sus resistencias al progreso. En la versión latinoamericana, las prácticas distribucionistas de las elites políticas latinoamericanas pueden ser no solo “comprendidas”, sino diagnosticadas en términos de sus costos al desarrollo social, como mecanismos de reproducción del atraso estratégico. En este ensayo se proponen algunas líneas provisionales de investigación y conversación académica que pueden ser fructíferas para centrar el tema de las condiciones de la formación de capacidades estratégicas estatales que puedan iluminar las prácticas políticas.
