Introducción

Los resultados de la última medición de la pobreza realizada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (^{CONEVAL 2013, 3}) muestran que 74.7 por ciento de la población del estado de Oaxaca vive en pobreza, le sigue Chiapas, con 69.7; Guerrero, con 64.5 y Puebla, con 61.9. Para combatir la pobreza, el gobierno federal ha diseñado programas públicos, como el de Oportunidades, uno de los más importantes, que ha ido evolucionando desde 1996, con el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), hasta llegar al actual Programa de Inclusión Social (PROSPERA). Una de las principales características que han mantenido estos programas es la trasferencia monetaria condicionada a sus beneficiarios.

En 2012, en Oaxaca 455 923 familias contaban con el beneficio de Oportunidades, lo que significó 7.8 por ciento con respecto al total del padrón nacional, esto lo situó en el quinto lugar después de Chiapas, Veracruz, Puebla y el Estado de México. Debido a esto, Oaxaca se seleccionó como estudio de caso por los altos niveles de pobreza. El objetivo del presente trabajo es analizar la importancia de las trasferencias en el bienestar económico de los beneficiarios del Programa Oportunidades. Para lograrlo se aplicaron cuestionarios, en 2013, en el municipio de San Bartolomé Quialana, para conocer la estructura del ingreso corriente de los beneficiarios en ese año. Se consideró únicamente el bienestar de ingreso dentro de la medición multidimensional de la pobreza, porque es un indicador que muestra la capacidad de los individuos de adquirir bienes y servicios en el mercado, para obtener los satisfactores que requieren para cubrir sus necesidades.

Primero se aborda la situación de la pobreza en México con algunos indicadores, que la hacen evidente, también se explica el papel que desempeña Oportunidades para combatirla. En la segunda sección se proporcionan algunas características que hicieron atractivo el municipio de San Bartolomé Quialana, como estudio de caso. También se requirió una herramienta para cuantificar el efecto de las trasferencias, por ello se explica la metodología propuesta por Foster, Greer y Thorbecke (FGIT). También se exponen los resultados y las conclusiones.

La pobreza en México y el papel del Programa Oportunidades en su combate

En 1994, México enfrentó una crisis social y una económica, que ha sido una de las más severas de las últimas décadas. Después de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el país entró en una crisis financiera, y experimentó la peor recesión desde la mundial de 1930, que tuvo fuertes repercusiones (^{Moreno y Ros 2004, 51}). El origen de la crisis de 1994 fue una devaluación del peso, acentuada por la emisión de bonos pagaderos en pesos mexicanos, pero indexados al tipo de cambio, los cuales no se pudieron cubrir (^{Esquivel 2010, 46}). La crisis social se expresó desde enero del mismo año, con el levantamiento del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN); surgió en un lugar marginado de Chiapas, y enarboló un conjunto de demandas, motivadas por las condiciones de pobreza imperantes en el país, y acentuadas en la región sur (^{Aragonés 1998, 55}). En 1992, 21.4 por ciento de la población de México vivía en pobreza alimentaria, 29.7 en pobreza de capacidades y 53.1 en pobreza de patrimonio. En 1996, estas cifras se elevaron a 37.4, 46.9 y 69 por ciento, respectivamente (^{CONEVAL 2010}).

Un dato importante es que después de 1994 se redujo la pobreza alimentaria, pero obedeció a los cambios en la composición de la población rural y urbana. En 1992, por ejemplo, de los 18.6 millones de personas en pobreza alimentaria, 36.6 por ciento se localizaba en comunidades urbanas y 63.4 en rurales. En 1996 cambió la composición, ya que de los 34.7 millones de personas en pobreza alimentaria, 43 por ciento se ubicaba en zonas urbanas y 56.1 en rurales (^{CONEVAL 2010}). Esto sugiere un incremento en los niveles de pobreza, y también cambios en la composición de la pobreza rural y urbana, posiblemente debido a migraciones del campo a la ciudad, en respuesta a la crisis económica que enfrentó el país en esos años.

Al analizar los datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), de 1990 al año 2000, se observa un cambio en la composición de la población en México, la rural pasó de 28.7 a 25.4 por ciento, disminución que pareciera ser mínima, sin embargo, en 1980 era de 33.7 (^{INEGI 2010}).

En México se distinguen dos etapas en relación con las políticas para el combate de la pobreza y la desigualdad: la de subsidios y la de trasferencias. ^{Lustig (2010, 306)} señala que la primera comprende de 1983 a 1994, se caracteriza por la liquidación de muchos esquemas de apoyo (precios de garantía en productos agrícolas) y subsidios indirectos al consumo y a la producción (crédito agrícola e insumos). La segunda, a partir de 1995, se distingue por la trasferencia monetaria focalizada directa como el Programa de Apoyos Directos al Campo, por citar un ejemplo.

Debido a la situación económica y social por la que atravesaba el país, y la alta incidencia de la población en condiciones de pobreza, el gobierno federal analizó la idea de cambiar los programas alimentarios en uno solo, caracterizado por trasferir ingreso monetario a la población pobre. En octubre de 1995 en Campeche se inició un programa piloto y después, con los resultados y el análisis previo, en septiembre de 1996 el presidente Ernesto Zedillo anunció el (progresa) (^{Levy y Rodríguez 2005, 67}). En 1997 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (^{DOF 1997}), la creación de la Coordinación Nacional del progresa, como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), con el objetivo de formularlo, coordinarlo y evaluarlo.

En 1997 el progresa benefició a cerca de 300 mil familias de comunidades rurales. A partir del año 2000 el programa se extendió a zonas urbanas y semiurbanas. De las 2.5 millones de familias beneficiadas en ese año, 13.8 por ciento vivía en áreas urbanas y 0.2 en semiurbanas (^{Presidencia de la República 2013}). En 2002 se modificó el decreto de creación del progresa, y se instituyó la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,¹ que actualmente constituye el principal del gobierno federal para combatir la pobreza, y su objetivo es favorecer el desarrollo de las capacidades asociadas a la educación, salud y nutrición de las familias beneficiarias, para contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza, a través de tres componentes: a) educativo, con becas y apoyo para útiles escolares; b) de salud, con un paquete básico gratuito, para garantizar la salud, incentivar la prevención y atención de la desnutrición y capacitar para el autocuidado de la salud y c) alimentario, con apoyos monetarios mensuales a los integrantes del hogar (^{DOF 2013}).

Para dimensionar la importancia del programa, datos del presupuesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal 2013 muestran que el monto asignado fue de 66 132 millones de pesos, lo que representó 1.7 por ciento del total en ese año (^{DOF 2012}). La ^{SEDESOL (2014)} mostró que, en 2013, 53.7 por ciento de las familias beneficiarias se concentraron en seis entidades; 5.9 millones de ellas, 11.2 por ciento, se ubicaron en Chiapas; 10.7, en Veracruz; 8.6, en el Estado de México; 8.2, en Puebla, y 7.7, en Oaxaca.

El Programa Oportunidades sólo considera a las familias que se encuentran por debajo de la línea de pobreza alimentaria. Sus reglas de operación señalan que las elegibles para ingresar o reingresar al programa son aquéllas cuyo ingreso mensual per cápita estimado es menor a la línea de bienestar mínimo (IBM) (^{DOF 2013}). En este sentido, en 2012, el Estado de México concentró 11 por ciento de las personas por debajo de la LBM a escala nacional, Chiapas a 10.1 y Puebla a 8.4 (^{CONEVAL 2013}).

En México, el porcentaje de población con ingreso inferior a las líneas de bienestar (LB) y la LBM, que reside en comunidades rurales, es superior a la urbana. En la medición de la pobreza por entidad federativa de 2012, se encontró que 32.7 por ciento de la población rural vivía por debajo de la LBM y 62.8 debajo de la IB, mientras que para las zonas urbanas en esos mismos rubros estaba en 16.2 y 48.3 por ciento, respectivamente (^{CONEVAL 2013}).

Oaxaca ha disminuido sus niveles de pobreza, en 2010, 29.2 por ciento de su población se situaba en pobreza extrema, sin embargo, para 2012 esta cifra se redujo a 23.3. Durante el mismo periodo se observó una reducción en el porcentaje de población que se encontraba por debajo de la LBM, de 36.2 pasó a 34.4, y con ingreso inferior a la LB, de 68.3 a 63.6 ^{(CONEVAL 2013)}.

Para 2013, 453 097 familias fueron favorecidas por el programa en Oaxaca, de un total de 5.92 millones en el país. Esta cifra la ubicó como la quinta entidad con mayor porcentaje de familias beneficiarias (7.65 por ciento), sólo superada por Puebla (8.16), Estado de México (8.6), Veracruz (10.72) y Chiapas (11.2) (^{SEDESOL 2014}). Además, en Oaxaca hay más población rural; en 2010, 52.7 por ciento, de los 3.8 millones de personas, vivía en comunidades rurales, es decir, en localidades inferiores a 2 500 habitantes (^{INEGI 2013}).

Si se considera que los recursos asignados y que los niveles de pobreza, especialmente la rural, son elevados, surgen las siguientes preguntas: ¿cuál es la importancia del Programa Oportunidades con respecto al ingreso total de sus beneficiarios?, y ¿cuál es el efecto de esas trasferencias en su bienestar económico?

La comunidad de estudio y la metodología empleada

El municipio de estudio se ubica en la región de Valles Centrales, en el distrito de Tlacolula, tenía 2 470 habitantes, 58.7 por ciento eran mujeres. La población se distribuía en 591 hogares, con un promedio de 4.2 personas por cada uno; de este total, 70.2 por ciento contaba con jefatura masculina y 29.8 con una femenina (^{INEGI 2010}). Cabe mencionar que 99.3 por ciento de su población es de origen indígena (Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, cdi 2010). Además, el municipio presenta un grado muy alto de intensidad de la pobreza, lo que lo sitúa en segundo lugar en el contexto estatal y nacional (^{Comisión Nacional de Población, CONAPO 2010}).² Estas características hicieron atractiva la investigación en la comunidad. Datos recabados por el ^{CONEVAL (2010)} muestran que 86 por ciento de su población (2 045 individuos) se encontraba en pobreza multidimensional.³ San Juan Tepeuxila era el municipio más pobre (97.4 por ciento) y San Sebastián Tutla el menos pobre (16.7). Al considerar sólo el ingreso, en San Bartolomé, 86.1 por ciento de la población estaba por debajo de la LB y 50.3 debajo de la LBM.

De acuerdo con el ^{CONEVAL (2009)}, una persona se encuentra en pobreza cuando tiene al menos una carencia social (rezago educativo; acceso a los servicios de salud, a la seguridad social o a la alimentación; calidad y espacios y servicios básicos en la vivienda) y su ingreso es insuficiente para adquirir una canasta de bienes y servicios básicos, que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias, es decir, está por debajo de la LB.

En la Figura 1 se muestran los indicadores de pobreza en San Bartolomé Quialana, en 2010, donde se observa que el ingreso de 86 por ciento de las personas era inferior a la LB, y padecían al menos una carencia social, de las seis consideradas en la medición de la pobreza multidimensional.

Fuente: ^{CONEVAL (2011)}.

Figura 1 Indicadores de pobreza, San Bartolome Quialana, Oaxaca, 2010 

En la comunidad existen personas en pobreza extrema (47.8) y moderada (38.2); en el primer caso se encuentran quienes tienen tres o más carencias, de las seis posibles, y están debajo de la LBM. En el segundo, quienes tienen al menos una y máximo dos carencias y las que están por debajo de la LB, es decir, la pobreza moderada resulta de restar el porcentaje de personas en pobreza menos las que están en pobreza extrema. Las personas no pobres y no vulnerables (0.7 por ciento) son las que perciben un ingreso superior a la LB y no tienen carencia social. Por otro lado, en San Bartolomé, nadie se encontraba vulnerable por ingreso.

La presente investigación considera únicamente el bienestar de ingreso para la medición multidimensional de la pobreza. Para identificar a las personas en esta condición, el CONEVAL definió dos líneas: la LB, que representa el valor monetario de una canasta de alimentos, bienes y servicios básicos, y la LBM, que refleja sólo el valor de la canasta alimentaria básica. Para 2013, el valor promedio mensual per cápita de esta LB para zonas rurales de México fue de 1 555.1 pesos, mientras que para la LBM fue de 838.2 (^{CONEVAL 2014}). En 2010, en Quialana, 86.1 por ciento (2 046 personas) se encontraba por debajo de la LB y 50.3 (1 195) no alcanzaba la LBM ^{(CONEVAL 2011)}. Esta fue otra de las características para elegir al municipio como estudio de caso.

Los 88 cuestionarios que se aplicaron, de manera aleatoria, a titulares del programa, representaron a 31.9 por ciento de los 276 que hay en Quialana.⁴ Se utilizó el padrón del cuarto bimestre de 2013, publicado en la página electrónica del programa. Se obtuvo información de las principales actividades de los integrantes del hogar, con el propósito de conocer la estructura de su ingreso corriente, para determinar la importancia que tienen las trasferencias en el total.⁵

Una vez obtenida la información, se usó el coeficiente FGT por fuentes de ingreso, desarrollado por ^{Foster et al. (1984, 763)}, el cual permite construir escenarios para cuantificar el efecto de las trasferencias sobre el bienestar económico utilizando las dos líneas de ingreso reportadas por CONEVAL. Al considerar que q = q (y; z) es el número de hogares en pobreza, con ingreso no mayor a z, que es la LB o LBM, y n el total de los hogares beneficiarios, el índice de FGT es:

donde: P es la medida de pobreza, y = (y_i, y₂, ..., y_n ) son los ingresos de los hogares o individuos en orden creciente, z > 0 es la línea predeterminada, g_i = z - y_i es el déficit del ingreso del i - ésimo hogar en relación con la LB o la LBM. ∝ indica un parámetro de aversión que mide la importancia que se le da al ingreso en la medición de la pobreza, cuando ∝ = 0, la ecuación muestra la incidencia de la pobreza; si ∝ = 1, se obtiene la brecha de la pobreza, y cuando ∝ = 2, el resultado de la ecuación refleja la severidad de la pobreza.

Con base en ^{Reardon y Taylor (1994, 6)} y en Taylor et al. (2005, 11), al descomponer P (y; z) por fuentes de ingreso, y sustituir y por la suma de ingresos de cada fuente i, se tiene:

El impacto en el nivel de pobreza, originado por un cambio porcentual en una fuente de ingresos, e, sobre la pobreza, dP (y; z)/de, está dado por:

donde: q - (q+) representa el número de hogares que dejan (o entran) la pobreza como resultado de un cambio en la fuente de ingreso.

El método anterior permite determinar los efectos de las trasferencias sobre la incidencia, brecha y severidad de la pobreza de los beneficiarios del programa en San Bartolomé Quialana. La metodología propuesta fue empleada por ^{Taylor et al. (2005)} para cuantificar el efecto de las remesas sobre la pobreza rural en México, y fue aplicada por la vía de la microsimulación en el trabajo de ^{Bracamontes et al. (2012)}, para calcular los errores de focalización del Programa Oportunidades en cuatro regiones mexicanas.

Resultados

Al obtener el promedio mensual per cápita en el hogar, se encontró que 28.6 por ciento de los ingresos de los beneficiarios provenía del Programa Oportunidades, mientras que 71.4 de jornales y salarios; remesas nacionales e internacionales; actividad comercial, venta de tortillas o parte de la producción agropecuaria; autoconsumo y de trasferencias de otros programas e ingresos, como la colecta y la venta de leña. Un dato que resalta es que las remesas constituyeron 24.8 por ciento del ingreso total, y si a este porcentaje se le suman las trasferencias del programa, ambos conceptos explican 53.4 por ciento de dicho ingreso.

Las trasferencias representaron 60.7 por ciento con respecto al ingreso total del decil "más pobre" y 12.5 para el último decil, el "más rico". Esto muestra la importancia del programa para los hogares "más pobres" beneficiarios de Quialana, sin embargo, en promedio, cada integrante en el primer decil sólo recibió 192.7 pesos mensualmente, mientras que en el último decil fue de 301.3 (véase Figura 2).

Fuente: elaboración propia, con resultados obtenidos para la comunidad.

Figura 2 Estructura del ingreso per cápita en el hogar en deciles, beneficiarios de San Bartolomé Quialana, Oaxaca, 2013 

En promedio, el ingreso mensual per cápita de los hogares ubicados en el decil número uno fue de 317.7 pesos durante 2013, pero sólo representó 3.5 por ciento con respecto al total. El ingreso promedio del último decil fue de 2 410 pesos, y significó 23.4 por ciento del total, lo que evidencia la desigualdad.

Con el empleo de los indicadores de FGT se consideraron tres escenarios: el primero con la eliminación de las trasferencias del programa, el segundo con el incremento en 10 por ciento de éstas y el tercero con la reducción de 10 por ciento en ellas. La evaluación de cada uno tomó como constantes las demás fuentes de ingreso, con el propósito de cuantificar el efecto del programa en el bienestar económico de los beneficiarios de San Bartolomé Quialana.

De acuerdo con las líneas de ingreso establecidas por el CONEVAL, 55.7 por ciento de los individuos se encuentra por debajo de la LBM, incluso siendo beneficiarios del programa, y 87.5 está debajo de la LB. En el primer escenario descrito, si las familias no recibieran las trasferencias, 76.1 por ciento de los individuos no podrían adquirir la canasta alimentaria, aunque usaran el total de sus recursos. Y, si se considera la canasta alimentaria y no alimentaria, sería 89.8 el porcentaje de los que no la podría adquirir (véase Figura 3).

Fuente: elaboración propia, con resultados obtenidos para la comunidad.

Figura 3 Efecto de presencia y ausencia de las trasferencias de Oportunidades sobre el bienestar económico, beneficiarios de San Bartolomé Quialana, 2013 

También se muestra la magnitud de la brecha de la pobreza, que es la distancia promedio que separa a la población de la línea de pobreza. La importancia de cuantificarla radica en que es posible calcular los recursos necesarios para sacar a los individuos de la pobreza, por lo que 19.5 por ciento de los que están en la LBM y 45.4 de quienes están en la LB, multiplicado por el total, arroja los recursos necesarios para que las personas que se encuentran por debajo de las líneas de ingreso puedan alcanzarlas. La brecha de la pobreza por ingreso se incrementa cuando las personas no reciben los recursos de Oportunidades.

Por último, la gravedad o severidad de la pobreza puede asumir valores entre 0 y 1 o de 1 a 100, como se observa en la Figura 3, donde 0 muestra la pobreza no severa y 100 la sumamente severa. En este sentido, la severidad asciende a 26.5 y 45.1 por ciento si se considera el primer escenario. En el segundo, se esperaba que al incrementar las trasferencias de Oportunidades disminuyera la incidencia, sin embargo, un aumento de 10 por ciento no es suficiente para reducirla. El porcentaje de personas que se encontraba por debajo de la LBM (55.7) permaneció sin cambios ante el respectivo incremento, mientras que la incidencia con la LB pasó de 87.5 a 86.4 por ciento; la brecha y severidad sí tuvieron cambios (véase Figura 4).

Fuente: elaboración propia, con resultados obtenidos para la comunidad.

Figura 4 Efecto de un incremento y decremento de 10 por ciento en las trasferencias de Oportunidades sobre el bienestar económico, beneficiarios de San Bartolomé Quialana, 2013 

Para el tercer escenario, la incidencia de la pobreza se incrementa a 60.2 por ciento, si la línea de la LBM y el porcentaje que corresponde a la LB permanece con la misma magnitud (87.5). Los resultados permiten mostrar la importancia que tiene el Programa Oportunidades en la composición del ingreso en los primeros deciles de los beneficiarios.

Con la información generada se obtuvo el porcentaje de individuos favorecidos, que pueden adquirir la canasta con su ingreso monetario, y se encontró que sólo 38.6 por ciento tuvo capacidad de hacerlo. Esto muestra la baja participación de los encuestados en el mercado de trabajo, que es una de las formas de obtener este tipo de ingresos.

^{Bracamontes y Camberos (2011, 163)} encontraron que en la región sur-sureste del país,⁶ el Programa Oportunidades tuvo poco efecto sobre la pobreza en 2006. Sin el programa, 26.88 por ciento de la población se encontraría en pobreza alimentaria, y aunque se incluyó la trasferencia en el ingreso de los hogares el porcentaje fue sólo de 25.24. Debido a la poca efectividad de Oportunidades, ^{Bracamontes et al. (2012, 59)} sostienen que un ambiente favorable, como los observados en otras regiones del país, es el relacionado con un entorno económico que les permita a las personas incorporarse a un empleo y obtener un ingreso, sin depender de los programas sociales.

Conclusiones

En San Bartolomé Quialana, Oaxaca, la participación en el ingreso de la población más pobre y más rica de los beneficiarios del Programa Oportunidades fue de 60.7 y 12.5 por ciento, y en términos monetarios, el ingreso percibido fue de 192.7 y 301.3 pesos mensuales, respectivamente, en términos per cápita en el hogar.

Con Oportunidades, 55.7 por ciento de los beneficiarios se encuentra por debajo de la LBM (puede adquirir la canasta alimentaria) y 87.5 está por debajo de la LB (no puede adquirir la canasta alimentaria y tampoco la no alimentaria). Sin el programa, estos porcentajes ascienden a 76.1 y 89.8 por ciento respectivamente, lo que hace que se incremente la brecha de la pobreza. El aumento de 10 por ciento en el monto de las trasferencias de Oportunidades no fue suficiente para reducir la incidencia de la pobreza en la comunidad, ya que la LBM permaneció sin cambios (55.7 por ciento), en tanto que la incidencia con la LB pasó de 87.5, con trasferencia, a 86.4 con el cambio respectivo.

Del total de la muestra en estudio, 38.6 por ciento tiene la capacidad de adquirir la canasta alimentaria con su ingreso monetario. Lo que evidencia una baja participación en el mercado de trabajo de esta comunidad, más cuando existe una alta migración internacional. Es insoslayable resaltar el rol de la educación y capacitación de los beneficiarios, que les facilite el ingreso por la vía del trabajo.

Puesto que en la investigación se tomó en cuenta el ingreso corriente, es importante que, además de fomentar el empleo como generador de percepciones monetarias en la comunidad, se valore una política pública que incentive la actividad productora de alimentos (ingreso no monetario) en San Bartolomé. Una política económica podría tener mayores efectos sobre el bienestar, que una social.