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Las cláusulas de derechos humanos en los tratados de libre comercio de la Unión Europea*

 

The Human Rights Clauses Within the European Union's Free Trade Agreements

 

Gerhard Niedrist**

 

** Profesor-investigador en la Maestría de Derecho Internacional de la Escuela de Posgrado en Administración Pública y Política Pública (EGAP) del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), Campus Monterrey.

 

* Artículo recibido el 9 de diciembre de 2009;
Aceptado para su publicación el 3 de septiembre de 2010.

 

Resumen

A partir de 1992 es requisito para la mayoría de los acuerdos comerciales y de cooperación de la Unión Europea la incorporación de una cláusula sobre derechos humanos. La similitud entre las cláusulas de los distintos acuerdos es notoria y la violación de las mismas provoca la suspensión inmediata del acuerdo comercial. Este artículo analiza el origen histórico y las aplicaciones de estas cláusulas de derechos humanos.

Palabras claves: Tratados de libre comercio, Unión Europea, derechos humanos.

 

Abstract

As of 1992 it is a requirement for the European Union to include a clause on human rights in the majority of its commercial and cooperation agreements. These clauses are almost identical and allow the immediate suspension of the treaty in case of a severe human rights violation. This paper analyzes the historical origin and the genuine application of these clauses.

Keywords: Free Trade Agreements, European Union, Human Rights.

 

Résumé

À partir de 1992 l'incorporation d'une clause sur les droits humains est une condition pour la majorité des accords commerciaux et de la coopération de l'Union Européenne. La similitude entre les clauses des différents accords c'est notoire et la violation de les mêmes provoque la suspension immédiat de l'accord commercial. Cet article analyse l'origine historique et les applications de ces clauses de droits humains.

 

Sumario:
I. Introducción.
II. El origen histórico de las cláusulas de derechos humanos.
III. Las cláusulas de derechos humanos en los Tratados de la Unión Europea.
IV. La aplicación de las cláusulas.
V. Conclusiones.

 

I. Introducción

El 8 de diciembre de 1997 en la ciudad de Bruselas, México firmó en un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea.¹ Este trascendental hecho ha sido de suma importancia por varias razones. Primeramente, México logró diversificar sus relaciones comerciales que habían estado determinados por el TLCAN y su cercanía con el gran vecino Estados Unidos. Después de Estados Unidos, que tiene aproximadamente 85% del comercio exterior con México, el segundo socio comercial más importante es la Unión Europea, con una participación en el comercio exterior mexicano de aproximadamente 5%.² Mas la Unión Europea no solamente es el segundo mercado más importante para México, sino también el mercado más grande e integrado a nivel mundial. El Tratado de Libre Comercio con México abrió un acceso preferencial a aproximadamente 500 millones de consumidores. Aunado a la liberalización de bienes en el ámbito comercial, el acuerdo con la Unión Europea establece 27 diferentes áreas de cooperación, desde la protección del medio ambiente hasta cooperaciones en cuestiones de minería y turismo. Mientras que estas áreas son parte de la temática clásica de una cooperación económica-comercial, este acuerdo se destaca por la inclusión en su artículo primero de la obligación al respeto de los derechos humanos como elemento esencial. Este tema fue principalmente uno de los puntos más controversiales en la negociación de la Unión Europea con México.³

El tratado con México es solamente un ejemplo de los muchos que existen en materia comercial suscritos desde la creación de la Unión Europea con diversos países. Los anteriores evidencian los alcances y lazos que tiene la actual Unión Europea con el resto del mundo y los retos que devienen de estas relaciones. Además del acuerdo con México, dentro de los acuerdos comerciales más destacados de esta entidad se encuentran los tratados de libre comercio con Sudáfrica, con los países de la EFTA, una Unión Aduanera con Turquía y un TLC con diez países vecinos en el mediterráneo, incluyendo a Israel, la Autoridad Palestina, Siria y Líbano. En cuanto a la zona occidental de los Balcanes, la Unión Europea tiene acuerdos de estabilización y asociación basados también en zonas de libre comercio con otros cinco países.

Asimismo, la Unión Europea concede a las antiguas colonias de sus miembros, un acceso preferencial a su mercado bajo el régimen del Acuerdo de Cotonou. También sostiene acuerdos de cooperación en varias zonas del mundo como la antigua Unión Soviética, incluyendo desde 1997 a Rusia. Con países de América Latina como Chile y con otros varios mediante un acuerdo con el Mercosur. Igualmente con países en la región del Golfo Pérsico y otros países de Asia, entre ellos India, Pakistán, Camboya, Vietnam y Bangladesh.

A pesar de que esta multitud de tratados comerciales son diferentes tanto en sus alcances comerciales, en su ámbito geográfico como del tipo de integración que establecen. Sin embargo, todos ellos comparten una cláusula democrática de derechos humanos. Igual que el acuerdo con México, para prácticamente todos los tratados comerciales, la Unión Europea exige desde 1992 la incorporación de cláusulas específicas en las cuales las partes contratantes se comprometen a respetar los principios democráticos y los derechos humanos. De no respetarse, los tratados podrán ser suspendidos de forma inmediata. Es importante señalar que estás cláusulas establecen una conexión entre el objetivo comercial de los tratados y el respeto a los derechos humanos, lo cual tradicionalmente ha sido cuestión interna de los diferentes Estados firmantes.⁴

En contraste con la práctica estadounidense, estos han hecho sólo una mínima referencia a los derechos humanos en sus acuerdos comerciales desde los noventa. El Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN), un acuerdo paralelo⁵ del TLCAN, ha ligado temas laborales a la integración económica norteamericana. Se puede observar que recientemente los Estados Unidos han incorporado algunos derechos y condiciones de los trabajadores directamente en sus Tratados de Libre Comercio, tal es el caso del preámbulo y el capítulo 15 del Acuerdo Libre Comercio suscrito con Bahréin⁶ y el preámbulo y el capítulo 18 del Acuerdo de Libre Comercio celebrado con Chile.⁷

Esencialmente, dichos tratados estadounidenses se refieren a los estándares de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), pero sin disponer consecuencias concretas en los supuestos de incumplimiento de tales disposiciones laborales. Solamente contemplan la creación de un Consejo de Asuntos Laborales, órgano conjunto de carácter político que requiere el consenso de las partes y es encargado de celebrar reuniones anuales con la finalidad de vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la protección laboral.

Lo que distingue el modelo de la Unión Europea es que no requiere un consenso mutuo, sino que cuenta con una posibilidad efectiva de toma de decisiones en el caso de una violencia de los derechos humanos. Este modelo de relación entre comercio y derechos humanos es una construcción única y por demás novedosa en las relaciones internacionales. Además, uno de los principios más importantes es la no-intervención en asuntos internos de otros Estados. Este principio se encuentra establecido en la Declaración sobre los Principios de Derecho Internacional Referente a las Relaciones de Amistad y Cooperación entre los Estados de la Asamblea General de las Naciones Unidas.⁸ Los Estados contratantes, al someterse de manera voluntaria al debido cumplimiento de la cláusula democrática, renuncian en cierta manera al principio de no-intervención en cuestiones internas, y simultáneamente asumen la medida sancionatoria de suspensión del acuerdo en caso de violación de derechos humanos por una de los partes. Cabe mencionar que lo anterior afectaría significativamente a las diversas empresas establecidas en los Estados firmantes del acuerdo comercial.

Considerando estos efectos, no resulta sorprendente que la incorporación de estas cláusulas en los acuerdos comerciales causara diversos problemas en la conclusión de los mismos. México se oponía a la incorporación de la cláusula de derechos humanos. En el mismo sentido fracasaron demás acuerdos comerciales de la Unión Europea, como por ejemplo los previstos con China y Australia. Por sus muy bajos estándares en la protección de derechos humanos, Myanmar también fue excluida de cualquier acuerdo de cooperación con la Unión Europea. De manera similar se negó a Cuba su acceso al Acuerdo de Cotonou.⁹

Este trabajo tiene como objetivo principal el analizar las cláusulas de derechos humanos en los acuerdos comerciales de la Unión Europea, conocer su origen histórico, sus diversas formas en los diferentes tratados de libre comercio celebrados por la Unión Europea y sobre todo analizar cuáles son los estándares que se utiliza para su aplicación.

 

II. El origen histórico de las cláusulas de derechos humanos

El origen de las cláusulas democráticas se encuentra en los tratados de ayuda al desarrollo de la Comunidad Europea con las antiguas colonias de sus Estados miembros. El inicio de estas relaciones de la Comunidad Europea está plasmado en los Acuerdos de Yaundé, los cuales regulaban principalmente las relaciones con las antiguas colonias belgas y francesas. En ellos se hace referencia a los derechos humanos de una forma muy general, aludiendo a los principios de las Naciones Unidas, y sin tener efecto jurídico concreto.¹⁰ La ausencia de los derechos humanos se debe a la opinión predominante en esa época cuando se consideraba que un estado de desarrollo avanzado de un país era necesario para desarrollar un buen nivel de los derechos humanos y no al revés.¹¹

Con la integración del Reino Unido a la Unión Europea se amplió significativamente el número de ex colonias de la Comunidad Europea, haciendo necesario un nuevo régimen jurídico para la ayuda al desarrollo. Mientras que como poder colonial el Reino Unido tenía suficiente influencia en sus colonias para garantizar un nivel de derechos humanos aceptable, la reciente independencia estaba empeorando la situación de las ex-colonias británicas. Por esa razón, a partir de 1970 había opiniones dentro de la Comunidad Europea que buscaban incorporar un instrumento eficaz para garantizar los derechos humanos con las antiguas colonias en el nuevo acuerdo Lomé I¹² de 1975. Finalmente, los países europeos no llegaron a un acuerdo político en esta cuestión y mantuvieron necesariamente la política de la no-intromisión en cuestiones de derechos humanos con sus antiguas colonias. El acuerdo de Lomé I, como los acuerdos de Yaundé, solamente hicieron referencia a los principios de las Naciones Unidas.¹³

El primer acontecimiento importante para el cambio de la opinión política sobre la cuestión de cláusulas de derechos humanos en los acuerdos de las Comunidades Europeas fue la dictadura de Idi Amin en Uganda en 1977. Ya que el Convenio de Lomé I no tenía previsto ninguna posibilidad de suspender el acuerdo, aún en el caso de la violación grave de derechos humanos y genocidio como sucedió en Uganda, la Comunidad Europea tuvo que cumplir sus obligaciones con Uganda de buena fe, tal como está previsto en el derecho internacional. Consecuentemente, las Comunidades Europeas retrasaron los pagos de ayuda al desarrollo a Uganda de forma informal, hasta la caída de Idi Amin en 1979 solamente se aportó el 5% de los pagos previstos por el acuerdo de Lomé I. Mientras que el resultado práctico de retener los pagos al dictador era satisfactorio, se mostró también la ineficacia del sistema comunitario en el nivel jurídico debido a la falta de alguna medida concreta contra Idi Amin.¹⁴

Como consecuencia, en 1980 en las negociaciones del Convenio Lomé II,¹⁵ sucesor del Convenio Lomé I, varios miembros de la Comunidad Europea y la Comisión estaban a favor de incorporar cláusulas de derechos humanos en este acuerdo. Sin embargo, enfrentaban resistencia por parte de otros países de la Comunidad Europea y principalmente de todos los países en desarrollo (países ACP por sus ubicaciones geográficas, África, Caribe, Pacífico). Los países ACP dieron énfasis a la contradicción que la Comunidad Europea mantenía. Por una parte, reclamaba el cumplimiento y respeto de los derechos humanos, y por otra se aludía a las buenas relaciones que se mantenían con el régimen Apartheid en Sudáfrica.¹⁶ Al final Lomé II no provocó ningún cambio en los derechos humanos.

El tercer convenio de Lomé (Lomé III)¹⁷ de 1985 fue el que finalmente incorporó la mención del respeto de los derechos humanos en su preámbulo, lo cual significaba un mejoramiento a la mera mención de los principios de las Naciones Unidas como era la práctica hasta este momento. Mas esta mención de los derechos humanos en el preámbulo del acuerdo solamente podía ser usado en la interpretación de los artículos del Convenio, pero no proporcionaba la posibilidad de suspender el acuerdo en el caso del incumplimiento de esta disposición mediante la violación de derechos humanos.

Cinco años después, en 1990, durante las negociaciones para el acuerdo de Lomé IV¹⁸ el mundo había cambiado significativamente. La Unión Soviética, hasta este momento intercesor de los países en desarrollo, ya no tenía la fuerza política y la voluntad de apoyar los países ACP en las negociaciones. Además, debido a un empeoramiento de su situación económica, los países ACP se encontraban en una posición desfavorable en las negociaciones con la Comunidad Europea. Al inicio de las negociaciones la cuestión principal no era la incorporación de cláusulas de derechos humanos en el acuerdo de Lomé IV, sino más bien la forma y cómo podían ser incorporados.¹⁹ Al concluir, el acuerdo de Lomé IV reconoció en su artículo 5o. los derechos humanos como un factor esencial para el desarrollo y mencionó así el respeto de los derechos humanos por primera vez en las disposiciones operativas y no solamente en el preámbulo de un tratado de la Comunidad Europea.

A parte de la cooperación con los países ACP, no existía la práctica por parte de la Comunidad Europea de incorporar cláusulas de derechos humanos en los tratados. Esto no significaba que la Comunidad Europea vio de forma indiferente a las violaciones de derechos humanos en países fuera de la cooperación ACP, pero siempre cumplió sus obligaciones contractuales de buena fe y limitó sus medidas a protestas políticas y al no desarrollo de los tratados existentes.²⁰

Aunque entre 1990 y 1992 los miembros de la Comunidad Europea seguían fuertes en sus respectivas zonas de influencia, sus propios intereses se acercaron a una posición común respecto a las cláusulas de de rechos humanos. Ese proceso tuvo su génesis en las violaciones de los derechos humanos en Yugoslavia y Haití en 1991. Como respuesta a las guerras de secesión en Yugoslavia, la Comunidad Europea pretendía suspender de forma inmediata el Tratado de Cooperación con Yugoslavia que se había concluido en 1983.²¹ Fue una situación similar a la del dictador Idi Amin en los años setenta, ese tratado no contenía una cláusula de derechos humanos. Por lo tanto, la Comunidad Europea no contaba con una disposición clara y precisa para suspender el acuerdo con Yugoslavia, ya que las guerras de secesión se entienden en el derecho internacional como un asunto interno del Estado y no afectan sus relaciones internacionales. La Comunidad Europea logró suspender el Acuerdo con Yugoslavia²² apoyándose en la cláusula rebus sic stantibus,²³ cuyos criterios en varios aspectos indeterminados son muy difíciles de comprobar y como consecuencia no dan la certeza necesaria y deseada para reaccionar de forma segura e inmediata a una violación grave de derechos humanos. La argumentación de la Unión Europea no fue contradicha por Yugoslavia en el nivel del derecho internacional y fue aprobada a nivel del derecho comunitario en una sentencia del Tribunal de Justicia Europeo. Aun así el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas señaló que la clausula rebus sic stantibus sólo puede ser usada en situaciones especiales,²⁴ reconociendo así la falta de certeza legal como reacción a violaciones de los derechos humanos.

Durante el golpe de Estado de Haití en septiembre de 1991, la Comunidad Europea se enfrentaba a un problema muy similar en el ámbito del acuerdo Lomé IV que regía las relaciones entre ambos. Si la Unión Europea optaba por seguir el embargo recomendado por la OEA contra Haití en 1991, implicaría los mismos problemas en cuanto a las bases jurídicas para ello. El acuerdo de Lomé IV, a pesar de que mencionaba el respeto de los Derechos Humanos como principio general, no daba posibilidad alguna de suspender el acuerdo. Como consecuencia la Comunidad Europea no siguió las sanciones de la OEA en 1991, y esperó a una resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, promulgada en 1993.²⁵

A partir de ese momento, el desarrollo de la política comunitaria relativo a la incorporación de cláusulas de derechos humanos a sus acuerdos fue muy rápido. Mientras que los Acuerdos Europeos con Polonia, Hungría y Checoslovaquia²⁶ firmados el 16 de diciembre de 1991 no contenían una cláusula de derechos humanos, en los acuerdos firmados el 11 de mayo de 1992 con Albania, Estonia, Letonia y Lituania ya se encontraba incorporada la cláusula.²⁷

 

III. Las cláusulas de derechos humanos en los tratados de la Unión Europea

Desde el 11 de mayo de 1992 la incorporación de cláusulas de derechos humanos es una condición indispensable para todos los acuerdos concluidos por la Unión Europea con terceros Estados, con la reserva de que esos tratados deben de tener un ámbito general y que no estén limitados a cuestiones específicas o a ciertos sectores.²⁸ Esta condición fue la razón del fracaso en 1997 de las negociaciones de la Comunidad Europea con Australia y Nueva Zelanda, puesto que no se querían someter a la cláusula de derechos humanos. En el mismo año y por la misma cuestión, el acuerdo de libre comercio con México sufrió el riesgo de no firmarse de no ser porque México aceptó en el último momento someterse bajo el régimen de la cláusula democrática.²⁹

La cláusula de derechos humanos no solamente está incorporada a la mayoría de los acuerdos de la Unión Europea desde 1992 sino también normalmente en todos ellos la misma formulación. Las cláusulas pueden ser divididas en dos partes. Al inicio del tratado, en la mayoría de los casos en el artículo 1o., se encuentra la cláusula de relevancia que expresa qué se entiende por derechos humanos y los define como elemento esencial del acuerdo. El artículo 1o. del Tratado de Libre Comercio de México con la Unión Europea puede servir de ejemplo:

Fundamento del Acuerdo
El respeto a los principios democráticos y a los derechos humanos fundamentales, tal como se enuncian en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, inspira las políticas internas e internacionales de las Partes y constituye un elemento esencial del presente Acuerdo.³⁰

La cláusula de relevancia no define de forma independiente el contenido de los principios democráticos y de los derechos humanos, sino que hace referencia a la Declaración Universal de los Derechos Humanos. De esta manera la Unión Europea evita una discusión sobre el contenido de la cláusula de relevancia porque la Declaración de Derechos Humanos se puede considerar como el acuerdo mínimo común de las Naciones en este sentido. Sólo en los acuerdos de libre comercio con países europeos, de los cuales destacan los acuerdos con Croacia y la antigua República Yugoslava Macedonia (FYROM, por sus siglas en inglés), se hace una adicional referencia a la Acta Final de Helsinki³¹ y la Carta de París para una Nueva Europa.³²

El acuerdo de Cotonou,³³ el sucesor de los Convenios de Lomé y Yaundé en la cooperación con los países ACP, no hace referencia a la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Más bien se refiere en su artículo 9o. de forma detallada a varios aspectos de la protección de los derechos humanos. Esto incluye, inter alia, el respeto de los derechos humanos en general, la garantía de las libertades fundamentales, una gobernabilidad responsable o el principio de la división de poderes estatales.

Adicionalmente, para una eficiente aplicación de la cláusula de derechos humanos, se requiere también una cláusula de suspensión de los tratados. Estas cláusulas de suspensión normalmente están ubicadas al final de los tratados y tienen como objetivo dar la posibilidad de reaccionar de forma rápida y eficaz a una violación de una parte esencial del tratado, como por ejemplo, en la cláusula de relevancia. Desde el Acuerdo Europeo de la Unión Europea con Bulgaria³⁴ todas las cláusulas de suspensión son idénticas. La nominada "cláusula búlgara" se encuentra también en el artículo 58 del acuerdo de la Unión con México. Las cláusulas de suspensión establecen que la parte que pretende tomar medidas con base en la violación de derechos humanos (o cualquier otro incumplimiento esencial del Tratado) tiene como obligación el consultar ante el consejo conjunto o una comisión conjunta establecida por el tratado. Normalmente, si dentro de un plazo de 15 a 30 días esas consultas no son exitosas se pueden tomar medidas como la suspensión parcial del acuerdo (por ejemplo limitado a ciertos productos o en el caso de la cooperación ACP a una reducción de la ayuda al desarrollo) o su suspensión total e inmediata.

Aunque la inmensa mayoría de los tratados preferenciales de la Unión Europea contienen la misma combinación de cláusulas de relevancia y de suspensión, existen algunos acuerdos preferenciales de la Unión que no contienen una cláusula de derechos humanos, por ejemplo los sostenidos con Turquía, Suiza, San Marino, Andorra, las Islas Feroe y en el Espacio Económico Europeo (EEE). Los acuerdos con Turquía (1963), Suiza (1972), San Marino (1992) y del Espacio Económico Europeo (1992) son demasiado viejos para tener cláusulas democráticas, aunque el EEE, que fue firmado el 2 de mayo de 1992 en Oporto, se "salvó" solamente por unos días. Cabe señalar que en los acuerdos con Andorra (2004) y las Islas Feroe (1996) no se encuentra razón alguna para la falta de las cláusulas democráticas. Por las relaciones históricas que tienen estos territorios con países grandes de la Unión Europea (España, Francia y Dinamarca) podemos suponer que así como los países de la EFTA, no son el enfoque principal de la política de derechos humanos de la UE.

Diferente es la situación con Turquía. Debido a su celebración en 1963 en el acuerdo de Asociación con Turquía la idea de cláusulas de derechos humanos aún no surgía como cuestión de gran peso. Pero en 1995 el Consejo de asociación CE-Turquía amplió el acuerdo con su decisión 1/95³⁵ al nivel de una unión aduanera. La circunstancia que implica que esa decisión no es un tratado internacional en el sentido formal, no impide la incorporación de cláusulas de derechos humanos, dado que la doctrina del derecho de la Unión Europea considera este tipo de decisiones como un tratado internacional simplificado.³⁶ Por ello la falta de las cláusulas de derechos humanos en las relaciones con Turquía es incomprensible.³⁷

 

IV. La aplicación de las cláusulas

Como todas las cláusulas de derechos humanos en los tratados preferenciales de la Unión Europea son fundamentalmente idénticas, su aplicación práctica sólo se puede comparar desde 1992. Hasta el momento, ha sido limitada a la cooperación de la Unión Europea con los países ACP, en el actual acuerdo de Cotonou y su precursor, el acuerdo de Lomé IV. La violación de derechos humanos y principios democráticos por la cual la Unión invocó la cláusula fue por golpe de Estado, constituyendo la razón de la suspensión del Acuerdo con Níger y las Comoras en 1999, en 2000 con Fiyi y la Costa de Marfil, en 2003 con la República Centroafricana y en 2004 con Guinea-Bissau.

Otras razones de suspensión se encuentran en la violación de principios democráticos y principios fundamentales de derechos humanos en Zimbabue desde 2002, la corrupción sistemática y violación de los derechos fundamentales en Liberia en 1999, y el empeoramiento general de la situación de derechos humanos en Guinea en 2004. Actualmente la Unión Europea se encuentra en consultas bilaterales por el golpe de Estado en Mauritania en 2008 y quiebres de democracia en Madagascar en 2009.

Desde una perspectiva general, se puede observar que las medidas de suspensión del acuerdo de Cotonou en la cooperación con los países ACP no fueron aplicadas en situaciones particulares, sino en casos de una violación sistematizada de los derechos humanos. Es justamente bajo esa sistematización donde se encuentra la diferencia con las violaciones de los demás países fuera de la cooperación ACP, las cuales se pueden considerar como acontecimientos singulares. En este sentido, también es importante mencionar que las cláusulas democráticas tienen precisamente como objetivo este tipo de violaciones de derechos humanos, porque ningún país, incluso los miembros de la Unión Europea, se encuentran completamente libres de ellas. Por esto, resulta conveniente por parte de la Unión Europea, usar las cláusulas contra los fuertes y evidentes violadores de derechos humanos de la Cooperación-ACP y no en cualquier ocasión contra otros países.

El líder en la exigencia política de la aplicación de las cláusulas ha sido el Parlamento Europeo, sus diputados recuerdan y reclaman en numerosas interpelaciones al Consejo y a la Comisión, la situación de los derechos humanos y la aplicación de las respectivas cláusulas.³⁸ Esas interpelaciones parlamentarias junto con reportes e informes de organizaciones no gubernamentales como Amnistía Internacional,³⁹ ofrecen una vista panorámica respecto a la situación de los derechos humanos en los países con los cuales la Unión Europea tiene relaciones contractuales. Así, podemos observar que los problemas generales relativos a los derechos humanos aluden a la protección de minorías, libertad de prensa, igualdad de género, trato a homosexuales, intrusiones por la policía, derecho a la libertad de expresión y de manifestación, entre otras. En resumidas cuentas lo anterior es una mezcla de diversos aspectos del ámbito de los derechos humanos, pero fácilmente se pueden considerar como sucesos ocasionales que ocurren también con frecuencia en los mismos países de la Unión Europea.

En este mismo sentido, es importante señalar dos cooperaciones de la Unión Europea con países fuera de la cooperación ACP. El Tratado de Libre Comercio entre la Unión Europea e Israel contiene una cláusula de derechos humanos con la misma forma que todos los demás tratados, al igual que en el caso del Tratado de Libre Comercio con México. En 2001 la situación entre Israel y la Autoridad Nacional Palestina se turbó nuevamente. Tuvo como consecuencia el arresto domiciliario del líder de la OLP, Yasser Arafat, asesinatos de palestinos por parte del ejército israelí y la destrucción sistematizada de infraestructura palestina.⁴⁰ En la contestación a una pregunta escrita por un diputado del Parlamento Europeo al Consejo, éste último no vio la necesidad de suspender el acuerdo de Libre Comercio con Israel, negándose a ver el paralelismo de tal situación en el caso de las guerras de sucesión en Yugoslavia.⁴¹ La Unión Europea no aplicó ningún tipo de medida, ni consultas políticas basadas en la cláusula democrática.

Bastante similar ha sido la situación que prevaleció en un Acuerdo de Cooperación de la Unión Europea con Rusia firmado en 1994, el cual contiene la misma cláusula democrática expresada en los acuerdos con Israel o México. Todavía y aún con la entrada en vigor del acuerdo en 1997, ocurren violaciones de derechos humanos graves en Chechenia⁴² por parte del gobierno y ejército ruso, violaciones sistemáticas muy parecidas a las acontecidas en Israel. De igual modo, la Unión Europea tampoco aplicó medidas fundamentadas en la cláusula democrática contra Rusia.

Si comparamos los sucesos ocurridos en Rusia e Israel con la expropiación sistematizada de campesinos en Zimbabue u otros sucesos de la cooperación ACP, resaltan características similares en la sistematización y la gravedad de las violaciones por parte de los gobiernos correspondientes. No obstante, ni con Israel ni con Rusia, la Unión Europea llevó a cabo medidas basadas en la cláusula de derechos humanos ni entró en consultas sobre el asunto.

Por lo que se refiere a la aplicación de la cláusula democrática, Fierro ha dado diversas razones que argumentan el porqué hasta ahora solamente ha sido utilizada en la cooperación ACP. En primer término, debemos considerar que debido a su inestabilidad política, los países ACP tienen una tradición más larga y numerosa en violar los derechos humanos, incluyendo varios acontecimientos graves tales como golpes de Estado y la supresión de estructuras democráticas.⁴³ Estos países se encuentran constantemente en la mira de la supervisión internacional de derechos humanos. Además, se considera muy importante que los acuerdos son de índole unidireccional y de ayuda al desarrollo, mientras que los tratados de libre comercio cuentan con mayor carácter bidireccional. La presión de la población para suspender una ayuda al desarrollo es mucho más alta, que en el contexto de concesiones recíprocas.⁴⁴

Aunado a lo anterior, resta analizar el factor político.⁴⁵ La decisión de si la Unión Europea toma medidas con base en las cláusulas de derechos humanos es una decisión meramente política que se adopta en el más alto nivel, decisión informal acordada por los jefes de Estado y de gobierno en el Consejo Europeo.⁴⁶ Evidentemente resulta mucho menos complicado adoptar medidas contra países que carecen de peso e importancia en el ámbito de las relaciones internacionales —como lo es el caso de Libia, Zimbabue o Togo— que contra países como Israel o Rusia que mantienen un significativo grado de sensibilidad en la política internacional. Las cláusulas de derechos humanos constituyen un método sólido en la tarea de fomentar el éxito en el cumplimiento y respeto de los derechos humanos, objetivo que requiere la conformidad y acuerdo de todos los Estados miembros de la Unión Europea, dado que en cuanto más sensible es una decisión en el ámbito de la política exterior, resulta menos probable convenir de manera uniforme la adopción de este tipo de medidas.

Sin embargo, lo anterior no significa que las cláusulas democráticas no tengan importancia en las relaciones con países fuera de la cooperación ACP. Sin lugar a dudas, existe invariablemente la posibilidad que la Unión Europea exija el cumplimiento de la cláusula democrática, así como también en los supuestos de violaciones graves de derechos humanos contra un país importante desde el punto de vista geoestratégico. En este mismo sentido, el éxito más significativo de las cláusulas de derechos humanos corresponde a que los países que mantienen una cooperación con la Unión Europea, han aceptado su incorporación, así como también, se han comprometido a su respeto de manera obligatoria, y en caso de incumplimiento, a las sanciones y consecuencias concretas.

Ahora bien, el que la Unión Europea no adopte medidas apoyadas por la cláusula democrática, no implica una visión imparcial en las violaciones de derechos humanos. La Europa unida continuamente incluye las cláusulas de derechos humanos como tema a tratar en las diversas cumbres y encuentros con los representantes de otros Estados, en un intento por cambiar la política de manera informal, la cual muchas veces no se manifiesta en actos legales.⁴⁷

En este sentido, debemos señalar que la credibilidad de la Unión Europea en el ámbito de la aplicación de los derechos humanos seguramente aumentaría si existiesen reglas perfectamente bien definidas en la aplicación de los derechos humanos. Para ello se requiere que los países miembros de la Unión Europea pospusieran sus intereses geoestratégicos, prevaleciendo como objetivo principal la aplicación y la protección de los derechos humanos. Aunado a ello, podríamos considerar un método eficaz para garantizar la aplicación de las cláusulas de derechos humanos uniforme, la publicación de un informe específico por parte de la Unión Europea relativo a la situación de los mismos en aquellos países con los cuales contemple acuerdos contractuales. Todo este esquema instrumental brindaría una mayor transparencia en la aplicación de las cláusulas de derechos humanos.⁴⁸ Resulta importante señalar que actualmente la Unión Europea edita un informe anual de derechos humanos:⁴⁹ sin embargo, dicho reporte carece del cumplimiento de ciertos criterios en este ámbito, dado que no se enfoca a la situación de los derechos humanos en países específicos, sino sólo brinda información de las diferentes actividades en el área de derechos humanos por parte de la Unión Europea desde una panorámica general. Es por ello y atendiendo a estos vicios que el reporte no constituye un elemento adecuado para observar la aplicación de las cláusulas de derechos humanos.

La Agencia de Derechos Fundamentales de la Unión Europea creada en 2007, en contra parte, sí podría ser competente para analizar la situación de los derechos humanos en terceros países.⁵⁰ Sin embargo, hasta la fecha se enfoca a la situación de los derechos fundamentales en los 27 países miembros de la unión, lo que hasta ahora parece ser su tarea principal.⁵¹

Existen autores quienes consideran que la publicación de informes específicos sobre los derechos humanos en terceros países no constituye un método eficaz para la aplicación uniforme de las cláusulas democráticas. Por el contrario, el efecto y el resultado se limitarían a descubrir una doble moral de la Unión Europea en el trato de los países en desarrollo y los países industrializados, pero ello sin implicar un cambio de la aplicación selectiva de las cláusulas.⁵²

La influencia que tendría un informe específico y detallado sobre los derechos humanos en la política comunitaria resultaría ser muy difícil de predecir, sobre todo porque es por demás complicado estimar cómo se desarrollaría la opinión pública como una de las principales fuentes para cambiar la política comunitaria en este ámbito. También sólo tener como resultado mínimo poder dar a conocer una doble moral de la Unión Europea en la aplicación de las cláusulas, sería una contribución significativa para aumentar la presión pública a la Europa unida y así cambiar la política comunitaria.

 

V. Conclusiones

Como un resumen podemos considerar los siguientes elementos de las cláusulas de derechos humanos de la Unión Europea en sus tratados con terceros países:

Primero es importante ver el origen de estas cláusulas, que reside principalmente en los acontecimientos en Uganda en 1977 y en Yugoslavia en 1991. En ambos casos la Unión Europea no contaba con un método seguro, rápido y eficiente para suspender relaciones contractuales con un tercer país. Como consecuencia y con una importante influencia y presión del Parlamento Europeo la Unión Europea desarrollaba una política de incorporar cláusulas de derechos humanos en los acuerdos preferenciales con otros países. En pocas palabras podemos considerar que la incorporación de estas cláusulas tenía principalmente motivos éticos.

Con base en ello exige la Unión Europea desde 1992, la incorporación de cláusulas democráticas en todos sus tratados de libre comercio y de cooperación comercial, llegando de esta manera a aproximadamente unos 100 países, los cuales están sometidos a la misma. Como estas cláusulas se relacionan de una forma novedosa en el derecho comercial internacional, había varios Estados como por ejemplo, China o Australia, Estados quienes rechazaron acuerdos preferenciales con la Unión Europea en estos términos. En las negociaciones del TLC con México fue uno de los puntos más controvertidos de la negociación.

Hasta la fecha la Unión Europea suspendió en diez ocasiones cooperaciones preferenciales con base en la cláusula de derechos humanos, todas por violaciones severas y sistemáticas como por ejemplo, golpes de Estado y todas exclusivamente en el ámbito de la cooperación con sus ex-colonias en África el Caribe y en el Pacífico (países ACP).

Sin embargo, debemos ver que la Unión Europea llevó estos principios de respeto a los derechos humanos solamente contra los países en desarrollo a la práctica, mientras que en casos similares, no tomó ninguna medida como en Israel o Rusia. Como consecuencia, una suspensión en tratados con países como éstos o incluso con México, no es mucho menos probable que con un país en desarrollo, debido a que la cooperación geoestratégica resulta de gran trascendencia. De la misma manera son tratados de concesiones comerciales mutuas, implicando que no tiene el enfoque de la ayuda al desarrollo como la cooperación con los países ACP.

Un método para visibilizar esta doble moral europea en la aplicación de las cláusulas sería la publicación de un informe sobre el comportamiento de los países en materia de derechos humanos, y aun cuando sólo resultase dar a conocer esta doble moral, en nuestra opinión, ello representaría un significativo avance, permitiendo así mayor presión por parte del Parlamento Europeo y la sociedad civil.

Y no obstante que las cláusulas de derechos humanos hasta la fecha, no han sido utilizadas para suspender acuerdos con países geoestratégicamente importantes, no podemos concluir que carezcan de relevancia alguna en tales acuerdos. A parte de la suspensión —como elemento negativo de dichas cláusulas— contienen también un elemento positivo, esto es, que constituyen un mecanismo para el fomento y la discusión bilateral de derechos humanos. Y aunque es muy improbable que la Unión Europea suspenda los acuerdos, siempre existe esta posibilidad, tal y como podría caer en cualquier momento la espada a Damocles.

 

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Acuerdo de asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra, 23.6.2000, DOCE L 317/3 (15.12.2000)Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Económica Europea y la República Federativa Socialista de Yugoslavia, 2.4.1980, DOCE L 41/2 (14.2.1983).

Acuerdo de Yaoundé I, 20.7.1963, DOCE 93/1431 (11.6.1964).

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Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República de Albania sobre comercio y cooperación comercial y económica, 11.5.1992, DOCE L 343/2 (25.11.1992).

Acuerdo europeo por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Polonia, por otra, 16.12.1991, DOCE L 348/2 (31.12.1993).

Acuerdo europeo por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Bulgaria, por otra, 8.3.1993, DOCE L 358/3 (31.12.1994).

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Notas

¹ Acuerdo de asociación económica, concertación política y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y los Estados Unidos Mexicanos, por otra, 8.12.1997, DOCE L 276/45 (28.10.2000), 2165 U.N.T.S. 114.

² Datos de la exportación mexicana en 2009 obtenidos del INEGI, http://dgcnesyp.inegi.org.mx/cgi-win/bdiecoy.exe/636?s=est&c=13218, (10.8.2010).

³ Szymanski, Marcela and Smith, Michael E., "Coherence and Conditionality in European Foreign Policy: Negotiating the EU-Mexico Global Agreement", Journal of Common Market Studies, 43, 1, 2005, pp. 184-187; "Peligran negociaciones comerciales con la UE por rechazo a la cláusula democrática", Crónica, 16 de marzo de 1996; "La cláusula democrática, primer punto de roce en platicas Mexico-UE", Crónica, 12 de junio de 1997; "Negociaciones Suspendidas; México-Unión Europea", Excelsior, 24 de julio de 1997; "El acuerdo con la UE, atado a democracia y derechos humanos", La Jornada, 27 de octubre de 1997.

⁴ Con excepción de los tratados internacionales de los derechos humanos, puesto que en muchos casos todavía carecen de posibilidades efectivas de implementación.

⁵ Side agreement, por su término en inglés.

⁶ United States-Bahrain Free Trade Agreement, septiembre 14, 2004, 44 I.L.M. 544.

⁷ United States-Chile Free Trade Agreement, junio 6, 2003, 42 I.L.M. 1026.

⁸ Véase la Resolución de la Asamblea General 2625 (XXV) del 24.10.1970.

⁹ Bartels, Lorand, "Human Rights and Democracy Clauses in the EU's International Agreements", Subcommittee on Human Rights, Committee on Foreign Affairs, European Parliament, EP/ExPol/B/2005/06, 2005, p. 28.

¹⁰ Hoffmeister, Frank, Menschenrechts- und Demokratieklauseln in den vertraglichen Außenbeziehungen der Europäischen Gemeinschaft, Berlin, Springer, 1997, pp. 8 y 9; Acuerdo de Yaoundé I, 20 de julio de 1963, DOCE 93/1431 (11.6.1964); Acuerdo de Yaoundé II, 29 de julio de 1969, DOCE L 282/2 (28.12.1970).

¹¹ Bartels, Lorand, Human Rights Conditionality in the EU International Agreements, Oxford, Oxford University Press, 2005, pp. 7 y 8; King, T., "Human Rights in the Development Policy of the European Community: Towards a European World Order?", Netherlands Yearbook of International Law, La Haya, 1997, pp. 53-55.

¹² ACP-CEE Convención de Lomé, 28.2.1975, DOCE L 25/2 (30.1.1976).

¹³ King, T., op. cit., p. 55; Hoffmeister, Frank, op. cit., pp. 9 y 10.

¹⁴ Hipold, Peter, "Human Rights Clauses in EU-Association Agreements", en Griller, Stefan y Weidel, Birgit (comps.), External Economic Relations and Foreign Policy in the European Union, Viena, Springer, 2002, pp. 361 y 362.

¹⁵ Segundo Convenio ACP-CEE, 30.10.1979, DOCE L 347/141 (22.12.1980), 1277 U.N.T.S. 348; Los Convenios de Lomé tenían una validez limitada de 5 años, con excepción del Convenio de Lomé IV que tardó 10 años. Los datos son los siguientes: Lomé I: 1975-1980, Lomé II 1980-1985, Lomé III 1985-1990, Lomé IV 1990-2000.

¹⁶ King, T., op. cit., p. 56; Hoffmeister, Frank., op. cit., pp. 14-16 y 18.

¹⁷ Tercer Convenio ACP-CEE, 8.12.1984, DOCE L 86/205 (31.3.1986), 1922 U.N.T.S. 3.

¹⁸ Cuarto Convenio ACP-CEE, 15.12.1989, DOCE L 229/3 (17.8.1991), 1924 U.N.T.S. 4.

¹⁹ King, T., op. cit., pp. 61 y 62; Hoffmeister, Frank, op. cit., pp. 41 y 42.

²⁰ Para la práctica de la Comunidad veáse en detalle: Hoffmeister, Frank, op. cit., pp. 44-87.

²¹ Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Económica Europea y la República Federativa Socialista de Yugoslavia, 2.4.1980, DOCE L 41/2 (14.2.1983).

²² Reglamento (CEE) núm. 3300/91 del Consejo, del 11 de noviembre de 1991, por el que se suspenden las concesiones comerciales establecidas por el Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Económica Europea y la República Federativa Socialista de Yugoslavia, DOCE L315/1 (15.11.1991).

²³ Ese principio del cambio fundamental de circunstancias está codificado en el artículo 62 del Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, 1155 U.N.T.S. 331, tal como en el artículo 62 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales (todavía no en vigor), UN Doc. A/CONF.129/15, reimprimido en: 25 ILM 543 (1986). La Comunidad Europea no es parte de estos convenios pero la cláusula rebus sic stantibus se considera como derecho consuetudinario y es entonces también aplicable por la Comunidad Europea.

²⁴ Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea del 16.6.1998, C-162/96, A. Racke GmbH & Co. contra Hauptzollamt Mainz, Rec. 1998 p. I-3655, para. 49-50. Véase también la interpretación de la cláusula rebus sic stantibus en la Sentencia de la Corte Internacional de Justicia del 25.9.1997, Gabĉikovo-Nagymaros Project (Hungary / Slovakia), ICJ-Reports 1997, p. 7.

²⁵ Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, SC Res 841 (1995). También ese procedimiento tenía sus problemas ya que la Unión Europea no es miembro de las Naciones Unidas.

²⁶ Véase como ejemplo: Acuerdo europeo por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Polonia, por otra, 16.12.1991, DOCE L 348/2 (31.12.1993).

²⁷ Como ejemplo: Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República de Albania sobre comercio y cooperación comercial y económica, 11.5.1992, DOCE L 343/2 (25.11.1992).

²⁸ Por esa razón los numerosos acuerdos de pesca de la Unión Europea con países africanos no contienen una Cláusula de Derechos Humanos. Bartels, Lorand, op. cit., p. 35.

²⁹ En detalle: Fierro, Elena, The EU's approach to human rights conditionality in practice, Den Haag, Nijhoff, 2003, pp. 287-308; De la prensa: "Mexico no entendió las reglas del juego mundial de la UE: Consejo de Ministros", Excelsior, 27 de junio de 1997.

³⁰ El subrayado es nuestro.

³¹ Véase la Acta Final en http://www.osce.org/documents/mcs/1975/08/4044_es.pdf.

³² Véase la Carta en http://www.osce.org/documents/mcs/1990/11/4045_es.pdf.

³³ Acuerdo de asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra, 23.6.2000, DOCE L 317/3 (15.12.2000).

³⁴ Acuerdo europeo por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Bulgaria, por otra, 8.3.1993, DOCE L 358/3 (31.12.1994).

³⁵ Decisión nº 1/95 del Consejo de asociación CE-Turquía de 22 de diciembre de 1995, DOCE L35/1 (13.2.1996).

³⁶ Schmalenbach, Kirsten, "Art 300 EGV", en Calliess, C. y Ruffert, M. (comps.), Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Neuwied-Kriftel, Luchterhand, 2002, pp. 2479-2508 (p. 2504, par. 2576); Gilsdorf, Peter, "Die Rechtswirkungen der im Rahmen von Gemeinschaftsabkommen erlassenen Organbeschlüsse", Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, Munich, 1991, p. 461; Vedder, Christoph, "Rechtswirkungen von Assoziationsratsbeschlüssen: Die Kus-Entscheidung des EuGH", Europarecht, Baden-Baden, 1994, pp. 210 y 211.

³⁷ Hoffmeister, Frank, op. cit., p. 134.

³⁸ Véase como ejemplos sobre México: Pregunta Escrita 2045/98 del James Moorehouse a la Comisión. Violación de los derechos humanos en Méjico- masacre de Chiapas, DOCE C 31/116 (5.2.1999); Pregunta Escrita 873/98 del John Cushnahan al Consejo. Derechos humanos en México, DOCE C 304/161 (2.10.1998).

³⁹ Amnistía Internacional (comp.), Informe 2006: el estado de los derechos humanos en el mundo, Madrid, 2006.

⁴⁰ Por la situación en Israel en 2001 en general véase Amnistía Internacional (comp.), Broken lives-a year of Intifada, Londres, 2001.

⁴¹ Pregunta escrita E-1108/02 de Alexandros Alavanos al Consejo. Asunto: Medidas contra el Gobierno de Israel, DOCE C 309E/84 (12.12.2002).

⁴² Amnistía Internacional (comp.), Chechnya-human rights under attack, http://www.amnesty.org/russia/chechnya.html, (22.9.2009).

⁴³ Fierro, Elena, op. cit., pp. 309-313.

⁴⁴ Eeckhout, Piet, External Relations of the European Union. Legal and Constitutional Foundations, Oxford, Oxford University Press, 2004, p. 490.

⁴⁵ También véase, Hipold, Peter, op. cit., p. 380.

⁴⁶ Véase Fierro, Elena, op. cit., p. 309.

⁴⁷ Véase Pregunta escrita E-2720/98 de Leonie van Bladel al Consejo, Asunto: Extrañamiento del disidente marroquí Serfaty, DOCE C 142/35 (21.5.1999).

⁴⁸ Riedel, Eibe y Will, Martin, "Human Rights Clauses in External Agreements of the EC", en Alston, Philipe (comp.), The EU and Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 1999, pp. 723-754, en particular p. 744. También consúltense los informes del Parlamento Europeo sobre más transparencia en la aplicación de las cláusulas y la introducción de un informe anual: Informe sobre la cláusula sobre derechos humanos y democracia en los acuerdos de la Unión Europea, PE 362.667v05-00, 23.1.2006.

⁴⁹ Consejo de la Unión Europea, Informe anual de la Unión Europea sobre derechos humanos-2005, 12416/05.

⁵⁰ Reglamento No 168/2007 del Consejo de 15 de febrero de 2007 por el que se crea una Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, DOCE L 53/2, (22.2.2007), en particular el artículo 2o.

⁵¹ Véase http://fra.europa.eu/fraWebsite/products/products_en.htm (1.6.2009).

⁵² Bartels, Lorand, op. cit., p. 40.