Doctrina

 

Minerales que suscitan pasiones: ¿el inicio de la pugna por lo que queda?

 

Minerals that Stir up Controversy: The Beginning of the Struggle for What's Left?

 

Eric Tardif*

 

* En su país de origen, el autor ha obtenido las licenciaturas en Derecho así como en ciencias comerciales en la Universidad de Ottawa; es también doctor en Derecho por la UNAM, y catedrático en su Facultad de Derecho, tanto a nivel licenciatura como posgrado.

 

Artículo recibido el 11 de julio de 2013.
Aprobado para publicación el 6 de octubre de 2013.

 

Resumen

Como es sabido, la producción industrial es dependiente de un acceso estable a insumos de recursos naturales, cuyos precios son por lo general fijados por el mercado. Las últimas décadas han sido testigo de la alteración de este esquema, debido a la creciente escasez de recursos, el aumento poblacional mundial, y los adelantos tecnológicos que requieren minerales cuya comercialización termina a veces alimentando conflictos armados en ciertas partes del mundo; en otros casos, los países ricos en recursos deciden monopolizar su uso, en violación a las reglas del comercio mundial. La comunidad internacional ha buscado responder a estos retos, con mayor o menor éxito.

Palabras claves: minerales, zonas de conflicto, República Democrática del Congo, tierras raras, Organización Mundial del Comercio.

 

Abstract

It is common knowledge that industrial production is dependent upon a steady access to natural resources, whose prices are generally determined by the market. The last decades have witnessed a shift in this scheme, caused by the growing scarcity of resources, the increase in world population, and the technological breakthroughs that require minerals whose commercialization sometimes ends up financing armed conflicts in some parts of the world; in other cases, resource rich countries decide to exercise a monopoly on them, thus violating the rules of world trade. The international community has tried to face these challenges, with mitigated success.

Keywords: minerals, conflict zones, Democratic Republic of Congo, rare earths, World trade organization.

 

Résumé

Il est bien connu que la production industrielle est dépendante d'un accès stable aux ressources naturelles, dont les prix sont en général fixés par le marché. Un changement s'est produit au cours des dernières décennies, en raison de la rareté croissante des ressources, l'augmentation de la population mondiale, et les percées technologiques qui requièrent l'emploi de certains minéraux dont la commercialisation finit parfois par alimenter des conflits armés dans certaines régions du monde; dans d'autres cas, les pays riches en ressources décident de monopoliser leur utilisation, violant ainsi les règles du commerce mondial. La communauté internationale a cherché à faire face à ces défis, avec des résultats mitigés.

Mots-clés: minéraux, zones de conflits, République démocratique du Congo, terres rares, Organisation mondiale du commerce.

 

SUMARIO:
I. Introducción.
II. Punto de partida: la escasez de los recursos.
III. Los diamantes provenientes de zonas de conflicto.
IV. La diversificación de la problemática: los demás minerales.
V. Un asunto puramente comercial: las tierras raras.
VI. Colofón.
VII. Bibliografía.

 

I. INTRODUCCIÓN

Las sociedades modernas se han vuelto altamente dependientes de la disponibilidad de recursos minerales para producir los bienes de consumo, y hasta ofrecer los servicios a los que nos hemos acostumbrado en la vida cotidiana. Aunque la dependencia hacia los hidrocarburos es evidente para muchos, el carácter esencial de una pléyade de otros minerales no resulta tan patente para todos.¹ En la actualidad, 20% de la población mundial concentra el 80% de los recursos planetarios, y se estima que el comercio exterior de más de cuarenta países es dependiente de los cursos mundiales de minerales distintos al petróleo;² lo anterior se traduce en numerosas tensiones regionales y globales, caracterizadas por situaciones entre las que se encuentran la hambruna, la pobreza, los conflictos armados, la degradación del medio ambiente, etcétera. Todo ello nos lleva a interrogarnos por un lado sobre las razones que sustentan el crecimiento desenfrenado que parece prioritario en el diseño de las políticas públicas adoptadas por varios países, y por el otro sobre la importancia que otorgamos a la reducción de las desigualdades y la exclusión propias de nuestra era.³

Es sobre este trasfondo que nos proponemos llevar a cabo nuestro estudio, que tiene como base una escasez siempre mayor de los recursos (II), y cuya agudeza se ve particularmente reflejada en la rama de la industria minera, especialmente en lo que atañe a la comercialización de diamantes (III) y otros minerales (IV) provenientes de zonas de conflicto, y la decisión tomada por algunos países como China de decretar embargos sobre la exportación de ciertas materias primas y algunos minerales considerados estratégicos (V).

 

II. PUNTO DE PARTIDA: LA ESCASEZ DE LOS RECURSOS

El estudio económico de los problemas relativos al uso de los recursos naturales por el hombre puede dividirse en dos periodos históricos:⁴ el primero se centra en la inquietud por el agotamiento de los recursos y sus consecuencias para el crecimiento económico, que evidenciaba ya David Ricardo en 1821;⁵ el otro, mucho más reciente, refiere al auge alcanzado por los movimientos ecologistas en el plano político, cuyos esfuerzos se enfocan más en denunciar las degradaciones medioambientales debidas a nuestras costumbres de consumo y producción.

Los líderes así como los diseñadores de políticas públicas se encuentran también preocupados por el acceso internacional a una oferta estable de recursos, que no se limita a la producción industrial, y se extiende a los efectos desestabilizadores que pueden producir los altos precios de alimentos. La estabilidad y hasta la existencia de los gobiernos puede verse afectada por los cambios en precios de los alimentos que pueden infundir el miedo a una hambruna extendida. La crisis alimentaria de 2008 fue una llamada de atención para lograr una estabilidad de precios en la materia; en 2011 la volatilidad de los precios de los alimentos se hizo sentir de nuevo después de una prohibición de exportación de cereales decretada por Rusia.⁶

Según estudios realizados por organismos especializados, el siglo XX se caracterizó por una importante disminución del precio de varios recursos esenciales, en términos reales; ello, a pesar de que la población se cuadruplicó, y la demanda para distintos recursos creció entre 600 y 2000 por ciento. Los precios de los recursos disminuyeron en parte debido a ciertos desarrollos tecnológicos que se dieron de forma acelerada, y el descubrimiento de nuevas fuentes de abastecimiento de bajo costo. La primera década del siglo XXI ha revertido la tendencia de los cien años anteriores, con un aumento marcado de la demanda para ciertos recursos. Se prevé que, en los próximos veinte años, el número de consumidores de clase media pueda aumentar en tres millardos, lo que provocará evidentemente un alza en la demanda para varios bienes, en un momento histórico en el que resulta cada vez más difícil y costoso conseguir los recursos naturales necesarios para producirlos.⁷

 

III. LOS DIAMANTES PROVENIENTES DE ZONAS DE CONFLICTO

Los entes dedicados al estudio de la geopolítica han identificado, de acuerdo a criterios variables, algunas decenas de conflictos armados actualmente vigentes, en muchos casos asociados a una lucha por la apropiación de los recursos naturales.⁸ Las guerras llevadas a cabo por los recursos que a veces nos parecen limitadas a los países emergentes dependientes de líderes de guerrillas o grupos terroristas se encuentran claramente vinculadas a los países desarrollados, a través de varios canales; de ahí que se puede hablar de un rostro más de la globalización contemporánea. En este sentido, como apuntan Serfati y Le Billon, las economías de guerra se han apoyado esencialmente en redes privadas más que en las gubernamentales. La importancia de los recursos naturales ha entonces crecido durante las últimas décadas, permitiendo la continuación del financiamiento de conflictos ya existentes, o fomentando el autofinanciamiento de nuevas hostilidades; así los "diamantes de sangre" han tomado el relevo de las aportaciones estadounidenses y sudafricanas en Angola, o las de Libia en África Occidental. Las intervenciones militares periódicas de Francia en África, o de Estados Unidos en el Oriente Medio, invocando una lucha por la democracia o el apoyo económico a las poblaciones locales, han involucrado varias empresas transnacionales así como una vinculación con grupos mercenarios activos en el sector de los recursos.⁹

 

1. Las claves del problema

Los diamantes han sido empleados durante décadas para financiar los grupos insurgentes rebeldes en África, particularmente en la República Democrática del Congo, Sierra Leona, Angola y Liberia.¹⁰ Los diamantes son pequeños, extremadamente fungibles y presentan un valor muy elevado en relación con su peso, el cual no se devalúa muy fácilmente. Además, es muy difícil para las autoridades policiales seguir los rastros dejados por su comercialización. Por lo anterior, los diamantes son utilizados por los grupos insurgentes para comprar armas u obtener fondos para su causa. A la fecha, las ganancias provenientes del comercio de los diamantes están financiando milicias en el norte del Congo. Sierra Leona, por su lado, produce grandes cantidades de diamantes de alta calidad, desde la década de los treinta. Como en el caso congolés, Sierra Leona ha estado involucrada en varios conflictos desde su independencia en 1961 —en particular una guerra civil que empezó en 1991 y duró una década—. Angola es otro país en cuyo territorio se encuentran altas concentraciones de diamantes de alta calidad, que estuvo involucrado en una guerra civil comenzada en 1975, y que duró más de un cuarto de siglo; el grupo rebelde llamado Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA) financió sus actividades con la venta de diamantes.¹¹

 

2. El ejemplo paradigmático de la República Democrática del Congo

El país que mejor representa el problema relativo a los minerales provenientes de zonas de conflicto es la República Democrática del Congo (RDC), considerada por muchos observadores¹² como el prototipo de un Estado fallido; sin duda, es uno de los mejores ejemplos de un Estado que ha sufrido la maldición asociada a su riqueza natural.¹³ Fue ese potencial que llevó a Bélgica a administrar su colonia más como una empresa de extracción que como un Estado.¹⁴ Entre 1885 y 1908, bajo el reinado de Leopoldo II, la población local fue reducida a la esclavitud y utilizada en la industria del hule y el marfil; los habitantes fueron objeto de actos de tortura, que llegaban hasta el desmembramiento, para asegurar la correcta extracción de esos recursos. Se estima que más de 10 millones de individuos murieron durante ese periodo.¹⁵

Para entender en toda su amplitud la problemática relacionada con los minerales que impera en la RDC, es necesario aludir al caso de Ruanda. Como se sabe, ese pequeño país fue el teatro, en 1994, de uno de los más importantes genocidios en la historia, causando más de 800 000 muertes en pocos meses.¹⁶ La violencia desatada se propagó rápidamente al territorio de su vecino congolés (entonces llamado Zaire), propiciando así otra crisis de una naturaleza distinta, cuando decenas de miles de refugiados ruandeses cruzaron la frontera; de esta suerte, el primer conflicto en la RDC fue prácticamente una continuación de la guerra civil ruandesa. El presidente de Zaire —Mobutu Sese Seko— permitió que algunos grupos armados se establecieran en su país. Los vecinos de Zaire —entre ellos Uganda y Angola— estimaron que el dictador Mobutu tenía que ser reemplazado; se organizó entonces un golpe de Estado, disfrazado en una rebelión doméstica, que llevó al poder a uno de los líderes rebeldes, Laurent-Desiré Kabila, quien se instaló como nuevo presidente del país, cambiando su nombre a la República Democrática del Congo, marcando así el final de la primera guerra del Congo.¹⁷ Pronto, surgieron conflictos entre Kabila y sus aliados, Uganda y Ruanda, y al final de 1998 algunos soldados congoleses se encontraban luchando al lado de tropas provenientes de Zimbabue, Angola, Chad y Namibia, contra grupos provenientes de Ruanda, Uganda, Burundi y rebeldes congoleses. Aunque se han firmado acuerdos de paz en 2003 y 2008, las luchas prosiguen en la parte oriental del país.¹⁸ Se estima que entre 1998 y 2002, 3.3 millones de personas murieron a raíz del segundo conflicto, volviéndolo el más mortífero desde el final de la Segunda Guerra Mundial.¹⁹

La parte oriental de la RDC es entonces un mosaico donde imperan distintas facciones armadas, integradas por alianzas variables. Las FAR-DC —el ejército oficial de la República— son una de ellas, contando con alrededor de 80 000 efectivos, y se asemeja más a una coalición de grupos rebeldes que ha perpetrado varias violaciones documentadas de los derechos humanos.

 

3. Respuestas de la comunidad internacional

Como se verá, la ONU juega un rol importante en la atención de la problemática descrita; sin embargo, cabe aludir en primer lugar a algunos antecedentes más generales.

A. La responsabilidad social de las empresas

Las fuerzas macroeconómicas que acompañan la globalización han llevado a una aceptación generalizada de la necesidad de contar con normas que regulen la responsabilidad social de las empresas. Entre 1990 y 1997, la cantidad de capital invertido en el extranjero se incrementó en 500%, debido en gran parte a la proliferación de la tecnología de la información y su capacidad para permitir que las empresas se beneficien de cadenas de suministro globales como nunca antes.²⁰ Se ha creado una asimetría tal entre las empresas transnacionales y los países en desarrollo, que se ha propiciado un incremento notable en el riesgo de abusos por parte de empresas en el extranjero.²¹

La idea de que las actividades de las empresas pudiera ser objeto de sanción tiene sus orígenes en la posguerra. En los juicios de Núremberg, los dirigentes de algunas compañías fueron inculpados de crímenes de lesa humanidad y de guerra por haber actuado como cómplices en los actos llevados a cabo por el ejército alemán;²² asimismo, en el Reino Unido un tribunal militar determinó la culpabilidad de dos empresarios enjuiciados por manufacturar el gas utilizado en los campos de concentración nazi.²³ Aunque estos episodios fueron un primer paso importante en el reconocimiento de reglas relativas a la responsabilidad social de las empresas, estos actores siguieron actuando con una relativa impunidad durante el resto del siglo.

En el año 2000, la ONU lanzó el Pacto mundial,²⁴ iniciativa centrada en 10 principios rectores en la materia, que a la fecha ha sido suscrita por más de 8000 entidades, incluyendo 135 países, y que establece lo siguiente:

Derechos humanos

1. Las empresas deben apoyar y respetar la protección de los derechos humanos proclamados en el ámbito internacional y

2. Las empresas deben asegurarse de no ser cómplices en abusos a los derechos humanos.

Normas laborales

3. Las empresas deben respetar la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva;

4. Las empresas deben eliminar todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio;

5. Las empresas deben abolir de forma efectiva el trabajo infantil y

6. Las empresas deben eliminar la discriminación con respecto al empleo y la ocupación.

Medio ambiente

7. Las empresas deben apoyar los métodos preventivos con respecto a problemas ambientales;

8. Las empresas deben adoptar iniciativas para promover una mayor responsabilidad ambiental y

9. Las empresas deben fomentar el desarrollo y la difusión de tecnologías inofensivas para el medio ambiente.

Lucha contra la corrupción

10. Las empresas deben trabajar contra la corrupción en todas sus formas, incluyendo la extorsión y el soborno.

Los 10 principios se desprenden de varios instrumentos multilaterales, incluyendo la Declaración Universal de Derechos Humanos,²⁵ la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo Relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo,²⁶ la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción,²⁷ así como la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.²⁸ Aunque los 10 principios hayan recibido una amplia aceptación, estos lineamientos no resultan vinculantes para los Estados ni las empresas, y el documento no prevé mecanismo alguno para implementarlos.²⁹

Cabe apuntar que algunas empresas que operan en ámbitos tan distintos como las industrias de los cosméticos, de la extracción de petróleo o la venta de ropa han adoptado códigos de conducta unilaterales³⁰; varios analistas consideran sin embargo que esos documentos se acercan más a un ejercicio de relaciones públicas, aunque en algunos casos han representado un cambio en las prácticas, en particular cuando una empresa extiende las disposiciones de tal código a sus abastecedores como requisito para otorgarles algún contrato.

Por su lado, algunas ONG han desarrollado estándares a ser seguidos voluntariamente por las empresas, cuyo cumplimiento es asegurado por la realización de auditorías periódicas. Social Accountability International diseñó por ejemplo el estándar llamado "SA-8000", el cual busca asegurar el cumplimiento de pautas en materia de trabajo infantil y forzado, sanidad y seguridad, discriminación, entre otros; por otro lado los estándares ISO-14001 y 9000 buscan el cumplimiento de parámetros medio ambientales y de normas de control de calidad.³¹ Por supuesto, las auditorías únicamente resultan eficaces cuando los que las llevan a cabo lo hacen correctamente; recordaremos aquí el escándalo que involucró Al despacho Arthur Andersen como empresa contable que ayudó en el encubrimiento de las malversaciones llevadas a cabo por los directivos de Enron.³²

B. La solución propuesta a la problemática

En 1998, la organización no gubernamental Global Witness reportó que el ya mencionado grupo rebelde angolés UNITA —que, en ese momento ocupaba una parte sustancial de ese país— financiaba sus actividades a través de la venta de diamantes. Otras organizaciones produjeron informes similares, los cuales documentaban el uso de la venta de diamantes para financiar guerras civiles en Liberia y Sierra Leona.³³ Lo anterior llevó el Consejo de Seguridad de la ONU a aprobar el texto de la resolución 1173³⁴ que imponía sanciones, y en su punto 12 en particular solicitaba a todos los Estados adoptar las medidas necesarias para: "b) Prohibir la importación directa o indirecta a su territorio de diamantes procedentes de Angola que no estén avalados por certificados de origen expedidos por el Gobierno de Unidad y Reconciliación Nacional...".

En 2000, la ONU solicitó la realización de un estudio —cuyas conclusiones se plasmaron en el informe Fowler—³⁵ el cual estableció una lista de individuos, empresas, y países africanos así como europeos que habían violado las sanciones impuestas por la ONU y la normatividad en materia de comercio de diamantes; el informe estableció el vínculo existente entre dicho comercio y la violencia imperante en algunos países emergentes. Este informe desembocó en la resolución 1295 del Consejo de Seguridad,³⁶ que alentaba el establecimiento de un mecanismo de certificación de origen para los diamantes producidos mundialmente.³⁷ Por su lado, la Asamblea General de la Organización, en el mismo año, se pronunció a favor de la implementación de tal esquema, a través de su resolución 55/56.³⁸

Es así como, después de algunas rondas de negociaciones, en 2003 vio la luz el Proceso de Kimberley,³⁹ que toma el nombre de la ciudad sudafricana en la que éstas iniciaron, y en el que participan en la actualidad 80 países.

Al participar en el Proceso de Kimberley, los Estados se comprometen a cumplir con las siguientes reglas: 1) asegurarse que cada importación o exportación de diamantes brutos⁴⁰ venga acompañado de un certificado que no permite su falsificación o alteración; 2) garantizar que ningún cargamento de diamantes brutos sea importado de o exportado a un país no participante; 3) establecer un sistema de controles internos que permita eliminar cualquier diamante proveniente de una zona de conflicto de los cargamentos que salgan o entren a su territorio; 4) entregar a los demás participantes la información relativa a sus leyes y reglamentos, procedimientos y prácticas vigentes en la materia.⁴¹ Los permisos de exportación de los países participantes deben también hacer constar la ubicación de la exploración, extracción y destino de los diamantes.⁴²

El Proceso de Kimberley prevé un mecanismo que asegure que los controles internos sean realizados correctamente: los mecanismos desplegados por los Estados son inspeccionados por una misión de revisión que realiza esta fiscalización cada tres años; los países que no se encuentran en posibilidades de certificar los diamantes en vista de la exportación son excluidos del sistema. Así, en 2004, la República del Congo fue expulsada del Proceso —aunque fue posteriormente reintegrada— debido a que se consideró que había exportado una cantidad de diamantes superior a la que se suponía podía producir, y que probablemente provenían del territorio de su vecino, la República Democrática del Congo.⁴³

El Proceso de Kimberley opera mediante las leyes nacionales adoptadas por cada participante. Originalmente, 24 países habían mostrado su interés en participar, pero algunos de ellos fueron excluidos de la lista final ya que no llevaron a cabo las adecuaciones requeridas a su derecho interno.⁴⁴

Después de más de una década de su implementación, la apreciación de la eficacia del Proceso es mitigada. Se estima que, para 2008, el 99.8% de los diamantes del mundo habían pasado por el mecanismo del Proceso de Kimberley; sin embargo, algunos expertos argumentan que el Proceso contiene fallas importantes, ya que en el caso de la República Democrática del Congo, por ejemplo, no parece existir impedimento para que uno de los grupos rebeldes "lave" sus diamantes a través del Proceso. Cuando se plantearon críticas al sistema minero de Zimbabue con base en los informes que documentaban los homicidios y el trabajo forzado que en él ocurrían, los diamantes que provenían de dichas minas fueron simplemente exportados a través de Mozambique y contrabandeados a través de una red ilegal que permitió que salieran de ese país sin fiscalización.⁴⁵ Las mismas autoridades del Proceso de Kimberley estiman que, en 2008, más de la mitad de la producción diamantera de Zimbabue no fue exportada a través de los canales oficiales.

Asimismo, las misiones de revisión de pares no son siempre eficaces, ya que dependen de la autorización del país visitado. En algunos casos, las recomendaciones que formulan son ignoradas; en otros, las mismas misiones no cumplen con los estándares, y no realizan inspecciones exhaustivas. Finalmente no existe derecho de acción que permita a un individuo demandar a una empresa o persona por violar las normas previstas en el Proceso.⁴⁶

Otro punto débil del sistema es que no existe un requisito de certificación de origen para los diamantes cortados o pulidos que posiblemente hayan sido inicialmente diamantes brutos contrabandeados desde un país vecino.⁴⁷

En cuanto a legislación implementada por los Estados participantes al Proceso de Kimberley, cabe apuntar que ésta no es uniforme; de esta manera, un comerciante de diamantes provenientes de zonas de conflicto detenido en un país es pasible de ser sancionado con la pena de muerte, mientras que en otro país recibirá un castigo por mucho inferior.⁴⁸

Todo lo anterior propició la renuncia, en 2009, de uno de los creadores del Proceso —Ian Smillie— quien argumentó que no podía seguir contribuyendo a un mecanismo fallido.⁴⁹

Por otro lado, desde la implementación del Proceso de Kimberley, los diamantes provenientes de zonas de conflicto han pasado de representar alrededor de una cuarta parte del total de los diamantes comercializados en el mundo a una minúscula fracción de ese comercio. Asimismo, la legitimación del comercio ha significado un importante incremento en la recaudación fiscal para países como Botsuana y Namibia.⁵⁰

Cabe finalmente aludir brevemente a la posible contradicción del Proceso de Kimberley con los principios de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Como se sabe, ésta fue creada para permitir un marco institucional común aplicable al correcto desarrollo de las relaciones comerciales entre sus Estados miembros. De acuerdo al artículo I.1 del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT),⁵¹ los miembros de la organización deben otorgar un trato de nación más favorecida inmediato e incondicional a los productos de sus socios:

Artículo I: Trato general de la nación más favorecida

1. Con respecto a los derechos de aduana y cargas de cualquier clase impuestos a las importaciones o a las exportaciones, o en relación con ellas, o que graven las transferencias internacionales de fondos efectuadas en concepto de pago de importaciones o exportaciones, con respecto a los métodos de exacción de tales derechos y cargas, con respecto a todos los reglamentos y formalidades relativos a las importaciones y exportaciones, y con respecto a todas las cuestiones a que se refieren los párrafos 2 y 4 del artículo III, cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto originario de otro país o destinado a él, será concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos destinado.

Este principio descansa en la idea de que las relaciones amigables entre los países pueden ser invaluables para lograr la estabilidad social, económica y política. Lo anterior se encuentra vinculado con la premisa de que la liberalización comercial puede convertir un crecimiento económico en mejores estándares de vida, lo que viene reflejado en el preámbulo del Acuerdo que crea la OMC:⁵²

Las Partes en el presente Acuerdo,

Reconociendo que sus relaciones en la esfera de la actividad comercial y económica deben tender a elevar los niveles de vida, a lograr el pleno empleo y un volumen considerable y en constante aumento de ingresos reales y demanda efectiva y a acrecentar la producción y el comercio de bienes y servicios, permitiendo al mismo tiempo la utilización óptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible y procurando proteger y preservar el medio ambiente e incrementar los medios para hacerlo, de manera compatible con sus respectivas necesidades e intereses según los diferentes niveles de desarrollo económico.

...

Aunque dicho documento no hace referencia a la protección de los derechos humanos, parece claro que a través del comercio es posible frenar la explotación e incrementar los estándares de vida.⁵³

De acuerdo al artículo XI del GATT, los miembros de la OMC no pueden restringir el comercio a otros miembros de la Organización, por lo que la estructura del Proceso de Kimberley podía ser considerada como incongruente en relación con las normas de la OMC. En sus inicios, 37 países productores de diamantes eran miembros de la OMC pero no participaban en el Proceso de Kimberley, y países como Estados Unidos no estaban seguros de la utilidad de firmar el compromiso debido a que el mecanismo pudiera ser puesto en tela de juicio por la OMC ya que prohibía cualquier comercio en diamantes con esos miembros de la OMC. En febrero de 2003, la OMC otorgó una dispensa para 11 países participantes en relación con cualquier infracción relativa al artículo XI; dicha exención ha sido reexaminada y sus efectos prorrogados periódicamente por los miembros de la OMC.⁵⁴ El documento original aprobado por la OMC preveía sin embargo que los miembros de la Organización podrían presentar alguna inconformidad ante el Consejo General si consideraban que las medidas regulatorias de las importaciones o exportaciones de diamantes brutos eran aplicadas de forma incongruente.⁵⁵

De la misma manera, el Acuerdo del GATT prohíbe el bloqueo del comercio de bienes, permitiendo sin embargo ciertas excepciones, que encontramos en sus artículos XX y XXI. El artículo XX permite a los miembros adoptar ciertas medidas que restrinjan el comercio si éstas no constituyen "un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los países en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al comercio internacional"; el artículo XXI estipula que cualquier restricción al comercio invocada debido a consideraciones de seguridad nacional o que sea tomada en acato de cualquier obligación emanada de la Carta de la ONU será considerada una excepción.

De acuerdo al artículo XX (b), las medidas restrictivas pueden ser tomadas para proteger la salud pública o el bienestar de la fauna. Algunos analistas han expresado que debido a que la meta perseguida por el Proceso de Kimberley es proteger la vida humana, éste podría ser ubicado dentro de un marco del citado artículo.⁵⁶ El Proceso de Kimberley podría también ser considerado como una derogación al GATT según el artículo XXI, el cual plantea una excepción basada en razones de seguridad nacional, si consideramos el posible vínculo entre los diamantes de zona de conflicto y los grupos terroristas; dado que la ONU ha adoptado una resolución que respalda la implementación del Proceso de Kimberley, esta excepción podría también resultar aplicable.⁵⁷ Un país no participante podría probablemente invocar que el comercio de diamantes brutos no se encuentra íntimamente ligado a la protección de la vida, como lo requiere el artículo XX (b), ya que menos del 1% de los diamantes brutos son considerados como diamantes de zona de conflicto, de acuerdo al Consejo Mundial Diamantero.⁵⁸ De la misma manera, el Proceso de Kimberley restringe la comercialización de todos los diamantes brutos, incluyendo los que no se originan de territorios en conflicto, pero que no cuentan con un certificado de origen que los acompañe. Sin embargo, visto que el Proceso de Kimberley ha recibido un apoyo internacional importante, y el vínculo claro con la violación de derechos humanos, es poco probable que algún país presente una inconformidad basada en un elemento moral.⁵⁹

 

IV. LA DIVERSIFICACIÓN DE LA PROBLEMÁTICA: LOS DEMÁS MINERALES

Las causas originales del conflicto en la República Democrática del Congo, relativas a las tierras, la identidad étnica, el poder y la riqueza son temas complejos que no pueden ser solucionados con facilidad. Sin embargo, lo que alimenta la violencia es el comercio de minerales, que representa 180 millones de dólares al año. En 2010, el presidente Kabila suspendió todas las operaciones mineras para permitir al ejército congolés la estabilización de la zona afectada. Sin embargo, como ya se ha indicado, el ejército del país no es un grupo coherente, sino un conglomerado de varias facciones, por lo que en lugar de asegurar la prohibición de las actividades mineras, algunas de ellas han más bien tomado control de las operaciones en aras de apoderarse de las ganancias involucradas. Por lo tanto, los grupos rebeldes y las facciones disidentes del ejército regular controlan varias minas de la parte oriental de la RDC, utilizando los millones de dólares de ganancias obtenidos cada año para aumentar su riqueza, controlar las poblaciones locales y continuar luchando. Para empeorar la situación, los precios mundiales de venta de los minerales involucrados han aumentado en los últimos años, incentivando así esos grupos a buscar mantener el control de las minas a toda costa, y competir entre ellos por el control de las mismas, el transporte de la mercancía y el cobro de impuestos sobre ésta, así como llevar a cabo el contrabando de los minerales hacia otros países.⁶⁰

 

1. Minerales involucrados

Los minerales más codiciados son —además del oro— el tántalo, el tungsteno, y el estaño; estos últimos son también conocidos bajo los nombres que llevan antes de su procesamiento —coltán, wolframita y casiterita—; una vez procesados, se vuelven metales de mucho valor.⁶¹

El tungsteno es utilizado en la fabricación de las fotocopiadoras, impresoras láser, y la función de vibración de los teléfonos celulares; se estima que en 2006 y 2007 se extrajo de la RDC alrededor de 500 toneladas de este metal. El tántalo es empleado en varios componentes electrónicos, principalmente en los capacitadores, los que son fabricados con ese material son más delgados y ligeros que los tradicionales, por lo que son empleados particularmente en teléfonos celulares y computadoras portátiles. Para los años 2006 y 2007, la producción en las minas congolesas se elevó alrededor de 300 toneladas. Por lo que atañe al estaño, este es empleado en la fabricación de latas, contenedores y en la soldadura de componentes eléctricos; se produjo en 2006 y 2007 una cantidad de alrededor de 13 000 toneladas en la RDC. Finalmente, como se sabe, la principal utilización del oro se presenta en la joyería, aunque también juega un papel importante en la confección de algunos aparatos electrónicos; en 2006 y 2007, en el territorio de la RDC se produjo alrededor de 10 000 kilogramos de oro anualmente. A pesar de la proporción relativamente reducida obtenida de las minas del país para cada uno de los minerales mencionados, en relación con la oferta mundial, su valor constituye la parte más importante de la economía nacional;⁶² asimismo, los expertos aseveran que si un producto contiene un tablero de circuitos, es probable que parte de sus componentes incluyan minerales provenientes de la República Democrática del Congo.⁶³

Un informe del Programa de la ONU para el medio ambiente estima el valor de los recursos minerales de la RDC que aún no se explotan en 24 billones de dólares, superior al PIB combinado de Europa y los Estados Unidos.⁶⁴ Ello explica sin duda el interés manifestado por países como China de invertir en la industria minera de ese país, con la firma de cuantiosos contratos.⁶⁵

 

2. Modus operandi de los grupos armados

La explotación del comercio de los minerales por los grupos rebeldes se da principalmente de dos maneras. Por un lado, estos toman el control de las minas, y cobran impuestos para dejar pasar las mercancías, que son pagados por los transportadores y los compradores internacionales que operan localmente. Algunos grupos armados realizan de vez en cuando ataques a aldeas mineras para demostrar su capacidad de infligir daño a los civiles, y forzar así al gobierno a negociar con ellos. Los grupos rebeldes explotan también a los mineros, obligándolos a trabajar en condiciones peligrosas por sueldos de 1 a 5 dólares al día; entre los mineros artesanos que trabajan sin maquinaria pesada, se encuentran también niños.

El estudio de la cadena financiera relativa a las ganancias derivadas del comercio de los minerales muestra que, una vez que éstas son recibidas por los grupos armados acaban financiando no solamente el conflicto armado en la RDC, sino que alimenta también una crisis particular de violencia sexual, llevada a cabo en contra de las mujeres congolesas, volviendo al país uno de los lugares más peligrosos en el mundo para las mujeres y las niñas; esa situación ha sido documentada por organizaciones como Human Rights Watch, estimando que posiblemente centenares de miles de mujeres y niñas han sido violadas desde 1998 por los que tomaron parte en el genocidio ruandés de 1994 y luego huyeron al territorio vecino.⁶⁶

 

3. Diferencias entre el comercio de los diamantes y el de los demás minerales

Los minerales que provienen de zonas de conflicto probablemente no puedan ser objeto de las mismas medidas que las que se han implementado en el caso de los diamantes. En primer lugar los diamantes son por naturaleza pequeños y fácilmente disimulables; los demás minerales no comparten esas características: en lugar de ser pequeños y fácilmente controlables, las exportaciones provenientes de la RDC se dan en cantidades de múltiples toneladas, por lo que empaquetar cada unidad de transporte de esos minerales resulta irrealizable. En la actualidad, los minerales son enviados en bolsos, los cuales pueden contener un sello de aprobación de alguna organización; sin embargo, dichos sellos pueden ser fácilmente falsificados ya que no existe una práctica uniforme, y una vez que la mercancía ha pasado por varios comercializadores y ha sido concentrada por revendedores más grandes, el producto es una mezcla de minerales provenientes tanto de zonas en conflicto como de otras regiones del mundo.⁶⁷

 

4. Respuestas de la comunidad internacional

Algunas iniciativas han sido implementadas para hacer frente al problema descrito, derivadas del Proceso de Kimberley, la principal es la Extractive industries transparency initiative,⁶⁸ la cual busca imponer cierta responsabilidad a los gobiernos y empresas que se dedican a la extracción de recursos, forzándolos a reportar todos los flujos financieros involucrados. La solución propugnada por la iniciativa consiste en establecer un sistema de etiquetas de seguridad y de certificados de origen en varios puntos a lo largo de la cadena de suministro, permitiendo así un útil manejo del rastreo de documentos inherentes a un sistema de transparencia en la cadena de suministro.⁶⁹

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) emitió también lineamientos⁷⁰ para la implementación de cadenas de suministro responsables en relación con minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo, proporcionando así información a las empresas que buscan asegurar que el uso que hacen de los minerales no esté vinculado con violaciones serias a los derechos humanos. Los lineamientos se basan en los riesgos potenciales involucrados: las empresas que obtienen minerales de zonas de mayor riesgo deben emplear un nivel de diligencia superior en comparación con las que los obtienen de zonas de menor riesgo. Asimismo, el documento reconoce que el papel desempeñado por los distintos actores que intervienen en la cadena de suministro es variable, por lo que divide dicha cadena en dos grupos: las empresas que se encuentran en el inicio de la cadena, y las que se encuentran en su final; las primeras son las involucradas con la minería hasta la fundición o la refinación, mientras las demás empresas son las que utilizan los minerales después de su fundición o refinamiento. Los lineamientos establecen un marco de fiscalización basado en cinco etapas: la creación de una cultura de transparencia al interior de las empresas, y la recopilación de información relativa a pagos legales e ilegales realizados durante el transporte y la exportación; la identificación de los riesgos potenciales en la cadena de suministro; la implementación de una estrategia para enfrentar los riesgos identificados en la etapa previa; la auditoría externa de las medidas implementadas por los fundidores y refinadores, y la publicación por parte de las empresas de sus políticas y prácticas en materia de diligencia.⁷¹

Tanto los lineamientos de la OCDE como los de la Iniciativa recomiendan algún tipo de rastreo de los minerales, desde que salen de la mina hasta su fundición, aunque en formatos distintos. La OCDE plantea un esquema en el que las empresas deben instalar y supervisar una cadena de suministro transparente, reconociendo que existirán distintos grados de insumos de acuerdo a la posición del actor en dicha cadena; sin embargo el esquema ideado por la OCDE no otorga probablemente suficiente importancia a la dificultad de implementar dicha cadena en zonas donde la seguridad es casi inexistente, así como el problema de llevar a cabo un rastreo sobre papel en zonas como la parte oriental de la RDC.⁷²

Por otro lado, ninguna de las dos opciones toma en cuenta el grave problema del contrabando.⁷³ Así, los minerales pueden ser sustraídos de las bolsas en las que se encuentran en alguna etapa de la cadena, por lo que las bolsas deberían ser fabricadas de tal manera que cualquier sustracción resulte complicada y sea evidenciable a simple vista; la otra vertiente del contrabando se presenta cuando los minerales simplemente no son declarados, por lo que debería llevarse a cabo una precisa fiscalización de las minas, que haga constar la producción mensual promedio; cualquier desviación de la cifra establecida debería causar preocupación y provocar una investigación.⁷⁴

Cabe también resaltar algunos intentos de regulación a nivel del derecho interno de los Estados. Así, en abril de 2009, tres diputados estadounidenses presentaron una iniciativa de ley que buscaba romper el vínculo entre la explotación de recursos naturales y los conflictos armados. La iniciativa requería que las empresas que tenían vínculos en el comercio de minerales en la región del Congo y de sus países vecinos divulgaran la ubicación de dichas minas y monitorearan el financiamiento de grupos armados en la zona. Dicho documento fue integrado a la ley sobre la reforma de Wall Street que recibió la firma del presidente Obama en 2010.⁷⁵ La ley, que toma el nombre de "Dodd-Frank", es aplicable a todas las empresas que utilizan minerales provenientes de zonas de conflicto en sus productos. Las empresas deben ejercer la debida diligencia en relación con el lugar de origen y la cadena de custodia relativa a dichos minerales, y someter informes anuales que divulguen si sus productos contienen minerales provenientes de la zona en cuestión; de ser así, las empresas deben escribir las medidas desplegadas para encontrar el origen de los minerales. Una empresa podrá utilizar la leyenda "DRC conflict free" si los minerales empleados no financian o benefician directa o indirectamente grupos armados en la zona referida.⁷⁶

En 2009, un informe producido por la London School of Economics⁷⁷ criticó cualquier intento de proyecto de sanciones, considerando que carecería de utilidad debido a que resultaría sin duda difícil establecer un rastro de documentos en el Congo, y que cualquier operador minero sancionado sería probablemente reemplazado por otro en poco tiempo, por lo que las sanciones no tendrían efecto; por lo tanto, el informe sugiere como la mejor opción la asociación entre una unidad de investigación congolesa que sea debidamente financiada, con una unidad internacional especializada en actividades criminales.⁷⁸

Por otro lado, la ley estadounidense ha sido altamente criticada por tener consecuencias devastadoras en las ciudades mineras y los compradores de minerales en pequeña escala que operan en el Congo oriental; la ley parece haber creado un embargo informal sobre los productos de minería. Asimismo, varios otros países, como China, llevan a cabo de manera más o menos abierta un comercio en minerales provenientes de zona de conflicto.⁷⁹ Debido a las medidas previstas en la Ley Dodd-Frank, varias empresas consideran que es más fácil comprar sus minerales en otro lado que cumplir con los lineamientos previstos en la ley.⁸⁰

Comprobar el origen exacto de un mineral resulta muy complicado, más si consideramos que a menudo los minerales ya han sido procesados. La identificación del origen de los minerales viene complicada por el hecho que la mayor parte de la actividad minera es llevada a cabo por pequeños artesanos; si las empresas legítimas no compran los minerales de estos artesanos, éstos buscarán otros puntos de venta, probablemente en el mercado negro, lo que por supuesto favorece el financiamiento de grupos armados, perpetuando así la violencia que se busca erradicar.⁸¹

Actualmente, países como Canadá así como la Unión Europea buscan implementar su propia legislación en materia de minerales de zona de conflicto.⁸² En el caso europeo, dos opciones han sido objeto de debate: la adopción de las disposiciones previstas en la ley estadounidense, creando así un frente unido, o la adaptación de dicha ley para reflejar de una mejor manera las realidades de la situación.⁸³ Las instancias competentes de la Unión Europea pretenden forjar su postura definitiva de acuerdo a los resultados arrojados por el periodo de consultas que han abierto con las partes interesadas durante 2013.

 

V. UN ASUNTO PURAMENTE COMERCIAL: LAS TIERRAS RARAS

Tradicionalmente, la OMC había centrado sus preocupaciones en el acceso de sus miembros a los mercados industriales, y demostrado más preocupación para con las barreras y restricciones a la importación que los que se pudiesen imponer a las exportaciones.⁸⁴ La imposición por ciertos países de embargos sobre la salida de su territorio de algunas mercancías ha evidenciado un nuevo aspecto de la problemática de la escasez de los recursos naturales: la batalla por tener acceso a los minerales considerados vitales.⁸⁵

 

1. El carácter estratégico de las tierras raras⁸⁶

El concepto de "tierras raras" se refiere a 17 sustancias metálicas que tienen características distintivas; la mayoría de ellas se encuentran en una misma cadena de elementos en la tabla periódica, empezando con el lantano —que ocupa el número 57 de la tabla— y extendiéndose al lutecio —ubicado en el número 71—. Las tierras raras han recibido una importante aceptación debido a la popularidad de las tecnologías "verdes": las baterías que incorporan tierras raras en su fabricación son por ejemplo mucho más livianas que las manufacturadas con plomo o en aleación de cadmio-níquel, y conservan su carga durante un periodo más prolongado. Las propiedades distintivas de las tierras raras las vuelven especialmente útiles para aplicaciones militares: son empleadas en la fabricación de municiones de alta precisión, láseres, sistemas de comunicaciones y de radar, equipo de visión nocturna, y satélites.⁸⁷

Se estima que China lleva a cabo el 95% de la producción de tierras raras; esto no se debe, sin embargo, a que los yacimientos se encuentren únicamente en ese país, ya que Australia, Canadá, Estados Unidos, entre otros, cuentan también con importantes depósitos de esos recursos. La extracción de las tierras raras es complicada, y a veces tiene que hacerse conjuntamente con otros minerales, algunos de los cuales son radioactivos, lo que vuelve esa actividad costosa y peligrosa. Al obviar los riesgos medioambientales y bajar sus costos de producción, China ha logrado imponerse ante sus demás competidores, obligando a la mayoría de ellos a suspender sus actividades.⁸⁸

La mayor parte de las tierras raras proviene de minas a cielo abierto. El mineral es extraído y luego pulverizado en pequeñas partículas que son luego separadas en los distintos elementos comprendidos en el mineral. El proceso de extracción crea una contaminación ambiental a través de las emisiones de polvo en el aire, contribuyendo a la destrucción de la vegetación y de la erosión de los suelos; el proceso de pulverización plantea un problema adicional al llevarse a cabo la liberación de uranio o torio radioactivos, que comúnmente se encuentran en los minerales extraídos.⁸⁹

En la década de los ochenta, la producción China de tierras raras era casi inexistente; pero en dicha década, el país inició un esfuerzo encaminado a aumentar su capacidad de innovación tecnológica, por lo que necesitó acceso a esos elementos; los científicos chinos desarrollaron nuevas técnicas para la extracción de tierras raras, y en 1990 el gobierno chino declaró que éstas serían consideradas minerales protegidos y estratégicos. En los años siguientes, el importante margen de ganancias en el ramo de la extracción de tierras raras atrajo muchas empresas en China; la competencia y sobreoferta que se dieron entonces hicieron bajar los precios de las tierras raras, aunque su exportación se incrementó. Los bajos precios crearon una presión insostenible sobre los productores del resto del mundo.⁹⁰

De acuerdo con algunas estimaciones, la demanda mundial para las tierras raras pasará de 124 000 toneladas en 2010 a 185 000 toneladas para 2015, es decir, un incremento de casi 50%.⁹¹

En 2007, China introdujo un impuesto a la exportación de tierras raras de 10%, que en los años subsecuentes subió hasta 25% para algunos elementos. Asimismo, China empezó a reducir el número de licencias de exportación para tierras raras a partir de 2006. En ese año, autorizó 59 licencias (47 para empresas nacionales), para 2009 esta cifra había bajado a 34. Con la imposición de restricciones a la exportación, las cuotas de exportación chinas disminuyeron en un 40% entre 2008 y 2010.⁹²

En septiembre de 2010, un barco pesquero chino entró en colisión con dos barcos guardacostas japoneses. Las autoridades japonesas detuvieron al capitán del barco chino, lo que provocó un incidente diplomático que rápidamente tomó proporciones inesperadas. El primer ministro chino insistió en la liberación del capitán, y amenazó a Japón con tomar medidas ulteriores si su gobierno no actuaba conforme a sus peticiones. En los siguientes días, las autoridades chinas detuvieron a cuatro ciudadanos japoneses, y el primer ministro chino se negó a reunirse con su homólogo japonés al margen de una cumbre de líderes mundiales. Sin embargo, la medida de mayor impacto fue la que consistió en tomar ventaja de la dependencia de Japón de las exportaciones chinas de tierras raras.⁹³ En efecto, en cumplimiento de sus amenazas, el gobierno chino instruyó a sus agentes de aduanas impedir el envío de cualquier cargamento de tierras raras destinado a Japón. Cuatro días después de la negativa del gobierno chino de dejar pasar los cargamentos, Japón decidió liberar al capitán del barco; en efecto, la sola empresa Toyota emplea por ejemplo alrededor de un kilogramo de neodimio en el motor de cada de una de sus Prius, por lo que el embargo chino amenazó inmediatamente la capacidad de producción nipona en su industria de automóviles eléctricos.⁹⁴

Las restricciones a la exportación decretadas por el gobierno chino tuvieron como efecto limitar el acceso de empresas extranjeras a las tierras raras, a la vez que se incrementó la disponibilidad de dichos elementos para los procesadores nacionales.⁹⁵

 

2. Antecedentes de litigación

Existe una incertidumbre doctrinal acerca del régimen del GATT-OMC correspondiente a los controles empleados en materia de exportación; la duda radica en determinar si las disposiciones del GATT se aplican tanto a las exportaciones como a las importaciones, de una manera simétrica. Esta duda está siendo atendida y resuelta a través del litigio.⁹⁶

En 2009, los Estados Unidos, la Unión Europea y México iniciaron un procedimiento en contra de China, en el marco de la OMC, debido a las restricciones decretadas por ese país en materia de impuestos, cuotas, y requisitos de licencia y de precio mínimo impuestos a la exportación de varias materias primas.⁹⁷ La línea de defensa seguida por China se centró en oponer su derecho soberano como país a emplear sus recursos naturales en una manera que promoviera el desarrollo económico nacional.⁹⁸ Cabe apuntar que el Protocolo de adhesión a la OMC firmado por China establece obligaciones que limitan la posibilidad para dicho país de emplear restricciones a la exportación, incluyendo los requisitos de eliminación de todos los impuestos y cargas que vienen aplicados a las exportaciones, y el otorgamiento de un trato en un pie de igualdad a los comerciantes extranjeros. Las restricciones a la exportación impuestas por China tocaban nueve mercancías, entre las cuales se encuentran el magnesio, el fósforo amarillo y el zinc.⁹⁹

China invocó en particular el artículo XI (2) a), cuyo contenido es el siguiente:

Artículo XI: Eliminación general de las restricciones cuantitativas

1. Ninguna parte contratante impondrá ni mantendrá —aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas— prohibiciones ni restricciones a la importación de un producto del territorio de otra parte contratante o a la exportación o a la venta para la exportación de un producto destinado al territorio de otra parte contratante, ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas.

2. Las disposiciones del párrafo 1 de este artículo no se aplicarán a los casos siguientes:

a) Prohibiciones o restricciones a la exportación aplicadas temporalmente para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios o de otros productos esenciales para la parte contratante exportadora.

El panel constituido para resolver la disputa emitió un pronunciamiento preliminar en el que recalcó que China había realizado modificaciones importantes a su régimen normativo en materia de exportaciones desde el inicio de la controversia, algunas de las cuales tenían como efecto volver ineficaces algunos de los alegatos presentados por los quejosos. En una decisión posterior, el panel, basándose en el texto mismo de los acuerdos que vinculan a China con la OMC encontró que la gran mayoría de las restricciones impuestas por ese país eran incongruentes con sus obligaciones como miembro de la organización.¹⁰⁰

China apeló la decisión del panel argumentando que, a pesar de que sus medidas carecían de un carácter temporal, la excepción también era válida para una escasez anticipada a largo plazo, y no sólo a situaciones que resultan suficientemente graves para amenazar con el inicio de una crisis. Sin embargo, el órgano de apelación disintió con la postura China y confirmó la decisión adoptada por el panel,¹⁰¹ ya que las excepciones relativas a los niveles de escasez críticos únicamente operan para permitir medidas temporales para hacer frente a una necesidad temporal.¹⁰²

 

3. Situación actual

En marzo de 2012, Japón, los Estados Unidos y la Unión Europea solicitaron consultas con China ante la OMC en respuesta a la decisión de ese país de imponer restricciones a la exportación de tierras raras.¹⁰³ La solicitud de consultas es un mecanismo a través del cual los países en disputa buscan obtener una solución satisfactoria de la situación que los enfrenta; la solicitud es confidencial entre los países involucrados. El proceso de consultas no requiere que los Estados presenten alegatos formales, por lo que los argumentos presentados por China no son conocidos.¹⁰⁴ Subsecuentemente, a mediados de año, se constituyó un panel cuya decisión aún no se ha emitido.

Debido a que las tierras raras son asimilables a los minerales involucrados en el caso de las materias primas, se estima que el caso descrito recibirá el mismo trato por los órganos jurisdiccionales que lo estudien en el marco de la OMC, a la luz del artículo XI del GATT de 1994. Por lo tanto, parece remota la posibilidad de que China logre defender las cuotas de exportación impuestas a la luz de dicho artículo.¹⁰⁵

 

VI. COLOFÓN

El problema aquí abordado no parece admitir soluciones sencillas.

La supresión o limitación del comercio ilícito de minerales provenientes de zonas de conflicto resultará, sin duda, muy complicada. El gobierno congolés sigue siendo relativamente débil e irradiado por la corrupción, lo que le impide controlar adecuadamente la exportación de minerales que se dan en las provincias de Kivu del norte y del sur, a la vez que los Estados fronterizos parecen incapaces o indeseosos de prevenir el ingreso de tales mercancías para ser incorporadas a los flujos de los mercados mundiales. En lo que atañe a los diamantes, debido a que no existe una norma internacional que asegure el cumplimiento del Proceso de Kimberley, los actores no estatales y los grupos terroristas siguen utilizando los diamantes como haberes líquidos, fungibles y difícilmente rastreables para financiar sus actividades.¹⁰⁶ Por otro lado, los diamantes procedentes de zonas de conflicto son bienes de lujo que los consumidores pueden a menudo escoger no adquirir, mientras los demás minerales vienen integrados en productos considerados como esenciales.

Por lo que respecta al tema de las tierras raras, la división internacional del trabajo en esta era de globalización hace que, irónicamente, la mayor parte de los incrementos que se den en las exportaciones chinas de tierras raras a raíz de una probable decisión emanada del sistema jurisdiccional de la OMC será ultimadamente procesada en China, uno de los pocos lugares en el mundo donde esa tarea pueda ser llevada a cabo.¹⁰⁷

Varias tecnologías "verdes" dependen de elementos especiales relativamente escasos, cuya disponibilidad en el futuro no puede ser asegurada; las luchas para controlar estos minerales podrían volverse tan intensas como las que se dieron en el caso del petróleo, el cobre y otros recursos básicos de la era industrial.¹⁰⁸ La situación difícilmente puede mejorar mientras los consumidores continúen exigiendo computadoras siempre más potentes o teléfonos móviles con mejor recepción, y la industria del armamento se siga desarrollando desenfrenadamente, lo que parece ser a su vez un síntoma más de la inseguridad provocada por un porvenir incierto.

 

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NOTAS

¹ Menzie, W David et al., "Mineral resources and consumption in the twenty-first century", en Simpson, R. David et al., Scarcity and growth revisited — Natural resources and the environment in the new millennium, Washington, Resources for the future, 2005, pp. 33 y ss.

² Haglund, Dan, "Blessing or curse? The rise of mineral dependence among low- and middle-income countries" Oxford policy management, diciembre de 2011, p. 9; el estudio se encuentra disponible en: http://www.eisourcebook.org/submissions/1325523556OPMBlessingorcursereport2011.pdf.

³ Yaya, Sanni et al., "Introduction: Changement climatique et agriculture — La sécurité et le développement durable à la croisée des chemins", en Yaya, Hachimi Sanni y Behnassi, Mohamed, Changement climatique, crise energétique et insécurité alimentaire — Le monde en quête d'un visage, Québec, Les presses de l'Université Laval, 2011, p. 14.

⁴ Rotillon, Gilles, Economie des ressources naturelles, París, La Découverte, 2005, p. 3.

⁵ Ricardo, David, Notas a los "Principios de economía política" de Malthus, México, Fondo de Cultura Económica, 1958, cap. VII.

⁶ Lim, C. L. y Senduk, J. H., "You don't Miss your Water <<til your River Runs Dry>>: Regulating Industrial Supply Shortages After <<China Raw Materials>>", StanfordJournal of Law, Business & Finance, vol. 18, otoño de 2012, p. 76.

⁷ Dobbs, Richard et al., "Resource revolution: Meeting the world's energy, materialsfood, and water needs", McKinsey Global Institute, noviembre 2011, passim; visto en: http://www.mckinsey.com/features/resource_revolution. Para un análisis de las tendencias en materia de reservas mundiales de los distintos minerales, se puede consultar la siguiente publicación: U.S. Geological Survey, "Mineral commodity summaries 2013"; visto en: http://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/mcs/2013/mcs2013.pdf.

⁸ Serfati, Claude y Le Billon, Philippe, "Mondialisation et conflits de ressources naturelles", en Ecologie et Politique, núm. 34, 2007, p. 11.

⁹ Ibidem, pp. 11-12. Véase también, en este sentido, el libro del autor: Intervención Humanitaria. Derecho, deber o prohibición?, México, Porrúa-UNAM, 2012.

¹⁰ Véase, en este sentido, Dietrich, Christian, "Hard currency: The Criminalized Diamond Economy of the Democratic Republic of the Congo and its Neighbours", Partnership Africa Canada, Occasional Paper No. 4, junio 2002, pp. 2 y 3; en http://www.reliefweb.int/library/documents/2002/pac-drc-17jun.pdf.

¹¹ Woody, Karen E., "Diamonds on the Souls of her Shoes: the Kimberley Process and the Morality Exception to WTO Restrictions", Connecticut Journal of International Law, vol. 22, otoño 2007, pp. 335-339.

¹² Véase, por ejemplo,Yoo, John, "Fixing failed States", California law review, vol. 99, núm. 1, 2011, o, Newman, Edward, "Failed States and International Order: Constructing a post-Westphalian World", Contemporary Security Policy, vol. 30, diciembre de 2009.

¹³ Sobre esta teoría, véase Ross, Michael L., "The Political Economy of the Resource Curse", World Politics, vol. 51, enero de 1999.

¹⁴ Norman, Matthew L., "The Challenges of State Building in Resource Rich Nations", Northwestern University Journal of International Human Rights, vol. 10, primavera de 2012, p. 188.

¹⁵ Burchill, John, "Out of the Heart of Darkness: a New Regime for Controlling Resource Extraction in the Congo", Asper Review of International Business and Trade Law, vol. 10, 2010, párrs. 14 y 15.

¹⁶ Véase la obra del autor, Intervención Humanitaria, cit., en la que se detalla el caso (pp. 191 y ss.).

¹⁷ Veale, Emily, "Is there Blood on your Hands-free Device?: Examining Legislative Approaches to the Conflict Minerals Problem in the Democratic Republic of Congo", Cardozo journal of international and comparative law, vol. 21, invierno 2013, pp. 508-510.

¹⁸ Burchill, John, op. cit., par. 24.

¹⁹ Wagner, David C. W., "Breaking the Nexus Between Armed Conflict and Consumer Products: Where's the App for That?, Temple International ^Comparative Law Journal, vol. 26, primavera 2012, p. 106.

²⁰ Stiglitz, Joseph, "Regulating Multinational Corporations: Towards Principles of Cross-Border Legal Frameworks in a Globalized World Balancing Rights with Responsibilities", American University international law review, vol. 23, 2007, p. 474.

²¹ Bellish, Jonathan, "Towards a More Realistic Vision of Corporate Social Responsibility Through the Lens of the lex Mercatoria", Denver Journal of International Law &Policy, vol. 40, otoño de 2012, p. 557.

²² Trials ofWar Criminals before the Nuremberg Military Tribunals under Control Council Law No. 10, vol. 6 (United States vs Friedrich Flick) et al., vol. 7-8 (United States vs Carl Krauch, et al.), vol. 9 (United States vs Alfred Krupp, et al.); en http://www.mazal.org/NMT-HOME.htm

²³ Bellish, Jonathan, op. cit., pp. 557-558. El caso es conocido como el "Caso Zyklon B", en el que el Tribunal militar británico enjuició a Bruno Tesch y otros; los documentos procesales del caso se encuentran disponibles en: http://www.ess.uwe.ac.uk/wcc/zjklonb.htm.

²⁴ Véase el sitio oficial de la iniciativa: http://www.unglobalcompact.org/Languages/spanish/index.html.

²⁵ Declaración universal de los derechos humanos, adoptada por la Asamblea general de la ONU, Doc. A/810, 1948; disponible en: http://www.un.org/es/documents/udhr/.

²⁶ Declaración de la OIT relativa a los principios j derechos fundamentales en el trabajo, adoptada por la Conferencia internacional del trabajo en su 86a. reunión, Doc. CIT/1998/PR20A, 1948, en: http://www.ilo.org/declaration/thedeclaration/textdeclaration/lang--es/index.htm.

²⁷ Convención de la ONU contra la corrupción, adoptada por la Asamblea general de la ONU, Doc. A/58/422, 2003, en http://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_conventions.pdf.

²⁸ Declaración de Rio sobre el medio ambiente y el desarrollo, adoptada por la Conferencia sobre el medio ambiente y el desarrollo, 1992, en: http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm.

²⁹ Bellish, Jonathan, op. cit., pp. 560 y 561.

³⁰ Teubner, Gunther, "Self-Constitutionalizing TNCs? On the Linkage of "Private" and "Public" Corporate Codes of Conduct" Indiana Journal of Global Legal Studies, vol. 18, 2011, p. 619.

³¹ Steinhardt, Ralph G., "Corporate Responsibility and the International Law of Human Rights: the New Lex Mercatoria , en Alston, Philip (ed.), Non-state Actors and Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 184.

³² Bellish, Jonathan, op. cit., pp. 568 y 569.

³³ Norman, Matthew L., op. cit., p. 178.

³⁴ S/RES/1173, "La situación en Angola", 12 de junio de 1998, en: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?sjmbol=S/KES/1173(1998)&referer=http://www.un.org/en/sc/documents/resolutions/1998.shtml&Lang=S.

³⁵ "Report of the Panel of Experts on Violations of Security Council Sanctions Against UNITA", U.N. Doc. S/2000/203, 10 de marzo de 2000.

³⁶ S/RES/1295, "La situación en Angola", 18 de abril de 2000.

³⁷ Wagner, David C.W., op. cit., p. 126.

³⁸ A/KES/55/56, "El papel de los diamantes en la promoción de los conflictos", 1o. de diciembre de 2000.

³⁹ Véase el sitio de la organización: http://www.kimberleyprocess.com/.

⁴⁰ El Proceso de Kimberley únicamente se interesa en los diamantes brutos, ya que la fuente de los diamantes es el blanco de la iniciativa; el tema de mayor urgencia relativo a los diamantes en zona de conflicto se centra en las minas más que en las etapas de producción subsecuentes, como la del corte, del pulimiento y de la colocación del diamante en el producto final.

⁴¹ Raj, Shannon, "Blood Electronics: Congos Conflict Minerals and the Legislation that Could Cleanse the Trade", Southern California Law Review, vol. 84, mayo de 2011, pp. 994 y 995.

⁴² Burchill, John, op. cit., párr. 44.

⁴³ Norman, Matthew L., op. cit., p. 179.

⁴⁴ Woody, Karen E., op. cit., p. 347.

⁴⁵ Childress, Sarah, "Diamond Trade Finds Regulatory Loophole in Mozambique", Wall Street Journal, 5 de noviembre de 2009, p. A14.

⁴⁶ Raj, Shannon, op. cit., pp. 996-997.

⁴⁷ Burchill, John, op. cit., pár. 51.

⁴⁸ Raj, Shannon, op. cit., pp. 997-998.

⁴⁹ Ibidem, p. 999.

⁵⁰ Norman, Matthew L., op. cit., pp. 179-180.

⁵¹ Acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio (GATT de 1947); en: http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/gatt47.pdf. Cabe apuntar que el Acuerdo general sobre comercio y servicios (GATS) prevé también una disposición análoga en su artículo II (1).

⁵² Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio; en: http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/04-wto.pdf.

⁵³ Burchill, John, op. cit., pár. 28-37.

⁵⁴ Organización Mundial del Comercio, "Extension of Waiver Concerning Kimberley Process Certification Scheme for Rough Diamonds", Doc.WT/L/876, 11 de diciembre de 2012.

⁵⁵ Woody, Karen E., op. cit., pp. 347-349.

⁵⁶ Price, Tracy Michelle, "The Kimberley Process: Conflict Diamonds, WTO Obligations, and the Universality Debate", Minnesota Journal of Global Trade, vol. 12, 2003, pp. 54 y 55.

⁵⁷ Woody, Karen E., op. cit., pp. 350-352.

⁵⁸ Dicha organización, creada en julio de 2000, reúne empresas y asociaciones de la industria diamantera que buscan encontrar soluciones a la problemática generada por los diamantes provenientes de zonas de conflicto; véase su sitio: http://www.worlddiamondcouncil.com/.

⁵⁹ Woody, Karen E., op. cit., pp. 353 y 354.

⁶⁰ DeVoe, Anne, "Carrying a Piece of Congo in our Pockets: Global Complicity to Congo's Sexual Violence and the Conflict Minerals Trade", Seattle Journal for Social Justice, vol. 10, otoño/invierno de 2011, pp. 479 y 480.

⁶¹ Raj, Shannon, op. cit., p. 988.

⁶² Gobrecht, Harry D., "Technically Correct: Using Technology to Supplement Due Diligence Standards in Eastern D. R. Congo Conflict Minerals Mining", University of Illinois Journal ofLaw, Technology &Policy, num. 2, otoño de 2011, pp. 415-418.

⁶³ Raj, Shannon, op. cit., p. 988.

⁶⁴ Véase, Emily, op. cit., p. 516.

⁶⁵ Solvit, Samuel, RDC: Rêve ou illusion? - Conflits et ressources naturelles en République démocratique du Congo, París, L'Harmattan, 2009, p. 70.

⁶⁶ Raj, Shannon, op. cit., pp. 989 y 990.

⁶⁷ Gobrecht, Harry D., op. cit. , p. 416.

⁶⁸ Véase el sitio de la organización: http://eiti.org/.

⁶⁹ Wagner, David C. W., op. cit., p. 127.

⁷⁰ Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, Guide OCDE sur le Devoir de Diligence Pour des Chaînes D'approvisionnement Responsables en Minerais Provenant de Zones de Conflit ou à Haut Risque, Deuxième édition, París, Éditions OCDE, 2013; disponible en línea: http://www.oecd-ilibrary.org/governance/guide-ocde-sur-le-devoir-de-diligence-pour-deschaines-d-approvisionnement-responsables-en-minerais-provenant-de-zones-de-conflit-ou-a-haut-risque_9789264185067-fr. Para un análisis del mencionado documento, véase: Liberti, Lahra, "OECD 50th Anniversary: the Updated OECD Guidelines for Multinational Enterprises and the New OECD Recommendation on Due Diligence Guidance for Conflict-Free Mineral Supply Chains", Business law international, vol. 13, núm. 1, enero de 2012.

⁷¹ Wagner, David C. W, op. cit., pp. 124-126.

⁷² Ibidem, p. 127.

⁷³ Idem.

⁷⁴ Ibidem, p. 128.

⁷⁵ Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, 12 USC § 5301 (2010).

⁷⁶ DeVoe, Anne, op. cit., pp. 481-482.

⁷⁷ Garrett, Nicholas, y Mitchell, Harrison, "Trading Conflict for Development: Utilising the Trade in Minerals from Eastern DR Congo for Development", 2009; disponible en: http://www.lse.ac.uk/internationalDevelopment/research/crisisStates/download/others/Trading%20Conflict%20jor%20Development2.pdf.

⁷⁸ DeVoe, Anne, op. cit., p. 487.

⁷⁹ Ibidem, p. 488.

⁸⁰ Jeffrey, Jeremy C., "Tungsten is Forever: Conflict Minerals, Dodd-Frank, and the Need for a European Response", New England Journal of International and Comparative Law, vol. 18, 2012, p. 504.

⁸¹ Ibidem, pp. 510 y 511.

⁸² Véase los artículos de Jeffrey, Jeremy C., y Burchill, John, op. cit., passim.

⁸³ Jeffrey, Jeremy C., op. cit., pp. 511 y 512.

⁸⁴ Lim, C. L. y Senduk, J. H., op. cit., p. 77.

⁸⁵ Klare, Michael T., The Race JorWhat's left: the Global Scramble for the World's Last Resources, Nueva York, Metropolitan Books, 2012, pp. 152 y 153.

⁸⁶ Para profundizar sobre el tema, véase: Degeorges, Damien, Terres Rares, Enjeu Géopolitique du XXIe siècle: Chine, Etats-Unis, Europe, Japon, Groenland, París, L'Harmattan, 2012.

⁸⁷ Klare, Michael T., op. cit., pp. 154-156.

⁸⁸ Ibidem, pp. 157 y 158.

⁸⁹ Jebe, Ruth et al., "Chinas Export Restrictions of Raw Materials and Rare Earths: a New Balance Between Free Trade and Environmental Protection?", George Washington International Law Review, vol. 44, 2012, pp. 589-590.

⁹⁰ Ibidem, pp. 587-588.

⁹¹ Klare, Michael T., op. cit., p. 159.

⁹² Jebe, Ruth et al., op. cit., pp. 591-592.

⁹³ "(In)efficient Breach of International Trade Law: the State of the <<Free Pass>> after China's Rare Earths Export Embargo", Harvard Law Review, vol. 125, núm. 2, diciembre de 2011, pp. 607 y 608.

⁹⁴ Ibidem, pp. 606-609.

⁹⁵ Jebe, Ruth et al., op. cit., pp. 580 y 581.

⁹⁶ Lim, C.L. y Senduk, J. H., op. cit., pp. 78 y 79.

⁹⁷ Cabe aclarar que esta problemática no concierne únicamente a China: el gobierno de la India ha propuesto una prohibición de las exportaciones de mineral de hierro para cubrir las necesidades industriales nacionales; lo mismo ocurre con la cromita de ese mismo país, y la madera de Rusia. Véase en este sentido el artículo de Bin Gu: "Mineral Export Restraints and Sustainable Development-are Rare Earths Testing the WTO's Loopholes?", Journal of International Economic Law, vol. 14, núm. 4, 2011.

⁹⁸ DeMedeiros, Jose F., "Case Comment: Global Trade Law - China s Export Restraints found to be Inconsistent with its Obligations as a Member of the World Trade Organization -China - Measures Related to the Exportation ofVarious Raw Materials, WT/DS394/R, WT/ DS395/R, WT/DS398/R, (July 5, 2011)", Suffolk Transnational Law Review, vol. 35, invierno de 2012, pp. 204-206.

⁹⁹ Lim, C. L. y Senduk, J. H., op. cit., p. 75.

¹⁰⁰ DeMedeiros, Jose F., op. cit., pp. 215-217.

¹⁰¹ Appellate Body Reports, China - Measures Related to the Exportation ofVarious Raw Materials, WT/DS394/AB/R, WT/DS395/AB/R, WT/DS398/AB/R, 30 de enero de 2012.

¹⁰² Lim, C.L. y Senduk, J.H., pp. 85 y 86.

¹⁰³ Jebe, Ruth et al., op. cit., pp. 580 y 581.

¹⁰⁴ Ibidem, pp. 592-594.

¹⁰⁵ Véase en este sentido el estudio comparativo entre las dos controversias ventiladas ante la OMC, realizado por Han-Wei Liu y John Maughan: "Chinas Rare Earths Export Quotas: out of the China-Raw Materials Gate, but Past the WTO's Finish Line?", Journal of International Economic Law, vol. 15, núm. 4, 2012.

¹⁰⁶ Burchill, John, op. cit., pár. 53.

¹⁰⁷ Jebe, Ruth et al., op. cit., p. 641.

¹⁰⁸ Klare, Michael T., op. cit., p. 182.