I. Introducción

Uno de los principales objetivos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) es promover la paz y la seguridad internacionales. Como tal, desde su creación la ONU ha buscado promover acuerdos multilaterales y tratados vinculantes que alienten el desarme tanto de armas convencionales como de armamento no convencional, bajo la premisa de que es mediante el desarme como se puede alcanzar la paz y la seguridad internacionales. Actualmente, existen avances sustanciales en la materia; por ejemplo, el marco jurídico internacional contempla la prohibición de la utilización de ciertos tipos de armamento, como las minas antipersonales, las municiones en racimo o las armas químicas y biológicas de destrucción masiva. Además, se ha promovido la no proliferación de las armas nucleares y la regulación del comercio de armas convencionales.

Sin embargo, el gran pendiente en este tema continúa siendo la eliminación y prohibición total de las armas nucleares. El panorama geopolítico actual y las tensiones políticas, sociales y económicas en diversas regiones del mundo hacen evidente que es necesario contar con un régimen que busque la completa eliminación de las armas nucleares, ante la posible amenaza de su uso y las devastadoras consecuencias que ello tendría. Si bien la regulación existente en materia de no proliferación nuclear -que tiene como su “piedra angular” al Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (TNP)- es amplia, aún está pendiente el avanzar en iniciativas que alienten el desarme y la eliminación de las armas nucleares mediante instrumentos jurídicamente vinculantes. El panorama actual sugiere que es a través de un cambio de paradigma en la agenda de seguridad internacional como se logrará dar ese paso.

Durante la última década, ante la parálisis en la generación de instrumentos concretos en materia de desarme nuclear, surgió la Iniciativa Humanitaria, la cual fue sumando actores estatales y no estatales, académicos y expertos, quienes fueron alimentando un proceso complejo de conversaciones en entornos diplomáticos e informales para buscar una alternativa al statu quo en materia de desarme nuclear. Así, después de un largo y complejo proceso diplomático, se llevó a cabo la Conferencia de las Naciones Unidas para negociar un tratado de prohibición de las armas nucleares¹ que culminó con la aprobación del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares (TPAN) en 2017.

Dicho logro fue resultado de un proceso diplomático promovido por una red de Estados, en conjunto con organizaciones de la sociedad civil y activistas, que durante varios años han buscado prohibir las armas nucleares. A diferencia de otros instrumentos internacionales, el enfoque del TPAN se centró en las devastadoras consecuencias humanitarias que acarrean el uso y la existencia de las armas nucleares, utilizando como narrativa la estigmatización y deslegitimación de estas armas, y como marco jurídico el derecho internacional humanitario (DIH).

La realización de un tratado de prohibición de las armas nucleares sin la participación de los Estados nucleares estuvo motivada, en parte, por los procesos de elaboración de la Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonales de 1997 (también conocida como Tratado de Ottawa) y la Convención sobre Municiones en Racimo (producto del Proceso de Oslo de 2007), en los cuales la sociedad civil jugó un papel fundamental en la promoción y aprobación de los tratados.²

Los promotores del TPAN argumentaron que los Estados nucleares han sido omisos en el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo VI del TNP, que establece la necesidad de “celebrar negociaciones de buena fe sobre medidas eficaces relativas a la cesación de la carrera armamentista nuclear en fecha cercana”.³ Igualmente, plantearon que, al igual que como sucedió con las minas antipersonales, primero se deberían deslegitimar las armas nucleares para, posteriormente, poder motivar su prohibición.⁴ Sin embargo, para muchos la ausencia voluntaria de los Estados nucleares en el proceso de negociación del TPAN resulta ser una de sus grandes debilidades.

Por todo ello, el debate que derivó en el TPAN no se centró en los aspectos de seguridad y en asuntos militares desde una visión tradicional de la seguridad internacional, sino que se enfocó en las catastróficas consecuencias que tendría su uso en el plano humanitario.⁵ De igual manera, se buscó crear con el tratado una nueva norma de derecho internacional que genere un régimen de prohibición que en el mediano plazo vaya acumulando Estados parte que contribuyan para una deslegitimación de las armas nucleares de manera paulatina y, eventualmente, para convertir esta nueva norma en costumbre internacional.

En este artículo se argumenta que el proceso de negociaciones diplomáticas que culminó con la aprobación del TPAN podría contribuir a modificar en el mediano plazo el paradigma vigente en materia de seguridad internacional y desarme. Se parte de la premisa de que es mediante la diplomacia multilateral como se pueden alcanzar acuerdos mínimos que contribuyan al gran objetivo del desarme, sin olvidar el poder real que otorgan las armas nucleares a los Estados que las poseen, el mercado vinculado al armamento nuclear, la diversidad de actores involucrados, así como una agenda de seguridad internacional en constante cambio.

II. Antecedentes del tema y estado actual

El desarme nuclear y la promoción de los usos pacíficos de la energía nuclear han estado siempre en el corazón de la ONU. Desde su creación, la organización ha buscado regular, o bien prohibir, el uso y desarrollo de las armas nucleares para evitar su proliferación. La agenda nuclear es tan vigente y relevante que el plan de trabajo de António Guterres, actual secretario general de la ONU, tiene entre sus prioridades el desarme nuclear, pues en él se plantea que la amenaza existencial que representan las armas nucleares para la humanidad debe motivar a la comunidad internacional para lograr una acción nueva y decisiva encaminada a su total eliminación.⁶

Mantener la paz y la seguridad internacionales es uno de los principales mandatos de la ONU, el cual está establecido en el artículo 1o. de la Carta de las Naciones Unidas.⁷ De esta forma, el desarme nuclear ha permanecido como una de sus prioridades, y a lo largo de los años los Estados miembros han construido un andamiaje institucional para alcanzar dicho objetivo.

Aunque la energía nuclear tiene una multiplicidad de aplicaciones positivas de carácter pacífico -desde la generación de energía eléctrica hasta la aplicación en la medicina, en la agricultura y en diversas ciencias e industrias-, el desarrollo de la energía nuclear para uso bélico tiene un efecto catastrófico de corto, mediano y largo plazo capaz de destruir ciudades enteras, de modificar el entorno físico y de afectar a las generaciones venideras. La Oficina de Naciones Unidas para Asuntos de Desarme (UNODA, por sus siglas en inglés) asegura que “las armas nucleares son las armas más peligrosas en el mundo”,⁸ y así lo hemos podido atestiguar después de la explosión de las bombas nucleares en Hiroshima (Little Boy) y Nagazaki (Fat Man) en 1945, y de catástrofes nucleares como las de Chernóbil y Fukushima.

A pesar de sus efectos nocivos y de los esfuerzos de la comunidad internacional por visibilizar la amenaza que implica la mera existencia de las armas nucleares y por fomentar la reducción de los arsenales nucleares, la UNODA calcula que en el mundo siguen existiendo alrededor de 13, 400 armas nucleares, y que a la fecha se han llevado a cabo más de 2,000 ensayos nucleares.⁹

III. Una nueva narrativa para la seguridad internacional: la estigmatización de las armas nucleares

La falta de avances en materia de desarme nuclear, la paralización de los foros internacionales dedicados a ello -en especial de la Conferencia de Desarme, que desde 1996 no ha tenido ninguna negociación sustantiva- y la falta de cumplimiento del TNP en materia de desarme por parte de los Estados nucleares han generado la búsqueda de nuevas narrativas y la construcción de espacios en los que sea posible alcanzar acuerdos y avances tangibles en la agenda de desarme nuclear.

De acuerdo con el embajador mexicano Jorge Lomónaco,¹⁰ la historia demuestra que los grandes flagelos de la humanidad -esclavitud, tortura, racismo- sólo han podido ser eliminados una vez que éstos fueron estigmatizados, con el fin de generar el rechazo social y, posteriormente, fueron prohibidos a través de una norma jurídica. Lo mismo ha sucedido en el plano del desarme, en el cual, a través de procesos complejos, se ha logrado estigmatizar y, después, prohibir y eliminar armas, como las químicas, las biológicas, las minas antipersonales y las municiones en racimo. Bajo esa lógica, lo mismo debería de suceder con las armas nucleares: deben ser estigmatizadas, prohibidas y, por último, eliminadas.

En términos narrativos, el reto es modificar la percepción que se tiene sobre estas armas. Nick Ritchie¹¹ sostiene, desde una lógica kantiana, que el desarme nuclear es posible si se sigue un patrón de estigmatización de las armas nucleares de forma incremental -mediante la devaluación del valor que se les asigna de manera superficial-, que después continúe con la reducción de su valor asignado de manera profunda -a través de una reconceptualización de la lógica política, estratégica y militar que sustenta las prácticas y programas nucleares-, y que finalice deslegitimándolas -por medio de la modificación de los valores que se les asignan a las armas nucleares en el imaginario colectivo-. En el plano político, por ejemplo, estigmatizar las armas nucleares las haría incompatibles con los principios de derechos humanos y del DIH, con lo cual se conviertiéran en armas poco atractivas para aquellos gobiernos que quieran ser vistos como ejemplos a seguir por la comunidad internacional, por sus ciudadanos y por la opinión pública.¹²

De acuerdo con el académico John Borrie,¹³ los logros alcanzados por la comunidad internacional con el Tratado de Ottawa y la Convención sobre Municiones en Racimo de 2008 han demostrado el éxito en la promoción del desarme desde un punto de vista del DIH, al evidenciar que las consecuencias de su uso en los conflictos armados es desproporcionado y causa sufrimiento innecesario a la población civil o combatiente.

El diplomático Miguel Marín Bosch¹⁴ considera que el proceso de Ottawa podría replicarse en otros aspectos del desarme, incluido el nuclear. La premisa de Marín Bosch es que en el plano de la diplomacia multilateral es posible negociar acuerdos que en lo inmediato no contribuyan a lograr su objetivo central -por ejemplo, en el caso del TPAN, el desarme nuclear- e, incluso, éstos pueden no contar con la adhesión de las potencias nucleares debido a razones de seguridad internacional o a su política militar -como ocurrió con Francia o China en el proceso del TNP-. Sin embargo, en el largo plazo, dichos instrumentos contribuyen a generar las condiciones necesarias para que las armas nucleares sean percibidas como ilegítimas, con lo cual ya ni siquiera sería cuestionable la necesidad de su prohibición.

En este tenor, Borrie¹⁵ argumenta que a pesar de que las armas nucleares son distintas a las minas antipersonales o a las municiones en racimo por una diversidad de razones (por ejemplo, las armas nucleares juegan un papel distinto en las doctrinas militares, tienen características técnicas que difieren de las armas convencionales, etcétera), se podría interpelar a la generación de nuevas reglas que por sí solas cuestionen la validez o moralidad de la existencia de dichas armas. Es decir, nuevas reglas internacionales podrían generar una nueva narrativa sobre las armas nucleares y sobre los valores que se les han asignado hasta ahora. Por lo tanto, el régimen de prohibición de las armas nucleares no necesariamente terminará de manera automática con ellas; pero esas nuevas reglas llevarían al cuestionamiento sobre su naturaleza y sobre las consecuencias de su posesión y de su potencial uso. Ello podría modificar, en el mediano plazo, el valor que se les asigna y el prestigio que otorgan a sus poseedores, en términos de poder.

Para avanzar en esa dirección, fue fundamental la inclusión de la referencia a las catastróficas consecuencias humanitarias de cualquier uso de las armas nucleares en el documento final de la conferencia de revisión del TNP de 2010,¹⁶ así como la afirmación de que es necesario que todos los Estados cumplan en todo momento con las normas aplicables de derecho internacional, incluidas las de DIH. La estigmatización de las armas nucleares dentro de las Naciones Unidas se consolidó en 2015, mediante la Resolución 70/50 de la Asamblea General.¹⁷ La Resolución (presentada por México, Irlanda, Austria y Sudáfrica) se basó en un cambio doctrinal de la Iglesia católica, con el cual se pasó de condenar el uso de estas armas a condenar su existencia misma.¹⁸ Dicha doctrina fue presentada en Viena, en 2014 por el papa Francisco durante la Conferencia sobre los efectos humanitarios de las armas nucleares. En ella, el papa manifestó que se debe modificar la visión de los efectos mortales de las armas nucleares a una que considere también su potencial de generar un sufrimiento innecesario para la humanidad.¹⁹ Con esta resolución, la Asamblea declaró que “dado su carácter indiscriminado y las posibilidades de aniquilamiento de la humanidad, las armas nucleares son inherentemente inmorales”.²⁰

IV. El derecho internacional humanitario como marco para la estigmatización de las armas nucleares

El DIH es “un conjunto de normas, de origen convencional o consuetudinario, cuya finalidad específica es solucionar los problemas de índole humanitaria directamente derivados de los conflictos armados y que, por razones humanitarias, restringe la utilización de ciertos métodos o medios de combate”.²¹ El DIH pretende un equilibrio entre las necesidades militares y el principio de humanidad; es decir, entre lo necesario para “vencer al enemigo” y lo que debe ser evitado para no generar sufrimiento innecesario en la población o en los combatientes. Algunos elementos relevantes del DIH para la estigmatización de las armas nucleares son los siguientes:

Si se entiende de tal manera al DIH, queda claro que la utilización, e incluso la amenaza del uso de un arma nuclear, atentarían contra sus principios en el contexto de una intervención armada o fuera de él. De hecho, los dirigentes del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) han reiterado que la eliminación y prohibición de las armas nucleares constituye un imperativo humanitario.²²

El CICR ha desempeñado un papel fundamental en el desarrollo del DIH como disciplina y ha abanderado sus principios en la práctica. En los Convenios de Ginebra (1864) y en sus Protocolos Adicionales (1977) se le confirieron competencias internacionales en distintos ámbitos de la asistencia y protección a las víctimas de los conflictos armados. Esto se trata de un caso excepcional en el derecho internacional, pues tanto a los Estados parte como al CICR se les otorgan derechos y obligaciones, convirtiendo al CICR en un verdadero agente internacional de la aplicación y ejecución del DIH. Es así que el CICR custodia los principios de los Convenios de Ginebra, y se puede considerar que vela por su cumplimiento.

V. La costumbre internacional y el TPAN

Una de las expectativas que existen en torno a la entrada en vigor del TPAN es que, una vez en marcha, conforme obtenga más consenso político y más Estados se vuelvan parte de él, éste se pueda convertir en costumbre internacional. La costumbre, como fuente del derecho internacional, se cristaliza cuando existe una práctica generalizada y un consenso de los Estados sobre ciertas conductas (opinio iuris).²³ La práctica visible indica que ningún Estado busca ya hacer armas o armarse nuclearmente, más allá de los que ya están armados. La práctica generalizada sigue la misma tendencia de no tener ni producir este tipo de armas y de avanzar en el desarme. Para fines del reconocimiento de la norma, es relevante que el TPAN ya cuenta con más de cincuenta ratificaciones y que siga sumando más países.

Si bien el TPAN representa una obligación internacional de carácter contractual que impone prohibiciones sólo para sus Estados parte, la suma de más naciones de todas las regiones del mundo podría confirmar que las disposiciones del TPAN representan una norma de costumbre internacional; o sea, que las armas nucleares son ilegales, y, por lo tanto, poseerlas iría en contra del derecho internacional.

Los Estados poseedores de armas nucleares (EPAN) han argumentado que al no ser ellos parte del TPAN, tampoco estarían sujetos a una norma de costumbre internacional que eventualmente se pueda llegar a establecer a partir de la cristalización de la norma, dado que se han mantenido como “objetores persistentes”. Conforme a la teoría de Ian Brownlie,²⁴ un Estado objetor persistente es “un Estado que ha objetado persistentemente una nueva norma de derecho internacional consuetudinario mientras esta [sic] se encontraba en proceso de formación [por lo que] no está obligado por ella siempre que mantenga su objeción”.²⁵

Dicha postura confirmaría que la estrategia de estigmatización emprendida durante los últimos años por la Iniciativa Humanitaria funciona, y que no solamente deslegitimaría el uso de armas nucleares o la amenaza de su uso, sino también su mera posesión, que es justamente a lo que apunta el TPAN. Además, si algunos Estados que tienen actualmente emplazadas cabezas nucleares bajo el régimen de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) se adhieren al TPAN, en virtud de las obligaciones contraídas por este último tratado, tendrían que eliminar de sus territorios las ojivas nucleares que tuvieran. Para el caso de Estados Unidos, ello representaría una grave amenaza a la influencia que aún mantiene bajo el denominado “paraguas nuclear”.

Quizá todas esas posibilidades relacionadas con la entrada en vigor del TPAN motivaron que en octubre de 2020 -previo a la ratificación del TPAN por parte de Honduras (el Estado número cincuenta que ratificó el instrumento)-, la Misión de Estados Unidos ante la ONU enviara sendas notas diplomáticas a todas las misiones de los Estados parte del instrumento para solicitar que retiraran su firma o revocaran su ratificación. Conforme a la perspectiva de Estados Unidos, aquellos Estados que han ratificado el TPAN han cometido un “error estratégico” y, por ello, deberían de retirar su instrumento de ratificación.²⁶ Lo anterior sugiere que, de ser irrelevante el nuevo tratado, el gobierno de Estados Unidos no habría llevado a cabo esas gestiones diplomáticas.

En suma, si bien el TPAN únicamente generará obligaciones y establecerá prohibiciones contractuales a los Estados que lo ratifiquen, también es cierto que su entrada en vigor no es un elemento de menor o de segunda importancia para los Estados nucleares, tanto en términos de derecho internacional (costumbre internacional)²⁷ como en términos prácticos (alianzas nucleares en vigor).

VI. La Iniciativa Humanitaria

El camino de la Iniciativa Humanitaria tiene algunos antecedentes que vale la pena repasar. En 1996, la Corte Internacional de Justicia (CIJ), a solicitud de la Asamblea General, emitió la opinión consultiva sobre la legalidad de las armas nucleares. Esta opinión marcó un antecedente relevante en materia de desarme nuclear y su vinculación con el DIH. Los jueces concluyeron que “la amenaza o el empleo de armas nucleares sería generalmente contrario a las normas del derecho internacional aplicable en los conflictos armados y, en particular, a los principios y las normas del DIH”.²⁸ Aunque existieron posturas divididas entre los jueces de la Corte respecto a la legalidad de la amenaza del uso de las armas nucleares, los catorce jueces fueron unánimes en la cuestión de que “existe la obligación de proseguir de buena fe y llevar a su conclusión las negociaciones con miras al desarme nuclear en todos sus aspectos bajo un control internacional estricto y efectivo”.²⁹ En la opinión de la CIJ “quedó pendiente la cuestión de la legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares en una circunstancia extrema de legítima defensa, en la que esté en juego la supervivencia misma de un Estado. Por ende, la Corte no interpretó que el DIH prohibiera categóricamente el empleo de armas nucleares”.³⁰

Después, la Conferencia de revisión del TNP de 2000 elaboró y adoptó por consenso un plan ambicioso de desarme denominado “13 pasos prácticos relacionados con la no proliferación y el desarme”, que contemplaba, entre otros asuntos, la ratificación del Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (TPCEN), la negociación de un tratado sobre materiales físiles y la mejora de los mecanismos de verificación nuclear. El documento sentó un precedente de lenguaje acordado en materia nuclear, pero no se puso en práctica.

La conferencia de revisión del TNP de 2005 finalizó sin la adopción de un documento de conclusiones, lo que representó una llamada de atención para la comunidad internacional sobre el estancamiento del régimen de prohibición nuclear. De dicha situación resultó que la Asociación Internacional de Médicos para la Prevención de la Guerra Nuclear, reunida en Helsinki en 2006, creara la Campaña Internacional para Abolir las Armas Nucleares (ICAN, por sus siglas en inglés).³¹

En 2009 se empezó a gestar un nuevo instrumento distinto al que fuera hasta entonces propuesto por Costa Rica y Malasia a raíz de la campaña ICAN para adoptar una convención sobre armas nucleares. Algunos integrantes de ICAN pensaron entonces en crear un texto más simple, cuyo eje central fuera establecer la noción de que el uso de las armas nucleares constituye un crimen contra la humanidad. En abril de 2010 el CICR se involucró en el tema, buscando que ahondara en cuestiones humanitarias y asumiendo un rol central en la construcción de un nuevo marco legal que se alejara de doctrinas militares y del poder político.³²

Gracias al apoyo de varias delegaciones fue posible que el documento final de la conferencia de examen del TNP de 2010 incluyera en su texto el reconocimiento de las “catastróficas consecuencias humanitarias de cualquier uso de las armas nucleares”,³³ lo cual constituyó el antecedente fundamental para la posterior elaboración del TPAN. Mediante el documento final de 2010 se afirmó la necesidad de que todos los Estados cumplan en todo momento con las normas aplicables de derecho internacional, incluyendo las de DIH.

Como parte de este proceso, en 2012 nació la iniciativa Impacto Humanitario de las Armas Nucleares, mejor conocida como Iniciativa Humanitaria. En principio, se trató de un grupo de dieciséis países no nucleares (impulsados por Suiza y Noruega) que, aliados con organizaciones de la sociedad civil y con la academia, se enfocaron en la negociación de un acuerdo multilateral en el seno de la Asamblea General de la ONU.³⁴ De esta manera, la Iniciativa Humanitaria buscaría un verdadero camino alternativo al desarme, el cual estuviera armonizado con el TNP y trabajando con dos premisas puntuales: primero, “las armas nucleares no deben ser empleadas bajo ninguna circunstancia, y segundo, la única forma de garantizar la eliminación del riesgo de una detonación de arma nuclear es mediante su total eliminación”.³⁵ Fue así como nació un nuevo paradigma en materia de desarme nuclear.

Noruega, México y Austria, tres países promotores del desarme, jugaron un importante papel en la consolidación de la Iniciativa Humanitaria, mediante la organización de tres conferencias sobre los efectos humanitarios de las armas nucleares, conocidas comúnmente como las Conferencias Humanitarias.

La primera conferencia fue anunciada por Jonas Gahr Store, ministro de Relaciones Exteriores de Noruega, en abril de 2012, y se llevó a cabo en Oslo en marzo de 2013. A la conferencia asistieron 120 países, y el gobierno noruego solicitó a la ICAN coorganizar el evento como contraparte representante de la sociedad civil.³⁶ De acuerdo con información del Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega,³⁷ al interior del gobierno habían existido debates en torno a si los asuntos de desarme nuclear deberían continuar siendo discutidos en el seno del TNP y de la Asamblea General de la ONU o si se deberían de sacar de esos espacios. Con base en la experiencia previa de la Convención sobre Municiones en Racimo, el gobierno noruego determinó que las armas nucleares se encontraban envueltas en una serie de preconcepciones anacrónicas que durante años habían dejado de ser cuestionadas. Por lo tanto, se decidió que uno de los objetivos centrales de la conferencia debería ser cuestionar esos enfoques. En la conferencia se presentaron investigaciones sobre los efectos de una detonación nuclear en la salud, el medio ambiente, la economía, la alimentación y el desarrollo, entre otros estudios que evidenciaron los devastadores efectos humanitarios de las armas nucleares.³⁸

La intención original del gobierno noruego no era que la conferencia detonara una discusión vinculada con un tratado en materia de prohibición de armas nucleares, sino que se abriera el espacio de discusión temática en materia humanitaria. A pesar de ello, el espacio fue aprovechado por México para anunciar, al finalizar la conferencia, que hospedaría una segunda conferencia en Nayarit al siguiente año.

En la Conferencia de Oslo no participaron los cinco Estados nucleares; incluso emitieron una declaración conjunta, en la que enfatizaron que entendían las serias consecuencias del uso de las armas nucleares, pero que su preocupación consistía en que la Conferencia de Oslo desviara la atención del debate en materia de desarme, para lo cual argüían que su enfoque de llevar un proceso paso a paso había probado ser la mejor estrategia para incrementar la estabilidad y para reducir los peligros nucleares.³⁹ A pesar de la ausencia de los EPAN, la conferencia fue considerada un logro importante tanto por varios gobiernos como por la sociedad civil y la academia que participó.⁴⁰

La conferencia en Nayarit (México) se celebró en febrero de 2014. Previo a la conferencia se llevaron a cabo diversos encuentros informales en los que participaron miembros de ICAN, el CICR, otras organizaciones de la sociedad civil y diplomáticos en su capacidad individual. A estas reuniones se les conoce como las Reuniones de Berkshire.⁴¹

Asimismo, en la Conferencia de Nayarit participaron 148 países. Y al igual que en Oslo, las discusiones se centraron en los potenciales riesgos de una explosión nuclear, pero también en el creciente riesgo de los accidentes nucleares.

En Nayarit hubo una participación activa de las delegaciones estatales, quienes consideraron la relevancia de atender la amenaza que supone la existencia de las armas nucleares. El embajador Juan Manuel Gómez Robledo, entonces subsecretario para Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos de la Secretaría de Relaciones Exteriores de México, invitó a llevar a cabo un “proceso diplomático” que buscara la creación de un instrumento jurídicamente vinculante, lo que generó posiciones encontradas entre las delegaciones participantes: algunas compartían la visión de México sobre la urgente necesidad de elaborar un instrumento que prohibiera las armas nucleares; en cambio, otras argumentaban que las discusiones debían continuar dentro del TNP, manteniendo un diálogo constante con los EPAN.⁴² A pesar de las opiniones encontradas, no cabe duda de que Nayarit fue un punto de no retorno para avanzar en la elaboración de un instrumento jurídicamente vinculante y para consolidar la Iniciativa Humanitaria, la cual tendría ese objetivo como su tarea principal.

Austria hospedó la tercera conferencia en Viena en diciembre de 2014, a la que asistieron 158 países.⁴³ La conferencia fue inaugurada por Sebastian Kurz (ministro del Exterior de Austria), el secretario general de la ONU y el presidente del CICR. Además, el papa Francisco dirigió un discurso a la audiencia, en el que señalaba el debate sobre la cuestión moral de las armas nucleares. Durante las sesiones se presentaron estudios sobre las consecuencias a largo plazo de la explosión de las armas nucleares, el impacto de los ensayos nucleares y los riesgos inherentes a dichas armas.

De acuerdo con el Ministerio de Asuntos Exteriores de Austria,⁴⁴ al finalizar la conferencia fue evidente que las consecuencias humanitarias y los riesgos asociados con las armas nucleares son mucho más serios de lo que anteriormente se había asumido, derivado de las aportaciones científicas y las discusiones que se presentaron en este espacio.

En ese contexto, se adoptó el documento denominado “La promesa humanitaria”, conocido originalmente como Austrian Pledge,⁴⁵ en el cual se exhorta a la comunidad internacional a identificar y generar medidas efectivas para cerrar la brecha legal existente para la prohibición y eliminación de las armas nucleares, así como para trabajar en torno a la estigmatización, prohibición y eliminación de esas armas. El documento ha sido endosado por 127 países, lo que convirtió los resultados de las tres conferencias humanitarias en compromisos políticos para construir mecanismos legales que hagan frente a la amenaza de las armas nucleares mediante su prohibición.⁴⁶

Es importante señalar que de acuerdo con información de fuentes diplomáticas, Estados Unidos buscó participar como parte de los preparativos de la Conferencia de Nayarit, sin que su propuesta prosperara.⁴⁷ Por tal motivo, para la Conferencia de Viena existió un amplio debate al interior del gobierno austriaco entre quienes consideraban que era importante su participación y quienes creían que se trataba de una iniciativa principalmente política para discutir la generación de un documento de prohibición de las armas nucleares. Al fin, Estados Unidos participó en la conferencia, al igual que Reino Unido, India y Pakistán -estos dos últimos países también habían participado en las dos primeras conferencias-, mientras que China envió a un representante no oficial.

De acuerdo con participantes de la conferencia,⁴⁸ el discurso oficial de Estados Unidos se manifestaba en contra de la creación de un documento jurídicamente vinculante que prohibiera las armas nucleares y subrayaba los esfuerzos de su país por reducir el tamaño de sus arsenales. El discurso fue pronunciado en un segmento incorrecto, justo cuando se habían escuchado los testimonios de víctimas de ensayos nucleares en Estados Unidos, situación que generó molestia por parte de muchos de los participantes, y que, por otro lado, dejó en claro que ese país quizá no debió haber participado en la conferencia. Esta situación también evidenció que la narrativa de seguridad internacional utilizada por los Estados nucleares no se modificaría si no se trataba de un cambio de paradigma.

Desde sus inicios, la Iniciativa reunió a un grupo de participantes, incluidos países con armas nucleares como India y Pakistán, así como a países que históricamente han jugado un papel importante en materia de desarme y no proliferación, como Austria, Noruega, Suiza, Irlanda, Nueva Zelanda y México. Aprovechando ese momentum, un grupo de países -liderados por México y Austria- establecieron, a través de la Asamblea General, dos grupos de trabajo de composición abierta que sesionaron, de manera paralela entre 2013 y 2016 en Ginebra, para abordar los avances en las negociaciones multilaterales de desarme nuclear.⁴⁹

Luego, la Iniciativa Humanitaria participó activamente en sesiones de la Asamblea General, así como en las conferencias preparatorias del TNP. De igual forma, se fomentó la vinculación con las organizaciones de la sociedad civil, de la academia y de think tanks. Junto con la Iniciativa Humanitaria, también creció el movimiento ICAN, que ha contribuido a la concientización sobre la urgencia de prohibir las armas nucleares. La campaña ICAN incluso fue laureada con el Premio Nobel de la Paz en 2017 por sus contribuciones a la paz mundial, premio que contribuyó a un renacer en las discusiones internacionales en materia de desarme nuclear.

Las Conferencias Humanitarias representaron un parteaguas en el proceso diplomático en torno al desarme nuclear. Hasta ese momento, la agenda nuclear estaba centrada en el seno del TNP, dentro de la primera comisión de la Asamblea General o dentro de la paralizada Conferencia de Desarme. Las Conferencias Humanitarias lograron sacar el debate en torno al desarme nuclear de esos espacios e involucrar a actores no estatales relevantes. Este proceso logró visibilizar que la amenaza de las armas nucleares es equiparable a la amenaza en materia de cambio climático, por lo que es urgente tomar acción.

El resultado de este largo y complejo proceso fue la aprobación del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares, el 7 de julio de 2017, con 122 votos a favor, una abstención (Singapur) y un voto en contra (Países Bajos),⁵⁰ en el marco de la conferencia para negociar un instrumento legalmente vinculante encaminado a la eliminación total de las armas nucleares.

En octubre de 2020, luego de una intensa campaña de promoción del tratado, Honduras se convirtió en el país número cincuenta en ratificarlo, con lo cual se reunió el número mínimo de Estados parte requeridos para que el tratado entre en vigor. Conforme a su artículo 15, el TPAN entraría en vigor noventa días después de que fuera depositado el quincuagésimo instrumento de ratificación; es decir, el 22 de enero de 2021. A la fecha de entrada en vigor del tratado, 52 países ya lo habían ratificado.⁵¹

VII. Análisis del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares

El objetivo central del TPAN es la eliminación total de las armas nucleares. Éste se basa en la premisa manifestada en el documento final de la conferencia de revisión del TNP de 2010, que reconoce las catastróficas consecuencias humanitarias de cualquier uso de las armas nucleares.⁵² Otra de las premisas del TPAN es que una guerra nuclear afectaría a todos los países, inclusive a Estados no nucleares, y, por ende, todos tienen el mismo derecho para diseñar estrategias e instrumentos tendientes a evitar una catástrofe humanitaria derivada del uso de las armas nucleares. El objetivo del TPAN no es sustituir otros instrumentos o mecanismos de desarme nuclear previamente establecidos, sino complementar el régimen internacional en la materia, con el fin de ayudar a generar las condiciones normativas que permitan alcanzar los objetivos de desarme en el futuro.⁵³

Respecto a la estructura del TPAN, éste contiene un preámbulo, siete artículos sustantivos y trece relacionados con aspectos técnicos y organizacionales. A continuación, se analizarán algunos de los artículos más relevantes para este estudio.

VIII. Principales críticas al TPAN

La oposición de los EPAN al tratado es tan grande que no existe una perspectiva realista de que, eventualmente, puedan convertirse en Estados parte. Aunque no existe una posición unificada en torno al TPAN por parte de los Estados nucleares, es importante revisar de manera breve sus distintos puntos de vista.

Rusia es, quizá, el Estado que más se opone al tratado, en el marco de una creciente tensión con Occidente.⁵⁹ Las armas nucleares son consideradas críticas para la política de seguridad rusa y para su capacidad de influencia mundial, por lo que carecer de ellas no es una opción en el futuro cercano. La opinión pública en Rusia apoya con fuerza su estatus de potencia nuclear.

En la actualidad, Estados Unidos es el Estado que de manera más clara se ha pronunciado en contra del tratado, pues considera que éste atenta contra las iniciativas existentes en materia de desarme sin brindar una alternativa realista. Su postura profundiza la oposición entre los Estados nucleares y los no nucleares.⁶⁰

Francia y Reino Unido tienen posturas similares, ya que aunque se han pronunciado en contra del tratado, han manifestado su interés en encontrar mecanismos más eficientes para lograr la reducción de los arsenales nucleares.⁶¹ Además, varios de sus aliados son importantes promotores de la iniciativa.

De acuerdo con Wang y Zhao,⁶² de entre los Estados nucleares, China es el país que menos fuertemente se opone al TPAN. Por ejemplo, fue el único Estado nuclear que no votó en contra de las negociaciones del TPAN en la

Asamblea General -aunque ello no debe ser interpretado como un guiño en pro del tratado-. No obstante, a pesar de que se ha manifestado a favor de una iniciativa de prohibición de las armas nucleares, le es imposible adherirse al tratado, dado que las armas nucleares juegan un importante papel en su política de seguridad y en su doctrina militar.

Desde la perspectiva de sus críticos, la principal debilidad del TPAN es que mantiene a los Estados nucleares fuera de la discusión, lo que lo convierte en un tratado de “desarme entre los desarmados”. Esta dicotomía ha polarizado las posiciones de aquellos países no nucleares que argumentan que el desarme nuclear total es urgente y que, en caso de no poder continuar avanzando en la materia en el marco del TNP, se debe hacer fuera de él. Igualmente, ha polarizado la postura de aquellos países nucleares o no nucleares que consideran que se debe continuar el debate de desarme dentro del TNP, piedra angular del régimen de no proliferación.

Algunos críticos han manifestado que las negociaciones en materia de desarme se deben llevar a cabo únicamente en el seno del TNP. Sin embargo, el propio texto del tratado no lo solicita de tal manera. Para ellos, las conferencias de revisión del TNP existen para examinar el grado de avance en la implementación del tratado, pero no para negociar nuevos instrumentos o para “celebrar negociaciones de buena fe sobre medidas eficaces relativas a la cesación de la carrera de armamentos nucleares en fecha cercana y al desarme nuclear, y sobre un tratado de desarme general y completo bajo estricto y eficaz control internacional”,⁶³ lo cual es lo que establece el artículo VI del TNP. Más aún, el sugerir que la prohibición de las armas nucleares solamente será posible cuando éstas dejen de existir, sería inconsistente con la historia de los procesos de desarme de otras armas no convencionales (como las químicas y las biológicas) o de armamento convencional (como las minas antipersonales o las municiones en racimo).

Respecto a la Iniciativa Humanitaria, Egeland⁶⁴ señala que los revisionistas consideran que ésta no tenía como objetivo inicial el prohibir las armas nucleares, sino que fue secuestrada por organizaciones radicales que tenían como principal objetivo avergonzar a las potencias nucleares y desacreditar al TNP. A partir de una postura en la que se entiende al TPAN como una manifestación de “frustración” en torno a la falta de avances en el proceso de desarme en otros foros, varios observadores han catalogado al TPAN como un instrumento irracional que contiene una “explosión de emociones”.⁶⁵

Los más pesimistas argumentan que imponer nuevas obligaciones internacionales a aquellos Estados ya comprometidos con el desarme -es decir, países que forman parte del TNP, del TPCEN o de otros instrumentos regionales similares- podría desalentar los esfuerzos de éstos a largo plazo. De igual forma, aseguran que mientras los Estados nucleares no participen en una negociación sobre la prohibición nuclear total, cualquier esfuerzo periférico sería infructuoso. De hecho, los críticos acérrimos al tratado creen que la lógica del TPAN asume que el progreso en el control de las armas puede ser alcanzado sin incluir a los actores clave y sin contar con esfuerzos dirigidos a atender asuntos de la agenda de seguridad primordiales, ya que dicha lógica considera que éste se podría alcanzar con la estigmatización (demonización) de aquellos actores que difieran con el enfoque adoptado por el TPAN para resolver el problema.⁶⁶

Como lo expone Ritchie,⁶⁷ muchos de los argumentos en contra del TPAN reflejan el limitado entendimiento del propósito tanto del tratado como de la Iniciativa Humanitaria. Para sus creadores, es claro que los efectos del tratado serán indirectos y de largo plazo, y, por lo tanto, no lo consideran la panacea en materia de desarme. Sus promotores entienden que esta iniciativa no sólo va en contra de los intereses de las grandes potencias en materia de seguridad y de prestigio militar, sino también en términos económicos de la industria nuclear.

IX. Lecciones aprendidas del proceso de creación del TPAN

Una vez revisado el contenido del tratado, así como los antecedentes que le dieron origen, queda claro que su objetivo ulterior no es el tratado en sí, sino modificar la narrativa y el paradigma de seguridad internacional tradicional. Uno de los mayores logros tanto del TPAN como de la Iniciativa

Humanitaria y del movimiento ICAN es que se trasladó el debate sobre las armas nucleares y la disuasión nuclear del terreno de la seguridad militar estatocéntrica y patriarcal⁶⁸ a un paradigma de seguridad humana que toca temas de derechos humanos, medio ambiente, justicia, desarrollo humano y la agenda social. La Iniciativa Humanitaria rebate la existencia de las armas nucleares y la práctica de la disuasión nuclear a la luz de los principios del DIH, con lo cual se revela que el paradigma de seguridad internacional debe ser modificado. Al hacerlo, la Iniciativa no solamente califica a las armas nucleares como ilegales, sino también como ilegítimas. Además, juzga el desarme como un imperativo en materia de seguridad, lo que amplía el debate en torno a la seguridad internacional a un plano de seguridad trasnacional colectiva y de seguridad humana. En ese contexto, el paradigma tradicional de seguridad resulta insuficiente ante los retos globales actuales y ofrece pocas alternativas para entender y hacer frente a la realidad del siglo XXI desde el plano multilateral.

Los promotores del tratado lo conciben como una respuesta racional a la acumulada evidencia en torno a las consecuencias humanitarias y medioambientales, así como a los crecientes impactos de las detonaciones nucleares. La potencia de estas armas hace que los daños incidentales ocasionados por su uso sean excesivos, por lo que operan en contra del principio de proporcionalidad del DIH. Igualmente, el daño excesivo y el sufrimiento innecesario que ocasionan las hacen incompatibles con el principio de prohibición. Así, los promotores del TPAN lo ofrecen como un medio razonable para fortalecer tanto las normas de DIH como las de desarme y no proliferación nuclear.

Se puede decir que la adopción del tratado se dio como resultado de la conjunción de diversos factores que coincidieron, como:

X. Conclusiones

Este ensayo describió el proceso diplomático que dio origen al Tratado de Prohibición de las Armas Nucleares. A la luz de las experiencias y argumentos en torno al surgimiento y negociación del tratado, así como sus objetivos en el corto, mediano y largo plazo, se puede considerar que el TPAN será una herramienta valiosa para fortalecer y complementar el andamiaje jurídico vigente en materia de desarme, y podría, en el mediano plazo, detonar un verdadero proceso de desarme nuclear.

El proceso diplomático, liderado por Estados no nucleares en asociación con organizaciones de la sociedad civil, que llevó a la creación de un tratado de prohibición de armas nucleares en el seno de la Asamblea General de la ONU, en sí mismo, sienta un precedente sumamente importante para el futuro de la normativa internacional en materia de desarme. Este logro significa que ya no solamente es posible adoptar instrumentos por consenso o en el seno de órganos controlados por los Estados nucleares (como el Consejo de Seguridad de la ONU o la Conferencia de Desarme), sino que también es posible a través de foros en los que los Estados participan en pie de igualdad (como la Asamblea General). Si bien es verdad que la sola entrada en vigor del tratado no puede ser vista como una panacea, en términos procedimentales materializa un logro importante para la comunidad internacional.

El papel que juegan las armas nucleares en las doctrinas militares de los Estados nucleares y en la agenda de seguridad internacional sigue siendo central. Asimismo, la industria y los intereses económicos en torno a su preservación y modernización no deben ser ignorados. Es cierto que, como los detractores del tratado indican, mientras los Estados nucleares y sus aliados no se sumen al TPAN, la nueva norma jurídica creada sólo constituye, por ahora, un elemento de peso más simbólico que práctico. Sin embargo, ello no elimina el hecho de que la creación, adopción y entrada en vigor del tratado derivó de una estrategia diplomática compleja, inclusiva y con miras a consolidar uno de los principales objetivos de la ONU: promover la paz y la seguridad internacionales.

En este artículo se argumentó sobre la posibilidad de que el TPAN siga un camino paralelo a los emprendidos por los promotores de la prohibición de las minas antipersonales y de las municiones en racimo, con la lógica de que los efectos causados por las armas nucleares son inhumanos, desproporcionados y causan sufrimiento excesivo, y, por lo tanto, son contrarios al DIH. Desde la perspectiva humanitaria, se considera que será la nueva narrativa en torno al desarme nuclear -que estigmatiza las armas nucleares, las deslegitima y las hace moral y legalmente inaceptables- lo que, en el mediano plazo, podría detonar el proceso de desarme nuclear. Se considera que la percepción sobre un tema es lo que, efectivamente, puede influir en la manera en cómo esta problemática se aborda desde lo normativo.

En ese sentido, la Iniciativa Humanitaria constituyó un ejercicio sin precedentes en materia de desarme nuclear y de negociación multilateral. El compromiso mostrado por diplomáticos provenientes de Estados que están a favor del desarme, así como por el CICR, representantes de la sociedad civil, activistas, académicos y líderes políticos, fue clave para lograr no solamente la negociación de un instrumento jurídicamente vinculante en el seno de la Asamblea General de la ONU, sino también para lograr su entrada en vigor. Por lo anterior, se considera que, a través de la diplomacia multilateral, es posible generar nuevas normas encaminadas a los grandes objetivos en la agenda de seguridad internacional, particularmente a la luz de la parálisis de los foros internacionales en materia de desarme. En este caso, se creó una nueva narrativa en torno al desarme nuclear vinculada a una nueva norma jurídica, lo que en sí representa un logro sin precedentes.

Se considera que una de las grandes contribuciones de la Iniciativa Humanitaria, así como del TPAN, es que buscan modificar la retórica en torno al desarme nuclear y a la agenda de seguridad internacional para transitar del papel del Estado como único actor de las relaciones internacionales hacia una agenda más compleja que tome en cuenta a la persona como el centro y destino de las políticas públicas y de los instrumentos jurídicos internacionales. Esta coyuntura permitirá transitar hacia un paradigma de seguridad humana que abarque los temas de derechos humanos, medio ambiente, justicia, desarrollo humano y la agenda social. Esta nueva narrativa, que considera la necesidad de prohibir las armas nucleares por los efectos que tienen en la persona, podría equipararse, por ejemplo, con el enfoque que ha tomado la agenda internacional en materia de migración o de cambio climático en los últimos años.

El rol que ha asumido la sociedad civil -particularmente ICAN- en la discusión en materia de desarme y su incidencia en la opinión pública no deben minimizarse, porque de seguro esto fomentará un diálogo más abierto en el futuro, en aras de alcanzar un mundo libre de armas nucleares y con mayor seguridad. El cambio en las estructuras sociales dentro de los Estados, en concreto dentro de aquellos con regímenes democráticos, impactará en la toma de decisiones de los líderes políticos a futuro. Es esperable que la sociedad civil continúe acompañando los esfuerzos de implementación del TPAN y buscando la modificación de la agenda de seguridad internacional.

Contar con un régimen legal de prohibición de las armas nucleares dentro del sistema de Naciones Unidas sienta un precedente sumamente relevante para la agenda de desarme internacional. La celebración periódica de las conferencias de los Estados parte o la discusión que se genere en torno al TPAN, sin duda, permeará en el sistema y lo modificará en el mediano plazo. El reto para sus promotores será que sus objetivos puedan obtener eventualmente mayor consenso político para que, en el largo plazo, se puedan cristalizar como costumbre internacional. Todo ello sin dejar de tomar en cuenta que los signatarios del TPAN también tienen la obligación de no frustrar su objeto y fin (esto en línea con el artículo 18 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados).

Desde una perspectiva diplomática, se considera que los Estados no nucleares, con vocación a la paz y seguridad internacionales, no deben cesar en sus objetivos de desarme. Para ello, la diplomacia multilateral es el medio que puede llevar a concretar esos grandes acuerdos pendientes. La anarquía del sistema internacional motiva a sumar las voces de aquellos países que están a favor del desarme para que, de manera coordinada, generen nuevas normas de derecho internacional y busquen alternativas distintas a las reglas vigentes que han dejado de dar respuestas a los retos contemporáneos. La diplomacia puede contribuir al tránsito paulatino hacia un enfoque multidimensional en materia de seguridad que desplace la visión de la Guerra Fría -de un esquema suma cero-, el cual sustituya la política de disuasión nuclear por la de desarme nuclear.