Instrumentos financieros de la política de desarrollo regional en México

 

Regional development policy financial instruments in México

 

José Regalado-López¹, José María Díaz-Puente² y Juan Alberto Paredes-Sánchez¹

 

¹ Colegio de Postgraduados, Av. Francisco Sarabia No. 1024, Huejotzingo, Puebla. 74160. (jregalopez@hotmail.com).

² Universidad Politécnica de Madrid. Avenida Complutense s/n. 28040. Madrid. ETSI Agrónomos. (Jm-diazpuente@gmail.com)

 

Resumen

México presenta disparidades regionales en los aspectos sociales y económicos. Por ello el gobierno mexicano generó diversos instrumentos financieros para dotar de mayor infraestructura física, institucional y para desarrollar el entorno productivo de las regiones. Con estas iniciativas se esperarían impactos positivos en los niveles de ingreso, acceso a los servicios educativos, de salud y vivienda, así como una mayor participación de la población en la vida política y social de estas regiones. Aún cuando se realizan estos esfuerzos, se observa la presencia de un sector de la población con rezago social y grados de marginación Alto y Muy Alto. En este estudio se analiza: 1) el modelo de planificación en el que se fundamenta la política regional mexicana; 2) los instrumentos financieros generados en el contexto de este modelo y, 3) sus impactos en diferentes rubros relacionados con la convergencia regional. Los resultados indican que el modelo de planificación como análisis de políticas, en el que se genera la política regional y los instrumentos financieros, constituyen los factores que revelan la permanencia de los desequilibrios territoriales en México.

Palabras clave: Disparidades, inequidad, marginación, pobreza, regiones en desarrollo.

 

Abstract

México presents regional disparities in social and economic aspects. For that reason, the Mexican government generated diverse financial instruments to provide greater physical and institutional infrastructure, and to develop a productive environment in the regions. With these initiatives, positive impacts could be expected in levels of income and access to educational, health and housing services, as well as a greater participation of the population in the political and social life of these regions. Even when these efforts are being carried out, we observe a sector of the population with social gaps and High and Very High levels of marginalization. In this study, we analyze: 1) the planning model on which regional Mexican policies are based; 2) the financial instruments generated in the context of this model and, 3) their impacts in different areas related to regional convergence. Results indicate that the planning model as policy analysis, from which regional policy and financial instruments are generated, make up the factors that reveal the permanence of territorial imbalances in México.

Key words: Disparities, inequity, marginalization, poverty, developing regions.

 

Introducción

El desarrollo regional en México ha sido un instrumento que intenta aumentar la infraestructura física e institucional y la formación de capital humano mediante la aportación de los recursos financieros y humanos necesarios para facilitar la producción rentable a escala comercial (Barkin, 1977). El aumento de estos factores ayudaría a todos los procesos y actividades que afectan a la población y a las actividades humanas dentro del territorio (Cazorla, 1996). La estrategia que se ha utilizado para aumentar la dotación de estos factores en las regiones ha sido la creación de instrumentos financieros en forma de Programas, Fondos y Fideicomisos. En el contexto de la planificación en México han surgido instrumentos financieros para canalizar fondos públicos y privados para promover el desarrollo regional (Ceceña, 1983; Madrigal, 2001; Delgadillo, 2001; Ontiveros, 2002).

En la generación de estos instrumentos, así como en las iniciativas para su aplicación y gestión, ha desempeñado un papel importante el poder legislativo (Cámaras de Diputados y Senadores). Estos núcleos políticos asignan los recursos públicos a Programas, Fondos y Fideicomisos en el contexto de un modelo de planificación con muy poca participación de la población involucrada. Los resultados que se obtienen en la aplicación de los instrumentos financieros de la política regional, generan una mayor profundización de las desigualdades regionales.

La presencia de rezago social y económico que padece una gran mayoría de la población regional de México se explica por la falta de recursos e infraestructura y el nulo combate a la desigualdad y al respeto a los derechos humanos. También se fundamenta desde el contexto del desarrollo capitalista, que tiene como rasgo principal un crecimiento económico desigual (Ruiz Durán, 2004). Estas explicaciones son correctas; sin embargo, el presente estudio centra el problema de las desigualdades desde el proceso de toma de decisiones y el modelo de planificación que se utilizan para ejecutar dichas decisiones.

En este trabajo se revisa 1) El modelo de planificación del que surgen los instrumentos financieros como herramientas para reducir las disparidades regionales y; 2) sus impactos en el desarrollo de las infraestructuras y crecimiento económico, entre otros factores. A continuación se presenta un breve análisis de las disparidades regionales en México, destacando los indicadores más sobresalientes de éstas.

 

Las disparidades regionales en México

México ha transitado por un desarrollo marcado por las desigualdades económicas y sociales. No importa el indicador que se contemple para su análisis o con qué metodología se elaboren las mediciones, como tampoco el ámbito de actuación, y en dónde se realizan los estudios. La realidad del país es que los niveles de desarrollo económico y social muestran una gran variabilidad (Díaz Cayeros, 1995).

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México CONEVAL (2007), establece 12 indicadores en los rubros educativos, salud y vivienda para definir los índices y grados de rezago social. Sobre la base de una población total de 103 millones de habitantes registrados durante el año 2005, se observa la distribución de esta población en cada uno de los indicadores. En el rubro educativo los datos indican que 6% de la población de 15 años y más son analfabetas, entre 45% de 15 años y más tienen educación básica incompleta y 5% de 6 a 14 años no asiste a la escuela. En México 33 millones están en rezago educativo por no saber leer y escribir, 10 millones no concluyeron sus estudios de primaria y 17 millones los de secundaria.

En el rubro de salud, el CONEVAL considera únicamente la variable de porcentaje de población sin derecho-habiencia de salud para calcular el grado de rezago social. En este rubro los datos indican que durante el año 2005, 49.78% de la población total del país no contaron con el servicio de salud que ofrecen las instituciones de salud pública.

Con respecto a la vivienda, se establece un conjunto de indicadores que permiten precisar la magnitud de las carencias de los servicios que presentan las viviendas en las que vive esta población. Entre estas variables destacan: las habitadas con piso de tierra, las que no disponen de excusado y sanitarios, agua entubada, drenaje, energía eléctrica, lavadoras y refrigeradores. Estos indicadores, así como los de carácter educativo y de salud, contribuyen a cuantificar el índice y el grado de rezago social en que se encuentran el país, los estados, municipios y localidades del territorio nacional.

Una agrupación municipal por grados de marginación corrobora las desigualdades sociales y económicas que prevalecen en México (Figura 1). Para cuantificar la magnitud de los desequilibrios regionales, se utilizó una propuesta de regionalización de Morales y Figueroa (2004) que divide al país en microrregiones. La red de caminos y la presencia de un polo de desarrollo, constituyeron las variables centrales para realizar esta agrupación. En el análisis sobre la orientación económica de la población económicamente activa, se establecen seis grupos de microrregiones con diferencias en sus ingresos per capita: 1) agricultura y servicios 2742 (USD); 2) intermedio 4185 (USD); 3) servicios y agricultura 4354 (USD); 4) servicios e industrias 8958 (USD); 5) servicios 9415 (USD); y 6) muy agrícola 1692 (USD).

Para fines de aplicación y gestión de recursos financieros para el desarrollo regional en México, Regalado et al. (2008) agrupan a los municipios que conforman a las microrregiones en tres grandes regiones considerando sus ingresos per capita y orientación económica. Como resultado, se definen regiones con niveles de desarrollo económico diferentes: a) 658 municipios se ubican en la región de menor desarrollo económico, b) 866 en la región intermedia ye) 918 corresponden a la que presenta las mejores condiciones económicas. Entre las características generales de estas regiones se destaca que, en la de menor desarrollo económico del país, se concentra la población que presenta fuertes desequilibrios regionales. Esta población, además de registrar mayores rezagos en los aspectos educativos, salud y vivienda, tiene también un mayor porcentaje de la población cuyos ingresos no rebasan dos salarios mínimos. Mientras que en las regiones que muestran mejores condiciones económicas, los rezagos tienden a disminuir. Cuando se compara entre el número de municipios con grado de marginación alto en las diferentes regiones, se corrobora una mayor concentración de estos en la de menor desarrollo.

El análisis indica que en el ámbito nacional hay rezagos económicos y sociales. A partir de estos rezagos, el estudio plantea determinar el modelo de planificación que fundamenta la política regional mexicana y en el que surgen instrumentos financieros en forma de Programas, Fondos y Fideicomisos. Además, pretende explicar la relación entre los instrumentos financieros y su impacto sobre factores relacionados con el desarrollo regional.

 

Metodología

La metodología empleada para abordar el origen de las desigualdades regionales en México consistió en una sistematización del modelo de planificación sobre el que se fundamenta la política regional en el país. En el contexto de este modelo, se identifica la orientación de la política regional mexicana, así como de diversos instrumentos financieros generados en forma de Programas, Fondos y Fideicomisos cuyos fondos se destinan para reducir los desequilibrios territoriales.

Por otro lado, y para fundamentar los resultados que se derivaron como consecuencia de la puesta en marcha de los instrumentos financieros, se utilizaron diversas bases de datos generados por instituciones gubernamentales y por organismos internacionales. Entre las primeras destaca la base de datos del Consejo Nacional de Población (CONAPO), que aporta información relacionada con variables de carácter cuantitativo sobre los aspectos educativos, vivienda y salud. Otra base de datos utilizada es la del Comité de Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CO-NEVAL). Esta base tiene un conjunto de variables relacionadas con el rezago social, las que se usaron para caracterizar las regiones definidas por el estudio.

El programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con oficinas en México, ha generado información en relación con datos que integran variables sobre el desarrollo humano en los ámbitos nacional, estatal y municipal. La concentración de la información en la base de datos en el ámbito municipal, permitió generar una propuesta de regionalización basada en los ingresos per cápita que la población obtiene en las principales orientaciones económicas más predominantes en los territorios. En función de las disparidades que muestra esta variable entre la población mexicana, se definieron tres grandes regiones, que sirvieron para observar el comportamiento de indicadores relacionados con los rezagos sociales y económicos.

 

Resultados

México, a lo largo de su historia, se ha caracterizado por ser un país con grandes disparidades regionales en los aspectos sociales y económicos. Por ello, el gobierno ha generado diversos instrumentos financieros de canalización de recursos públicos y privados para atender los desequilibrios regionales. Mediante la aplicación y gestión de los recursos financieros hacia las regiones, se esperarían cambios positivos en el mejoramiento de los ingresos de esta población y, en consecuencia, un mejor acceso a los servicios educativos, de salud y vivienda, así como su mayor participación en la vida política de las regiones y sus localidades. A continuación se abordan los cambios que se han producido por la aplicación de los instrumentos financieros para mitigar las disparidades regionales.

Origen de las disparidades regionales en México

Los orígenes de las desigualdades regionales en México se abordan desde diversos enfoques. En lo económico, su origen se estudia considerando diversos puntos de vistas y destaca entre estas la teoría llamada de la base exportadora. Este enfoque se sustenta en el crecimiento de una región a partir de una secuencia de acontecimientos, que se inicia con una economía de subsistencia con poca interacción y comercio. Continua cuando en la región se desarrolla el comercio y la especialización, porque existen mejores condiciones de transporte. Posteriormente el aumento en el comercio interregional provoca una diversificación de la economía regional. (Herrera, 2001).

En mayor o menor grado, México ha transitado por estos procesos. El país, de acuerdo con los datos reportados por el Instituto Nacional del Federalismo INAFED (2007), tenía 45.0% de su población en actividades primarias, 23.5% en las secundarias y 31.5% en servicios. Es decir, la población se integraba de acuerdo con las secuencias establecidas en una economía de subsistencia y otra basada en una economía exportadora. Sin embargo, en términos de desarrollo económico y de rezagos sociales, la última se encuentra en mejores condiciones que la primera, aun cuando ésta se integra por la mayoría de la población económicamente activa. Explicar la magnitud y el origen de los rezagos permite plantear propuestas para disminuirlas.

Otros estudios tratan de precisar los factores relacionados con el origen del desarrollo regional. Algunos de ellos se promueven y se realizan desde el gobierno federal a través de sus instituciones, y otros se abordan desde el ámbito académico por algunos centros de investigación. La información que aportan los estudios regionales, independientemente del ámbito en que se promueve su realización, indica que los desequilibrios regionales son resultado de una conjunción de variables de tipo geográfico, histórico, político y administrativo (Unikel et al., 1978).

Sin duda, estos aspectos constituyen elementos relacionados con el desarrollo regional; sin embargo, se requiere precisar la relación que guardan con los desequilibrios regionales. Algunas de estas variables, sobre todo de tipo geográfico y político, se utilizan para explicar las desigualdades sociales y económicas. Aun cuando estas difieren en su naturaleza, ambas aportan elementos que orientan la toma de decisiones para asignar recursos financieros para promover el desarrollo regional. Las condiciones del medio físico desempeñan un papel importante para esta asignación, sobre todo cuando el potencial para desarrollar las actividades productivas es favorable. La calidad y cantidad de los recursos disponibles en el medio físico orientan la toma de decisiones por el factor político y determinan la canalización de los recursos financieros hacia la regiones (Czerny, 1999).

En la decisión del factor político para la canalización de recursos financieros se puede encontrar el origen de los desequilibrios regionales; en este sentido, se establece que la relación entre el núcleo político y los rezagos sociales y económicos no es casual y se fundamenta en el modelo de planificación que México adopta para el desarrollo regional. En este contexto conviene formular las siguientes interrogantes: ¿en qué modelo de planificación se distingue una mayor presencia de este núcleo político? y ¿sobre qué modelo sustenta México la planificación del desarrollo regional?

La revisión que Friedmann (2001) y Cazorla (2004), realizan sobre los diferentes modelos de planificación, ubican una mayor influencia de este núcleo en el modelo como Análisis de Políticas. Destacan como características básicas del modelo: 1) planificación desde arriba; 2) se centra en la toma de decisiones; 3) separación entre el conocimiento experto y decisión; y 4) el estudio de los resultados orienta el proceso decisor. Con base en estos rasgos es posible asumir que la planificación como análisis de políticas fundamenta la generación de una serie de instrumentos financieros que se utilizan para promover el desarrollo regional en México. La representación gráfica de los elementos en este modelo se presenta en la Figura 2.

En la Figura 2 se aprecia que el componente central de este modelo es la presencia de un núcleo político, que conduce el proceso de toma de decisiones. En la orientación de la decisión, este núcleo plantea ciertas cuestiones a un grupo de expertos quienes emiten una recomendación final sobre ellas que le sirven al núcleo para poner en marcha acciones utilizando la estructura burocrática existente. La generación de iniciativas que surja bajo este esquema, es probable que privilegie a un grupo social y provoque pobreza en otros. Una revisión de los enfoques de desarrollo regional en México y la construcción de un modelo de financiamiento para canalizar recursos financieros, permite conocer su aplicación en México.

 

La política regional en México y el modelo de financiamiento

Si se establece que la política del desarrollo regional en México se inscribe en el contexto del modelo de planificación como Análisis de Política, es importante distinguir los rasgos que la caracterizan. En una primera etapa, la política regional se orienta hacia un proceso de colonización en algunas regiones del país. Bajo este enfoque se genera una serie de programas que sirven como instrumentos de canalización de recursos financieros para respaldar este objetivo. En otra, adopta una estrategia en que se destaca como componente central el desarrollo urbano regional, y como línea de acción el desarrollo industrial. También se observa un mayor interés hacia las regiones de pobreza, como consecuencia del movimiento armado que se origina en el estado de Chiapas. En la instrumentación de las iniciativas predominan tres modalidades: una de estas se denomina el enfoque regional de tipo asistencialista; otra promueve los programas de las 100 ciudades medias y los programas de desarrollo urbano y de ordenación territorial; y la tercera se orientó a la creación de proyectos de infraestructura productiva en grandes espacios regionales. En este ultimo enfoque, los instrumentos financieros fueron; el Programa Marcha hacia el Sur, los Fideicomisos Mesorregionales y el Plan Puebla Panamá (Garza Villarreal, 1993; Barajas, 2002; Torres y Gasca, 2004).

 

Financiamiento para el desarrollo regional

El modelo de financiamiento incluye un conjunto de instrumentos financieros que canaliza recursos económicos a diversos programas regionales y de carácter local. Un rasgo importante del modelo es la definición de un gran número de instrumentos financieros que canaliza de manera dispersa los recursos financieros. Esta dispersión se demuestra con el presupuesto de egresos de la federación, en el que se observan programas en forma de instrumentos financieros. (Cuadro 1).

Los recursos asignados a los programas se distribuyen en 15 Secretarias de estado, situación que demuestra la dispersión de los fondos públicos, como una constante en la política regional mexicana. La existencia de este gran número de instrumentos financieros ha sido documentada por diferentes autores. Garza Villarreal (1993), ubica los instrumentos financieros de acuerdo a su ámbito de aplicación. En función de este ámbito, algunos instrumento cubrieron las mesorregiones, otros a los Estados y otros más se asignaron a las microrregiones: documenta cuatro ámbitos de aplicación, con sus respectivos instrumentos financieros: 1) iniciativas creadas para actuar a nivel nacional abarcando los aspectos socioeconómicos; 2) aquellos creados para actuar a nivel nacional, pero que su acción quedó circunscrita a aspectos específicos; 3) los creados para actuar a nivel estatal, y cuya acción comprendía aspectos específicos; y 4) aquellos creados para actuar a nivel local, cubriendo la totalidad de los aspectos socioeconómicos. Considerando los enfoques de la política regional y los rasgos más importantes de los instrumentos financieros generados, se construye un modelo de aplicación y gestión de recursos financieros en México. En el modelo (Figura 3), se definen instrumentos financieros, áreas de intervención y los lineamientos en forma de reglas de operación para su aplicación y gestión. Considerando las áreas de canalización de recursos financieros por el modelo surgen las preguntas: ¿existe alguna relación entre la inversión realizada por los instrumentos financieros con el desarrollo de la infraestructura y formación del capital humano?, ¿con el desarrollo económico del país? ¿con la reducción de las disparidades regionales?

 

Con respecto al desarrollo de la infraestructura de transporte, social y formación de capital humano

Una mayor inversión para el desarrollo de la infraestructura física, en la formación del capital humano y para el desarrollo del entorno productivo, permite una mayor convergencia entre las regiones (De la Fuente, 2001). Esta premisa se utiliza en la política regional de la Unión Europea (UE) y en otras regiones que buscan una mayor convergencia regional. En México, en el modelo de financiamiento, se considera la infraestructura como un elemento que propicia cerrar las brechas económicas y sociales que existen entre las diferentes regiones del país. En el rubro de la infraestructura de transporte, México ha logrado un avance importante; sin embargo se reconoce que la calidad del servicio y la eficiencia continúan siendo problemas importantes en todos los sectores. Hasta 2005 el país contaba con 125 000 km de vialidades pavimentadas, de las cuales solo 11 000 km (10% del total) eran autopistas de cuatro o más carriles (Figura 4). Este crecimiento de la infraestructura de transporte en México se inicia en 1989, año en que la política regional se inserta en el contexto de la globalización económica.

Aun con este crecimiento, una agrupación por entidades federativas en términos de la longitud total de carreteras de que se dispone muestra diferencias regionales en este rubro. Mientras que un grupo de ocho estados de la república dispone en promedio de 4700 km de carreteras, en otros existen menores niveles de disponibilidad. En aquellos estados donde la red es mayor, se identificaron algunos elementos comunes: una mayor extensión en su superficie y localidades que rebasan los 50 mil habitantes: rasgos que se puede encontrar en las regiones Norte, Bajío y Centro del país. En términos de densidad de kilómetros de carretera por cada 1000 habitantes, se registra un grupo de estados de la república que están por debajo de los 40 km. Destaca en este grupo el estado de Oaxaca, uno de los más pobres del país. Cuando se compara esta variable con los principales socios comerciales de México, los datos indican: EUA registra 22.6 km por habitante, Canadá 45.6 y México 3.3 (Instituto de Geografía, 2006).

Además de la inversión realizada en la infraestructura de transporte, para el desarrollo de la infraestructura social también se destinan recursos financieros desde 1988. Éstos se canalizan principalmente para dotar de servicios básicos a las viviendas. Las desigualdades regionales con respecto a la vivienda se observan considerando las regiones definidas a partir de los ingresos per capita que la población obtiene de las principales actividades económicas en los municipios.

En el Cuadro 2 se analizan cuatro ámbitos: el nacional, y tres regiones con distintos niveles de desarrollo económico. En el nacional se perciben todavía grandes carencias en los servicios básicos mínimos que debe tener una vivienda.

El Banco Mundial aborda las disparidades municipales con respecto al acceso de los servicios entre la población: para estudiar el comportamiento de esta variable divide a los municipios de acuerdo con los índices de marginación, con los datos del año 2000. En función de esta variable se establecen cuatro grupos de municipios con mayores rezagos socioeconómicos, que se traducen en indicadores de marginación. En el primer grupo se ubican los más pobres, es decir aquellos que presentan fuertes rezagos en educación, salud, vivienda e ingresos; en los grupos segundo y tercero se encuentran los de índices de marginación medios; y en el cuarto los municipios con mejores condiciones. La agrupación que realizó el Banco Mundial buscaba conocer el impacto de un instrumento financiero, El Fondo de Aportaciones para el Desarrollo Social Municipal (FADS) en la dotación de Infraestructura física hacia los municipios más pobres. En este estudio se documentaron dos propuestas de regionalización para observar el impacto de la canalización de recursos financieros para el desarrollo regional. La primera es la del Banco Mundial y la segunda es nuestra. Considerando que ambas se generan a partir de los rezagos económicos y sociales, se decidió compararlas para encontrar divergencias o similitudes con respecto al porcentaje de la población que presenta carencias en infraestructura básica (Figura 5).

Ambas propuestas examinan los porcentajes de la población que presenta rezagos en tres indicadores principales relacionados con los servicios en la vivienda. Los datos indican que el comportamiento variaciones similar en las dos. Ésto refuerza el argumento de Díaz Cayeros (1995), quien señala que, independientemente de las variables que se utilicen para medir las desigualdades regionales, y de la metodología que se emplee para obtener los resultados, los indicadores de rezagos sociales muestran mucha variabilidad.

 

Formación del capital humano

La premisa que generalmente se plantea en torno a la educación, es que a mayor nivel educativo de la población son mayores sus ingresos y, en consecuencia, mejora también su nivel de bienestar. Además, la educación en general y la básica en particular, son el mejor instrumento de participación del individuo en las esferas sociales. En este sentido es importante señalar que los países que canalizan recursos financieros para mejorar los niveles educativos mejoran los niveles de vida de la población. Para entender el asunto educativo en México se requiere de un conocimiento amplio de variables. Sin embargo, la consideración de algunas de éstas por las características que representan, permite establecer y al mismo tiempo conocer la situación que guarda el aspecto educativo en las regiones, en función de su nivel de desarrollo. En el Cuadro 3 se observa que los rezagos educativos en México persisten en las regiones de menor desarrollo, es decir en la zona rural, y en la medida en que el nivel económico regional aumenta, los rezagos tienden a disminuir.

La educación sigue siendo una asignatura pendiente como lo muestran los datos del Cuadro 3; si bien el problema de la educación permea a todas las regiones, en las rurales de México, el problema es más agudo, sobre todo por el alto porcentaje de la población que vive en ellas, y que no concluyeron su educación básica. Si se relaciona la población sin instrucción primaria y el bajo grado de inclusión del valor agregado en las áreas rurales de México, es posible explicar por qué la tendencia de la población rural a orientarse más hacia la producción primaria, principal actividad en las regiónes de menor desarrollo económico de México.

 

Crecimiento económico nacional

Después de la crisis económica de 1994, en México se observa una mejora en el crecimiento del PIB per cápita. Si se continúa considerando que una mayor dotación de infraestructura económica y social, y la formación del capital humano inciden en el ingreso per capita de la población, es posible establecer que estos factores han mejorado por lo menos a nivel nacional. Esto puede sustentarse en el estudio de Esquivel y Messmacher (2002), en el cual se sostiene que la divergencia está asociada a la evolución de los niveles de productividad del trabajo y este, a su vez, se explica por las divergencias presentes en los niveles educativos (educación de 15 y más años) y la infraestructura pública (densidad de líneas telefónicas). En el periodo 2004-2005, esta ultima variable tuvo un crecimiento de 1.6 % a nivel nacional y, sobre este promedio, los estados de Morelos, Baja California, Colima, Chihuahua, Nayarit y el Distrito Federal crecieron más de 2.2% en 2006, (Figura 7).

Con respecto al rezago social, en el que se destaca como principales indicadores los rezagos educativos, se observa que estos mismos estados ocupan los últimos lugares en rezago social en el ámbito nacional. Ésto muestra que aquellos ámbitos mejor dotados de infraestructura, y con bajos niveles de rezago social, tienen los mayores ingresos per capita a nivel nacional.

 

Disminución de las disparidades regionales

El ámbito nacional muestra una mejoría en términos de los ingresos per capita; sin embargo, ¿cómo se refleja este comportamiento en el ámbito nacional? Se consideran dos años como referencia para observar el comportamiento del PIB per capita en los estados de la República. En el extremo de la Figura 8 se encuentran Chiapas y Oaxaca, que históricamente son los estados con los más bajos crecimientos. En el otro se ubican el estado de Nuevo León y el Distrito Federal.

La distribución del ingreso en estos dos años indica una evolución muy leve de la economía regional, como se observó en la Figura 6.

Asuad et al. (2007), abordan el comportamiento de la distribución de los ingresos per capita de la siguiente manera: una asociación positiva entre ingreso per capita y transferencias de recursos fiscales mostraría el efecto e importancia de la política regional orientada socialmente para disminuir las disparidades del ingreso entre entidades federativas y regiones del país. En caso contrario, se mostraría la insuficiencia de esa política para incidir significativamente en las desigualdades regionales. Esto permite evidenciar su incapacidad para incidir en el ingreso per capita de las entidades federativas. Esta validación de la política regional y del gasto público en el ingreso per capita, la realizan los autores mediante la especificación teórica y econométrica de un modelo de crecimiento del ingreso per capita por entidad federativa. El punto de partida del modelo es una función de producción del tipo Cobb-Douglas. A manera de conclusiones los autores establecen que: la orientación de la política regional a través de las transferencias de recursos fiscales es ineficiente e inadecuada para reducir las disparidades regionales, así como para fortalecer a los gobiernos municipales. La inversión que se canaliza por los instrumentos financieros no muestra evidencia empírica de contribuir, a través de la infraestructura, al crecimiento del ingreso per capita de las entidades federativas, lo que manifiesta su ineficiencia e incapacidad. Para corroborar estos resultados se considera un conjunto de municipios con bajos niveles de PIB per cápita y que presentan altos grados de marginación. Se considera como base el año 2000, y los datos se disponen considerando a estados con menor y mayor número de municipios con grados de marginación. Con la finalidad de observar en cinco años los cambios producidos en los indicadores de marginación, se comparan con el año 2005. Los resultados, en efecto, indican que los cambios no han sido significativos, como se muestra en la Figura 8.

Si se considera que los instrumentos financieros centraron sus acciones y recursos en las regiones con mayores rezagos sociales, se esperaría que su población tuviera mejores condiciones de vida. Sin embargo en Oaxaca, que en el año 2000 tenía 130 municipios de muy alta marginación, en 2005 tenía 125. Es decir, cinco municipios pasaron de la categoría Muy Alta a Alta. Guerrero registró 23 municipios de Muy Alta marginación en el año 2000 y en 2005 tuvo 26 municipios en ese nivel: un impacto negativo en tres municipios en los indicadores relacionados con rezagos educativos, salud, ingresos y vivienda. La situación que prevalece en México con respecto a los desequilibrios regionales no es reciente. Históricamente ha mostrado ser un país desigual (Aguilar y Carmona, 1984).

De acuerdo con Saxe-Fernández (1998), para 1998 27% de la población mexicana se encontraba en los márgenes de pobreza extrema. El problema de las disparidades regionales se agudiza a partir de 1995, cuando los analistas en la materia, tanto del sector público como del privado, difundieron datos alarmantes acerca de las disparidades en los niveles de ingreso: 10% de la población más rica disponía de casi 48% de los ingresos totales del país, mientras que la más pobre, los cuatro deciles más bajos en que se clasifica a la población para este fin, tenía sólo 7%.

En el extremo de la desigualdad se ubicaban, en 1995 Oaxaca, Chiapas, Guerrero y Zacatecas. Al inicio del año 2000 Chiapas ocupaba el primer lugar, seguido por Guerrero y Oaxaca. Mientras que en el otro extremo, con la menor desigualdad, se ubican Aguascalientes, Colima y Sinaloa. Las desigualdades ubicaban a 45 millones de mexicanos en condiciones de pobreza.

En este contexto de pobreza y atraso de vastas regiones indígenas, particularmente en el Estado de Chiapas, ocurre en 1994 el levantamiento armado del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN). Entre sus demandas estaban el reconocimiento de los pueblos indios, y el rechazo al ingreso de México en la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) y a la firma del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y Canadá (TLC).

Los esfuerzos realizados en los últimos 15 años desde la política en general y en lo regional en particular, no han sido suficientes. Las desigualdades regionales persisten. Es necesario establecer políticas públicas de largo plazo, mejorar la coordinación entre instituciones federales y asignar mayores recursos para combatir la desigualdad.

De acuerdo con CONAPO (2004), la principal institución gubernamental encargada de realizar los estudios demográficos del país, la persistencia de las desigualdades entre la población mexicana genera desconfianza hacia las instituciones y causa una distribución desigual de la riqueza. Esta situación genera inestabilidad política y pérdida de las libertades individuales, característico de dos mundos diferentes en un mismo país: uno marcado por la pobreza como generadora de rebeliones sociales, tensiones, inestabilidad política, y el otro con elevados niveles de bienestar económico.

En el año 2010, nuevamente la población se encuentra sometida a una presión económica como consecuencia del modelo económico que prevalece en el país y que trastoca severamente su economía. Diversos analistas, políticos y religiosos, prevén que, por la situación de pobreza en la que viven millones de familias mexicanas, se están creando las condiciones para un estallido social. Han señalado que, a 100 años de la revolución mexicana y a 16 del movimiento armado en Chiapas, las demandas de los pueblos indígenas que motivaron estos levantamientos siguen vigentes. En el contexto de esta problemática se plantean alternativas para avanzar hacia la reducción de los rezagos sociales y económicos. Sin embargo, es un hecho que, en la actualidad, la brecha de pobreza entre la población, en lugar de cerrarse se ensancha.

 

Conclusiones

1. Históricamente la población mexicana ha presentado fuertes desequilibrios en los aspectos sociales y económicos. En el contexto de esta problemática se plantean alternativas para avanzar hacia la reducción de los rezagos sociales y económicos.

2. México se enfrenta a dificultades para reducir las disparidades regionales. Entre estas está la utilización del modelo de planificación como Análisis de Políticas para generar los enfoques de la política regional y los instrumentos financieros; principales fuentes de canalización de recursos económicos en diversos ámbitos de operación. Sin embargo, esta canalización de recursos financieros contribuye poco a dotar de mayor infraestructura de salud, así como a la formación del capital humano; factores determinantes para la convergencia regional. En este sentido es conveniente una mayor canalización de recursos financieros a las regiones de muy alto grado de rezago social, en rubros como educación, infraestructura y para el desarrollo del entorno productivo.

3. El desarrollo de la infraestructura de transporte es importante para conocer el impacto de esta variable sobre la reducción de las disparidades regionales. El comportamiento de este factor de desarrollo presenta una tendencia creciente. Sin embargo, una mayor dotación de esta infraestructura se observa más en regiones que se encuentran en mejores condiciones económicas y sociales. Esto indica que los recursos financieros se canalizan sin que desempeñen un papel compensatorio. Es decir, debe favorecerse una mayor dotación de infraestructura hacia las regiones de menor desarrollo. La falta de infraestructura en las regiones de menor desarrollo económico ocasiona carencias en los servicios básicos, las que repercuten en el incremento en los rezagos en educación, salud, carencias en las viviendas y en los ingresos de la población regional.

4. A la luz de estos resultados es importante señalar que México puede revertir las desigualdades regionales utilizando los recursos de que dispone, sobre todo el potencial que representa su población. Centrar las acciones considerando a la gente es una opción para combatir la pobreza entre la población con mayores rezagos sociales y económicos.

5. En México se requiere concentrar los recursos financieros destinados al combate de la pobreza en dos fondos: el primero debe orientarse a canalizar recursos financieros para el desarrollo de las infraestructuras, y el segundo debe privilegiar los recursos para la formación del capital humano y el desarrollo del entorno productivo.

 

Literatura Citada

Aguilar, Alfonso, y Ernesto Carmona. 1984. México: Riqueza y miseria (1972) México. Editorial Nuestro Tiempo. 16^a Edición. 270 p.         [ Links ]

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