Régimen y seguridad alimentario

El régimen alimentario neoliberal tiende a la integración vertical de las empresas agroalimentarias, a la organización técnico-científica de la producción, transformación y distribución de los alimentos. Se acompaña y apuntala con la desregulación de comercio, la especialización productiva y la industrialización de la agricultura. Con el neoliberalismo se estableció un tercer régimen alimentario corporativo, sobre el dominio del mercado y las corporaciones transnacionales, impulsado por políticas que impusieron el libre comercio, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización Mundial del Comercio (OMC) (^{McMichael, 2015}).

‘Los regímenes alimentarios son estructuras globales, gobernadas por reglas, que manejan la producción y el consumo en una escala mundial’ (^{Holt-Giménez, 2009}). El régimen alimentario neoliberal crecientemente domina los sistemas alimentarios, formado por empresas multinacionales de semillas, granos, agroquímicos y fertilizantes, así como procesadoras alimentarias y cadenas de supermercados.

Estas empresas tienen una mayor influencia y dominio sobre los mercados locales, subordina y erosiona las capacidades locales de producción alimentaria y ‘poco a poco se están adueñando de los recursos necesarios para la producción de alimentos: tierra, agua, genes, mano de obra, insumos e inversiones’ (^{Holt-Giménez y Raj-Patel, 2012}). El sistema alimentario tiene una relación directa con la investigación técnico-científico, que fundó la revolución verde y la agricultura industrial.

La revolución verde inició en los años sesenta con variedades de alto rendimiento mejoradas, arroz y trigo, el riego, la mejora del aprovechamiento de la humedad, los fertilizantes y pesticidas logrando el incremento de los rendimientos en Asia, África y América Latina. Durante el período de 1963-1983 la producción de los principales cereales para la alimentación (arroz, trigo y maíz) se incrementó en forma significativa (^{FAO, 1996}).

Desde mediados de la década de 1990, la agricultura industrial tiene como sustento una nueva revolución verde cuya base es la biotecnología, con organismos genéticamente modificados (OGMs), para incrementar la productividad. Modelo que ya está en marcha, bajo un sólido y costoso programa de investigación y comercialización, llevado adelante por compañías privadas en los países desarrollados, proceso que expresa un cambio fundamental respecto a la primera revolución verde, donde el sector público jugó un papel central en la investigación (^{FAO, 2004}). Norman Borlaug, sostenía que frente al desafió de alimentar a una creciente población, de 10 000 millones de personas en el siglo XXI, la biotecnología tendría un importante papel (^{FAO, 2004}).

^{Holt-Giménez y Altieri (2013}), sugieren que el enfoque de una nueva revolución verde vinculada al neoliberalismo profundizaría la pobreza y el hambre, al avanzar en la privatización de las semillas, la tierra y los mercados, destruye a los pequeños agricultores, a la agrodiversidad y disminuye la resistencia del agroecosistema global. La fase del régimen alimentario neoliberal tiene en el Estado, las agroempresas multinacionales (AEM) y la biotecnología los entes que conducen el paradigma tecnológico de la agricultura a una nueva etapa (^{Otero, 2013}).

La hegemonía del sistema alimentario global distanció la producción y el consumo, pero también generó movimientos de crítica y respuestas sociales a esta relación, que propugnan nuevas relaciones (^{Triches y Schneider, 2015}) para la alimentación y el consumo. La seguridad alimentaria en el régimen alimentario neoliberal se vincula, fundamentalmente, a una perspectiva orientada al incremento de la producción, la competitividad y el acceso de los alimentos por el mercado. El crecimiento de la población es uno de los motores sobre los que descansa y justifica su orientación. El enfoque productivista, sin duda cumple un papel central en atender una demanda creciente de alimentos, pero no es garantía de seguridad alimentaria.

La agricultura y seguridad alimentaria en México

El caso mexicano es expresión de la modalidad de desarrollo agrícola, en el neoliberalismo, productivista, especializado, vinculado al mercado internacional, pero con dependencia alimentaria. En México, un selecto número de empresarios, 8.7% de las unidades económicas rurales (UER) del país, producen 74.2% de las ventas del sector (^{SAGARPA-FAO, 2012}). Los empresarios se apropian de una importante cuota del mercado y con ello, tienen mayor poder político y económico.

La especialización de la producción y la integración al comercio internacional se profundizó a partir de la aplicación de medidas de ajuste estructural que se expresó en la eliminación de apoyos y subsidios, la desregulación del comercio externo con el ingreso, en 1994, al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), la eliminación de los precios de garantía y su alineación con los precios internacionales; la eliminación del comercio estatal; se liberalizó el comercio de tierras; se privatizaron las empresas estatales y se reformaron las instituciones del sector agropecuario.

Las exportaciones agropecuarias, a partir de la década de 1990, se especializaron en hortalizas y frutas que demanda en el mercado internacional, por su parte las importaciones fueron hacia granos básicos. Durante el periodo 1993-2014 la balanza agroalimentaria fue negativa, condición que se transformó a partir de 2015. Las exportaciones entre 2015 y 2022 crecieron en 86.4%, al pasar de 26 880 millones de dólares (mdd) a 50 133 mdd y las importaciones se incrementaron en 72%. En 2022 el saldo de la balanza fue positivo por 5 806 mdd (^{Banco de México 2023}).

Al desagregar los datos de la balanza agroalimentaria, por exportaciones e importaciones agropecuarias, se observó que la balanza agropecuaria fue negativa por 130 mdd en 2022. Las exportaciones agropecuarias fueron por 21 328 mdd y las importaciones por 21 458 mdd. A su vez, las exportaciones en productos agroindustriales fueron por 28 735 mdd, de los cuales los alimentos, bebidas y tabaco representó 99% (^{Banco de México 2023}) de dicho monto y constituyen el factor central para la balanza agroalimentaria positiva.

Durante las últimas décadas se ha profundizado la importación de alimentos, especialmente de los granos básicos como maíz, trigo, arroz y frijol. Para 2022, las importaciones de maíz fueron de 5 795 millones de dólares (mdd), las de trigo por 2 116 mdd, arroz por 576 mdd y frijol por 111 mdd, que en conjunto con la soja cuyas importaciones fueron por 4 134 mdd, los granos mencionados representan 59.3% de las importaciones de productos agropecuarios (^{Banco de México, 2023}).

El modelo agroalimentario y el auge en las exportaciones agroalimentarias no resuelve la inseguridad alimentaria. En México, en 2020, la población en condiciones de pobreza fue de 55.7 millones de personas, 43.9% de la población total y 28.6 millones de personas tienen carencias por acceso a la alimentación, 22.5% de la población (^{CONEVAL, 2023}). Los ingresos de la población, en la anterior condición, no son suficientes para adquirir la canasta alimentaria.

La desigualdad social es uno de los factores estructurales que afectan en mayor medida la seguridad alimentaria, los hogares no disponen de ingresos suficientes para adquirir alimentos, condición que perpetúa la pobreza y el hambre. A nivel mundial cerca de 3 000 millones de personas no pueden acceder a una dieta saludable (^{FAO, 2021}).

En México, el gasto que realizan los hogares rurales y urbanos en la adquisición de alimentos llega a representar, para el primer decil, 60% de los ingresos en alimentos; para el decil segundo 42.8% y el decil tercero 37.2%, mientras que para el decil décimo solo 12.8% (^{ENIGH, 2022}). De tal forma, que los deciles de más bajos ingresos realizan un gasto importante para adquirir alimentos. Bajos e insuficientes ingresos de los hogares y el incremento de los precios de los alimentos los someten a una crisis de reproducción social y de pobreza.

La expansión de la producción agrícola y una balanza agroalimentaria positiva en el país no garantizó la seguridad alimentaria. Una vía productivista si bien es importante para una oferta de alimentos es insuficiente. La crisis alimentaria de 2007-2008, emergió en medio de un crecimiento sostenido de la producción agropecuaria, en medio del incremento del número de personas pobres que no lograban acceder a la alimentación. El sistema agroalimentario en México debe ser evaluado no solo por asegurar la producción agroalimentaria en términos de su eficiencia y oferta, sino en términos de su capacidad para alimentar y nutrir a las personas.

Con base a lo expuesto anteriormente, el enfoque de la seguridad alimentaria muestra cada vez más limitantes para resolver la inseguridad alimentaria; la profundización del hambre y la pobreza a nivel planetario son algunas de sus evidencias. El enfatizar en una perspectiva de mercados para acceder a los alimentos no es suficiente, es central una ruta dirigida a la disminución de la desigualdad social y el fortalecimiento de una producción orientada al consumo nacional, regional y local. La agricultura familiar es un valioso recurso social para avanzar en la anterior dirección, representa una opción para la alimentación de amplios sectores de la población.

La agricultura familiar y sistemas alimentarios

La agricultura familiar mantiene diversas relaciones en los sistemas agroalimentarios. su dinámica y condición social y económica no se puede comprender solo a partir de sus recursos y organización social, no es un ente autárquico (^{Shanin, 1979}). La agricultura familiar por sus características sociales, magnitud y heterogeneidad social es relevante por la producción de alimentos y la generación de empleos.

De acuerdo con la ^{SAGARPA y FAO (2012)}, en México existen entre 5.3 y 5.4 millones de unidades económicas rurales (UER), que de acuerdo con el criterio para la estatificación se identificaron 1.2 millones de UER del estrato familiar de subsistencia (E1) sin vinculación al mercado; 2.7 millones de UER corresponden al estrato familiar de subsistencia con vinculación al mercado (E2); y el estrato en transición (E3) 442 mil UER. En su conjunto la agricultura familiar representa 81.3% de las UER existentes en el país. La superficie y los ingresos que obtienen las UER se presentan en el Cuadro 1.

La agricultura familiar no es un todo homogéneo, sus activos, lógicas productivas y relaciones sociales son factores de diferenciación social. Los ingresos económicos expresan la capacidad de acumulación considerando su magnitud y diversidad. En la estratificación se observa que, a un mayor ingreso por ventas agropecuarias, disminuyen los ingresos no agrícolas, así como un porcentaje significativo de los ingresos para cada uno de los estratos.

Las actividades agrarias (agrícolas, pecuarias, pesqueras, acuícolas, silvícolas y transformados) son relevantes en la reproducción social de la agricultura familiar. La condición social del estrato E2 y E3 es de una economía doméstica y mercantil. Empero, el E1 se encuentra con una actividad productiva marginal de sobrevivencia, no produce excedentes y emprende otras actividades que le permitan obtener ingresos monetarios para su subsistencia.

Los efectos del neoliberalismo sobre la agricultura familiar han marcado el análisis sobre su condición social y económica, especialmente el énfasis en la desagrarización (^{Escalante et al., 2011}) que, si bien es una tendencia innegable en el campo mexicano, no es única ni lineal. Las estrategias de reproducción social de la agricultura familiar se manifiestan en su permanencia, generando diversas tendencias de cambio. Uno de los mecanismos para la permanencia de las actividades agrarias es la transferencia de recursos económicos de las actividades no agrícolas a las actividades agrícolas, ante la ausencia de financiamiento público o privado. Las actividades agrícolas y no agrícolas se combinan y complementan para la obtención de un ingreso y así mantener la reproducción social de los hogares.

Por otra parte, la agricultura familiar establece relación con agentes económicos que participan en el sistema agroalimentario, en la producción, comercio y consumo, relaciones de coordinación, pero también por la lucha y eventual conflicto por la apropiación de la renta que se genera en el sistema agroalimentario. En diverso grado mantienen relaciones con el mercado para la obtención de bienes y servicios. Una de las relaciones de la agricultura familiar, que ilustra las relaciones con los agentes que intervienen en la esfera del mercado, es el destino de la producción agrícola que se muestra en el Cuadro 2.

La agricultura familiar en la esfera del comercio enfrenta limitantes, dominada principalmente por los intermediarios, bajo relaciones asimétricas y de subordinación. Los intermediarios se apropian de la renta que generan los agricultores. Una proporción menor de agricultores realiza la venta directa al consumidor. En diversas proporciones la venta se realiza en agricultura de contrato, bodegas y centrales de abasto que puede derivar en la subordinación de la agricultura a la lógica del capital. De la misma forma, la agricultura familiar enfrenta dificultades para acceder a bienes y servicios, que limitan aún más su condición. En el Cuadro 3 se observan los principales problemas de las unidades de producción.

Los problemas planteados por las unidades de producción limitan la rentabilidad de las actividades agropecuarias, al considerar los altos costos de los insumos y servicios. Además de presentar dificultades para la comercialización y el acceso a servicios como la asistencia técnica y la infraestructura, factores importantes para incrementar la producción y la productividad. Los anteriores elementos o problemas son expresión de la desigualdad social que padece la agricultura familiar, que es necesario superar y atender para su viabilidad social y económica.

El escenario de precios internacionales altos en los productos agrícolas, los efectos resultantes de la pandemia por la COVID-19 y los conflictos internacionales que desestabilizan la cadena de suministros de insumos para la producción agrícola, como los fertilizantes, son factores para considerar para animar la producción agropecuaria nacional para la alimentación y nutrición de la población del país. La agricultura familiar contribuye significativamente a esta misión y es una opción para replantear el modelo de producción y consumo alimentario, con la construcción de una soberanía alimentaria orientada no sólo a la producción sino al control del sistema alimentario, desde la producción hasta el consumo (^{Holt-Giménez y Raj Patel, 2012}).

Hacia un sistema alimentario de base territorial

Considerar los activos tangibles e intangibles de la agricultura familiar y las dinámicas territoriales en las que despliegan sus estrategias de reproducción social, privilegiando lo regional sobre lo global, son el punto de partida para la construcción de sistemas alimentarios territoriales. Lo regional adquiere importancia por la multidimensionalidad y configuración de los territorios, así como por la relación con la economía mundial y las respuestas en el territorio (^{Santos, 1996}). En este marco, el planteamiento de la nueva ruralidad enriquece el análisis de las transformaciones rurales, al enfatizar en la diversificación de la economía rural y la pluriactividad, sin desconocer la importancia de las actividades productivas agrícolas (^{Pérez, 2012}).

La agricultura familiar se relaciona con el territorio, que expresa diversas configuraciones y relaciones económicas y de mercado, donde la actividad agraria es una más de las actividades económicas. La agricultura familiar tiene una oportunidad de afianzar la producción con los consumidores, aprovechando la diversificación de la economía rural y el estrechamiento de los vínculos rural-urbano para la construcción social de mercados locales o regionales, de alianzas entre productores y consumidores, favorecidos por la proximidad geográfica.

La construcción social de mercados se inscribe en dos consideraciones. Por una parte, la alimentación es considerada un derecho humano universal (^{Jusidman-Rapoport, 2014}) (artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos); además reconocida como derecho de las personas a una alimentación nutritiva, suficiente y de calidad, que el Estado garantizará, en el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (^{DOF, 2023}).

Por otra parte, las dinámicas de mercado regidas por la oferta y demanda han tenido como consecuencia el hambre de amplios sectores de la población del país y del planeta, por lo cual el mercado de alimentos debe ser sujeta a regulaciones y ser objeto de políticas públicas orientadas a la alimentación, considerando al mercado como una institución social (^{Polanyi, 2003}).

La conformación y construcción de redes de cooperación y mercado entre la agricultura familiar y los consumidores, implica la posibilidad de eliminar la renta que se apropian los intermediarios y superar las relaciones asimétricas. Desde los consumidores, se manifiesta una tendencia de alianza a favor de la agricultura familiar y los sistemas alimentarios locales.

Son consumidores que desde diversas posiciones y condiciones cuestionan el origen e identidad de los alimentos, reclamando y recuperando la tradición, lo local, el sabor, el reconocimiento de las culturas alimentarias locales y el patrimonio culinario. Con su elección y consumo asumen una posición crítica a los sistemas alimentarios homogenizados, como consecuencia de la industrialización de la alimentación (^{Contreras, 2019}).

Las dinámicas territoriales y las nuevas configuraciones rurales generan posibilidades y opciones de abasto alimentario desde la economía de la proximidad. En este marco es fundamental incorporar la dinámica territorial de la agricultura familiar y los sistemas alimentarios en la definición de políticas públicas. En México el comercio de alimentos tiene una tradición en los mercados locales o tianguis como espacios de encuentro entre productores y consumidores. Empero su problemática es compleja, generalmente son iniciativas de pequeños productores, sin un marco de política agroalimentaria territorial que los fomenten y regulen.

La agricultura familiar es una opción social y económica que contribuye a la soberanía alimentaria del país, sobre la base de articular la producción y el consumo en el ámbito territorial y la construcción social del mercado. La soberanía alimentaria afianza la concepción de la autonomía y el derecho de los pueblos para establecer un patrón de producción y consumo alimentario articulado y propio. Vía Campesina en 1996, en el marco de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, consideró que la alimentación ‘no es una cuestión del mercado, sino una cuestión de soberanía’.

La soberanía alimentaria de los pueblos se formuló con precisión en la ^{declaración de Nyéléni}, Malí, por organizaciones sociales y campesinas de 80 países que consideró a la soberanía alimentaria como el ‘…derecho de los pueblos a alimentos nutritivos y culturalmente adecuados, accesibles, producidos de forma sostenible y ecológica y su derecho a decidir su propio sistema alimentario y productivo. El anterior planteamiento pone a aquellos que producen, distribuyen y consumen alimentos en el corazón de los sistemas y políticas alimentarias, por encima de las exigencias de los mercados y de las empresas’.

El concepto de soberanía alimentaria demanda la autonomía y derecho de los pueblos para elegir y construir caminos y vías propias de producción y consumo alimentario. Representa una crítica al régimen y al sistema alimentario neoliberal, donde la seguridad alimentaria depende de los mercados, en el marco de relaciones de poder y de manejo de alimentos como un arma política.

Conclusiones

El régimen alimentario neoliberal se acompaña y apuntala con la desregulación del comercio, la especialización productiva, el incremento de la productividad, la competitividad y la industrialización de la agricultura. El incremento de la producción y productividad, sin duda, cumple un papel central en atender una demanda creciente de alimentos, pero no es garantía de seguridad alimentaria que depende del mercado. El régimen alimentario neoliberal estableció las pautas de organización y especialización productiva y del comercio en México, cuyas consecuencias son una balanza agroalimentaria positiva, dependencia e inseguridad alimentaria.

La permanencia de la agricultura familiar muestra que las actividades agrarias son relevantes por su aporte en ingresos y la producción de alimentos para el consumo y el mercado, aportando a la seguridad y soberanía alimentaria. La agricultura familiar en el mercado mantiene relaciones asimétricas con los intermediarios que dominan el destino de la producción, lo cual limita la producción y su viabilidad económica y social.

La agricultura familiar tiene la oportunidad de contribuir y afianzar la producción y el consumo, aprovechando la diversificación de la economía rural y el estrechamiento de los vínculos rural-urbano, con la construcción social de mercados. La construcción social del mercado favorece superar las relaciones asimétricas de la agricultura familiar con los intermediarios, construir sistema alimentario de base territorial y avanzar en la soberanía alimentaria. En este marco es fundamental incorporar los sistemas alimentarios territoriales de la agricultura familiar y mercados en la definición de política pública.