Introducción

En gran parte de los países de América Latina (18 países con un total aproximado de 19 % de la población), los programas de transferencias monetarias condicionadas se han utilizado para erradicar la pobreza y minimizar la exposición de los hogares frente a diferentes riesgos económicos y sociales.¹ Son de relevancia donde se implementan, debido a su cobertura poblacional, nivel de gasto público y sus efectos sobre el bienestar.² Estos programas demandan la cooperación organizada de la población en la gestión de su propio desarrollo y corresponsabilizan a los actores beneficiarios tanto de su propia situación como de las acciones destinadas a corregirla.³ En estos procesos las concepciones de los organismos internacionales, las experiencias regionales, las pruebas, errores y evaluaciones, forman parte del repertorio de actividades que tienen múltiples incidencias en las políticas de entrega de dinero.⁴ De esta forma, en la implementación de las políticas, están en juego múltiples relaciones y sentidos que se construyen entre las y los destinatarios, los grupos políticos y los marcos morales.⁵

En México, posterior a la crisis económica de 1982, se optó por el modelo económico neoliberal, se negoció el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) (gobierno de Salinas de Gortari 1989-1994)⁶ y con ello surgió el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo), durante el ciclo agrícola otoño-invierno de 1993, bajo la idea de modernizar al campo mexicano, siendo el programa de transferencias monetarias condicionadas más importantes en el país⁷ y operó durante dos décadas como una de las principales herramientas de política agrícola.⁸ Procampo generó una polarización entre agricultores, ya que las condiciones institucionales y socioeconómicas durante su génesis estimularon el desarrollo y consolidación de una estructura empresarial basada en la agricultura comercial y agroexportación,⁹ pero ocurrió lo contrario en la agricultura familiar donde el rezago fue mucho mayor.¹⁰ En suma, este programa de transferencias monetarias se implementó para facilitar un ajuste estructural de largo plazo, mantener una constante migración de zonas rurales a zonas urbanas, convertir niños campesinos a nuevas actividades económicas, monetizar la economía rural e incentivar nuevas formas de liderazgo político.¹¹ Esta situación ha dejado un margen de crítica y análisis, debido a que al menos en los últimos 40 años los programas no han logrado incidir en la mejora de las condiciones de pobreza y los problemas económicos de los beneficiarios.¹² Además, bajo esta noción de “condicionada”, los beneficiarios son corresponsabilizados de su propia situación y a pesar de las contingencias sociales a las que se enfrentan realizan estrategias con los recursos monetarios y los destinan para otras necesidades prioritarias.¹³

Posterior al Procampo, surge el programa Proagro Productivo (2014-2018) para suplir al Procampo, siguiendo la misma lógica de operación y fue el programa más importante por el presupuesto asignado y población atendida. Si bien existe una nutrida información oficial respecto al programa, los resultados son generales y no muestran los efectos durante su proceso de implementación. En este sentido, el principal objetivo de este estudio fue identificar las transformaciones del programa Proagro Productivo en la implementación, desde la perspectiva de los actores sociales en una comunidad de la zona central de Veracruz, México. Este trabajo no se basa en una aproximación cuantitativa, con grandes datos y bajo un marco de análisis macro de gestión de la política que considere el total del territorio del país, busca dar un panorama amplio y diversificado de lo que pasa cuando los programas impactan en los niveles micro, en este caso en una comunidad y en los productores agrícolas. Además de las relaciones complejas entre el Estado, los operadores y los beneficiarios.

Definiciones teórico-metodológicas

Hay tres motivaciones principales por las que este trabajo optó por el enfoque orientado al actor (EOA): 1) agencia; 2) actores sociales, y 3) el análisis de “interfaz social” para abordar intervenciones orientadas al desarrollo rural. Norman Long amplía el concepto de agencia y de acuerdo con el EOA la agencia:

[…] se refiere a la capacidad de conocer y actuar, y a la manera en que las acciones y las reflexiones constituyen prácticas sociales que impactan o influyen en las acciones e interpretaciones propias y de los otros. Está compuesta de una mezcla compleja de elementos sociales, culturales y materiales.¹⁴

En este sentido, la noción de actores sociales (AS) contribuye a un amplio entendimiento de la acción humana. Los AS son todas las entidades sociales (sujetos individuales, grupos informales, redes interpersonales, organizaciones, agrupaciones o actores macro -por ejemplo, el gobierno de una nación, una iglesia o una organización internacional-) que tienen agencia o, en otras palabras, tienen capacidad para conocer y evaluar situaciones problemáticas y para organizar respuestas apropiadas.¹⁵ Es de esta forma que el EOA ayuda a explorar cómo los AS locales y externos, se encuentran y acoplan o se enfrentan en batallas entrelazadas, por recursos, significados, control y legitimidad institucional en arenas particulares. Además, crean un espacio para sus propios "proyectos" y determinan qué elementos contribuyen o impiden la creación exitosa de dicho espacio de maniobra.¹⁶

En lo que refiere al análisis de “interfaz social” para abordar intervenciones orientadas al desarrollo rural, Long deconstruye el concepto de intervención planeada y desde el EOA se vislumbra como un “un proceso en movimiento, socialmente construido, negociado, experiencial y creador de significados, no simplemente la ejecución de un plan de acción ya especificado con resultados de comportamiento esperados”.¹⁷ Esta perspectiva muestra que en las intervenciones participan una diversidad de actores sociales donde cada uno ejerce algún grado de agencia. De modo que las intervenciones constituyen interfaces sociales complejas, como lo es el proceso de implementación del programa.

En el desarrollo rural se visualizan diferentes interacciones, por ejemplo, los agricultores con los técnicos al momento de negociar algún tipo de tecnología, los agricultores con alguna institución financiera al acceder a un crédito o en la implementación de los programas con la interacción de los llamados beneficiarios y operadores.¹⁸ La interfaz social muestra el “punto crítico de intersección entre diferentes mundos de vida, campos sociales o niveles de organización social en donde es más probable localizar discontinuidades sociales, basadas en discrepancias en valores, intereses, conocimiento y poder”¹⁹ y a su vez, generan dinámicas que implican negociaciones, acomodaciones y luchas por límites y definiciones.²⁰ Con base en lo anterior este trabajo asume que los agricultores, operadores y el Estado, son actores sociales que tienen agencia y es en las interfaces entre estos actores donde pueden mostrarse las discrepancias en valores, intereses, conocimiento y poder, que finalmente en su proceso de interacción generan una dinámica social, negociaciones y acomodos.²¹ Se pretendió acercar la información empírica a la teoría, realizando una comprensión etnográfica detallada de la vida cotidiana y de los procesos sociales en los que las imágenes, las identidades y las prácticas sociales son compartidas, discutidas, negociadas y a veces rechazadas por los diversos actores involucrados.²²

El análisis de interfaz social ayudó a comprender los procesos de reinterpretación y transformación de la política durante el proceso de aplicación, para evidenciar un proceso dinámico, no una línea recta entre la formulación de la política y los resultados. En términos prácticos, fue necesario realizar el trabajo en terreno con los actores locales (sujetos del desarrollo-destinatarios del programa), con los encargados de los Centros de Apoyo para el Desarrollo Rural (Cader), quienes operaban el programa y fueron los actores más cercanos a los actores locales y, finalmente, los funcionarios del Estado a cargo de la planificación.

La investigación de campo se llevó a cabo entre noviembre de 2016 a diciembre de 2019. El trabajo se realizó en tres etapas. Durante la primera se realizó el acercamiento con los agricultores de la comunidad de Coapichapan en el municipio de Fortín, Veracruz, a través del contacto por parte de una autoridad del Centro de Apoyo para el Desarrollo Rural (Cader) de la entonces Sagarpa (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación). La comunidad de Coapichapan se ubica en las faldas del Cerro San Juan, conocido como “Cerro de las Antenas” (Figura 1). Cuenta con un total de 658 habitantes, de los cuales 328 son mujeres y 330 hombres. La población se distribuye en 172 viviendas, presentando un alto grado de marginación.²³ Los agricultores con los que se realizó el estudio se dedican al cultivo del café (Coffea arábiga sp.), follajes, flores tropicales y plantas de vivero. Todos son hombres que tienen una edad entre 41 y 75 años (62 años en promedio), la mayoría con estudios de primaria sin concluir y un agricultor con carrera técnica.

Fuente: elaboración propia.

Figura 1 Localización de la comunidad de Coapichapan en Fortín, Veracruz, México y vista del “Cerro de las Antenas” 

En la segunda etapa se realizaron las entrevistas formales a profundidad, informales, historias de vida, observación participante y recorridos en parcelas de los agricultores. También se aplicaron entrevistas al jefe del Cader y, finalmente, una tercera etapa en la que se revisaron y analizaron los informes de diseño, operación y resultados del programa Proagro Productivo (2014-2018). Como se explica en los siguientes apartados, inicialmente se tuvo acercamientos con el total de beneficiarios del programa en la comunidad (N = 18), pero finalmente para cumplir con el objetivo, se trabajó a profundidad con dos beneficiarios por lo que todas las técnicas se aplicaron en ellos. El análisis de la información consideró las transcripciones de las entrevistas y los textos de los informes del programa. Durante el trabajo de campo se observó cómo es la vida cotidiana de los agricultores, las actividades productivas que realizan. Se indagó sobre los aspectos históricos en términos de los elementos anteriores y de su participación en los programas de desarrollo rural.

Finalmente, es importante recalcar que la investigación no intenta generalizar sobre la percepción que tienen los agricultores en relación con la utilidad del programa Proagro, ni tampoco lo que sucedió en su diseño. Dada la naturaleza de la investigación fueron suficientes dos casos a profundidad para cumplir el objetivo planteado y mostrar los efectos de la implementación del programa. En este sentido, los resultados evidencian lo que sucede en un grupo pequeño de agricultores con las características particulares de la región y comunidad de estudio.

Una breve mirada al contexto del programa Proagro Productivo

Posterior al termino de operación de Procampo, continua con el nombre de Proagro durante el sexenio del presidente Enrique Peña Nieto, dentro de la reforma al campo para aumentar la productividad del sector agroalimentario,²⁴ con la misma importancia que el Procampo, en relación con el presupuesto asignado y por la cobertura; en su momento fue de 2.6 millones de productores al año en el país, aproximadamente.²⁵ Según la Sagarpa, los incentivos monetarios serían para mejorar la productividad agrícola y los beneficiados estarían obligados a manifestar y acreditar el destino del incentivo recibido en los Centros de Apoyo al Desarrollo Rural (Cader). Este podría ser capacitación y asistencia técnica, mecanización, uso de semillas mejoradas o criollas seleccionadas, nutrición vegetal, reconversión productiva, seguro agrícola y cobertura de precios. Durante el periodo de estudio el objetivo del programa fue apoyar a las Unidades Económicas Rurales (UERA) para que incrementaran su capital de trabajo (2016) y dar liquidez a las UERA para invertir en actividades productivas en 2017 y 2018.²⁶

El monto máximo de incentivo por ciclo agrícola fue el correspondiente a 80 hectáreas por productor, ya sea como persona física o como integrante de una persona moral, conforme a las cuotas por hectárea y a los estratos de productor, tal como se muestra en la Tabla 1. Según el estrato, la acreditación de los beneficiarios fue distinta, pudiendo comprobar el apoyo a través de factura, contrato de arrendamiento, lista de raya (pagaré de crédito los del estrato Comercial); alguno de los anteriores y ticket para el estrato Transición; y carta bajo protesta de decir verdad para el estrato Autoconsumo.²⁷

Veracruz fue uno de los estados con mayor número de beneficiarios, hectáreas apoyadas y por tanto mayor monto de apoyo y su distribución de los estratos de producción fue principalmente en el estrato autoconsumo, seguido de transición y en menor cantidad el estrato comercial.²⁸ En general el comportamiento del programa fue que un presupuesto mayor se destinó a menor número de productores y en caso contrario un menor presupuesto a un mayor número de beneficiarios.²⁹ Aproximadamente 67 % del monto total de incentivos (453 147 905.6 miles de pesos) se destinó al estrato de autoconsumo (88 %) y 32 % del monto total se destinó al 12 % de beneficiarios (incluidos los estratos transición y comercial. El caso que se muestra tiene tales características, ya que se localiza en el estado de Veracruz y los beneficiarios participantes en el estudio pertenecieron al estrato autoconsumo.

Los agricultores de Coapichapan: el presente y preámbulos históricos

El estudio se enfocó a los agricultores beneficiarios del programa Proagro Productivo. Se logró tener contacto con el total de beneficiarios y beneficiarias (N = 18) del programa en la comunidad y conocer sus características. Sin embargo, el trabajo etnográfico incluyó dos estudios de caso debido a dos elementos importantes: 1) los dos beneficiarios pertenecieron a los programas que le antecedieron lo cual fue un elemento importante para comprender como ocurrió el proceso de cambio y continuidad del programa, y 2) en el resto de los casos no se encontró información diferente, incluso era más limitada debido a que estuvieron de forma intermitente en el programa. En los dos casos mencionados se aplicaron todas las técnicas de investigación descritas en la metodología.

Se indagaron sus estrategias para obtener ingresos y cubrir gastos, sus prácticas agrícolas y los factores históricos que han impactado en la consecución de actividades. Juan y José (los nombres son pseudónimos), son ejemplos de lo que implica ser un agricultor en Coapichapan. Juan tiene 66 años y José 75, ambos apenas estudiaron hasta tercero y segundo de primaria respectivamente. Los dos son originarios de la comunidad, se dedican al cultivo de café, pero debido al bajo precio de venta optan por otras actividades productivas para diversificar su ingreso; como el cultivo de follajes tropicales. El ingreso que obtienen por sus actividades productivas les ha ayudado a sostenerse y sobrevivir, pero sin generar mayores ganancias.

Juan procesa el café y lo hace pergamino obtiene un poco más de ingreso suficiente para mantenerse junto con su esposa (Por ejemplo, el café en cereza tuvo un valor de entre 5 y 11 MXN durante el estudio y pergamino un precio promedio de 80 MXN). Tiene tres hijos, sin embargo, solo uno se dedica a las labores del campo. A diferencia de Juan, José no procesa el café, lo comercializa en cereza, aunque el precio es aún más bajo. No obstante, le apuesta más al cultivo de follajes ya que la venta es con mayor frecuencia, aun cuando los precios son bajos, aunque poco, pero “nos va dando para sobrevivir” (mencionó). Él recurre constantemente a créditos personales en las casas financieras y la actividad le proporciona los recursos monetarios para abonar y liquidar el préstamo. Esto es complicado. En ocasiones los ingresos por venta solo sirven para abonar al crédito y no quedan excedentes para otros gastos. José tiene dos hijos, ambos se dedican al campo y lo apoyan en las labores. Su esposa se dedica a las labores del hogar “ella nos da de comer, quiere decir que está participando” (mencionó). Además, junto con su esposa e hijos venden antojitos los fines de semana. Las ventas complementan su ingreso y este contribuye a la adquisición de alimentos o en subsanar los costos de producción de las actividades del campo, aunque la situación actual de los bajos precios de venta de sus productos y el encarecimiento de los insumos de uso agrícola lo desalientan para seguir invirtiendo. La maicera es de los follajes que más comercializan y el millar tiene un precio de venta que oscila entre 100 y 120 MXN, pueden vender hasta cuatro millares a la semana y en festividades hasta diez (ej. 14 de febrero, 10 de mayo y 12 de diciembre).

Juan y José, fueron beneficiarios de Procampo, durante el periodo que operó y para 2014 que concluyó su operación y se convirtió en Proagro Productivo siguieron siendo beneficiarios. Para finales de 2018 (cuando finaliza el programa), tres agricultoras y 15 agricultores ejidatarios recibían el apoyo económico de Proagro, aproximadamente 1 500 MXN ha^-1. En este mismo año y junto con la transición de cambio de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se anunció que Proagro Productivo dejaría de operar y el nuevo programa que considera el padrón de beneficiarios de Proagro se denomina Producción para el Bienestar y estará a cargo de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (Sader, antes Sagarpa). Este programa promete impulsar la producción y productividad de maíz, frijol, trigo panificable, arroz y sorgo principalmente, para lograr la autosuficiencia alimentaria, por lo que queda pendiente indagar sobre cómo se insertan los productores con sistemas de producción diversificados a este nuevo esquema.

Estrategias de los actores sociales y transformaciones de Proagro en la implementación

En el periodo de realización de este estudio (noviembre de 2016 a diciembre de 2019), en el país ocurre la transición del cambio de gobierno, por lo tanto, el escenario cambió en cuanto al acceso a los programas sociales y para la agricultura cambió. Ambos recibieron el apoyo monetario de Proagro Productivo, aproximadamente 1,500 MXN por ciclo agrícola, lo cual corresponde a una hectárea cultivada. Tanto Juan como José consideran que el apoyo monetario que recibieron es mínimo, que no les ayudó a fomentar la productividad y que tiene un mal manejo. Además, con frecuencia el apoyo llegó desfasado de las fechas de siembra y no recibieron asesoría o seguimiento a las actividades productivas que realizan. Aunque el apoyo monetario no representa una suma importante, contribuyó en que pudieran comprar fertilizante y subsanar necesidades de alimentación, es decir, lo perciben como un paliativo. Sin embargo, para ambos el apoyo no cubrió los costos para producir en una hectárea. Por lo tanto, no se logró incrementar los rendimientos y como resultado los márgenes de ganancia son bajos o casi nulos. Juan y José tuvieron limitaciones para poder tener acceso al programa, ya que para cumplir la normativa del programa les solicitaron además de documentos personales oficiales, el registro de sus huellas dactilares y un biométrico. A pesar de estos inconvenientes, ellos son conscientes de que necesitan el recurso y tratan de cumplir con lo solicitado para que no les retiren el apoyo.

Juan enfatizó que “[…] en ocasiones los agricultores tienen la culpa, ya que no ponen empeño en sus actividades”, si esto ocurre se vería mayor respuesta,” se le regresaría al gobierno en producción, habría mano de obra, habría movimiento económico”. Juan con un tono molesto dice que “los trámites es toda una grosería, si me dieran 10,000 pesos pues todavía, pero estar ahí, si me dieran grandes cantidades valdría la pena […]”.³⁰

Este productor siempre trató de no tener conflictos con el personal del programa. En ocasiones les invitan a comer o se toman juntos una cerveza. Después de eso al requerir cualquier trámite o aclaración van a los Cader y les facilitan los procesos. Con risas dice “Pues nos esforzamos por darle esa confianza para que nos llegue ese pequeño apoyo, no tratarlos mal para que nos atiendan, pero como dicen ya forzado”.

A diferencia de Juan, José no procesa el café, lo comercializa en cereza, aunque el precio es aún más bajo. No obstante, le apuesta más al cultivo de follajes ya que la venta es con mayor frecuencia, aun cuando los precios son bajos, aunque poco, pero “nos va dando para sobrevivir” (mencionó). Él recurre constantemente a créditos personales en las cajas de ahorro y préstamo casas financieras y la actividad le proporciona los recursos monetarios para pagar parcialidades, intereses y/o liquidar el préstamo. Esto es complicado. En ocasiones los ingresos por venta solo sirven para abonar al crédito y no quedan excedentes para otros gastos. José tiene dos hijos, ambos se dedican al campo y lo apoyan en las labores. Su esposa se dedica a las labores del hogar “ella nos da de comer, quiere decir que está participando” (mencionó). Además, junto con su esposa e hijos venden antojitos los fines de semana. Las ventas complementan su ingreso y este contribuye a la adquisición de alimentos o en la inversión en las actividades del campo, aunque la situación actual de los bajos precios de venta de sus productos y el encarecimiento de los insumos de uso agrícola lo desalientan para seguir invirtiendo. La maicera es de los follajes que más comercializan y el millar tiene un precio de venta que oscila entre 100 y 120 MXN, pueden vender hasta cuatro millares a la semana y en festividades hasta diez (ej. 14 de febrero, 10 de mayo y 12 de diciembre). En una plática con ambos, José mencionó que:

[…] a veces hay compañeros que se le dificulta ir a sacar la tarjeta o armar el expediente para entregarlo; ha habido unos compañeros que dicen, ya no quiero saber nada, se hostigan por tanta burocracia.

Han intentado para querer comprobar que los apoyos lleguen a donde deben llegar y que se apliquen, pero como sabemos ya nosotros que tenemos cayó en ese sentido que cada año es lo mismo.

Y hace referencia a que ha llegado personal que opera el programa a preguntarle si están satisfechos con el programa, si el apoyo llega a tiempo y si el recurso monetario que les proporcionan ha solucionado los problemas productivos; ellos mencionan que sí. En un recorrido de campo José comentó que sería bueno que les incrementaran el apoyo, para poder comprar más fertilizante y poder ampliar su cultivo a más hectáreas y obtener más producción.

[…] Ganancias, ganancias no tenemos, solo es para irla pasando, porque de hecho si hablamos de café ahorita que ya viene la cosecha está muy bajo el precio está a 5 pesos el kilo, no hay cosecha lo poco que cortamos es para consumo de uno, la venta y lo que sea necesario en casa […] (comentaron al mostrar una planta de cafeto en producción).

De las estrategias más importantes que emplean los agricultores, es buscar acceder a los apoyos gubernamentales, como fue el caso de Juan y José. Pareciera que este proceso es simple y que no guarda ninguna complicación. Pero este escenario en el que ambos se han desenvuelto toca las esferas del Estado, es en este punto que se argumenta que no hay una línea recta entre el diseño de las políticas y los resultados y pareciera que hay diversos intereses y significados en juego, los cuales transforman o reinterpretan el programa al momento de su aplicación.

Las dificultades con las que Juan y José se han enfrentado para poder tener acceso a los programas son históricas. Ellos comentan que lo que ocurrió con Proagro es similar desde Procampo, en términos de que los recursos monetarios son bajos y que solo han apoyado a subsanar aspectos de alimentación, crédito, salud, además de los pocos insumos agrícolas que se pueden comprar con la transferencia monetaria.

Esto tiene implicaciones más puntuales, que ocurrieron en el momento de la aplicación del programa. Uno de los actores sociales más importantes en la aplicación del mismo fue la instancia ejecutora y en la estructura del programa se denominaban Centros de Apoyo para el Desarrollo Rural (Cader) y el personal a cargo fue el jefe de Cader. La función que tiene este actor es operar el otorgamiento de los apoyos, insumos y servicios agropecuarios contemplados en los programas sustantivos de la Secretaría (Sagarpa), a fin de contribuir en su cumplimiento y apego a las correspondientes reglas de operación del programa.

En la práctica, el jefe de Cader verifica que el productor cumpla con los requisitos normativos y, por tanto, validar la transferencia del incentivo y que esté disponible para los agricultores. Esto generó desacuerdos con los agricultores al momento de realizar el trámite. La postura del jefe de Cader es firme, ya que mencionó que ellos no establecen las reglas de operación, por ello deben acatarlas. Sin embargo, ellos reciben las quejas y molestias por parte de los usuarios ya que son considerados como los responsables directos de cualquier falla en el proceso. En estas interfaces donde ocurren prácticas discursivas y encuentros cara a cara, entre los funcionarios del estado y los agricultores beneficiarios, implican un cierto grado de confrontación, ya sea por los intereses y objetivos de cada actor.

Aquí se retoma que las interfaces conciernen al análisis de las discontinuidades sociales. En este sentido, estos encuentros entre el conocimiento de los agricultores beneficiarios y funcionarios del estado, interactúan dentro de los marcos normativos del programa, por lo que implica conocimiento situado que corresponde a la interacción propia que da lugar a lo que parece un fin común, que es cumplir las metas de la intervención. Pero el conocimiento asume un significado especial en las intervenciones, ya que implica la interacción o la confrontación de las formas de conocimiento, creencia y valor experto-versus-laico y luchas por su legitimación, segregación y comunicación.³¹

Este estudio muestra apego al cumplimiento normativo y a reglas de operación por parte de los funcionarios del estado y, de manera contraria, dificultad para integrar expediente, descontento por los requisitos y por la burocracia que enfrentan los agricultores beneficiarios. Es claro que los aspectos normativos dependen en gran medida de contextos institucionales más amplios; en este caso, del diseño propio de la política y de las reglas de operación publicadas en el Diario Oficial de la Federación. Tanto agricultores e implementadores pierden margen de maniobra al momento de interiorizar estos procesos en sus mundos de vida.

Otro aspecto importante, ocurre al momento de la evaluación, ya que los agricultores deben vincular el apoyo a algunos conceptos que estipula el programa, por ejemplo, fertilizantes, semillas, productos de control fitosanitario, maquinaria, equipo e implementos agrícolas. De esta forma, logran acreditar la transferencia con factura, ticket o carta bajo protesta de decir verdad. En este punto fue donde Juan y José experimentaron negociaciones y conflictos con los funcionarios del estado, pues, aunque no justifiquen algún concepto, firman su carta de protesta de decir verdad y los funcionarios se la reciben y validan, de esta forma ambos quedan satisfechos. En estos encuentros el poder es materia de negociación y se retoma la idea de la multidireccionalidad de las relaciones de poder, el cual es más que el cumplimiento de una voluntad; se aceptan compromisos para lograr ventaja y control, como estrategia de quienes ejercen el poder.³²

Así los agricultores logran justificar el apoyo monetario recibido y los funcionarios ajustarse a las metas normativas del programa. Esto no es simple, sino que es resultado de luchas y procesos de negociación complejos sobre la autoridad, el estatus, la reputación y los recursos, lo que finalmente se traduce en la posibilidad de ejercer cierto control, prerrogativa, autoridad y capacidad para actuar, sea a la vista de todos o entre bambalinas. Así el poder genera resistencia, adaptación y obediencia estratégica en la política de la vida cotidiana.³³

En una plática con el jefe de Cader, este mencionó que, “los agricultores no invierten en las actividades productivas que estipula el programa, no trabajan e incluso deberían quitarles el apoyo”. En esta misma línea es importante hacer mención que una de las atribuciones del jefe de Cader es realizar visitas a las diferentes comunidades para atender las demandas de los productores, así como la difusión de los diferentes programas de apoyos, realizar la inducción y otorgamiento de asistencia técnica y capacitación, con el propósito de incrementar la producción y productividad en la región, así como elevar el nivel y calidad de vida de los campesinos. Algo importante en el proceso de aplicación es que lo que mencionaron Juan, José y lo que indicó el jefe de Cader, difiere del discurso oficial; ya que el informe de resultados del programa indica que:

[…] Con la acreditación de los incentivos pagados se verificó la vinculación productiva del incentivo en conceptos como: fertilizantes, semillas, mano de obra, abonos, productos fitosanitarios, maquinaria, entre otros, con lo que se coadyuva al cumplimiento del objetivo del Programa de Fomento a la Agricultura de incrementar la producción y productividad agrícola […].³⁴

Respecto con lo que platicó Juan y José que la transferencia monetaria llegó desfasada con las fechas de siembra, el programa indicó que:

Los períodos de ventanillas ―se refiere al periodo de tiempo en que reciben solicitudes de apoyo- se relacionan directamente con la generalización de siembras de los principales cultivos, vinculándose con la entrega de los recursos para su aprovechamiento en la adquisición de insumos para el establecimiento de los cultivos y con el ciclo productivo.³⁵

Esto evidencia que los discursos entre los actores involucrados son distantes y contrapuestos. Tal y como se describió, la relación de Juan, José y el jefe de Cader; en estos procesos los agricultores crean puentes y manejan las relaciones con los demás actores que constituyen los puntos críticos de intersección.³⁶ Tienen valores culturales y sociopolíticos, actúan con responsabilidad, agradecimiento e incluso sobrevaloran el poco apoyo monetario que otorga el programa. Esto sin que los funcionarios se enteren, por lo que actúan de forma estratégica. En cierta forma buscan maniobrar para que no les retiren el apoyo. Este margen de maniobra es construido al momento que procesan sus experiencias y comportamiento para lograr sus propios objetivos y metas.³⁷ En este punto, es donde la agencia ayuda a comprender que las formas de hacer y de actuar de los actores locales, se basan en su capacidad de conocimiento.³⁸ Dicho de otro modo, toman las decisiones de acuerdo con sus preferencias valorativas y la acumulación de conocimiento, recursos y relaciones asequibles. El agricultor es visualizado como un estratega activo que problematiza situaciones, procesa información y reúne los elementos necesarios para actuar.³⁹ Son todos estos elementos que a medida que, las intervenciones quieren asimilar sus intereses y prácticas, ellos bloquean, apropian y asimilan estas y a su vez son mediadas y transformadas.⁴⁰

Aunque en la práctica son evidentes los conflictos entre los agricultores y funcionarios, por un lado, los agricultores forjan lazos de confianza por mantenerse en el programa y seguir recibiendo la transferencia monetaria. Ellos dicen que sí a los cuestionamientos y peticiones de los funcionarios y, por tanto, estos últimos legitiman los procesos normativos-administrativos y, con ello, reportan el cumplimiento de los mismos. Esto se vive en terreno, pero desde el discurso oficial los informes de resultados del programa señalaron que…

[…] El 82.42% de los productores encuestados manifestó estar satisfecho con el Proagro Productivo, los productores mencionaron tener una opinión excelente y buena [y que] Se observa que los productores que reciben el incentivo del Componente Proagro Productivo tienen una percepción favorable en los aspectos normativos, administrativos y de operación, los cuales les permiten aplicar el incentivo en actividades productivas agrícolas en sus predios y contribuir en el cumplimiento del objetivo del Programa de Fomento a la Agricultura de incrementar la producción y productividad agrícola […].⁴¹

Estas diferencias discursivas mostradas están centradas en marcos de conocimiento diferentes que construyen los acomodos sociales,⁴² a través de las estrategias generadas por los propios actores locales,⁴³ como se evidencia en el estudio realizado. Esto los lleva a procesar sus experiencias y comportarse de manera que se obtenga un margen de maniobra para sus propios objetivos y metas⁴⁴ y respondan de manera creativa a las intervenciones.⁴⁵

Pero estos acomodamientos en específico mostraron cómo los agricultores beneficiarios transforman los proyectos y las políticas y los adaptan a sus intereses y necesidades.⁴⁶ Pues los actores sociales que se comprometen con diferentes estrategias de medios de vida, intereses culturales y trayectorias políticas.⁴⁷

Esta centralidad en los actores y la mirada en las interfaces sociales en Proagro Productivo ponen en relieve que los procesos de intervención no son lineales como parecen. Si no que son un campo social construido compuesto por una multiplicidad de intereses, valores, discursos, prácticas estratégicas y resultados emergentes.⁴⁸ En este caso, el entramado entre los agricultores y funcionarios del estado mostraron algo diferente al discurso político, con la mirada de la intervención como un campo social. Este trabajo muestra que estas interfaces se vinculan a contextos más amplios propios de la acción política y las influencias globales en la esfera local, pero sin perder de vista las respuestas locales a fenómenos globales.

Las interfaces exploradas mostraron que la política se transforma: elementos no planificados ocurren en terreno, como cuando el recurso llegó desfasado con las fechas de siembra. La transferencia monetaria sirvió para el gasto familiar o para pagar el crédito y no para lo que estipula el programa. Esto ocasionó que al momento de la evaluación se negociaran aspectos sobre la aplicación correcta de los recursos. Por un lado, los agricultores decían que estaban satisfechos con el programa y que contribuyó a incrementar los rendimientos y la productividad y, por el otro, los funcionarios cumplían con la parte normativa; de esta forma se crea espacio de maniobra para ambos.

Por ello los discursos del Estado, sus funcionarios y beneficiarios son contrapuestos. De acuerdo a lo explorado con los beneficiarios, el programa no logró su objetivo; para los funcionarios solo en aspectos normativos. Sin embargo, para el Estado el programa logró su objetivo inicial. Se evidencia que el programa dista de una intervención lineal.

Significados que hacen eco en los programas productivos

Los propósitos de producción y las actividades productivas de Juan y José se centran en actividades de autoabasto y de comercio regional. Respecto al café, parte de la cosecha se comercializa y el excedente es para el consumo familiar. En el caso de las flores y follajes son cultivos cuyo fin es la comercialización, también guarda valores sociales y culturales. Se utilizan para las fiestas del pueblo o para intercambios materiales con otras comunidades durante festividades. En ocasiones, algunas arvenses las utilizan en su dieta alimentaria. Por lo que sus sistemas productivos son diversificados.

Entonces los productos que son para el autoabasto o consumo familiar y que no salen a la venta, no quiere decir que no estén vinculados al mercado. Incluso hay productos que no se producen en la comunidad y tienen que comprarse a precio de mercado y, los agricultores son víctimas de él. Pero para el Estado, los agricultores con estas características pertenecen al estrato autoconsumo, lo que significa que los productores solo producen para el consumo familiar.

Lo anterior dista bastante de los objetivos del programa, ya que Proagro Productivo fue un programa que se orientó a incrementar los rendimientos y la productividad agrícola. Por tanto, no consideró los sistemas de producción diversificados. A este proceso de etiquetar a los agricultores, Long lo consideró como funcional para promover o imponer ciertos esquemas interpretativos en relación con el diagnóstico y la solución de “problemas del desarrollo”.⁴⁹ Este, es común en todas las formas de comunicación social y, por consiguiente, es característico del discurso de la política del desarrollo. Este etiquetado implica, de alguna forma, control y regulación al establecer fronteras, atribuir valores y proveer categorías/jerarquías para ordenar y estructurar la vida social y restringe las vías de acceso.⁵⁰

La lógica del programa es que además del estrato autoconsumo, hay un estrato en transición que está transitando hacia el mercado y un estrato comercial que se encuentra inserto en el mercado y tienen vocación exportadora. Estos estratos o categorías conllevan una noción evolucionista del desarrollo basado en el mercado. Tienen una lógica de que la producción lleva a la generación de riqueza y la economía es sinónimo de mercado. Las actividades financiera y empresarial son prioridad para los esfuerzos de desarrollo.⁵¹ Esto implica también que los grupos y las sociedades avanzan de un estado de atrofia a uno de progreso,⁵² lo cual la autora explica es una representación equivocada.

Lo explorado en Juan y José muestra cómo luchan para subsistir aun cuando en ocasiones no tiene ganancias y sus niveles de producción son bajos. También se pudo entender cómo se sostienen y financian sus actividades a través del crédito. Podemos preguntarnos ¿por qué producen café si ya no es rentable?, al igual que las flores y follajes. Ellos atribuyen valores, no necesariamente monetarios, a sus actividades. Por ejemplo, Juan aún produce café, porque es la actividad que siempre ha realizado y dice que le apasiona. José, por su parte, le gusta más las flores y follajes, dice que “porque sale más” (hace referencia que, aunque el precio de venta es bajo, sin falta cada tercer día o cada semana vende); además de que es pionero cuando dicha actividad inició en la comunidad. Todo esto guarda valores sociales y culturales.

Estas concepciones sobre el valor y del dinero, Villarreal, señaló que las diferencias entre los cálculos coexisten y se interrelacionan en la definición de equivalencias de valor.⁵³ Por lo que, aunque el dinero se representa como la medida estándar de valor, no necesariamente funciona como tal. Incluso, los cálculos monetarios pueden ignorar una serie de relaciones sociales y económicas, las cuales son generalmente consideradas erráticas, volátiles o subjetivas, denominadas externalidades. La economía funciona estableciendo equivalencias entre bienes, servicios y sus representaciones pecuniarias; aunque los precios son fijados por las fuerzas del mercado global, nacional o regional, también intervienen cuestiones locales que se vinculan al tiempo, oportunidades y riesgos; “aquí las relaciones de poder y los procesos de exclusión juegan un papel fundamental”.⁵⁴ De esta forma las poblaciones rurales son heterogéneas, considerando las estrategias que agricultores diseñan para resolver sus problemas, como las cambiantes condiciones, demográficas, de mercado, ecológicas, económico-políticas y socioculturales pues se mezclan y generan empresas agrícolas con estilos de administración, patrones de cultivo y niveles de producción diversos.⁵⁵

Después de cinco años de operación, a finales de 2018 el gobierno actual da a conocer que Proagro Productivo deja de operar y que este programa junto con el Programa de Apoyos para Productores de Maíz y Frijol (PIMAF) se fusionan para lo que ahora es el programa de “Producción para el Bienestar”. No solo cambia este programa sino toda la estructura programática que ahora está a cargo de la Secretaría de Bienestar y la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural. Juan y José experimentaron esta transición; en el caso de Juan optó por ser beneficiario del nuevo programa Sembrando Vida y José por recibir el apoyo de adultos mayores, ya que no pudo acceder a otro programa. Sin embargo, en el transcurso de los acomodos institucionales ambos recibieron el pago de Proagro en el primer semestre de 2019. Juan ahora vive estos cambios y está dedicado a cultivar las 2.5 ha por las cuales el programa Sembrando Vida, le apoya con 4,500 MXN mensuales. Tuvo una inconformidad porque de acuerdo a la normativa del programa, derribó plantas de cafeto de un año de edad, él considera que ya estaban avanzadas puesto que para el tercer año realizaría su primera cosecha.

Pero el programa le pidió que quitara la plantación, para establecer un sistema SAF (Sistema Agroforestal), el cual promueve Sembrando Vida. Comenta, “pero ni modo, me están pagando y tengo que acatar lo que me piden”. José, por su parte, no pudo acceder al programa Sembrando Vida por la edad, por eso recibe la pensión de Adultos Mayores. “Yo quería entrar a ese programa, se ve que esta bueno”, menciona. Los resultados encontrados pueden servir de base para mejorar el diseño e implantación del programa Producción para el Bienestar ya que forma parte de las 25 prioridades del gobierno federal. Además, utiliza el mismo padrón de productores “el mejor que tiene hasta ahora la Sader”.⁵⁶ Está formado por el listado de predios registrados en el Directorio del Componente Proagro Productivo, así como los que se incorporen del Pimaf 2018 y de localidades indígenas con alta y muy alta marginación.⁵⁷ Sin embargo, sus primeros pasos se han acotado a una recategorización de los estratos de productores y reducción de trámites administrativos pero su praxis en general es similar al anterior programa, pero con nuevas arenas y forcejeos institucionales por la incertidumbre de quien es dueño del “problema”, es decir, la Secretaría de Bienestar o la actual Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (Sader) antes Sagarpa.

Reflexiones finales

El trabajo muestra que Proagro, de ser un programa para incrementar la producción, se trasformó en un programa para el autoabasto o para una garantía de pago de deuda. Lo anterior se evidencia a través de los discursos de los actores involucrados; donde finalmente lo que se plantea en el diseño y planificación del programa no corresponde a lo que se muestra en su proceso de aplicación y por tanto los beneficiarios.

De acuerdo con Villarreal, en También se evidencia como en los programas tanto los funcionarios del estado y beneficiarios ejercen un grado de agencia política, De acuerdo con Villarreal implica que se cambien interpretaciones, se negocien lineamientos y se rediseñen los programas implícitamente en distintos momentos de su operación.⁵⁸ Principalmente por la multiplicidad de actores que participan en el proceso.⁵⁹

En análisis de las interfaces en el programa Proagro, mostró como se involucran los diferentes niveles de política, las acciones de los funcionarios y las relaciones sociales, negociaciones y luchas desde lo local.⁶⁰ Los forcejeos e intercambios entre las estrategias de los agricultores y las intervenciones (en este caso Proagro), construye relaciones entre actores destinatarios y el estado para llegar a negociar aquellos efectos no planificados o inesperados para garantizar el éxito de una política pública.⁶¹

Estas estrategias conducen a los actores al desarrollo local ante las cambiantes condiciones sociales, económicas, culturales y políticas.⁶² En sí, se esfuerzan para ganarse la vida;⁶³ de ahí la importancia de considerar el conocimiento, escala, política y dinámica, para enriquecer las perspectivas de los medios de subsistencia o estrategias para el desarrollo rural.⁶⁴

Esta trabajo realiza un aporte importante ya que muestra desde la voz de los actores lo que sucede en la operación de los programas y contribuye a repensar las intervenciones desde la práctica, quiere decir que es central entender los resultados intencionados y no-intencionados que generan las intervenciones planeadas, aun cuando esta se impulse “desde arriba” -por autoridades gubernamentales o por agencias de desarrollo- o “desde abajo” por diversos intereses locales.⁶⁵ En el último punto deben ser formados y creados por las propias acciones, deseos y preferencias culturales de las personas.⁶⁶ Esto incluye entender cómo reaccionan los agricultores a la mirada de desafíos que surgen de las circunstancias cambiantes de las políticas.