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Introducción
En el siglo XXI, se ha visto a bien la llegada de las novedosas tecnologías en la economía mundial que impulsa la creación y funcionamiento de procesos de contrataciones de carácter lógico y electrónico (Strange, 2001), en busca de garantizar la eficiencia, transparencia y políticas que favorezcan el desarrollo productivo y competitivo en la sociedad (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008).
La maquinaria económica requiere de un sistema de contratación abierto, transparente y no discriminatorio que permita hacer un uso óptimo de los recursos, al aprovechar al máximo la competencia entre los proveedores. Emplear estos tres elementos ha sido fundamental para la toma de decisiones de contratación pública como medio para alcanzar objetivos de políticas nacionales (Correa & Rozas, 2006), como la promoción de determinados sectores económicos o grupos sociales (Osorio, et al. 2010).
Las compras públicas como todas aquellas operaciones de contratación y adquisición de bienes y servicios realizadas por el Estado, se efectúan para cumplir con los objetivos que la sociedad ha encomendado (Rozenwurcel & López, 2013). Estas operaciones tienden a estar reguladas por leyes específicas, con el propósito de garantizar el buen funcionamiento del sector público, y en especial, la transparencia y la rendición de cuentas.
En la actualidad, Latinoamérica y particularmente Ecuador, describe la pandemia de coronavirus COVID-19 (Primicias, 2020), como un fenómeno que ha definido este tiempo y uno de los mayores desafíos para todas las dimensiones de la sociedad en temas de contratación, y particularmente el comercio (Araujo, 2012). La pandemia es mucho más que una crisis de salud (Tizón, 2020), ya que tiene el potencial de crear crisis sociales, económicas y políticas.
En los casos de emergencia, las autoridades competentes tienen la facultad de acelerar y acortar los procesos de contratación para la realización de compras públicas para atender la realidad del país. El Estado debe propender a que dichas adquisiciones sean ejecutadas cumpliendo con los principios de legalidad, calidad, oportunidad, concurrencia, publicidad y transparencia. Esta realidad ha permitido también el surgimiento de hechos que atentan contra la transparencia en las compras públicas las cuales han sido denunciadas como hechos de corrupción a través de medios de comunicación de Ecuador.
En vista de estos antecedentes, este trabajo procede a realizar un análisis de la contratación pública en situación de emergencia. Se analizan las contrataciones de insumos médicos para combatir los riesgos asociados del COVID-19 (Bermúdez, et al. 2020), para obtener los factores que inciden en la situación de emergencia, visualizar los riesgos que se exponen en los procesos de licitación y en función prever las posibles soluciones, mediante el uso y el análisis PESTEL, AHP Saaty y Método General de Solución de Problemas (MGSP).
Desarrollo
Materiales y métodos
Método General de Solución de Problemas (MGSP)
La metodología utilizada fue de tipo exploratoria, cualitativa y descriptiva. El carácter exploratorio, manifiesto en el análisis y síntesis del estudio de los diferentes enfoques y metodologías para mejorar procesos o buscar oportunidades de mejora.
El cualitativo en la inducción, deducción y análisis lógico para la comprensión, en sus perspectivas respecto a las técnicas para mejorar procesos, en función de extraer aquellas que la convierten en exitosas.
El descriptivo, en la intencionalidad de analizar con un enfoque sistémico las posibles repercusiones de las soluciones en los diferentes sistemas de gestión implantados o por implantar, según requerimientos de las distintas partes interesadas. De manera amplia, el método general de solución de problemas, para su implementación, se auxilia de herramientas de trabajo en grupo; técnicas de adiestramiento para equipo de mejora, herramientas de diagnóstico y la implantación a partir de propuestas de planes de mejora (Campos, 1990).
Aplicación del Método General de Solución de Problemas
En el procedimiento se observan las etapas a seguir para realizar estudios necesarios referentes a la organización. Seguidamente, se describen las técnicas y métodos posibles a emplear para cada etapa y paso:
Método Pestel
El análisis PESTEL es una herramienta de planeación estratégica que sirve para identificar el entorno sobre el cual se diseñará el futuro proyecto, de una forma ordenada y esquemática (Pérez, 2018). El análisis estratégico determina la situación actual de la organización, con la finalidad de crear estrategias, aprovechar las oportunidades, o actuar ante posibles riesgos (Parada, 2013).
La aplicación del PESTEL consiste en identificar y analizar el entorno en el que se mueve, para posteriormente, actuar estratégicamente sobre él, se analizan los factores asociados a la clase política que influyen en la actividad futura de la empresa, las cuestiones económicas actuales y futuras que influyen en la ejecución de la estrategia, los factores socioculturales que ayudan a identificar las tendencias de la sociedad actual, la influencia de las nuevas tecnologías y el cambio que puede surgir en el futuro, los posibles cambios referidos a la ecología y los cambios en la normativa legal relacionada con nuestro proyecto, que pueden afectar de forma positiva o negativa.
El paso inicial de un análisis PESTEL consiste en hacerse ciertas interrogantes que dan una idea de qué aspectos resultan más relevantes y deben tenerse en cuenta. Se trata de las siguientes:
¿Cuál es la situación política del país y cómo puede afectar a la industria?
¿Cuáles son los factores económicos predominantes?
¿Qué importancia tiene la cultura en el mercado y cuáles son sus determinantes?
¿Qué innovaciones tecnológicas pueden aparecer y afectar la estructura del mercado?
¿Cuáles son las preocupaciones ecológicas para la industria?
¿Existen legislaciones actuales que regulen la industria o puede haber algún cambio en esta normativa?
Todos los aspectos de esta técnica son cruciales, porque además de ayudar a entender el mercado, representa la columna vertebral de la estrategia.
En este apartado se engloban elementos como las políticas desarrolladas en el país, los niveles de pobreza del entorno, los índices de desigualdad, el desarrollo económico, el acceso a recursos de sus habitantes, así como la forma en todo ello afecta a la actividad de la empresa.
Método AHP Saaty
El análisis multicriterio se utiliza para emitir un juicio comparativo entre proyectos o medidas heterogéneas y en el ámbito de evaluación. El análisis multicriterio es sustancial en la selección y adecuación de las herramientas que se utilicen para alcanzar los objetivos planteados. El profesor Saaty, doctor de matemáticas de la Universidad de Yale, creó un modelo matemático denominado Proceso Jerárquico Analítico como una forma efectiva de definir medidas para tales elementos y usarlas en los procesos de toma de decisiones (Arquero, Álvarez, & Martínez, 2009; Saaty, 2014).
El AHP es una teoría orientada hacia el responsable de la toma de decisiones y sirve para identificar la mejor alternativa de acuerdo con los recursos asignados. Este método puede aplicarse a situaciones que involucran factores de tipo técnico, económico, político, social y cultural (Saaty, 2014). Es herramienta científica para abordar aquellos aspectos que son difícilmente cuantificables, pero que a veces requieren una unidad de medida y estructuración de la Complejidad (Cuenca, 2017).
El enfoque del AHP es totalmente sistémico, ya que analiza las decisiones a partir de la descomposición jerárquica y las interdependencias existentes entre los conjuntos de factores, criterios y alternativas.
Metodología AHP de Saaty:
Priorización de los elementos del modelo jerárquico (Tabla 1).
Comparación binaria de los elementos.
Evaluación de los elementos mediante la asignación de pesos.
Ranking de las alternativas de acuerdo a los pesos dados.
Síntesis.
Análisis de sensibilidad.
Tabla 1. Escala de evaluación de Saaty (Tasa juicio verbal).
| Escala | |
|---|---|
| 9 Extremadamente más preferido | 3 Moderadamente más preferido |
| 7 Muy poderosamente más preferido | 1 Igualmente preferido |
| 5 Poderosamente más preferido |
Fuente: Saaty (2008).
A continuación se presenta un algoritmo para el cálculo de éste (este debe aplicarse para todos los criterios:
Para cada línea de la matriz de comparación por pares, determinar una suma ponderada con base a la suma del producto de cada celda por la prioridad de cada alternativa o criterio correspondiente.
Para cada línea, dividir su suma ponderada por la prioridad de su alternativa o criterio correspondiente.
Determinar la media ʎ max del resultado de la etapa anterior.
Calcular el índice de consistencia (CI) para cada alternativa o criterio
Donde m es el número de alternativas.
Determinar el Índice Aleatorio (IA) de la Tabla 2.
Determinar el índice de cociente de consistencia (la razón entre el índice de consistencia y el índice aleatorio).
Caso de estudio
La contratación pública en situación de emergencia
Al tratarse de momentos convulsos, en los que se requiere atender rápidamente problemas puntuales, las autoridades competentes tienen la facultad de acelerar y acortar los procesos de contratación. El artículo 57 de la Ley de Contratación Pública establece que “la entidad podrá contratar de manera directa, y bajo responsabilidad de la máxima autoridad, las obras, bienes o servicios, incluidos los de consultoría, que se requieran de manera estricta para superar la situación de emergencia”. Incluso permite hacer contrataciones internacionales expeditas “sin requerir los requisitos previos de domiciliación ni de presentación de garantías, los cuales se cumplirán una vez suscrito el respectivo contrato” (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008).
El IESS y la emergencia por COVID-19
Esta emergencia en tiempos de COVID-19 no es la excepción. El Estado ha decretado la situación de emergencia y ha puesto en manos de las entidades presupuestos millonarios para la contratación y adquisición de recursos sanitarios para enfrentar la pandemia. Ante la situación se han presentado fallas y violaciones, no solo los hospitales del IESS (Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social), sino la misma matriz de la entidad se ha visto salpicada por presuntos casos de corrupción, debido a compras de insumos con sobreprecio (Leones, 2020).
Según una de las tantas listas de las unidades médicas del IESS, el sistema cuenta con 27 hospitales. De ellos, 25 están declarados en estado de emergencia, para poder realizar compras en procesos expeditos y abreviados.
Fuente: Elaboración propia.
Figura 2. Casos de corrupción en compras públicas durante la durante de la COVID-19
Sin embargo, en la página del Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP) solo nueve presentan la información de sus contrataciones; no obstante, no hay unidad en el formato. Cada hospital lo hace de manera distinta. Al igual que las mismas contrataciones, los procesos son tan distintos y en cada uno los precios para los mismos productos varían dependiendo del hospital.
Tabla 3. Precio de los insumos médicos en estado de emergencia por COVID-19
| Hospital | Bolsas para cadáveres (USD) | Gorros quirúrgicos (USD) | Mascarillas quirúrgicas (USD) | Observaciones | |||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Unidad | Unidades | Unidad | Unidades | Unidad | Unidades | ||
| Los Ceibos | 148 | 4000 | X | X | X | X | |
| General de Ibarra | 75 | 200 | X | X | X | X | |
| Básico del Puyo | X | X | 0.10 | 5.280 | 0.35 | 39.600 | |
| Día de Azogues | x | X | 0.06 | 200 | 0.57 | 10.700 | |
| Casas de Salud Teodoro Maldonado Carbo | X | X | X | X | X | X | No se puede acceder al detalle de as compras, mucho menos a los contratos |
| Machala | X | X | X | X | X | X | Transparencia en uno de los cuatro contratos |
Nota: Diferencias de precios unitarios por producto sanitario en los contratos realizados en situación de emergencia por el COVID-19.
Paso 1: Preparación del equipo de trabajo
Para la realización del estudio se crea un equipo formado expertos avezados en conocimientos y experiencia en temas políticos, económico social, tecnológicos, ecológicos y legales. Se les presenta una serie de sucesos actuales e ideas en función de datos, criterios y legislaciones vigentes sobre la contratación ecuatoriana. Cada experto debe detectar los factores y riesgos en la contratación pública en situación de emergencia.
Para el desarrollo de la temática, se sugiere a los expertos enfocarse en el estado de emergencia causados por el COVID-19. Para consensar y agrupar ideas se realiza el consenso de la información a través de tormentas de ideas proyectadas al método PESTEL en cada una de sus dimensiones. Para obtener un nivel jerárquico analítico de las dimensiones, los expertos sugieren el uso AHP Saaty y el Método General de Solución de Problemas.
Paso 2: Información dirigida al sector público y entidades que regulan la contratación pública en situación de emergencia
Paso 3: Selección del objeto de estudio
El objetivo del estudio se encamina a determinar los factores que inciden en contratación pública en situación de emergencia, visualizar los riesgos que se exponen en los procesos de licitación y en función prever las posibles soluciones.
Etapa 2: Análisis de las problemáticas
Tabla 4: Dimensiones de la contratación pública en situación de emergencia.
| Dimensión | Factor | Estado |
|---|---|---|
| Político | Se decreta el estado de emergencia y se establecen políticas flexibles para la contratación pública para enfrentar el estado de emergencia (P1) |
|
| Económica | Estrés económico y financiero (E1) |
|
| Sociales | Incremento de la pobreza y la mortalidad en la población (S1) |
|
| Tecnológicas | Impacto de las tecnologías y la ciencia frente a situaciones de emergencia a nivel internacional (T1) |
|
| Ecológicas | Impacto de la COVID-19 (E1) | |
| Legales | Normativas en estado de emergencia (L1) |
|
Para determinar las causas claves se aplicó AHP Saaty, al proyectar el siguiente análisis:
Se les envió a los expertos tres líneas de proyección para determinar cuál es la más efectiva al procesar las causas potenciales:
a) Procesar las causas potenciales como un conjunto en cada una de sus dimensiones.
b) Procesar las causas potenciales de manera independiente sin discriminación de dimensiones.
c) Procesar las causas potenciales entre ellas, dentro de sus propios conjuntos y luego de manera global.
El grupo de expertos arrojó con mayoría de consenso la siguiente línea de trabajo a) procesar las causas potenciales como un conjunto en cada una de sus dimensiones. Del resultado obtenido por los expertos se concluye:
Tabla 5. Matriz A de comparación por pares de los criterios.
| Criterios | Político | Económico | Social | Tecnológico | Ecológico | Legal |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Político | 1 | 1/5 | 3 | 3 | 3 | 1/7 |
| Económico | 5.00 | 1 | 5 | 5 | 5 | 1 |
| Social | 0,33 | 0,20 | 1 | 1/3 | 1/3 | 1/7 |
| Tecnológico | 0,33 | 0,20 | 3.00 | 1 | 1 | 1/7 |
| Ecológico | 0,33 | 0,20 | 3.00 | 1.00 | 1 | 1/7 |
| Legal | 7,00 | 1.00 | 7.00 | 7.00 | 7.00 | 1 |
| Suma | 14,00 | 2,80 | 22,00 | 17,33 | 17,33 | 2,57 |
Tabla 6. Matriz Normalizada.
| Criterios | Político | Económico | Social | Tecnológico | Ecológico | Legal | Peso |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Político | 0,07 | 0,07 | 0,14 | 0,17 | 0,17 | 0,06 | 0,11 |
| Económico | 0,36 | 0,36 | 0,23 | 0,29 | 0,29 | 0,39 | 0,32 |
| Social | 0,02 | 0,07 | 0,05 | 0,02 | 0,02 | 0,06 | 0,04 |
| Tecnológico | 0,02 | 0,07 | 0,14 | 0,06 | 0,06 | 0,06 | 0,07 |
| Ecológico | 0,02 | 0,07 | 0,14 | 0,06 | 0,06 | 0,06 | 0,07 |
| Legal | 0,50 | 0,36 | 0,32 | 0,40 | 0,40 | 0,39 | 0,40 |
Tabla 7. Estudio de la consistencia de la matriz pareada.
| Criterios | Ax Peso | Valores propios aprox. |
|---|---|---|
| Político | 0,75 | 6,638901762 |
| Económico | 2,15 | 6,754270085 |
| Social | 0,24 | 6,179400736 |
| Tecnológico | 0,41 | 6,102488954 |
| Ecológico | 0,41 | 6,102488954 |
| Legal | 2,72 | 6,882373587 |
| Valor propio=6.44332068 | ||
| [C=0.09 y RC=0,07 <=0.10 consistente | ||
Etapa 3: Búsqueda de soluciones
Del análisis presentado, se analiza en consenso las soluciones potenciales para diseñar un plan para eliminar las fallas del sistema de contratación pública en situación de emergencia. Los resultados del AHO Saaty demuestran la siguiente jerarquización: Legal> Económico> Político> Tecnológico= Ecológico>Social, lo que implica una correspondencia entre los efectos de las causas legales y económicos con efecto político, con una relación directamente proporcional positiva. Se deduce, que si se favorece el ambiente legal, del mismo modo lo hará lo económico, lo que terciará en las otras dimensiones observadas.
Para mitigar las fisuras en la contratación pública en estado de emergencia, se propone “introducir por parte del gobierno, reformas a la Ley de Contratación Pública” en estado de emergencia enfocado al siguiente plan de acción (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008):
Invocar la Asamblea Nacional y en ejercicio de sus funciones armonizar las normas jurídicas con el objetivo de erradicar las fallas existentes que den lugar a la corrupción sin dilatar la contratación de los recursos imprescindibles.
Garantizar por el Estado el control de los presupuestos públicos dirigidos a la contratación en situación de emergencia ante posibles hechos de corrupción.
Establecer mecanismos para detectar posibles violaciones en procesos de licitación por parte de la Contraloría y Comisión Nacional Anticorrupción (CNA).
Etapa 4: Evaluación e implementación del estudio
Debido a la naturaleza del ejercicio, la etapa de evaluación e implementación del estudio estaría en función de una reevaluación de las normativas reguladoras de la contratación pública en situación de emergencia, para mitigar el impacto negativo de las pérdidas a la economía por violaciones en las licitaciones sin dilatar la compra de recursos necesarios.
Se plantea que este punto se quede como parte de las recomendaciones del ejercicio.
Conclusiones
Una vez culminado el estudio del caso, se concluye lo siguiente:
Se determinaron los principales factores negativos que inciden en la contratación pública en situación de emergencia, como los riesgos que contraen las compras por emergencia, al facilitar los procesos de adquisición de recursos.
Se analizó el precio de los insumos médicos en estado de emergencia por COVID-19, figurando que las normas que rigen el proceso de licitación en la adquisición de contratación pública están caracterizadas por la flexibilidad, la corrupción y el mal manejo de los fondos públicos.
Se determinaron los factores más influyentes a incidir en el correcto uso de la contratación pública en situación de emergencia, al potenciar el ámbito legal y el económico para influir de forma positiva en las dimensiones restantes.
A partir de los hechos de corrupción los expertos determinaron que se deben tomar acciones para la revisión de las normativas y crear mecanismos para alertar posibles violaciones de los funcionarios públicos.
