Introducción

Como resultado de la crisis que enfrentaron globalmente las pesquerías, en términos de su producción, durante la primera mitad del siglo pasado distintos países impulsaron cambios en las estrategias institucionales de apoyo al sector y fortalecieron la organización productiva de los agentes locales.¹ Tales adecuaciones permitieron, a partir de la década de los setenta, que la producción mundial acuícola se incrementara exponencialmente. Actualmente, diversos organismos internacionales como la Food and Agriculture Organization (^{FAO, 1974}), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (^{OCDE, 2009}), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (^{Cepal, 2015}), el ^{Banco Mundial (2013)} y expertos en el tema como, ^{Brugère y Ridler (2005)}, ^{Vela y Ojeda (2007)}, y ^{Rodríguez y Flores (2014)}, coinciden en que la acuacultura se ha posicionado como la alternativa para cerrar la brecha entre la oferta y demanda de productos del mar, aumentando la confianza en términos de la seguridad alimentaria. En tanto, se considera que la pesca de captura ha dejado de ser competente para satisfacer la creciente demanda mundial de alimentos de origen acuático.

A nivel mundial, la acuacultura se desarrolla y expande intensivamente en casi todas las regiones del mundo, de acuerdo con la ^{FAO (2012)} es el sector alimentario con mayor dinamismo a nivel global, con una tasa de crecimiento anual promedio de 8.8%, desde mediados de la década de los 80. Tal desempeño, establecen ^{Rodríguez y Flores (2014)}, ha sido posible debido a los marcos normativos que generan confianza en los productores y en cómo las instituciones han incentivado a un mejor desarrollo en las cadenas globales de producción y comercio. Expertos como ^{Vela y Ojeda (2007)} consideran que un marco normativo adecuado puede generar que la acuacultura se convierta en un sector alternativo y complementario del sector pesquero y agropecuario, con capacidad competitiva en el mercado. Asimismo, tanto ^{Brugère y Ridler (2005)} como ^{Hishamunda, Ridler y Martone (2014)} señalan que en la actualidad la normatividad pesquera mantiene estructuras administrativas mucho más sólidas, lo que ha derivado en políticas públicas locales y por especie que han ayudado al desarrollo de la acuacultura.

El argumento central de este artículo es que los elementos que pueden impulsar la actividad acuícola en el mundo son, una reglamentación adecuada y en constante evolución, la integración estratégica a las cadenas globales y la especialización de servicios tecnológicos a la par de la asistencia técnica necesaria hacia los productores. En el caso mexicano, la fase de desenvolvimiento institucional fue importante hasta antes de la década de los noventa, pero posterior a ello la dinámica normativa no ha ido a la par de las exigencias globales. En la actualidad se observa un avance intermitente en los instrumentos de política acuícola y una visión integral limitada en términos del binomio acuacultura-biotecnología. Por consiguiente, y a pesar del potencial regional de México en número de especies, sigue el atraso en el manejo acuícola, con pocas capacidades en la oferta de servicios tecnológicos para una integración a las cadenas globales del comercio de especies marinas seleccionadas.

Al observar los procesos de diseño normativo e instrumental de otros países para mantener y/o mejorar la producción acuícola, vemos que la experiencia en México sostiene una senda discontinua. Al comparar las trayectorias institucionales de Noruega y Chile con la de México, éste presenta una base normativa difusa, sin estrategias de largo plazo para subregiones y especies, y también se observa la ausencia de un esquema integral de intervención en el desarrollo biotecnológico. Este marco normativo difuso estuvo relacionado, por un lado, con un camino sinuoso para identificar y regular las especies, y por otro, con la prioridad de legislar el tipo de propiedad sin mantener una línea paralela de capacitación para pequeños pescadores y cooperativas. La limitada solución a los problemas de propiedad ejidal y la desvinculación instrumental entre biotecnología y acuacultura en México, han terminado por castigar la capacidad productiva y por ende el desarrollo de cadenas de producción sólidas con elevado valor agregado. Si bien, la demanda internacional de productos acuícolas procedentes de México se mantiene. Esto es debido a la vocación de algunas regiones para cultivar ciertas especies marinas y a la facilidad para producirlas en ambientes controlados con la participación de acuacultores privados, que sí hacen investigación aplicada y han logrado un desarrollo biotecnológico para reducir, entre otros aspectos, la compra de semilla.

Basándonos en un seguimiento histórico de los cambios institucionales relacionados con la acuacultura en México, este documento busca evidenciar las inconsistencias del marco normativo a escala nacional y los problemas que las diferentes vías instrumentales han abonado al desarrollo de la acuacultura. La estrategia metodológica que se planteó fue, partir de una revisión histórica del marco institucional, y con base en ella comparar los cambios organizacionales y la implementación de instrumentos haciendo un ejercicio de triangulación con el comportamiento de la producción. Derivado de esta tarea se estableció una periodización del marco normativo acuícola en México, la cual permitió ampliar la comparación con los países líderes en la acuacultura global como Noruega y Chile. Una de las conclusiones a las que se llega en esta contribución es que, el estancamiento en el crecimiento de la acuacultura en el país es el resultado de un marco normativo errático y de una sectorización poco adecuada de la actividad, lo cual se manifiesta en la carencia de una visión integral, una limitada capacidad de generar valor a partir de ciertas especies y una gran dificultad para fortalecer regionalmente cadenas de valor con impacto nacional e internacional. Todo ello acompaña la ausencia de sendas claras de seguridad alimentaria en México en las que la producción acuícola sea central.

El artículo se encuentra dividido en cinco apartados. En el primero de ellos se realiza una breve revisión de las políticas gubernamentales que se desarrollaron en Chile y Noruega para el fomento de la acuacultura. Posteriormente se presentan los antecedentes normativos de la acuacultura en México hasta la primera mitad de la década de los setenta, los puntos en los que se enfoca son, la estructura institucional, el marco legislativo, y los planes y programas. El tercer y cuarto apartados se refieren a dos periodos de contraste entre los cambios en la normatividad acuícola y la implementación de instrumentos de política pública para las regiones y las especies. En las reflexiones finales se hace alusión a los retos que aún enfrenta la acuacultura en México y las vías que podrían promover la consolidación de ciertas especies y dar mayor impulso al desarrollo biotecnológico, pues como se hace mención a lo largo del artículo, el binomio acuacultura-biotecnología es indisociable, ya que de no verlo así los avances normativos seguirán obteniendo resultados fragmentados, como ha sido hasta ahora.

Panorama general del desarrollo acuícola en el mundo

En 2010, y de acuerdo con el reporte de FAO emitido en 2012, la producción acuícola mundial, tuvo el liderazgo de Egipto, Chile, China, Noruega y Nueva Zelanda. Por su parte en el 2010, México ocupó la posición 20 a nivel internacional (^{Conapesca, 2012}) y la 6ta dentro del continente americano (^{FAO, 2012}). Sin embargo, su actual posicionamiento con respecto a décadas anteriores representa un retroceso y es que al comparar a los principales países de producción acuícola en el mundo, se observa que en 1980 México se ubicaba en la tercera posición, por encima de Noruega, Nueva Zelanda y Chile y solo debajo de Egipto y China, como se muestra en la Tabla 1. Actualmente, estos países se ubican entre los primeros cinco mientras que México ya no aparece ni siquiera en los primeros diez. Lo mismo sucede si se hace una comparación entre los productores del continente americano. La Tabla 2, muestra que en 1980 México, logró colocarse por encima de Brasil, Canadá y Chile, y solo detrás de Estados Unidos y Ecuador.

Como se menciona en la introducción, un elemento que permitió el crecimiento y la consolidación de la acuacultura en países como Noruega y Chile, fue el desarrollo de un marco normativo adecuado para la generación de estructuras administrativas y creación de políticas, programas e instrumentos de fomento a esta actividad. Lo anterior se hace evidente en los estudios realizados por autores como ^{Aarset y Jakobsen (2009)} y las publicaciones de la ^{OCDE (2009)}, que analizaron el marco normativo acuícola bajo una perspectiva histórica. Dichos estudios permitieron no solamente la identificación y establecimiento de períodos, sino también su comparación con la normativa desarrollada por otros países. Este tipo de ejercicios, facilitan la comprensión en torno a la relevancia que adquiere un marco normativo apropiado para el desarrollo y consolidación de la acuacultura en un país. En este sentido, en los siguientes apartados se presenta un panorama general tratando de puntualizar algunas convergencias y divergencias que presentaron las trayectorias normativas de Noruega y Chile.

El desenvolvimiento normativo de la acuacultura en México: una normatividad difusa

Los antecedentes del marco institucional de la acuacultura en México indican que no es una actividad reciente. Tal y como señala ^{Herrera (1981)}, hacia mediados del siglo XIX ya se cuestionaba si era posible el cultivo de peces (piscicultura) en el marco de la expansión de los mercados estadounidenses y su potencial de compra, entre otros aspectos por la escasez de productos alimenticios como la carne. Desde este momento, la acuacultura en el país se empezó a considerar como una alternativa alimentaria. En consecuencia se establecieron los primeros reglamentos y estructuras administrativas para el aprovechamiento inicial de las especies marinas.

La Administración Pública Federal desarrollada hasta finales de 1930, indican ^{Cifuentes, Torres-García y Frías (1990)}, tuvo como principal función planificar gran parte de la actividad pesquera nacional. Con la creación de la Secretaría de Agricultura y Fomento, en 1917, surgieron una serie de organismos tales como la Dirección de Pesquerías de 1923, y los institutos de Biotécnica y de Enseñanza e Investigación Forestales, Caza y Pesca de 1934, de igual manera destaca la ya existente Dirección de Estudios Biológicos de 1915; los cuales, en términos generales, tenían entre sus objetivos la educación, la capacitación y las actividades de investigación para el control y vigilancia de la flora y fauna (^{Departamento de Pesca, 1979}; ^{González, 1994}). Las actividades científicas, de acuerdo con ^{Cifuentes et al. (1987)}, permitieron la posterior publicación de épocas de veda para el aprovechamiento de bancos ostrícolas y de peces en México.

Hacia finales de 1930, para ^{Cifuentes et al. (1987)}, con la creación del Departamento de la Marina en 1939 y bajo su mando la Dirección General de Pesca e Industria Conexas, se planificaría gran parte de la actividad pesquera nacional. En 1940 el cambio de rango del Departamento de Marina a Secretaría de Marina representó un serio retroceso en materia de pesca y acuacultura; debido a que las funciones de la nueva Secretaría tenían como eje central la marina de guerra y en un plano inferior el fomento y desarrollo de la pesca y la acuacultura (^{González, 1994}).

Las estructuras institucionales generadas durante 1940, se crearon al amparo de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (1947), la Dirección de Lagunas Litorales (1947) y posteriormente la Comisión para el Fomento y la Piscicultura Rural (1950), entre sus objetivos estaba la atención a la piscicultura rural y al repoblamiento de los cuerpos de agua dulce; así como brindar capacitación a las poblaciones ribereñas para la pesca de autoconsumo (^{Departamento de Pesca, 1979}).

En lo que concierne al marco legislativo generado durante la primera mitad del siglo XX, éste hizo posible el desarrollo de la actividad pesquera, además del manejo de especies en los litorales y la organización de cooperativas pesqueras. El acelerado desarrollo de ordenamientos acuícolas se da durante los años veinte, en donde destacan una serie de reglamentos, tales como: 1) Reglamento de Pesca Marítima y Fluvial de la República Mexicana (1923), 2) la Ley de Pesca (1925), 3) el ^{Reglamento de Pesca Marítima y Fluvial de la República Mexicana (1926)}, 4) y el Reglamento de Pesca Marítima y Fluvial de la República Mexicana (1927).

Bajo estos reglamentos a lo largo de esta década, se establece por primera vez en la legislatura mexicana lo que se entendería por acuacultura, definida en el artículo segundo del primer Reglamento de Pesca Marítima y Fluvial de 1923 como el “aprovechamiento de las aguas y riberas para la cría y la reproducción de animales acuáticos” (^{Secretaría de Agricultura y Fomento, 1924, p. 57}), sin hacer referencia al cultivo controlado de especies, ni a la investigación de zonas de introducción y reproducción no marítima. Se avanzó, en el otorgamiento de concesiones, vedas, prohibiciones y sanciones con el establecimiento de la Ley de Pesca de 1925, y en el desarrollo de infraestructura acuícola por parte de los concesionarios para el desarrollo de obras e instalaciones para la aclimatación, conservación, fomento y mejoramiento de las especies, establecido en el Reglamento de Pesca de 1926 (^{Secretaría de Agricultura y Fomento, 1925} y ¹⁹²⁶).

La creciente generación de ordenamientos legislativos continuó a lo largo de 1930 con: 1) la nueva ^{Ley de Pesca (1932)}, 2) el nuevo Reglamento de Pesca (1933), 3), la Ley General de Sociedades Cooperativas (1933), 4) la ^{Ley de Pesca en Aguas Territoriales (1938)}, y 5) la Ley General de Sociedades Cooperativas (1938). Durante este período los avances logrados para el fomento y desarrollo acuícola, se vieron obstaculizados por un retroceso en la legislación, que dio pie a la indefinición de la acuacultura (^{Herrera, 1981}), ya que la definición establecida en la legislación para efectos de ley, podría calificarse como acto de pesca. En este sentido, la nueva Ley de Pesca de 1932 estableció que al hablar de pesca también se estaría haciendo referencia a la acuacultura y por ende los pescadores serían considerados acuacultores. Esto, representó una limitante de carácter histórico, ya que la actividad acuícola requiere de conocimiento específico para el manejo integral de las especies.

Sin embargo, vale la pena rescatar que dicha ley promovió la agrupación de actividades pesqueras como una vía para mejorar las condiciones socioeconómicas. Lo cual, se fortaleció en el reglamento a partir del fomento para la constitución de cooperativas pesqueras para regular y acceder a las zonas reservadas, y que como menciona ^{Soberanes (1994)}, dependería de las agrupaciones regionales de pescadores organizarse conforme al Reglamento de la Ley de Pesca de vigente. De igual modo, con el establecimiento de la función social de las sociedades mercantiles en la segunda Ley General de Sociedades Cooperativas de 1933 se procuraba la unificación del gremio pesquero tal y como lo ha indicado ^{González (1994)}.

Hacia finales de 1930, la legislación mexicana modificó la regulación de la pesca comercial para sumar lo relacionado con la pesca deportiva (^{Departamento Forestal de Caza y Pesca, 1938}). Y, con la promulgación de la Ley General de Sociedades Cooperativas en 1938, que impulsó la captura exclusiva de especies consideradas de alto valor comercial (abulón, ostión, langosta, pulpo, calamar, totoaba, langostino y camarón) para las cooperativas pesqueras ubicadas en la zona costa, se incentivó el desarrollo social y económico de las poblaciones costeras (^{Herrera, 1981}).

De acuerdo con ^{Soberanes (1994)}, con estas plataformas normativas se fortaleció la organización social. Sin embargo, desde un análisis más amplio, se considera que el problema central de la acuacultura en México tiene su origen en la concepción normativa de la propia actividad disímbola de una postura proteccionista que buscó en primer lugar la inclusión de las comunidades pesqueras en la organización de las actividades productivas del país solo desde la fase de captura. Ello representó un fracaso progresivo ya que las cooperativas no fueron ni serían el único eslabón de las cadenas comerciales de la acuacultura.

En este periodo también se puso en marcha un nuevo proyecto, la Ley de Pesca de 1947, con el objetivo de incrementar las actividades pesqueras de las cooperativas, lo cual era consistente con el modelo económico del país. Dicha ley abonaba a los aspectos de organización, asistencia técnica, y uso de métodos y sistemas de pesca modernos. Esta nueva Ley de Pesca fue sustituida en 1950, año en que se redefinió el concepto de pesca. A pesar de que se clasificó la pesca de consumo doméstico, explotación, carácter científico y deportiva (^{Semar, 1950}), se continuó con una nula noción de acuacultura. No obstante, y como lo señala ^{Herrera (1981}), la mencionada ley ofrecería algunos elementos jurídicos para apoyar la acuacultura. Por ejemplo, la Ley de Pesca de 1950 intentó regular y fortalecer la cría de especies marinas con apoyos al cultivo en aguas dulces y con atención a la piscicultura rural y a la producida en aguas marinas³. En el marco de los nuevos apoyos se consideró también el otorgamiento de concesiones para el cultivo del ostión, abulón y langosta de mar en zonas en que no se explotaban dichas especies.

Hasta la primera mitad del siglo XX, la legislación mexicana con relación a la acuacultura se definió por ser una primera etapa prácticamente alejada del manejo de los cultivos de especies marinas. En síntesis, la preocupación instrumental se centró en la pesca y en la organización de comunidades pesqueras. Esto es indicativo del esquema corporativista y proteccionista que experimentaron en el país todos los sectores productivos. A la postre, la organización de productores en cooperativas de pescadores no sería suficiente para enfrentar la apertura de los mercados, ni tampoco para el desarrollo de actividades de investigación, experimentación y cuidados de especies en ambientes controlados, las cuales quedarían en manos de otros organismos como se verá a continuación. El desarrollo normativo y de las estructuras administrativas, sin duda buscaron el fortalecimiento y el ordenamiento de la pesca, pero poco pudo hacerse con la acuacultura. La indefinición sobre lo que representaba la acuacultura se profundizó con la creación de la Secretaría de Marina, no obstante, las siguientes etapas parecen ser más alentadoras aunque con un desenvolvimiento errático.

Un nuevo período de impulso para la industria pesquera en México: desarrollo de infraestructura acuícola (1953-1975)

Hacia la segunda mitad del siglo XX, inicia una nueva etapa para el fomento de la pesca y acuacultura que tuvo como corolario la formulación de diversos programas⁴ que, además, de buscar el aprovechamiento sustentable de los recursos marinos, permitieron vislumbrar la creación y mejoramiento de infraestructura en materia pesquera y acuícola. Ello significaría tener en cuenta la mejora de los puertos, de las comunicaciones interoceánicas, de los enlaces del altiplano a la costa y de construcciones navieras (^{Gobierno Federal, 1971}; ^{Orozco, 1985}; ^{Sánchez, 2012}).

Como resultados favorables para la infraestructura acuícola mexicana se identificó durante el período de 1950 a 1970 el establecimiento de 26 unidades, entre estaciones piscícolas y centros acuícolas, para la producción de crías de peces, moluscos y crustáceos (Mapa 1). La gestión de la infraestructura sería de manera interinstitucional a través de diversas entidades que estaban inmersas en diversas secretarías tales como, la de Recursos Hidráulicos, la de Educación Pública, la de Industria y Comercio y la Secretaria de Marina. De igual manera, participaron instituciones financieras como el Banco Nacional de Crédito Ejidal y el Banco Nacional de Crédito Agrícola; y comisiones, como la Comisión Federal y la Comisión Nacional Constitutiva de Pesca (^{FAO, 1974} y ^{Yáñez, 2006}).

Fuente: elaboración propia con base en ^{FAO (1974)} y ^{Yáñez (2006}).

Mapa 1 Infraestructura acuícola en México (1950-1970)* 

*Ilegibilidad de origen

Conforme se incrementó la infraestructura acuícola, sus funciones se fueron diversificando, al pasar de experimentos vinculados con la alimentación de peces (^{Yáñez, 2006}) a la orientación de producción de crías, postlarvas y semillas, para satisfacer la demanda de organismos acuáticos para su cultivo, mencionan ^{Ceballos y Velázquez (1988)}. Asimismo, para el desarrollo tecnológico y difusión del conocimiento hacia los productores sociales y privados, ello con la finalidad de incrementar su productividad y rentabilidad.

Durante el período de 1950 a 1979, la generación de ordenamientos legislativos prevaleció con mínimos cambios. Por un lado, destaca la promulgación de la Ley Federal de Aguas de 1971 que abrogó la Ley de Aguas de Propiedad Nacional de 1934, y que de acuerdo con ^{Herrera (1981)}, contribuyó al establecimiento de Distritos de Acuacultura. Ahora bien, si se hace un balance somero de la legislación que vio nacer los distritos de riego para uso agrícola y la destinada a la acuacultura, se observa un retraso de más de tres décadas. Pese a esta tardanza, los Distritos de Acuacultura debían fomentar la explotación de especies acuáticas. Por otro lado, la publicación en 1972 de la Ley Federal de Fomento a la Pesca, tuvo el propósito de proteger la flora y fauna acuáticas e impulsar la investigación de los recursos y el cultivo de especies, así como la transformación de productos pesqueros, y la regulación de los mercados internos y externos (^{Secretaría de Industria y Comercio, 1972}).

En cuanto a la estructura administrativa, durante la década de 1960, tanto la actividad acuícola como la pesquera estaban inmersas en cinco secretarías de Estado: 1) la Secretaría de Industria y Comercio, para fomentar la piscicultura rural; 2) la Secretaría de Agricultura y Ganadería, para el aprovechamiento integral de los peces dentro del interés agrícola (^{Departamento de Pesca, 1979}); 3) la Secretaría de Recursos Hidráulicos, para la integración de los Distritos de Acuacultura, apoyar la preservación y asesoramiento de las condiciones de las aguas nacionales dulces y salobres, así como impulsar y fomentar la investigación de la flora y fauna acuáticas (^{Departamento de Pesca, 1979}); 4) la Secretaría de la Reforma Agraria, para apoyar la constitución de sociedades cooperativas pesqueras y la explotación de especies reservadas especialmente para éstas; y 5) la Secretaría de Educación Pública, encargada de los centros de educación y capacitación de recursos humanos relacionados con la actividad pesquera (^{Cifuentes et al., 1987}).

Los aspectos a destacar durante este período en términos tanto legislativos como de estructura administrativa, son: a) la atención a las actividades acuícolas per se, b) un impulso real a la infraestructura mediante los Distritos de Acuacultura y c) aunque de manera incipiente, tareas para la formación de recursos humanos especializados. No obstante, sigue llamando la atención que ninguna de las leyes mencionadas en estos años convergió en el planteamiento de una definición clara de la acuacultura. Asimismo, tampoco se promovió la articulación entre Distritos de Acuacultura y actividades de investigación, de tal manera que cuando la apertura se hiciera efectiva, las capacidades competitivas fueran ad hoc o al menos estimulantes para mejorar las condiciones de competencia, ni se incluyeron aspectos de sustentabilidad o cuidado medioambiental. Y finalmente, la particular transversalidad de las funciones vinculadas con la acuacultura en la estructura orgánica, fueron los acontecimientos que puntearon este período.

Hacia una política unitaria para la explotación de los recursos del mar (1976-1994)

Como se señaló en la sección anterior, el Estado mexicano impulsó la acuacultura y mantuvo cierta transversalidad institucional mediante el trabajo de subsecretarías y direcciones gubernamentales. Al iniciar el sexenio de 1976, se previó de nueva cuenta el apoyo a la acuacultura y se intentó establecer una política unitaria para la actividad pesquera, que redundaría en la fusión de tres importantes áreas, la Subsecretaría de Pesca, la Dirección General de Acuacultura creada en 1971 y la Dirección General de Ejidos Pesqueros creada en 1974, instituyendo así el Departamento de Pesca en 1976, que antecedió la creación de la Secretaría de Pesca en 1982.

En lo que respecta a planes y programas, durante este período el Plan Nacional de Desarrollo Pesquero (1977-1982), se destaca como el principal instrumento de apoyo a las actividades acuícolas. Los objetivos más importantes del plan fueron: 1) incrementar la producción para fortalecer la seguridad alimentaria, generación de empleo y divisas; 2) consolidar la tecnología aplicada; y 3) robustecer la infraestructura física (^{Juárez, Palomo y Flores, 1984}). De acuerdo con estos autores, fue una política de Estado que estableció los primeros objetivos, metas y estrategias muy específicas para impulsar la acuacultura y fue hasta principios de los años ochenta con la formulación del Programa Sectorial Pesca-Acuacultura que la actividad se integra al Sistema Alimentario Mexicano.

Para fortalecer dicho programa sectorial surgió el Plan Nacional de Acuacultura 1981-1982. Según ^{Juárez et al. (1984)} el nuevo plan significó un avance que implicó la cancelación de las estrategias y objetivos planteados en el Plan Nacional anterior, para ajustarse a la generación de programas específicos para el cultivo de especies seleccionadas, superar la fase extensiva de la piscicultura, y continuar hacia una etapa de cultivos controlados. Otro acierto fue que el Departamento de Pesca, se convirtió en Secretaría de Pesca en 1982 con la finalidad de fortalecer los objetivos del nuevo programa sectorial.

El rumbo de los programas nacionales se mantuvo en los siguientes años con el Programa Nacional de Pesca y Recursos del Mar de 1984-1988, los objetivos generales del Programa Acuacultura que integran las acciones del programa nacional giran en torno a: 1) generación de empleos, 2) captación de divisas, 3) y desarrollo regional (Secretaria de Pesca, 1984). Con base en estos objetivos, consideramos que la acuacultura tuvo un cierto retroceso, ya que no se observa una continuidad de los subprogramas que ya se habían creado para el fortalecimiento de cultivos y especies ya establecidas en México. Bajo este contexto, consideramos que fue hasta finales de 1980, que se recuperó la cuestión acuícola dentro del diseño de políticas nacionales, a partir de la relevancia que adquieren la sanidad e inocuidad de productos del mar, al desarrollarse e implementarse el Programa Mexicano de Sanidad de Moluscos Bivalvos en 1989. A partir de este instrumento, el gobierno federal se enfocó en el control y certificación de la calidad sanitaria de los moluscos, así como en los cuerpos de agua, en la certificación del control y calidad en la producción de larvas, y en la vigilancia de las plantas procesadoras según lo señala la ^{Cofepris (2009)}. Esto significó un reconocimiento del potencial de los Moluscos Bivalvos en territorio mexicano.

Para la década de los noventa, las especificaciones logradas para la actividad acuícola se hicieron presentes en el Programa Nacional de Pesca y sus Recursos 1990-1994, en éste se buscó el desarrollo integral de la acuacultura a partir del Subprograma Desarrollo de la Acuacultura y el Subprograma de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico (Secretaria de Pesca, 1990). Ambos subprogramas estuvieron amparados en un marco legal que se caracterizó por la generación de una nueva Ley de Pesca en 1992, que representaría la transformación pesquera del país a partir de la renovación y el perfeccionamiento de sus prácticas, procedimientos, esquemas de producción y comercialización, siempre bajo el principio de la protección de los recursos naturales. Y en el reglamento de dicha ley, se planteó una definición detallada de la acuacultura; donde quedó clara la nueva conceptualización y donde se le separó de la de pesca. De igual manera, se plantearon temas vinculados con la sanidad acuícola e investigación y capacitación. Para principios de 1990, con la aprobación de modificaciones a dicha ley se especificaron, además, las modalidades bajo las cuales podrían llevarse a cabo actividades acuícolas en aspectos, tales como, el comercial, de fomento y de carácter didáctico.

Como se ha visto hasta este punto, fue en el período que va de la segunda mitad de 1970 a la primera mitad de 1990 que la política nacional tuvo algunos avances en las actividades pesqueras y acuícolas. En términos organizacionales se pasó de un Departamento de Pesca a una Secretaría de Pesca (Sepesca), y la acuacultura, comenzó a verse como un espacio productivo distinto a la pesca; que requería instrumentos y reglas más claras y específicas. Sin embargo, temas como la sustentabilidad y protección al medio ambiente habían quedado fuera, a pesar de que internacionalmente estaban siendo considerados en planes de desarrollo acuícola.

La nueva política pesquera y acuícola en México (1994-2012): ¿Hacia una visión ambiental y de seguridad agroalimentaria?

Hacia finales del siglo XX, las expectativas logradas por los avances en materia legislativa del periodo anterior, se vieron interrumpidas en la segunda mitad de la década de los noventa con la desaparición de Sepesca, ésta fue articulada Subsecretaría adscrita a la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Sermarnap) operando como organismo administrativo desconcentrado. Inferimos que este cambio se produjo ante la necesidad de vincular la explotación de recursos naturales con la promoción de políticas ambientales y de sustentabilidad; ya que como hemos anticipado, el escenario internacional se dirigía hacia esa ruta.

Si bien una subsecretaría no era un rango mínimo y la lógica apuntaba a una visión integral del desarrollo acuícola, los resultados no necesariamente se dieron en una línea ascendente. El ordenamiento pesquero y acuícola esperado, no fue consecuente con las principales funciones de la Semarnap. La administración federal de ese periodo no tuvo entre sus objetivos llevar a cabo una política separada de fomento para la pesca y la acuacultura, ni tampoco aprovechar las exigencias del cuidado ambiental para vincular a los centros de investigación y cerrar la brecha entre productores acuícolas y desarrollo tecnológico con esquemas sustentables. Las acciones intentaron dar peso a los aspectos ambientales sin un correcto balance de las actividades productivas tanto de pesca como acuícolas. Tampoco se consideró la creación de instrumentos paralelos para que la acuacultura se desplegara como un sector estratégico de la investigación aplicada y la seguridad alimentaria. De ahí que la visión integral tuviese una implementación de alcances limitados que se detallan a continuación.

En el período de 1995 al año 2000 la administración federal trabajó en la creación de distintos programas sectoriales. En medio de ello se gestó el Programa Nacional de Pesca y Acuacultura, centrándose en la protección del medio ambiente y los recursos naturales, teniendo como instrumentos específicos 14 programas que abarcaban distintos espacios para su fomento. Las acciones se dirigieron a: financiación, comercialización, gestión, sanidad, infraestructura, flota pesquera, e inspección y vigilancia. También se detectaron 42 subprogramas de los que destacan tres grandes áreas: 1) el fomento al desarrollo sustentable y ordenado de los organismos acuáticos; 2) el impulso de esquemas organizacionales para elevar la productividad, y 3) la promoción de instrumentos financieros para el desarrollo de la acuacultura (^{Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, 1996}). Haciendo un balance de los efectos que tuvieron estos programas, destaca como el de mayor importancia la emisión de la Carta Nacional Pesquera (2000) presentándose indicadores sobre la disponibilidad y conservación de los recursos pesqueros y acuícolas en aguas de jurisdicción federal (^{Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, 2000}).

En los siguientes años, con el cambio de administración federal, se incorporó el Programa de Acuacultura y Pesca 2003-2006, dentro de sus objetivos se encontraban elementos orientados al desarrollo de la acuacultura en México. Uno de ellos, fue contar con un ordenamiento pesquero y acuícola haciendo énfasis en lo regional y en la clasificación de especies tomando como base la Carta Nacional Pesquera. El segundo, fue dar peso al fortalecimiento de las cadenas productivas a partir del desarrollo de capacidades (^{Sagarpa, 2003}).

A este programa le siguió el Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero 2007-2012, donde los objetivos se plantearon para fortalecer las actividades primarias desde una perspectiva agroalimentaria. Estos instrumentos vislumbraban el tránsito de los campos agrícolas y de las actividades productivas relacionadas con el mar, hacia un escenario moderno, en sinergia con el desarrollo alimenticio del país. Sin embargo, una limitante, fue la generalización de las acciones específicas. El fomento a los sectores agropecuario y pesquero tuvo señalamientos muy amplios, y en lo que se refiere a la actividad acuícola lo que se llevó a cabo fueron acciones esporádicas. Asimismo, la acuacultura mantenía problemas añejos relacionados con las concesiones de pesca, la organización de la propiedad ejidal y el traslape entre actividades de pesca y de cultivo de especies marinas.

La Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable (LGPAS) emitida en 2007, da fin a un largo periodo amparado por la Ley de Pesca de 1992 que incluyó elementos necesarios para el desarrollo acuícola, pero no fue suficiente. En ella se consideraron componentes sociales, tecnológicos, productivos, biológicos y ambientales, y se reconoció a los pescadores y acuicultores por separado. Se utilizó la noción de ecosistema, se reconoció la participación de los pueblos indígenas, se recalcó el apoyo a la investigación científica y tecnológica, se incluyó la regulación de concesiones y procedimientos de sanidad, y de manera muy somera se recuperó la relación de la acuacultura con el sistema alimentario mexicano (^{Sagarpa, 2007}). Si bien, cada uno de los aspectos mencionados en dicha ley tenía trayectorias diferenciadas, y las regiones habían desarrollado sus propias estrategias de sobrevivencia, las acciones de política local y sectorial debieron ser cuidadosamente implementadas.

La LGPAS en efecto, apuntó a una mayor precisión de procesos y agentes, los elementos generales a rescatar son: 1) integración de una definición sobre lo que se entenderá por acuacultura, que se caracteriza por ser más especializada que las anteriores; 2) especificación de cuestiones de sanidad, inocuidad y calidad del producto; 3) establecimiento de infracciones, sanciones y responsabilidad; 4) generación de información sobre la actividad pesquera y acuícola; 5) sanciones administrativas; y 6) puntualización de elementos sobre concesiones y permisos, por mencionar algunos.

Organizacionalmente, en el año 2001, la acuacultura y la pesca pasaron a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (Sagar), que más tarde cambió a Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa). La Sagarpa creó en ese año dos órganos administrativos descentralizados. El primero de ellos fue la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (Conapesca), cuyos antecedentes se hallan en la Subsecretaría de Pesca de la Semarnap. El segundo fue la creación del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (Sensica). Estos órganos sí representaron un avance, pero más que en la concepción estratégica de la acuacultura, lo hicieron en los procesos de sanidad. De tal forma, que la biotecnología y la investigación no se ven reflejadas como parte de un mismo proceso, ni tampoco manifiestan la cobertura alimentaria que puede proveer la acuacultura.

Actualmente, los logros aislados y los vacíos acumulados en el siglo XX por las distintas estructuras institucionales, normativa, y planes y programas enfocados a impulsar la acuacultura, siguen pesando en el proceso de consolidación de un proyecto a gran escala, con énfasis en la seguridad alimentaria y en la investigación y desarrollo biotecnológico. Estas limitantes ubican a México como un país rezagado y que a diferencia de otras naciones no ha sabido aprovechar la riqueza de sus litorales ni la experiencia en las actividades de investigación.

Algunos resultados

Para dimensionar el desenvolvimiento que presenta la industria pesquera mundial (pesca y acuacultura) en contraste con el desarrollo en México, observemos en la producción dos procesos interesantes. El primero, es que dentro del sector, la pesca fue más importante que la acuacultura hasta el año 2010, para luego iniciar un proceso inverso. El segundo, es que las tasas de crecimiento mundial de la acuacultura no solo se han mantenido en ascenso desde 1980, sino que el ritmo presentado desde el 2000 es el de mayor progreso. La actividad acuícola, en datos absolutos, despuntó a partir de 1990 de manera significativa en el mundo. De los 102 millones de toneladas registradas en ese año por el segmento de industria pesquera, 16% correspondió a la acuacultura, mientras que para 2015, la actividad acuícola reportó poco más de 50% de los 199 millones de toneladas (Gráfica 1). Este comportamiento indica la importancia que han tenido en general, la industria pesquera con niveles de producción sobresalientes de países como Chile y Noruega, el incremento en la demanda mundial de especies de origen marino, y la concepción de la acuacultura en términos de sustentabilidad y ventajas alimenticias.

Fuente: elaboración con base en ^{FAO (s.f.)}.

Gráfica 1 Producción de la industria pesquera a nivel mundial, 1950 - 2015 (Toneladas) 

México por su parte presenta un comportamiento completamente distinto y desalentador, sobre todo si se toman en cuenta los registros de las décadas recientes. Para 1990, de las 1.4 millones de toneladas registradas por la industria pesquera en el país, 2% correspondió a la acuacultura. Veinticinco años después (2015) la industria pesquera en su conjunto solo creció 14% pasando a 1.6 millones de toneladas. Y de este total, la actividad acuícola solo representó 13%. Las tendencias nacionales contrastan completamente con el comportamiento internacional. La producción pesquera se estancó, mientras que la producción acuícola ha mantenido un ritmo irregular y tasas de crecimiento bajas cuando el saldo entre un periodo y otro ha sido positivo (Gráfica 2).

Fuente: elaboración con base en ^{FAO (s.f.)}.

Gráfica 2 Producción de la Industria Pesquera en México, 1950 - 2015 (Toneladas) 

Si nos centramos en las especies acuícolas que se producen en México las diez principales son el atún, el camarón, la mojarra, el ostión, la carpa, la trucha, el bagre, el charal, el langostino y la lobina. De ellas destacan tres que concentran 78% de la producción: mojarra (37%), camarón (27%), y ostión (14%). La mojarra y el ostión se producen principalmente bajo pesquerías acuaculturales, en porcentajes de 55% y 72%, respectivamente; el método se caracteriza por la siembra sistemática en embalses epicontinentales, mientras que el total del camarón mexicano se produce en sistemas controlados que tienen base tecnológica (^{Conapesca, 2014}). Estos datos son consistentes con las inferencias que se hacen de la revisión histórica de la normatividad. Al triangular las tendencias de la producción acuícola en México con los planes y programas vemos que la acuacultura continúa siendo una actividad económica en desarrollo.

En este sentido, se considera que el principal obstáculo para el desarrollo tanto de las pesquerías acuaculturales, como de los sistemas controlados, como se observa del panorama histórico, ha sido que el apoyo a la industria pesquera en México ha mantenido esquemas instrumentales erráticos. Y en el caso específico de la acuacultura, lo que se aprecia es la desvinculación de los programas de investigación y desarrollo con los agentes que llevan a cabo o pueden incrementar el manejo de especies acuícolas, a partir de un modelo programático de biotecnología con objetivos de largo plazo tanto en la producción como en el soporte que pueda darse al sistema alimenticio en el país.

Conclusiones

Al retomar el estudio de la ^{FAO (1974)} sobre pesquerías en México durante 1970, se establece que la acuacultura mexicana se encontraba en desarrollo, fase similar a la de muchos otros países, que a diferencia del nuestro, han mostrado avances en investigación, esquemas de sustentabilidad y desarrollo biotecnológico. Actualmente, los productores acuícolas mexicanos, si bien poseen conocimiento de las especies, en la mayoría de los casos cuentan con una limitada capacidad para producir a escalas grandes debido, principalmente, a la baja disposición de infraestructura tecnológica y desarrollo biotecnológico. Por lo tanto, un primer paso sería reconocer la heterogeneidad de trayectorias y las variaciones que existen en los esquemas de cultivo, ya que éstos dependen de las especies. Y, en segundo lugar, existen agentes que han logrado incorporar Investigación y Desarrollo (I+D) a la producción de especies marinas, pero en la mayoría de los casos el financiamiento es limitado, sobre todo si se busca incrementar la producción y explorar nuevos mercados, o bien desarrollar esquemas mucho más rentables.

En este contexto México necesita invertir en actividades de I+D para la producción de semillas, cría y engorda que forman parte de la biotecnología azul, y bajo una visión integral hacer uso de la acuacultura también para el desarrollo de biotecnología roja, entendida como aquellas aplicaciones biotecnológicas vinculadas a la medicina, como la obtención de medicinas, antibióticos y el desarrollo de nuevos fármacos por mencionar algunas, y la biotecnología verde, enfocada a lo agroalimentario; además de incluir la energía renovable a partir de los recursos agrícolas (^{DaSilva, 2004}), y de esta manera avanzar hacia la consolidación de una actividad económica dentro de la seguridad alimentaria. De no considerar lo anterior, la acuacultura seguirá manteniendo un rezago grande en el Producto Interno Bruto (PIB). Por ejemplo, en el cuarto trimestre de 2016 (^{INEGI, 2017}), de los 863,757 de pesos corrientes 69% correspondió a las actividades agrícolas, 36% a la ganadería y sólo 2% a la pesca, caza y captura.

En lo que respecta a la formación de recursos humanos en ciencias del mar, ésta no ha sido una limitante, se avanzó en la constitución de centros de investigación y en programas especializados al interior de universidades. Pero, su desvinculación con los productores ha sido una limitante para avanzar en las necesidades de la actividad acuícola. Como lo mencionan ^{Juárez et al. (1984)}, no se ha superado la fase de cultivos extensivos y de carácter experimental. La acuacultura comercial se estableció a mediados de 1970, y en ese momento hubo una posibilidad de crecimiento como sucedió en Chile o Noruega.

Otro problema básico es la desagregación de las actividades económicas, lo cual no permite diferenciar los procesos acuícolas. Para la agricultura y la ganadería se puede llevar a cabo un seguimiento eslabón por eslabón; los datos se presentan por entidad para las variables de rendimiento, valor agregado, hectáreas cosechadas y sembradas, y toneladas producidas. Para la acuacultura no existen esquemas de seguimiento similares. El reconocimiento de la actividad desde el binomio natural que tiene con la biotecnología y el monitoreo de las fases que la integran sigue siendo un problema de registro. Al reconocer el binomio acuacultura-biotecnología en la legislación mexicana se podrá avanzar en la organización burocrática, las políticas y las acciones dentro de la industria pesquera.

En esta misma línea, el incipiente desarrollo de la acuacultura está relacionado con la limitada instrumentación de políticas públicas que no engloban las fases centrales de la actividad. No se trata de una mayor o menor cantidad de instrumentos de política, pues como sucedió en los periodos analizados, hubo programas y departamentos encargados parcialmente de la acuacultura. El problema central está en lo errático de su concepción y por ende en el diseño de normas e instrumentos que son parciales y poco eficientes. Hace falta institucionalizar y reconocer las fases de la acuacultura e implementar esquemas de apoyo específicos. De seguir como hasta ahora, el sector en su conjunto y las regiones que cuentan con potencial de desarrollo acuícola no aumentarán sus capacidades productivas. Incentivar someramente el desarrollo biotecnológico no es la mejor vía. Las acciones de promoción y fomento que la acuacultura mexicana requiere, deben alejarse de esquemas básicos y convertirse en esquemas integrales que apoyen mejor la creación de valor.

Finalmente, y después de 60 años de una política difusa para la acuacultura en México, la legislación del año 2007 que sustituyó a la de 1992, da algunas señales para la integración de cadenas productivas e incorporación de aspectos estratégicos como la seguridad alimentaria. El escenario es posible si se invierte en propuestas de investigación y desarrollo de gran visión como sucedió en la década de los cincuenta con la producción de granos y la Revolución Verde. El apoyo a la biotecnología y a la acuacultura puede configurar ese futuro.