El municipio Oaxaqueño

En México el municipio es la institución más antigua, aparece antes que el Estado mexicano mismo. Se tiene el antecedente de los calpulli en la sociedad azteca o la Villa Rica de la Veracruz, considerado el primer municipio, fundado por el colonizador Hernán Cortes en 1519. Ya en el México independiente, el municipio se mantuvo vigente. Hasta 1917 se le dio el rango constitucional (artículo 115) y en 1999 se le reconoce como instancia de gobierno. Existen 2445 municipios. El estado de Oaxaca tiene 570, siendo la entidad federativa con más gobiernos municipales, de los cuales 417 son los denominados sistemas normativos indígenas, y el resto se rigen y organizan por sistemas de partidos políticos, lo que significa

que no tienen una identidad indígena dominante ni están asociados a alguna manifestación cultural indígena particular; en ellos coexisten distintas identidades (en algunos casos más de dos). La población de estos municipios no está totalmente constituida por comunidades indígenas; de la misma forma, no todos los municipios con sistema de partidos están constituidos por comunidades no indígenas (^{Bustillo, 2016, p. 80}).

Por su parte, los municipios de SNI, son aquellos que

se rigen bajo un régimen diferenciado del resto de los municipios, que no contraviene a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), pues el artículo 2° de esta Carta Magna reconoce la existencia de este régimen, es decir jurídicamente, coexisten dos sistemas de derechos dentro de una nación, uno el derecho positivo, señalado por la CPEUM y los ordenamientos derivados de ésta y, por otro lado, el derecho consuetudinario (^{Cruz y Martínez, 2020, p. 102}).

Para ^{Kymlicka (1996)} los países federales (como lo es México), mantienen mecanismos para que algunas minorías subnacionales puedan ejercer el autogobierno, respetando la diversidad cultural lo cual

es un proceso siempre inacabado, siempre perfectible, cuyo fundamento son esos momentos de autodeterminación tan importantes para la colectividad, a partir de los cuales se deciden sus propias normas, su propio gobierno, sus maneras de resolver necesidades de todo tipo (para alimentarse, sanarse, educarse y, en general, para vivir la vida con dignidad en su espacios y territorios) (^{Gallegos, 2018, p. 57}).

Sobre esto se ahonda más en el siguiente apartado.

Sistemas Normativos Indígenas (SNI)

Una característica para entender a Oaxaca, señala ^{Bustillo (2016)}, es la pluralidad étnica y cultural, que produce la coexistencia de diversas cosmovisiones, normas y tradiciones, lo que requiere un pluralismo jurídico, es decir, el reconocimiento de la existencia de subgrupos con características estamentarias, dentro de una sociedad y que éstos tienen su propio sistema legal (^{Iannello, 2015}), por su parte ^{Castro y Vázquez (2021)} consideran que esta pluralidad jurídica es necesaria ya que:

Bajo el régimen de sistema normativos internos se integran órganos de gobierno compuestos por ciudadanas y ciudadanos elegidos en asambleas comunitarias, lo que les obliga y otorga el derecho a supervisar y participar en las acciones públicas de carácter colectivo. La actividad pública está relacionada con el servicio comunitario, generalmente no remunerado, y los cargos derivados de las nuevas necesidades de gobierno son incorporados y adaptados a la estructura existente (p.72-73).

La Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca (^{Procuraduría para la Defensa del Indígena, 1998}), en su artículo 3, fracción XIII, define a los SNI como normas jurídicas “orales” de carácter consuetudinario que los pueblos y las comunidades indígenas reconocen como válidas y utilizan para regular sus actos públicos, y sus autoridades aplican para la resolución de conflictos. Así es como está definido este sistema, pero ya teniendo a la ley como guía de lo que deben de ser, es conveniente desagregar sus elementos para un mejor entendimiento.

^{Kymlicka (1996)}, señala que una característica de estos sistemas es el reconocimiento de autoridades capaces de dirimir conflictos y son fundamentales para el desarrollo de culturas minoritarias. Para ^{Figueroa (2020)} la existencia de los SNI es el reconocimiento para que un grupo minoritario mantenga sus propios sistemas de elección de autoridades y le sea posible salvaguardar sus prácticas comunitarias.

En otras palabras los SNI implican la coexistencia de culturas diversas dentro de un estado-nación multicultural, también la presencia de subsistemas jurídicos, que no contravienen, sino que complementan a todo el sistema jurídico mexicano, y lo hace compatible con costumbres y tradiciones arraigadas, que han existido por generaciones.

Los SNI incorporan en su praxis a los “usos y costumbres” en poblaciones indígenas y no indígenas oaxaqueñas, ya que el poder local se concentra en el proceder histórico de los pueblos a través de estrategias de vecindad e identidad originaria. En el sentido anterior, desde las políticas públicas y desde la academia dichos usos y costumbres han desatado la pugna entre opositores y defensores, quienes por un lado subrayan que estos son opresivos y limitan las libertades y derechos individuales, sobre todo de las mujeres indígenas (^{Curiel y Hernández-Díaz, 2015}). Por su parte, los defensores ponderan el consenso y la inclusión comprendida en el sistema de cargos, así como el carácter altamente participativo de la asamblea comunitaria, por lo tanto, la discusión se ha centrado en la correcta armonización entre los derechos individuales y colectivos que ampara el Estado mexicano y su contraparte al interior de los pueblos regidos por los SNI (^{Canedo, 2008}).

Igualmente, estos municipios tienen sus particularidades políticas y administrativas. Por ejemplo, la duración de los periodos de gobierno. Según el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca (IEEPCO), estos periodos varían desde 1, 1.5, 2 hasta 3 años. Los municipios de partidos políticos tienen un periodo de gobierno de tres años. Otra diferencia es la forma de elección de las autoridades. El IEEPCO tiene identificadas formas de votación como: mano alzada, pizarrón, aclamación y pelotón.

De esta forma, para entender la vida municipal en Oaxaca es importante mencionar al “Sistema de Cargos”, el cual refiere a “un concepto social y a una jerarquía de comisiones, mediante la cual el individuo ocupa cargos por escalafón que abarcan la administración pública, civil y religiosa. Esta jerarquía supone un ascenso de creciente responsabilidad y prestigio. Es el eje de la vida Política de las comunidades y es una parte importante del sentido de pertenencia a la comunidad” (^{IEEPCO, 2016, p. 25}).

Esto significa que para ocupar un cargo público, además de los requisitos constitucionales, hay que agregar consideraciones que vienen del derecho consuetudinario, es decir por “el conjunto de normas que rigen la vida y las relaciones en los pueblos y que la autoridad hace respetar u observar basándose en las costumbres jurídicas del pueblo, para evitar que alguien perturbe el orden público o la vida pacífica de la comunidad o cause perjuicio material, ritual o moral a otro“ (^{Dalton, 2012, p. 128}), implicando mucho más que cuestiones legalistas, ya que refieren al sentido de pertenencia a una comunidad y la identificación con valores de la comunidad.

Cada comunidad a través de sus mecanismos internos perfila una serie de prerrogativas que determinarán los procesos de ciudadanía y de representación, adecuando marcos éticos, morales y de estatus para considerar autoridades y representantes. En muchos sentidos, dichos cargos (políticos y religiosos) actúan de una forma escalafonaria. Por lo tanto, dotan al ejercicio representativo de juicios de valor y servicio altruista comunitario.

Además, Oaxaca es un estado multiétnico, pluricultural y multilingüe. Esto significa que en el territorio hay una presencia simultánea de dos o más culturas con una posible interrelación. Esto se refleja en la Constitución estatal, donde se reconocen 15 grupos indígenas y a la comunidad afromexicana, entre los que se encuentran: Amuzgo, Cuicateco, Chatino, Chinanteco, Chocholteco, Chontal, Huaye, Ixcateco, Mazateco, Mixe, Mixteco, Nahua, Triqui, Zapoteco y Zoque. Es importante mencionar que en 2015, el gobierno estatal de Gabino Cué promulgó la Ley de Sistemas Electorales Indígenas para el Estado de Oaxaca (^{Congreso de Oaxaca, 2015}), en la cual se garantizaba el respeto a las instituciones y procedimientos de las comunidades indígenas y afroamericanas, y también se les reconocía su libre determinación y autonomía, así como la pluralidad cultural y política del estado de Oaxaca. Sin embargo, esa ley tuvo una corta historia, pues se promovió un recurso de inconstitucionalidad por parte de los partidos políticos, en el que demandaban que la formulación de la ley no se contempló la participación y opinión de los pueblos indígenas, y la creación de un consejo estatal, que supervisaría los procesos normativos indígenas, que asumía funciones propias del órgano electoral estatal, por lo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), resolvió invalidar esta ley.

Por su parte, la misma pluralidad étnica, lingüística y religiosa hace a los gobiernos municipales susceptibles de caer en situaciones de disputas. De acuerdo a ^{Hernández (2016)} la conflictividad existente en los municipios oaxaqueños es resultado de su diseño institucional y las relaciones entre la cabecera municipal y las agencias o comunidades periféricas que conforman en conjunto el municipio.

En este sentido, ^{Castillo (2016)} identifica algunas categorías del conflicto municipal en Oaxaca, señalando los aspectos intra e intercomunitarios (límites y tierras), religiosos, culturales y electorales, y estos conflictos se ven materializados en enfrentamientos, anulación de elecciones, cierre de palacios, movilizaciones, bloqueos y protestas (^{Bautista, 2005}). Esto hace aún más necesaria la creación de mecanismos locales de resolución de conflictos, y el respeto a los SNI y las costumbres de los pueblos.

De igual forma ^{Hernández (2016)} señala categorías de conflicto municipal:

También ^{González y Martínez (2011)} señalan las siguientes causas de conflictos municipales:

El concepto de gobernanza en el contexto del municipio indígena

El término gobernanza tiene su etimología en el vocablo francés "gouvernance", el cual viene de la raíz latina "gubernare", y se traduce como “pilotear una nave”. De esta forma, “no es un concepto equívoco ni multívoco, aun si tiene una variedad de denotaciones, conforme a los diversos componentes y actividades del gobernar y a las diversas caracterizaciones y explicaciones que los investigadores destacan en sus enfoques de conocimiento” (^{Aguilar-Villanueva, 2022, p. 37})

Durante mucho tiempo gobierno y gobernanza se consideraron sinónimos, en el sentido del ejercicio del poder y la dirección de una sociedad de manera vertical, hasta que “a principios de la década de 1990, surgió un nuevo enfoque de gobernanza que se diferenciaba del modelo tradicional jerárquico. Este nuevo modelo se caracterizaba por un mayor grado de cooperación entre el Estado y actores no estatales” (^{Pokolenko, 2023, p. 212}). De esta forma, cuando se habla de gobernanza se hace referencia a una forma de toma de decisiones y participación en los asuntos públicos, ya sea desde el sector gubernamental, privado o social, por lo que es un modelo de dirección pública de múltiples actores y de relaciones horizontales y no verticales, más de cooperación y coordinación que de mando y obediencia.

No es objetivo del presente trabajo ahondar o participar en el debate conceptual sobre el concepto de gobernanza, pero sí es fundamental dejar claro cómo debe entenderse este término. Como se mencionó, el enfoque de gobernanza refiere a la dirección de la sociedad superando los modelos gubernamentales, autoritarios, verticales y que dejaban fuera a los sectores privado, social y a la ciudadanía de a pie. Para ^{Zabala, Bojorges y Chávez (2023)} este nuevo enfoque de dirección es colaborativo, intergubernamental y gubernamental-social, enfocado a corregir las fallas del diseño institucional, los errores de los agentes gubernamentales formales (políticos y burócratas), e incluir la participación de actores no gubernamentales. Para ^{Puga (2021)} la gobernanza supera el enfoque de la democracia representativa que se agota en la participación electoral, que toma en cuenta ideas, opiniones y formas de colaboración de los actores involucrados. De esta forma, al estudiar los procesos de gobernanza se busca comprender cómo se dan las relaciones de diálogo, cooperación, entendimiento y toma de decisiones en un determinado espacio, como lo es un municipio regido por los sistemas normativos indígenas, en los cuales el concepto no es ajeno, dadas sus instituciones como la asamblea comunitaria y el tequio.

La Figura del Administrador Municipal

Para ^{Castañeda, Velázquez y Candia (2021)} la figura del administrador municipal tiene altos porcentajes de éxito, porque no está adherido a un contexto partidista y sus intereses inherentes, su formación profesional y su capacidad técnica por operar con eficacia ha dado buenos resultados en diferentes ciudades del mundo y de México como Tijuana y Texcoco (^{Cordero, 2012}; ^{Ramos, 2013}). Sin embargo, la pluralidad de sistemas de gobierno convergiendo en entornos socio territoriales, puede poner en entredicho los argumentos anteriores provocando complejas particularidades que demuestran modestos resultados.

La Ley Orgánica Municipal de Oaxaca, publicada en 2003 y revisada en 2021 por el ^{Congreso de Oaxaca (2021)}, incorporó en su artículo 87 la figura del administrador municipal, el cual tendría como función principal ejercer la autoridad en caso de la suspensión del ayuntamiento. Desde su creación esta figura fue polémica y repudiada, pues se consideraba una violación a la constitución local y a la autonomía municipal, en palabra de la que fuera Diputada federal Eufrosina Cruz, esta figura “es un pasaporte a la perversión de la democracia oaxaqueña” (^{Rodríguez, 2017}), además “entorpecían las posibilidades de elecciones extraordinarias; saben que no tienen que rendir cuentas a nadie de los dineros que manejan y sólo deben dar su correspondiente mesada a sus jefes políticos”, señala ^{Juan-Martínez (2017)}.

Sin embargo, en otro contexto la figura del administrador municipal tiene una connotación distinta y se podría decir que hasta positiva. El modelo de administrador municipal para gobiernos locales tiene su origen en la idea de city manager, tomado de Estados Unidos y Canadá, donde se tienen varias formas de gobierno local, identificadas por ^{Cordero (2012) Chávez y Villasana (2021)} siendo:

En el caso del administrador municipal, presente en el modelo cabildo-gerente se refiere a “un funcionario que se encarga de la parte técnica y operativa del gobierno local, esto es de la gestión diaria, alguien que se enfoca en darle seguimiento y continuidad a las políticas públicas” (^{Cadena, 2011}); para ^{Chávez y Villasana (2021)}, es “asistente operativo dependiente del Alcalde (ratificado por el Cabildo) que le ayuda a administrar y manejar el gobierno” (p.4). Es importante apuntar que un city manager o administrador municipal, es una figura apolítica y apartidista, del cual se espera un trabajo profesional y operativo, diferenciado de la actividad política-partidista de los funcionarios electos, como son en el caso de México los presidentes municipales y miembros del cabildo. La figura del administrador municipal surge como un esfuerzo por separar la política de la administración, aunque en la práctica esto se vuelve casi imposible. Existe una separación del alcalde (referido a presidente municipal, término más usado en la tradición estadounidense) y del administrador de la ciudad, uno es electo popularmente y el otro es contratado para un servicio profesional. Ambos coexisten en sus funciones.

El administrador municipal en Oaxaca no era una figura permanente. Aparecía precisamente cuando la autoridad electa dejaba de operar, tal como señalan ^{Chávez y Villasana (2021)}, las figuras no actuaban al mismo tiempo. Además, el administrador municipal en esta entidad se cargaba más a la política que a la administración profesional y apartidista, incluso ni siquiera era electo por el cabildo (la desaparición de este daba pie al administrador municipal). En realidad, esta figura por su configuración irregular y el descontento que generó, hace difícil definirlo y ubicarlo en la tipología mencionada en este apartado.

De la figura de los administradores municipales a la elección del actual presidente municipal

Se ha dicho que los sistemas normativos indígenas están muy lejos de ser perfectos, al igual que otros sistemas políticos están enfrentando severos y profundos cambios. Por lo tanto, nuestro interés fue analizar cómo se dan esos cambios y cuáles son las formas para resolverlos desde los argumentos que cada municipio tiene a su alcance. Por lo tanto, profundizamos en comprender la disputa por la representatividad política del Cabildo municipal. Para comprender el actual panorama político de San Luis Amatlán es necesario hacer un breve recuento sobre la historia particular de representatividad a través del Cabildo municipal, ya que desde inicios de la década del año 2000 la autoridad político-administrativa recayó en sujetos llamados “administradores”, los cuales fueron designados por el gobierno estatal teniendo como objetivo únicamente administrar los recursos municipales y dotar de conciliación a la entidad municipal. Cabe decir que estos administradores no eran originarios de San Luis Amatlán, imponiendo una gobernanza ajena a las normas consuetudinarias.

Derivado de los cambios económico-productivos a finales de los años noventa, la Cabecera municipal se fragmentó por la subida en los precios del mezcal, lo cual creó severas diferencias entre la población campesina. De esta forma, algunos productores de mezcal inician una ruta para incidir en los ámbitos político-administrativos con el fin de lograr recursos federales y estatales para aumentar su productividad y comercialización. Por estos años, las agencias municipales y las rancherías se sentían excluidas de los apoyos federales. Lo anterior concuerda con ^{Maya (2009)} quien señala que en el año 2001 comienzan las disputas entre ciertos sectores polarizados, donde las agencias y rancherías pugnaban por una mayor participación para determinar autoridades municipales. Por otro lado, sectores aliados a la Cabecera municipal mantenían el control y designio de los recursos, considerando las asambleas para la elección del cabildo como un asunto que estrictamente le concierne a la población de la cabecera municipal.

El conflicto estaba centrado en la participación política de los ciudadanos que no pertenecían a la cabecera municipal, ya que estos tradicionalmente estaban relegados de la asamblea para elegir autoridades municipales. Lo anterior provocó que en la elección del 2004 se desconociera a las autoridades electas, dando paso al cierre del cabildo. Por lo tanto, el entonces Instituto Electoral Estatal (IEE) impuso la figura inédita de un primer “administrador municipal” (Ing. Carlos Matus Rasgado) para el trienio 2005-2007 como una salida “temporal” al conflicto por representatividad entre las agencias y la cabecera municipal.

Con base en lo anterior, la siguiente asamblea de elección de autoridades en el año 2006 mantuvo la misma tónica de conflicto, con lo cual se dio la toma del edificio del cabildo por tres meses, hasta que el IEE decidió destituir al entonces administrador y colocar uno nuevo que estuviera fuera del conflicto (Lic. Miguel Pereda Zúñiga). Para las elecciones del 2007 los dos grupos políticos se diferenciaban claramente para ocupar los cargos del cabildo municipal, creándose por primera vez en la historia del municipio un esfuerzo por realizar elecciones con planillas. De esta forma, la “planilla roja” estaba compuesta por ciudadanos de las agencias municipales, quienes contenderían contra quienes resultaran electos por la asamblea de la cabecera municipal. Sin embargo, la cabecera municipal se apegó a sus procedimientos tradicionales de elegir autoridades sólo con ciudadanos de la cabecera municipal, y como resultado de esto el IEE nuevamente anuló las elecciones e impuso un administrador para el trienio 2007-2009. Cabe decir que estas elecciones estuvieron influenciadas por la intromisión del Partido Revolucionario Institucional (PRI) hacia la planilla roja y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) con la cabecera municipal (^{Maya, 2009}).

Los datos etnográficos arrojaron una valoración negativa de parte de la ciudadanía de San Luis Amatlán hacia los administradores municipales, acusando una falta de coordinación e interés por el desarrollo del municipio. Incluso se describió que no trabajaba el administrador en las oficinas del ayuntamiento sino desde oficinas en la ciudad de Miahuatlán de Porfirio Díaz o incluso la ciudad de Oaxaca, ya que su actividad era solo la de administrar los recursos económicos que por ley le correspondían al municipio. Según diversas versiones de sectores de la población, en esos años hubo un reparto dudoso de los recursos del municipio correspondientes a los ramos 33 y 28, ya que los criterios usados para administrar eran muy discrecionales. Lo anterior alimentó una nociva percepción hacia las resoluciones de gobernanza emanadas desde el gobierno estatal.

En el 2010 el conflicto tuvo un descenso, dando la oportunidad para la elección de un integrante de la cabecera municipal, un profesor de nombre Noé Gutiérrez Maya que fue presidente municipal de 2011-2013, siendo asesinado en la cabecera municipal en 2015, dos años después de dejar su cargo. Pero el conflicto continuaba sin resolución ya que en la siguiente asamblea el resultado fue desconocido por las agencias municipales, lo cual provocó la imposición de un nuevo administrador municipal para el periodo 2014-2016 (Dámaso Nicolás Martínez). Intermedio a esto, ya para el año 2015 los medios periodísticos señalaban que los administradores municipales en Oaxaca no estaban cumpliendo con las condiciones de generar paz y estabilidad para dar paso a elecciones extraordinarias. Contrario a esto, la figura de administrador se había consolidado como un agente de gobierno por tres años supliendo en la práctica los designios constitucionales de dotar a los pueblos a su autodeterminación. Por lo tanto, no estaban cumpliendo con el objetivo fundamental en que fue creada esta figura, pues el objetivo principal fue regresar la representación política-administrativa a cada municipio (^{Guerrero, 2015}). Por su parte, otros periódicos locales han enfatizado que la figura de los administradores municipales ha sumado mayores elementos a la conflictividad local, lo cual lejos de reconstituir el tejido social, fomenta la división al interior de los municipios (^{Flores, 2017}) La asamblea del 2016 dio como resultado un cabildo formado únicamente por ciudadanos de la cabecera municipal, resultando el ciudadano Cleto Maldonado Martínez elegido presidente municipal. El cabildo entró en funciones el 1 de enero de 2017, pero días después hubo una impugnación por el incumplimiento de los lineamientos de participación municipal. Ante el Instituto Estatal, Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca (IEEPCO) se interpuso una denuncia que derivó en la anulación de las elecciones y con ello el desconocimiento de las autoridades elegidas. De esta forma, recayó en el IEEPCO la responsabilidad de conducir un nuevo proceso de elección buscando la participación política de todo el municipio, así como la calificación del proceso y, en su caso, la validación de éste.

La impugnación se dio porque las elecciones ordinarias celebradas el día 20 de noviembre de 2016 no se cumplieron al no registrarse la participación de las diversas agencias y rancherías, solicitando así la anulación. De esta forma, el 6 de marzo de 2017 el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca dictó la sentencia en el expediente JNI/33/2017, en el cual se declara nula la elección, dando instrucciones para que representantes “…de la Dirección Ejecutiva de Sistemas Normativos Indígenas de la Secretaría General de Gobierno, la Comisión de Gobernación del Congreso del Estado y de la Secretaría de Asuntos Indígenas, junto con las autoridades de las agencias municipales y ciudadanos de la cabecera del municipio de San Luis Amatlán acordaran el proceso para convocar en un plazo de 90 días a una elección extraordinaria” (^{IEEPCO, 2017, p. 2}).

El cabildo que fue elegido mantuvo su trabajo sin reconocimiento del Gobierno del estado. Por intermediación del IEEPCO el cabildo asistió a mesas de trabajo con representantes de las agencias y rancherías, construyendo un diálogo que posibilitó una resolución pacífica del conflicto. El 11 de junio de 2017 se realizó la última asamblea para elegir autoridades municipales (elección extraordinaria). En esta ocasión participarían todos los ciudadanos del municipio instalando mesas de votación y asambleas simultáneas en todas las agencias y rancherías, creando condiciones óptimas para que la población pudiera emitir su voto. Cabe enfatizar dos aspectos muy relevantes: El primero, la votación se acordó mediante tres planillas con propietarios y suplentes. De esta forma, la planilla que obtuviera el segundo lugar se incorporaría a la planilla ganadora y debería incluir al menos a una mujer para hacer valer la política de paridad de género. El segundo aspecto fue que cada localidad decidió la forma óptima de realizar su elección ya que algunas rancherías o agencias optaron por la asamblea pública con voto abierto, mientras que otras optaron por elección mediante urna a voto secreto.

Mediante las mesas de trabajo con personal del IEEPCO se acordó que la planilla que obtuviera 50% de votos más uno ocupara los tres primeros cargos, mientras la planilla que obtuviera el segundo lugar (sin importar el número de votos) tuviera los tres cargos restantes. Para la elección se registró a tres planillas. La planilla roja y la planilla verde estaban formadas por ciudadanos y ciudadanas de las agencias y las rancherías, mientras que la planilla blanca sería formada por ciudadanos de la cabecera municipal. En la elección, mediante un sistema mixto de asamblea y votación secreta, se eligió con más votos a la planilla blanca, la cual ocuparía los primeros tres cargos. Por un escaso margen de diferencia de 9 votos con respecto a la planilla roja, la planilla verde quedó en segundo lugar ocupando por lo tanto los tres cargos restantes. Todo lo anterior quedó plasmado en el expediente CME/04/2017 de 13 de junio de 2017, dando como válidas las elecciones y el reconocimiento de las autoridades elegidas.

Participación ciudadana como forma de resolución del conflicto

Para el caso de San Luis Amatlán, la figura de los administradores municipales no aportó precisamente a la democratización del municipio, ni se crearon condiciones necesarias para establecer procesos de autonomía política. Al analizar las entrevistas recabadas en trabajo de campo, existe gran desconfianza sobre el proceder de los administradores, argumentando que la razón principal es que al no ser del municipio no comprenden la forma de vida y las necesidades de la población; asimismo, sus intereses personales están por encima del bien comunitario. Por ejemplo, las autoridades de la agencia de policía de Lachigüizo creen que las obras realizadas en los periodos de los administradores estuvieron caracterizadas por una insensibilidad del contexto, lo cual permitió la corrupción:

Con dinero del ramo 33 se construyó un salón de clase para la escuela primaria de nuestra comunidad… Se dijo que serían dos salones, pero al final solo fue uno porque el otro salón se iba a construir en otra agencia. Para empezar, nosotros no sabemos si este administrador reportó que había hecho dos salones en nuestra comunidad cuando en la realidad solo hizo uno, y lo peor es que están muy mal hechos, casi inservibles porque no se usó material adecuado o suficiente material. Su interés no fue apoyar a la población, sino sólo cumplir sin importar el impacto positivo (Entrevista a mujer de 26 años, autoridad local).

Desde luego, los usos y costumbres fueron pasados por alto al designar a administradores municipales, cuyas medidas temporales terminaron por ser de mediano plazo. El procedimiento de escalafón del sistema de cargos para elegir a las máximas autoridades no tuvo validez en este caso. Por lo tanto, existió inconformidad y desinterés de la población hacia las autoridades, ya que las decisiones sobre la inversión en obras públicas no fueron consensuadas con la población, sino que fue bajo una lógica distributiva de una obra para cada agencia. Por lo tanto, las actuales autoridades de Lachigüizo acusan que el principal problema de los administradores fue la falta de conocimiento, de identidad y de bien común, así como la falta de transparencia.

Además del salón de clase, se hizo una cocina comunitaria con dos años de recurso. Esto es porque no se aplicó al 100% el recurso, existiendo dinero que se perdió. La cocina es muy pequeña y con los temblores se dañó mucho, al grado de que ahora es un riesgo. Por eso mejor la usamos de oficina del municipio porque no está concluida y no es segura, es un solo cuarto (Entrevista a mujer de 31 años, autoridad local)

Esa obra de la cocina en Lachigüizo se llevó un millón doscientos mil pesos. Creemos que fue mucho gasto para lo que en realidad se construyó. Nadie se lo puede creer. Sin embargo, no hay una confianza de reclamar porque el administrador no es de la comunidad. No da a conocer sus gastos, no viene a atender a la gente… Paisanos de Lachigüizo lo vinieron a buscar y por días no abrió la oficina (Entrevista a mujer de 26 años, autoridad local)

A pesar de que nos enojamos, ¿a quién le decimos algo? Lo veníamos a buscar y si lo encontrábamos nunca tenía tiempo… Una vez en un reclamo el administrador nos dijo, “si quieres te lo hago así y listo, si no quieres no te hago nada” (Entrevista a hombre de 46 años, autoridad local)

En el periodo de ejercicio de los administradores, las autoridades de la agencia de policía de Lachigüizo señalaron que no han visto un solo documento que informe del gasto ejercido, ya que nunca comunicaron o dieron a conocer la forma de ejercer el gasto público.

No hay forma, ni historial de lo que se hizo, pues lo único que se sabe es de forma verbal, que cada año le correspondían seiscientos mil pesos a esta agencia. Por lo tanto, la obra de la cocina comunitaria costó un millón doscientos mil. ¡Por eso la gente ya no confía en nadie! (Entrevista a hombre de 49 años, ciudadano)

En las mesas de trabajo previas a la elección extraordinaria, el cabildo del año 2018 fue sensibilizado para incorporar a toda la población del municipio. En este mismo sentido, como parte de sus responsabilidades deberían informar no sólo las acciones, sino además cómo se toman las decisiones. Por este motivo, cada dos semanas se reúne el cabildo para dar seguimiento a las acciones más importantes del municipio. Así mismo, cuatro veces al año hay asambleas públicas en la explanada municipal para dar información sobre las acciones, y además para recibir solicitudes. En diciembre se dio un informe anual sobre todas acciones y los gastos ejercidos por el gobierno.

El instrumento de participación ciudadana es la asamblea pública. La invitación abierta a las asambleas informativas del cabildo se hace a través del sonido local, dando anuncios en la iglesia después de misa, también se pegan cartulinas y los jefes de barrio hacen un recorrido informativo de casa en casa para invitar a la población. En la asamblea están presentes todos los integrantes del cabildo y dan razón de algún tema en específico. Se informa de temas relevantes como los programas sociales o sobre algún gasto ejercido. Además de las plenarias, se pegaron cartulinas en el ayuntamiento para que la ciudadanía en general pueda consultar los gastos ejercidos con más detenimiento. Cabe decir que este medio es efectivo, pues en la etnografía se documentó que la población de las agencias y rancherías visitan por varios motivos la cabecera municipal, ya sea por una cita médica o por recibir dinero de algún programa social. De esta forma, aprovechan la visita a la cabecera y ahí se enteran de los anuncios.

Aunque muy distanciadas, otros tipos de asambleas son las que hacen los integrantes del cabildo en las agencias y rancherías. De esta forma, se informa a las autoridades y la ciudadanía respecto de asuntos que les conciernen. En estas asambleas se informa sobre los ramos 33 y 28, se da a conocer el presupuesto destinado a cada agencia o ranchería y se discute el uso que se le dará. Por su parte, cada agencia o ranchería deberá justificar y comprobar sus gastos ante su población.

El ramo 28 distribuye el recurso para el funcionamiento de las agencias y el criterio de distribución es que las poblaciones con más habitantes reciben mayor presupuesto. La agencia de Chiguivana es la de menor población, recibiendo 17 mil pesos al mes, mientras San Esteban y Sitio del Palmar reciben 70 mil pesos mensuales. Una excepción es la cabecera municipal que posee menos población que las dos arriba mencionadas, pero recibe más recursos derivados de mayores gastos operativos y administrativos. Según datos del presidente municipal (Cleto Maldonado) cada partida presupuestaria está respaldada con documentos probatorios y actas que pueden ser constatadas en los archivos de la presidencia. De esta forma, el ejercicio del presupuesto municipal intenta estar acompañado por acciones de contraloría.

Diversos integrantes del cabildo coinciden en que en general no hay problemas de gobernanza como en otros años, ya que hay un esfuerzo por transparentar los ingresos y los gastos. Además, con un cabildo distribuido entre las agencias y rancherías la información circula hasta las comunidades a través del diálogo de los funcionarios municipales.

Con respecto al ramo 33, el gobierno municipal está trabajando con el Colegio de ingenieros civiles a través de contraloría del estado de Oaxaca, quienes valorarán las características de las obras y sus presupuestos. Al conducirse de esta forma, se da mayor certeza a los gastos, buscando la confianza de la población. A través de las entrevistas, el regidor de obras públicas, la regidora de hacienda y el presidente municipal coinciden en implementar acciones de contraloría que propicien confianza para la población. De esta forma, los integrantes del cabildo y en específico los regidores de hacienda y de obras, junto con el presidente municipal, han asistido a cursos de capacitación sobre rendición de cuentas. Saben que el gobierno federal puede multarlos por no declarar o ejercer de forma correcta su ejercicio. Aquí es donde el escalafón de los cargos procura acciones que tengan como fin el beneficio comunitario.

En general, las entrevistas realizadas consideran que hay una gran distancia entre la forma de transparentar los recursos con respecto a la etapa de los administradores:

El actual cabildo hace su trabajo de informar igual cómo se ha venido haciendo en otros cargos. Por ejemplo, el presidente municipal antes de ser elegido tuvo varios cargos en la iglesia. De ahí aprendió de otros más mayores a dar explicación del dinero, cuánto ingresa y cuánto se gasta y en qué. Él (el presidente) no nos debe robar ni mentir porque él es de aquí y no se va a ir con el dinero (Entrevista a mujer de 45 años, ciudadana).

Aquí han venido gente del actual cabildo de San Luis Amatlán, han hablado con nosotros y nos dicen cuánto nos toca este año. Sabemos que nos corresponden este año 70 mil pesos, nos dan 10 mil más con respecto al año anterior. Aquí el agente municipal nos deberá entregar cuentas de en qué se gastó o qué se apoyó con ese dinero. (Entrevista a hombre de 51 años, ciudadano).

Cuando fui tesorero del comité de la iglesia hicimos varias obras de remodelación y cuando hacía mi corte de caja ningún peso me faltaba. Yo entregaba una copia de todo lo que se hizo y lo que se gastó, del costo de materiales y de mano de obra, y yo me quedaba con una copia como comprobante. Por eso la gente me eligió tres veces seguidas como tesorero de la iglesia (siete años) porque querían que siguiera trabajando para la comunidad, pero siempre y cuando la gente me respalda y trabaje conmigo. Por eso me propusieron para ocupar el cargo de presidente municipal. Así también, por eso a pesar de la impugnación, me volvieron a elegir (Entrevista a Cleto Maldonado Martínez, presidente municipal de San Luis Amatlán en 2018).

La inclusión de ciudadanos de las diversas agencias y rancherías en el Cabildo municipal ha creado mayor apertura y cercanía entre los distintos niveles de gobierno al interior del municipio. Esto ha provocado que la información sea más cercana porque los distintos regidores integrantes del cabildo son de las agencias, sirviendo como instrumento de diálogo y transmisión de información en sus comunidades. Un ejemplo de las decisiones al interior de las agencias y rancherías es el siguiente: una solicitud de obra pública deberá ser avalada por un acta de asamblea con la firma de todos los ciudadanos demostrando el respaldo a las decisiones de sus autoridades inmediatas. Sobre lo anterior, destaca que esta forma de operar entre las distintas instancias de gobierno al interior del municipio es en parte resultado de las reuniones con el IEEPCO, entre el cabildo elegido en la elección ordinaria y los inconformes que lograron impugnar la elección. Las mesas de trabajo sirvieron para mitigar o al menos disimular las diferencias entre localidades y ponderan el trabajo conjunto.

En suma, las dinámicas en torno a reconstituir las asambleas y su influencia en las decisiones políticas-administrativas, son una muestra de las relaciones plurales que buscan por un lado, democratizar el municipio al incluir a todas las personas, y por otro, un debate constante sobre el tipo de ciudadanía interna en los Sistemas Normativos Internos, ya que las personas inconformes no han sido pasivas sino que han buscado a toda costa elementos que les deje mayormente conformes sobre aquello que consideraban injusto.