Introducción

Esta investigación tiene el objetivo de analizar los mandatos legales sobre los medios de comunicación existentes en las leyes vigentes de las entidades federativas de la República Mexicana, con la finalidad de conocer críticamente el estado del marco jurídico subnacional relacionado con la actividad mediática. El supuesto de partida es que la actividad mediática se encuentra entretejida en todas las actividades sociales hasta el punto de formalizarse en las leyes. El periodo de análisis abarcó los años 2021 y 2022. Los objetivos específicos consistieron en: clasificar y organizar los artículos relacionados con la dimensión mediática procedentes de las legislaciones estatales de México y analizar argumentativamente el corpus resultante.

La contribución del estudio consiste en la identificación de los elementos jurídicos, a nivel subnacional, relacionados con la libertad de expresión y el derecho a la información en una sociedad diversa, con una democracia en consolidación. Las leyes estatales están subordinadas a la normatividad federal por un principio de jerarquía y orden constitucional (^{Pita, 2022}). A pesar de ello, existen ciertos márgenes dentro de los cuales es posible incorporar las preocupaciones meramente locales en los instrumentos legales de las entidades subnacionales (^{Kucsko-Stadlmayer, 2017}; ^{Vado, 2008}). Estas expresiones regionales son parte del proceso dinámico de la permanente construcción de las normas. Constituye un flujo de producción del sentido que conecta lo global con lo local, en el que interactúan los procesos de gobernanza internacional, el pacto federal y los debates locales sobre las regulaciones (^{López, 2019}).

Un ejemplo del flujo global-local de las normas jurídicas está presente en la discusión, creación y construcción de un marco normativo del gobierno abierto. Su planteamiento procede de la Alianza para el Gobierno Abierto acordada por la 66ª Asamblea General de la ONU, ante la cual México ha presentado diversos planes (^{Vera, 2018}). Con base en ello, el concepto de gobierno abierto quedó formalmente establecido en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), que es de orden federal.

A pesar de la primacía del ámbito federal en la jerarquía jurídica, los instrumentos locales ² también tienen la posibilidad de proponer elementos normativos propios, que no necesariamente están atendidos por la legislación federal. La Ley Olimpia, es un caso muy relevante en este sentido. El nombre de la iniciativa se deriva de Olimpia Coral, activista de Puebla, quien se vio afectada al difundirse un video íntimo sin su consentimiento en Internet. Esta violación a su intimidad la impulsó a organizar la exigencia de leyes que tipificaran y sancionaran los delitos de violencia sexual digital. Gracias a estas acciones, a partir de 2019, algunas entidades subnacionales fueron tipificando estos delitos hasta llegar a la cantidad de 29 en 2023. En el nivel federal se reconocieron en 2021 a través de la Ley de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (^{Frente Nacional para la Sororidad, 2021}; ^{Secretaría de Gobernación, 2023}).

Otro ejemplo en donde el nivel subnacional está adelantado al federal corresponde a garantizar las prerrogativas específicas para el trabajo: la protección de las fuentes de información (secreto profesional), la cláusula de conciencia y el derecho de acceso a sitios donde ocurren los acontecimientos. Estas garantías son comunes en los marcos jurídicos de las democracias avanzadas (^{Hallin & Mancini, 2004}; ^{UNESCO, 2010}); pero en México solo siete entidades federativas las protegen: Chiapas, Ciudad de México, Colima, Guanajuato, Querétaro, San Luis Potosí y Sonora (^{De-León-Vázquez & González, 2020}).

Mostrar la manera en la que se formula jurídicamente la actividad mediática en las entidades federativas es el aporte que aquí se ofrece. Como actores públicos, los medios pueden ser aliados importantes en la preservación de la democracia, los derechos y las responsabilidades de la ciudadanía. En contraposición, también es importante reconocer los claroscuros de los medios que, al pertenecer en su mayoría a la iniciativa privada, representan poderes fácticos que es necesario acotar en el contexto del Estado de derecho, pues como plantea ^{Esteinou (2015, p. 248)}, el poder fáctico mediático ha conquistado “grandísimas cuotas de poder e influencia” mediante las cuales ha presionado para “imponer su proyecto de construcción de sociedad, de economía, de política y de seres humanos” desde una posición de sometimiento empresarial del espacio público.

Se entiende, por supuesto, que los grandes lineamientos sobre lo mediático están normados a nivel federal, tales como la asignación de frecuencias radioeléctricas, el uso de la banda ancha, los permisos para su usufructo en servicios de telecomunicaciones y el reconocimiento de los actores preponderantes en la radiodifusión y las telecomunicaciones, entre otras cosas (^{Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2014}). No se pretende que las normas de las entidades subnacionales regulen dichos aspectos, pero sí que revelen las posibilidades de su incidencia formal en la vida pública regional y local.

El trabajo está conducido bajo los fundamentos teóricos de la comunicación pública, que corresponde a un marco conceptual que se preocupa por las condiciones del debate público y de los actores que en él participan (^{Bernier et al., 2005}; ^{De-León-Vázquez, 2022}; ^{Demers & Lavigne, 2007}; ^{Lavigne, 2008}). Se complementa con las discusiones provenientes de los trabajos sobre sistemas mediáticos comparados (^{Hallin & Mancini, 2012}, ²⁰¹⁷) y los planteamientos relativos al desarrollo mediático (^{DeLeón-Vázquez & de la O, 2021}; ^{UNESCO, 2010}).

Se usan estas aproximaciones teóricas en una articulación pertinente porque el marco jurídico sobre los medios es un aspecto complejo que revela la fortaleza democrática de un Estado, lo que puede favorecer la construcción de una ciudadanía comunicativa (^{Garro-Rojas et al., 2021}) y la generación de las condiciones adecuadas para que emerja la democracia deliberativa (^{Habermas, 2005}). El objeto de estudio acepta diversas aproximaciones, por lo que es necesario señalar que se trata de un trabajo de orientación sociológica respecto a la normatividad relacionada con los medios de comunicación, y no de un estudio jurídico sobre la validez de las normas.

1. Antecedentes

El análisis de las regulaciones jurídicas sobre los medios de comunicación ha sido un tema recurrente. Los estudios más conocidos se relacionan con el derecho a la información (^{Gutiérrez, 2005}; ^{Ramírez, 2008}; ^{Villanueva, 1995}). De manera reciente, este tema ha incorporado, además, la necesidad de contar con un sistema gubernamental de datos abiertos que garantice de manera permanente y, sin ningún obstáculo, el acceso a la información pública (^{Vera, 2018}). El impacto de la observancia del derecho a la información queda de manifiesto en el trabajo de ^{Márquez et al (2020)}, quienes discuten su importancia en el caso de la regulación de la publicidad de alimentos y bebidas para la población infantil en México, para favorecer la concientización informada sobre el consumo de los alimentos chatarra.

El contexto mexicano de graves atentados contra la libertad de expresión ha influido en la conducción de estudios con esa temática (^{Brambila, 2018}; ^{CASEDE, 2020}). Una preocupación importante es la de los riesgos que se ciernen sobre la seguridad de los periodistas, por lo que se han estudiado las leyes y los mecanismos que sirven para proteger a los informadores (^{Del Palacio, 2018}; ^{De-LeónVázquez & González, 2020}; ^{Olmedo, 2021}). En ese sentido, ^{Salazar (2018)} estudió el uso de las leyes estatales para silenciar a la prensa en las entidades del país, mientras que, de manera opuesta, ^{De la Rosa & Salgado (2020)} documentaron la jurisprudencia realizada en favor de periodistas mexicanos para proteger sus derechos.

También se han estudiado las regulaciones federales sobre la asignación de frecuencias del espacio radioeléctrico y la banda ancha para la radiodifusión y las telecomunicaciones (^{Álvarez, 2018}), asimismo, se han analizado las políticas públicas sobre las telecomunicaciones en México (^{Huerta & Becerra, 2016}). Por su parte, ^{Valdés (2015b)} analizó cómo esas regulaciones fueron revisadas por la Asociación Mexicana del Derecho a la Información. La misma autora efectuó un estudio del impacto de las reformas electorales en la propaganda y comunicación políticas (^{Valdés, 2015a}). ^{Torres (2021)}, por otro lado, investigó el impacto de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión para la televisión pública.

En América Latina encontramos investigaciones referidas al derecho de acceso a la información, la regulación de las emisoras de los pueblos originarios, así como estudios comparativos de las leyes sobre comunicación en Sudamérica (^{Doyle & Siares, 2018}; ^{Rodrigues, 2020}; ^{Ulloa, 2022}). Existen también trabajos en otros contextos que se han preocupado por aspectos como la protección de la libertad periodística (^{el Khodr, 2022}; ^{Uppal et al., 2019}), la primera enmienda de la constitución estadounidense en el contexto contemporáneo (^{Roberts, 2019}), los límites de la libertad de expresión (^{Primack, 2018}; ^{Walters, 2022}), los procesos de legalización de las prerrogativas periodísticas (^{Carvajal, 2021}; ^{Sánchez, 2019}; ^{Shaikh, 2020}), el reconocimiento de los derechos de la comunicación y las regulaciones sobre los medios en procesos electorales (^{Tenove, 2020}).

Los trabajos aquí recogidos representan una muestra de los múltiples estudios realizados con relación a la actividad mediática y sus regulaciones legales. El conjunto sirve para identificar las aproximaciones más utilizadas para acercarse a la temática. Destaca la falta de atención al nivel subnacional en el análisis de la legislación y la actividad mediática, por lo que se identifica un vacío de conocimiento al cual se contribuye mediante este trabajo.

2. Comunicación pública y desarrollo mediático como ejes conceptuales

El marco teórico del estudio está articulado a partir de dos ejes, de los que se presenta una apretada síntesis a continuación. El eje principal es la comunicación pública, que estudia las interacciones de los actores del espacio público. En las democracias liberales, la comunicación pública constituye un espacio deliberativo en el que ocurren los debates públicos, alimentados por los sistemas mediáticos e informativos (^{Botero, 2006}; ^{Campillo-Alhama, 2016}; ^{De-León-Vázquez, 2022}; ^{Demers & Lavigne, 2007}; ^{Lavigne, 2008}).

El proceso es complejo porque involucra a actores de diferentes adscripciones como el Estado, los medios de comunicación, la sociedad civil, los ciudadanos comunes, entre otros, bajo un esquema conversacional o deliberativo, sobre los temas que son de interés colectivo. Los estudios conducidos desde esta aproximación suelen centrarse en diversas prácticas comunicativas como el periodismo, la comunicación política, las relaciones públicas y las redes digitales y personales (^{Lavigne, 2008}). Lo relevante para este trabajo es que, bajo determinadas circunstancias, las discusiones que tienen lugar en el marco de los debates públicos pueden llegar a cristalizarse en políticas públicas y leyes —o partes de ellas—.

La comunicación pública, a su vez, constituye un sistema cuyo fin es la producción del acontecer público (^{Martín-Serrano, 1994}). Se trata de una configuración social, en el sentido en que lo postula ^{Norbert Elias (1990)}, dado que se rearticula constantemente conforme aparecen y desaparecen actores y temas, revelando así una formación relacional, en la que los sujetos que interactúan en este escenario son interdependientes en función de sus relaciones recíprocas.

La especificidad de la comunicación pública como configuración social la constituye la relación de la información con el tiempo, el territorio y la política (^{Tétu, 2008}). De aquí se derivan tres categorías analíticas a saber: la comunicación pública como transmisión de información, como actividad que gestiona las relaciones sociales y como ejercicio político que implica relaciones desiguales de poder entre actores sociales. En lo que respecta a la primera, la información fluye por los medios que tienen adscripción a una demarcación territorial y, entonces, la comunicación se expresa como transmisión de datos (^{Carey, 1989}). Con relación a la segunda, la comunicación pública enfatiza el encuentro con el otro en el espacio público, donde se generan los debates entre los diversos actores, pero también donde se gestionan los consensos, e implica su práctica como un ritual de comunión en un espacio simbólico de relaciones (^{Carey, 1989}). Finalmente, la tercera aparece como el diferencial de poder entre los actores de un mismo contexto, en donde algunos controlan la difusión de información, siendo importante establecer mecanismos de equilibrio y justicia para evitar los abusos (^{Murdock, 2014}).

El segundo eje del marco teórico funciona como un complemento. Se trata del concepto de desarrollo mediático, término que designa la relación existente entre la calidad del sistema de medios de una sociedad y su nivel de bienestar, bajo un esquema democrático. La ^{UNESCO (2010)} estableció un conjunto de indicadores que permite medirlo. Pero han aparecido apropiaciones críticas de esos indicadores desde la academia (^{De-León-Vázquez & García-Macías, 2022}; ^{Garro-Rojas et al., 2021}).

Una categoría relevante del desarrollo mediático es la de las regulaciones jurídicas de los medios de comunicación. Su importancia radica en identificar hasta qué punto “el sistema regulador de los medios de comunicación favorece la libertad de expresión, el pluralismo y la diversidad mediática” (^{Garro-Rojas et al., 2021, p. 7}), de tal manera que todos los sectores e identidades puedan lograr el acceso y verse representadas adecuadamente en los medios. Un ejemplo de pluralismo y diversidad corresponde a los medios creados por las comunidades LGBT+ para difundir contenidos propios que contribuyan a su reconocimiento (^{Olmedo, 2022}). Por otro lado, el concepto de desarrollo mediático también implica una relación entre el uso adecuado de los medios y las tecnologías de la información con la calidad de vida y los niveles de bienestar de la población (^{Becerril-Velasco, 2019}).

^{Hallin & Mancini (2004)} proponen una clasificación de las legislaciones de la actividad mediática en los países occidentales. Reconocen seis tipos que corresponden a 1) leyes sobre difamación, privacidad y derecho de réplica; 2) leyes referentes a la incitación al odio; 3) leyes que abordan el secreto profesional y la protección de la conciencia de los periodistas; 4) leyes sobre el acceso a la información gubernamental; 5) leyes referidas a la concentración, la propiedad y la competencia de los medios y 6) leyes que regulan la comunicación política durante las campañas electorales. En nuestro estudio, esta clasificación sirve como criterio conceptual para la selección del corpus de este trabajo, como se explica en el apartado metodológico.

3. Metodología

El desafío analítico radica en que las temáticas de las regulaciones son múltiples en el conjunto de las leyes de los estados, y no siempre es evidente la presencia de lo mediático en ellas, sobre todo cuando sus materias de legislación parecen distar mucho de la actividad de los medios. Sin embargo, es precisamente eso lo que este trabajo pretende: indagar cómo lo mediático se encuentra tejido en todas las actividades sociales, formalizado a través de las leyes. Para resolverlo, se propuso una revisión sistemática con criterio censal en las legislaciones de las 32 entidades con la finalidad de generar una base de datos propia.

Se acudió a los sitios web de los congresos estatales o, en su defecto, del poder judicial estatal, para descargar el conjunto de leyes vigentes para cada entidad federativa, obteniendo un corpus de 5,178 documentos. Se eligieron solamente las leyes principales de cada estado, desestimando los reglamentos secundarios. Una vez obtenidos, se procedió a cribar cada documento con la finalidad de extraer los artículos que se relacionaran con la actividad mediática.

Para identificar los artículos relativos a lo mediático se consideraron tres criterios externos: 1) que se relacionaran con lo expuesto en los artículos sexto y séptimo de la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos; 2) o bien, que fueran acordes a la tipología legislativa de ^{Hallin & Mancini (2004)}; 3) o que se identificaran con los indicadores del marco jurídico que la ^{UNESCO (2010)} establece para medir el desarrollo mediático.

El proceso de cribado se realizó en dos pasos, uno analítico y otro sintético. El analítico consistió en extraer el texto de los artículos de manera completa, organizados por documento legal y por estado. A estos artículos se les aplicó un análisis argumentativo para reconocer su composición estructural en términos de premisas y las relaciones formales entre ellas (^{Thompson, 1998}; ^{van Emeren et al., 2001}). Por otro lado, el sintético se expresó en la elaboración de tablas, por estado de la república, en las que se visualizó el nombre de las leyes que contenían al menos un artículo sobre lo mediático, el número de artículos recuperados de cada ley y una descripción general del sentido con el cual se incorporaba lo mediático en el texto de cada artículo de la ley.

La descarga y revisión de las leyes comenzó a realizarse en 2019. Sin embargo, como los procesos legislativos son dinámicos, al tiempo que se fue avanzando en el análisis de los documentos, se hizo necesario hacer revisiones y actualizaciones cada año, hasta el 2022, para incorporar las leyes nuevas elaboradas por los congresos estatales o las reformas realizadas a las que ya existían.

Es importante señalar que para los resultados presentados en este artículo se excluyó el análisis de las leyes estatales referidas de forma íntegra a alguna materia de la comunicación y los medios³ porque se integraron en un conjunto de leyes especializadas que fueron analizadas bajo un parámetro propio, y cuyos resultados ya han sido publicados (^{De-León-Vázquez, 2020}).

4. Principales resultados

El análisis se concluyó considerando la totalidad de las leyes principales vigentes de los 32 estados de la República Mexicana, así como sus reformas y actualizaciones hasta el año 2022. Los datos obtenidos mostraron indicios sobre ciertas tendencias que nos llevaron a reconocer categorías de clasificación, como más adelante se detallará. En la Tabla 1 se muestran los datos generales del corpus analizado.

Los datos de la Tabla 1 nos indican que las 32 entidades de la República Mexicana arrojaron un conjunto de 5,178 leyes estatales vigentes. De ese universo, un conjunto de 1,990 leyes estatales contiene, al menos, un artículo que establece algún tipo de mandato con relación a la actividad mediática, lo que representa el 38.43 por ciento del total. Es decir, más de una tercera parte de las leyes estatales en México contempla algún señalamiento sobre lo mediático.

En total resultaron 6,158 artículos seleccionados. La última columna de la Tabla 1 muestra un rango general de 101 a 260 artículos por estado; salvo tres excepciones que se disparan: la Ciudad de México, con 354 registros; Jalisco, con 369, y Yucatán con 420. Es importante enfatizar que esto no significa que Yucatán tenga una legislación más robusta sobre aspectos mediáticos y comunicacionales que las demás entidades; simplemente muestra que hay mayor mención de los medios en sus leyes. Por otro lado, las entidades con el menor número de registros son Tamaulipas, con 101 y Guerrero, con 107. Sin embargo, estos límites inferiores no se encuentran tan distantes del resto de los estados, por lo que no parecen tener relevancia especial.

Así pues, es lógico considerar que las cifras sean altas en el caso de la Ciudad de México y Jalisco, pues corresponden a demarcaciones con una gran concentración de población y, por ende, de necesidades sociales y servicios. Sin embargo, la destacada presencia de Yucatán ayuda a intuir que las dinámicas de la construcción de las agendas legislativas y los asuntos que aparecen como relevantes en la formulación de leyes son diversos en cada entidad subnacional.

Al ser un estudio descriptivo de los documentos legales, este trabajo se encuentra limitado para otorgar ese tipo de explicaciones. Sin embargo, la identificación de esta cifra anómala es un hallazgo que abre rutas de investigación para relacionar este objeto de estudio con aspectos más amplios de las dinámicas subnacionales como la irregular modernización de los sistemas mediáticos en México o las diversas tendencias del desarrollo mediático en el país (^{De-León-Vázquez & García-Macías, 2022}; ^{González & Echeverría, 2017}).

Este análisis hizo posible presentar una clasificación sobre las materias legisladas con relación a la acción de los medios de comunicación en lo local, constituyendo un conjunto de ordenamientos presentes con cierta regularidad entre las entidades revisadas. La Tabla 2 presenta las principales temáticas o materias de regulación, ordenadas de mayor a menor frecuencia.

El primer conjunto constituye una categoría muy amplia y genérica en donde se recuperan artículos que exigen la difusión de información de manera general. Sin embargo, a partir del segundo rubro es muy claro cómo, en esta coyuntura actual, el elemento mediático es reconocido como un espacio que favorece, o a veces obstaculiza procesos sociales.

De manera puntual, en la segunda categoría de la Tabla 2 se concentra un conjunto de leyes que hemos reunido bajo la clasificación de derechos humanos. Aquí aparecen instrumentos legales que reconocen los derechos de diversos sectores vulnerables de la sociedad como los niños, jóvenes, adolescentes; sector particularmente vinculado con los medios y las telecomunicaciones. Pero no solo ellos, también las mujeres o los adultos mayores, entre otros. Otra importante mención corresponde a las víctimas de la violencia, a los migrantes, la discriminación, y en general temáticas relacionadas con diversas formas de violencia directa o simbólica. En todos estos casos, las leyes localizadas contienen artículos en los que se solicita el apoyo de los medios para producir contenidos favorables a la concientización de las problemáticas y la erradicación de las violencias, y se instruye a las instituciones relacionadas para que coordinen campañas mediáticas de ese tipo.

Por su parte, el tercer rubro de la Tabla 2 se refiere a las regulaciones de las campañas electorales en radio y televisión. En este caso, los artículos se establecen para normar, acotar, vigilar o sancionar prácticas mediáticas que se consideran lesivas de procesos electorales confiables y con igualdad de oportunidades de cobertura para todos los participantes. También se regulan los monitoreos de radio y televisión que los institutos electorales estatales deben realizar para garantizar el cumplimiento de la asignación de tiempos a los partidos políticos, sin que se rebasen.

Los rubros 4, 6 y 8 de la Tabla 2, si bien son distintos en cuanto a las materias legales que les corresponden, es posible agruparlos como un solo conjunto en términos de la función mediática. Esa función es de promoción y difusión de campañas sociales, favoreciendo la adquisición de conductas benéficas o socialmente responsables.

Por otro lado, la categoría 5 de la Tabla 2 se refiere a artículos sobre el rol que los medios deben cumplir respecto a la prevención de conductas delictivas, violencias, acoso, discriminación, acciones de odio, así como sobre las acciones que las instituciones encargadas deben coordinar con los medios en relación a estos temas. También incorpora los artículos provenientes de los códigos civiles en los que se establece la responsabilidad de quienes realicen publicaciones que ocasionen daño moral y la manera en que debe resarcirse. Un aspecto más en este rubro consiste en las regulaciones a la información periodística sobre la difusión de los procesos judiciales, para evitar exponer a los involucrados ante la opinión pública cuando aún no existen sentencias condenatorias. El séptimo rubro no tiene mayor discusión, y se refiere a las regulaciones sobre mobiliario urbano en términos de estética, contaminación visual y seguridad relacionadas con la instalación de carteleras espectaculares y vallas publicitarias.

La novena categoría agrupa a los artículos de las leyes de educación en donde se establece el papel de los medios de comunicación como agentes educativos y de enculturación. Este dato confirma que “los medios, así como las nuevas tecnologías de información, conforman poderosos instrumentos para promover espacios virtuales de educación formal, pero también son medios generadores de educación no formal y de transmisión cultural” (^{Rodríguez & Rojas, 2013, p. 70}). En este caso la conceptualización de los medios es ambivalente porque, al mismo tiempo que son vistos como aliados de los procesos educativos, también se les considera enemigos de los infantes cuando sus contenidos son lesivos para su desarrollo, por lo que se establecen lineamientos generales para proteger sus derechos como audiencias infantiles.

En relación con lo anterior, vale la pena reconocer que los medios de comunicación no constituyen un espacio monolítico, sino diverso. Basta con señalar que la Ley Federal de Telecomunicación y Radiodifusión establece una clasificación para la operación concesionada de los medios radiodifundidos de acuerdo con sus fines, que corresponde a uso comercial, uso público, uso privado y uso social (^{Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2014}). En ese sentido, el tipo de concesión otorgada prefigura el mayor o menor compromiso con el respeto a los derechos de las audiencias infantiles, aunque de ninguna manera los anula, pues están consagrados por los artículos tercero y sexto constitucionales.

Por otro lado, el análisis argumentativo fue utilizado para identificar las premisas mediante las cuales están construidos los artículos del corpus seleccionado. Como resultado, se encontró que existen tres grandes premisas o líneas argumentativas que corresponden a tres niveles de compromiso exigido a los medios de comunicación: un grupo de artículos ordena que las instituciones simplemente transmitan datos a través de ellos a la sociedad; otro conjunto exige que las instituciones involucren a los medios de comunicación como aliados en las tareas sociales de largo alcance; un tercer conjunto de artículos coloca restricciones y sanciones para prevenir los abusos de la difusión masiva de información que debe ser reservada. Con la finalidad de otorgar sentido a este hallazgo, se utiliza la noción de configuración social de la comunicación pública presentada en la segunda sección de este artículo, cuyas tres categorías representan un esquema interpretativo para enmarcar el hallazgo.

En la primera, la comunicación puede ser vista como transmisión de datos (^{Carey, 1989}), es decir, como la difusión de información a través de canales o vías. Esto corresponde a un modelo lineal de comunicación en donde un emisor envía un mensaje, a través de un canal a un receptor. Es importante advertir que esta concepción no es intrínsecamente negativa, pues la provisión de información es una necesidad social y una obligación de las instituciones. Para este análisis, el primer rubro de la Tabla 2, que corresponde a diversas materias de legislación, cae en este supuesto, pues los artículos recogidos en ella muestran a los medios como instrumentos o herramientas que envían la información a la sociedad. Algo similar ocurre con el cuarto rubro relativa al fomento de las actividades productivas.

Un ejemplo de esta categoría instrumental corresponde artículo 38 de la Ley de Protección Civil para el Estado de Coahuila de Zaragoza. En él se indica que “los medios de comunicación social deberán colaborar con las autoridades competentes, respecto a la difusión de la información dirigida a la población relativa a la prevención, auxilio y recuperación en caso de emergencias o desastres” (^{Gobierno del Estado de Coahuila, 2010, p. 30}). Aquí observamos que el argumento principal del artículo consiste en la provisión lineal de información.

Una segunda concepción corresponde a la comunicación vista como un ritual de comunión entre las personas (^{Carey, 1989}), en donde existe participación, cohesión y construcción de la comunidad. Esta categoría no debe ser vista como una contraposición de la anterior, sino como un complemento en el que los medios de comunicación son previstos, por ciertas leyes, como actores sociales que es necesario involucrar para favorecer el bienestar público. Los rubros conformados por las leyes sobre derechos humanos, salud, defensa del medio ambiente y educación de la Tabla 2, se acercan a esta concepción, al contener artículos en los que los medios aparecen como aliados estratégicos capaces de relacionar a las personas, los grupos y las instituciones para favorecer cambios positivos e involucrar a la comunidad.

Un ejemplo de esta segunda categoría aparece en la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de Campeche, que en la sección VII, del artículo 20, le ordena al Instituto Estatal de la Mujer que su programa contenga la acción de “promover que los medios de comunicación no fomenten la violencia contra las mujeres y que favorezcan la erradicación de todos los tipos de violencia, para fortalecer el respeto a los derechos humanos y la dignidad de las mujeres” (^{Gobierno del Estado de Campeche, 2022, p. 15}). En esta caso, la formulación argumentativa exige un involucramiento de los medios en la lucha por la justicia de las mujeres.

La tercera concepción proviene de la idea de que, para ciertos procesos, los medios son adversarios, porque son instancias de poder fáctico. Sus agentes intentan influir en el entorno para lograr sus intereses que, frecuentemente, son mercantiles; por lo que su poder debe ser acotado (^{Esteinou, 2015}; ^{Murdock, 2014}). Es el caso de los artículos que en la Tabla 2 se encuentran agrupados en los rubros de seguridad pública y campañas electorales, en los que se exige que la actividad mediática tenga vigilancia y limitaciones para contenerla, evitar que se desborde y controlar sus consecuencias.

La tercera categoría queda ejemplificada con el segundo párrafo del artículo 233 del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, en el que se establece la prohibición de que “ninguna persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular” (^{Gobierno del Estado de Puebla, 2020, p. 32}). En este caso, hay una contención para los particulares, pero al mismo tiempo, una prohibición implícita para que los medios de comunicación acepten la contratación de la propaganda mencionada.

^{Sfez (1995)} abona a esta reflexión al considerar que la comunicación estudiada desde el campo de la cultura cuestiona la razón instrumental que se le asigna al reducirla a su dimensión técnica y de gestión administrativa –los medios como instrumentos–, en menoscabo de su dimensión cultural y social que la propone como un lugar de encuentro de todos los saberes –los medios como aliados–; pero reconociendo que el desarrollo tecnológico que la constituye representa un problema político del control y del dominio –los medios como adversarios–. La Tabla 3 sintetiza las explicaciones relacionadas con las tres concepciones de los medios.

Finalmente, la Tabla 4 muestra la distribución de los artículos de las leyes por materia de legislación desagregados por entidad federativa, con la finalidad de ofrecer información de cómo se comportan los datos en lo local.

Como se puede observar, salvo las sumatorias totales, no existe un patrón que indique la tendencia de aparición de cada materia de regulación y su relación con la actividad mediática en las entidades subnacionales. Esto se debe a que las legislaciones estatales tienen sus propias características, y el número de artículos para cada materia por entidad no es evidencia de su importancia general.

El análisis argumentativo, por otro lado, nos permitió ver que la cantidad de artículos recuperados de las leyes no necesariamente es evidencia de su robustez en las materias legisladas, ni tampoco del mayor o menor desarrollo democrático; a diferencia de su análisis en conjunto, como se mostró con la Tabla 2. La formulación de sus premisas deja ver, en términos de lo que ^{Hallin & Mancini (2012)} denominan intervencionismo estatal sobre los sistemas mediáticos, que las normas tienen mayores o menores restricciones o libertades a partir de su enunciación, independientemente de la cantidad de artículos registrados.

Sin embargo, las cifras de la Tabla 4 pueden ser útiles para contrastarlas con estudios de caso de los sistemas mediáticos locales en los que se consideren aspectos extrajurídicos, como la presencia de organizaciones de la sociedad civil relacionadas con los derechos y libertades comunicacionales y digitales, las agendas legislativas de las diversas fuerzas políticas y sus pugnas, las relaciones particulares entre los medios y los actores públicos, y diversas condiciones sociopolíticas que ofrezcan mayores elementos de interpretación a las cifras presentadas.

Conclusiones

En esta investigación hemos considerado pertinente abordar el marco jurídico sobre los medios y la comunicación, para dar cuenta de cómo aparece en el escenario subnacional, incorporado a las diversas leyes, para reconocer cómo la dimensión mediática se encuentra entretejida formalmente en las actividades socialmente relevantes. Asimismo, constituye un aspecto necesario de la comunicación pública en tanto que el reconocimiento de los derechos y las libertades expresados en las leyes son, en última instancia, el resultado de los diálogos, los debates, las agendas y la cultura que emergen en las interacciones de los actores de lo público.

Al recuperar los artículos de las leyes estatales de México relacionados con la actividad mediática, y pasarlos por el tamiz del análisis argumentativo, se develan tres grandes categorías que pueden ser consideradas como las concepciones desde las cuales se construyen los mandatos jurídicos para orientar la acción de los medios de comunicación en la sociedad.

La primera de ellas, ejemplificada en los rubros primero y cuarto de la Tabla 2, representa una concepción utilitaria de los medios de comunicación, pues son concebidos como meros instrumentos de información con la función de llevar datos de los emisores (las instituciones) a los receptores (los ciudadanos). Se trata de un modelo simple y lineal en el que la comunicación es conceptualizada como un medio de transmisión (^{Carey, 1989}), y donde los medios tienen el valor de herramientas.

La segunda concepción, que corresponde a la comunicación como ritual de comunión (^{Carey, 1989}) está presente en los puntos segundo, sexto, séptimo, y noveno de la Tabla 2. En ellos se ofrece una idea más exigente de lo mediático al identificarlo como un espacio para el debate, la construcción de la cultura de la participación, de la paz y de la salud. Así pues, desde los mandatos legales correspondientes a esta categoría, los medios pueden –o deben– actuar como aliados estratégicos para alcanzar la justicia social y favorecer el vigor democrático que se necesita para la consolidación de las grandes metas sociales.

En una tercera concepción, el sector mediático parece ser concebido para ciertas materias legisladas como adversarios o, al menos, como sujetos de sospecha que deben ser vigilados y fuertemente regulados, porque sus intereses pueden ser espurios al bien común, dado que representan el interés de las élites empresariales que son sus propietarias, o de intereses políticos opacos. En la Tabla 2, esta idea se materializa en las legislaciones que corresponden a los rubros tercero y quinto.

De esta manera, en las legislaciones subnacionales conviven las concepciones instrumental, de involucramiento y participación comunitaria y de desconfianza sobre los medios de comunicación y la manera en la que se establece su actuación social. Así, en algunos casos son herramientas o instrumentos, en otros son aliados estratégicos que contribuyen a mejorar la convivencia social, o también son adversarios que deben ser vigilados.

La Tabla 4 nos revela que no hay patrones claros sobre las materias regulatorias y la forma en la que los medios de comunicación son invocados en los instrumentos legales de las entidades federativas. Por ese motivo, este proyecto no ofrece una conclusión contundente con relación a ese comportamiento. Por el contrario, aparece fehacientemente la necesidad de profundizar con planteamientos más finos que ayuden a identificar la presencia específica de lo mediático en las diversas materias de las leyes, así como el desarrollo de criterios evaluativos correspondientes.

Finalmente, es importante establecer que las normas jurídicas representan el reconocimiento formal de los derechos y las libertades que gozamos. En este trabajo nos hemos enfocado en el nivel subnacional, específicamente sobre lo que corresponde a los medios de comunicación. Si bien, la regulación principal sobre los medios proviene del orden federal, las leyes estatales confirman, adaptan o –incluso– complementan las regulaciones federales. En términos de comunicación pública, son fundamentales porque establecen lineamientos para la interacción de los actores del espacio público mediatizado. Por otro lado, los planteamientos del desarrollo mediático señalan que el alcance de mejores niveles de bienestar social están relacionados con la certidumbre en el ejercicio de los derechos comunicativos e informativos, reconocidos a nivel federal, pero complementados a nivel subnacional.