1. Génesis y Evolución en el Contexto de las Naciones Unidas del Debate en Torno a la Protección del Derecho Humano a la Nacionalidad

Como punto de partida de este análisis, se toma el reconocimiento del acceso a la nacionalidad como derecho humano en la Declaración Universal de 10 de diciembre de 1948, en cuyo artículo 15 se declara que “toda persona tiene derecho a una nacionalidad”, así como que “a nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad” (ACNUDH, 2021). Luego, este reconocimiento puede comprenderse como la declaración de tres derechos constitutivos del derecho a la nacionalidad, a saber, i. el derecho a adquirir una nacionalidad; ii. el derecho a no ser privado de ella, y iii. el derecho a cambiar de nacionalidad. Luego, el presente estudio se concentrará en los dos primeros derechos “constitutivos”, teniendo en cuenta la comprensión de que un cambio de nacionalidad no implica el riesgo de quedar sin ninguna, esto es, de ser apátrida, situación de mayor vulneración al derecho humano en cuestión.

El tema de la apatridia había sido abordado específicamente con anterioridad por el Consejo Económico y Social. Este órgano de las Naciones Unidas, en su Resolución 116 D (VI) de 1ro. y 2 de marzo de 1948, al momento de crear la Comisión de Derechos Humanos³ y encargarle la cuestión de la redacción final del proyecto mismo de la Declaración y su puesta a consideración de los Estados, reconoció la gravedad del problema de la apatridia y la necesidad de solucionarlo (ECOSOC, 1948). A tales fines, solicitó además al Secretario General un estudio sobre la protección que entonces se brindaba a las personas apátridas, y otro relativo a las regulaciones nacionales y tratados internacionales para presentar sus recomendaciones sobre la conveniencia de adoptar una nueva Convención al respecto.

El estudio del Secretario General fue presentado en dos volúmenes: el primero (E/1112), de 1ro. de febrero de 1949, dedicado al mejoramiento del estado de las personas en situación de apatridia, esto es, la protección de las personas apátridas (^{Secretaría General de las Naciones Unidas [SGNU], 1949a}); el segundo (E/1112/ Add.1), publicado el 16 de mayo del mismo año, se relacionaba con las causas de la apatridia y las posibles vías para su eliminación (SGNU, 1949b). Debe subrayarse que, para el momento de la presentación de estos informes, el acceso a una nacionalidad había sido reconocido como derecho humano en la Declaración Universal.

Como resultado de estos estudios, el Consejo Económico y Social decidió la creación de un Comité Especial sobre Refugiados y Apátridas⁴, a fin de continuar examinando la cuestión (ECOSOC, 1949). La complejidad del debate se centraba en la distinción entre personas refugiadas, desalojadas y apátridas, así como la necesaria diferenciación en su tratamiento por la comunidad internacional, a partir de las causas específicas de cada una de estas situaciones de vulnerabilidad.

Sobre la cuestión de los medios para eliminar el problema de la apatridia y el examen de la conveniencia de solicitar a la Comisión de Derecho Internacional un estudio y recomendaciones al respecto, la Secretaría General presentó un Memorándum el 17 de enero de 1950 (E/AC.32/4). En este documento, a partir de los estudios que anteriormente la propia Secretaría General había realizado (E/1112 y E/1112/Add.1), se confirma la necesidad de distinguir entre personas apátridas y refugiadas. Asimismo, se reconoce que las causas de la apatridia son de índole esencialmente política pues, aunque jurídicamente pudieran ser solucionadas mediante modificaciones técnicas a las diferentes normas reguladoras de la nacionalidad, las decisiones políticas sobre el criterio de la determinación de quiénes son sus nacionales corresponden a la soberanía de los Estados. Por este motivo, recomienda realizar consultas a los Estados para, sobre la base de las comunicaciones que fueran recibidas, sentar las bases de una futura Convención relativa a la materia (SGNU, 1950).

El trabajo del Comité Especial se realizó en dos sesiones.⁵ Como resultado de la primera sesión, se establecieron las bases generales para un proyecto de Convención sobre el estatuto de los refugiados y un Protocolo adicional relacionado con el estatuto de las personas apátridas. Esta distinción de disposiciones normativas derivó de las sugerencias de tratamiento diferenciado y especializado a cada una de estas situaciones (^{Comité Especial sobre Refugiados y Apátridas [CERA], 1950a}).

En tal sentido, como recomendaciones preliminares, el Consejo Económico y Social, en su Resolución No. 319 B-III (XI), de 16 de agosto de 1950, realizó una recomendación a los Estados “afectados por cambios de soberanía territorial”, la inclusión de disposiciones en función de evitar situaciones de apatridia (ECOSOC,1950). Asimismo, el Consejo celebró la decisión de la Comisión de Derecho Internacional de la Asamblea General (Sexta Comisión), de incluir el estudio de la nacionalidad como parte de su agenda⁶, a fin de redactar el proyecto de Convención internacional para eliminar la apatridia. A pesar de la realización del referido estudio por la Sexta Comisión, el Comité Especial en su segunda sesión aprobó un proyecto de Protocolo sobre el estatuto de las personas apátridas para la consideración del Consejo Económico y Social y la Asamblea General (^{CERA, 1950b}). Resulta preciso subrayar que dicho Protocolo adicional se limitaba a establecer un conjunto de acciones relacionadas con la protección de las personas apátridas, pero no en relación con la prevención del riesgo de apatridia como forma de tutela del derecho a acceder a una nacionalidad.

En función de los proyectos presentados por el Comité Especial, la Asamblea General convocó la Conferencia de Plenipotenciarios sobre el Estatuto de los Refugiados y de los Apátridas, mediante su Resolución No. 429 (V), de 14 de diciembre de 1950 (^{Asamblea General de las Naciones Unidas [AGNU], 1950b}), la cual analizó los proyectos de Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo adicional referente al Estatuto de los Apátridas. Esta Conferencia adoptó la Convención, pero resolvió no decidir sobre la adopción del proyecto de Protocolo, en función de un estudio más detenido de la cuestión por los órganos competentes del sistema de Naciones Unidas, en alusión a los trabajos que entonces se encontraba realizando la Sexta Comisión (^{Conferencia de Plenipotenciarios sobre el Estatuto de los Refugiados y de los Apátridas, 1951}).

De esta manera, a partir de la solicitud de una nueva revisión⁷ y observaciones al proyecto de Protocolo, realizada a los Estados por parte de la Asamblea General en su Resolución No. 629 (VII), de 6 de noviembre de 1952, y de la posterior convocatoria a una Conferencia de Plenipotenciarios realizada por el Consejo Económico y Social en su Resolución 526 A (XVII), de 26 de abril de 1954, fue concebida y finalmente aprobada la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas el 28 de septiembre de dicho año (^{AGNU, 1952}; ECOSOC, 1954). En esta tratado, dirigido esencialmente a la protección de las personas que en ese entonces se encontraban en situación de apatridia, ciertamente poco se desarrolla respecto a la instrumentalización del acceso a la nacionalidad, pues solo en su Artículo 32 se realiza una referencia en tal sentido al establecer la obligación de los Estados de facilitar los procesos de naturalización de las personas apátridas (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Apátridas, 1954).

A partir de esta limitación y dando continuidad a su agenda de trabajo, son realizados por la Comisión de Derecho Internacional estudios sobre la nacionalidad y la apatridia, en vistas a su codificación, así como el nombramiento de un Relator Especial sobre la materia (CDI, 1951). Como parte del trabajo del referido Relator, se incluye un primer Informe sobre la nacionalidad, incluso la condición de apátrida, de 21 de febrero de 1952, el cual aborda, a partir de tres anexos, i. una declaración introductoria, parcialmente histórica y parcialmente analítica, sobre “la nacionalidad en general”, ii. una hoja de trabajo sobre “la nacionalidad de las personas casadas”, y iii. una hoja de trabajo sobre “la apatridia” (^{Relator Especial sobre Nacionalidad, incluso la Condición de Apátrida [RENCA], 1952}). Asimismo, la Secretaría General presentó un Informe denominado El problema de la apatridia, en el cual se explican cuestiones relacionadas con las formas de evitar la apatridia en contextos de cambios de soberanía territorial, la naturalización y procedimientos similares de adquisición de la nacionalidad por personas apátridas que habitualmente residen en determinado territorio y la posible reducción del número de casos de personas en situación de apatridia debido a la aplicación de las normas de nacionalidad existentes (SGNU, 1952). A partir de estos Informes y otros, anteriormente referidos, la Comisión determinó la procedencia de trabajar en base a dos proyectos de Convención, uno relativo a la eliminación de la apatridia y otro o varios proyectos respecto a la reducción de casos futuros de apatridia (CDI, 1952).

Posteriormente, en ejecución de la decisión de la Comisión, el Relator Especial presentó dos proyectos de Convención, uno dirigido a la supresión, mientras otro a la reducción, en ambos casos de la apatridia en el futuro. Los proyectos, ambos de 10 artículos, tienen una idéntica redacción, salvo en sus artículos 1 y 7, en los que al establecer las obligaciones de los Estados en relación a la adquisición de la nacionalidad al nacer y a la pérdida de la nacionalidad como resultado de alguna sanción penal, el primer proyecto resulta más radical, mientras el segundo brinda algunas excepciones a favor de los Estados en cuanto a las referidas materias (RENCA, 1953a). Asimismo, considerando los señalamientos realizados por la Comisión a los referidos proyectos, en los que se precisa que ninguno de estos pretendía tener efectos retroactivos (CDI, 1953), fue presentado por el Relator Especial un segundo Informe, en el que presenta un primer acercamiento a la cuestión de la eliminación y/o reducción de la apatridia en el entonces presente. Este segundo Informe incluye otros dos proyectos de Convención para su estudio por la Comisión en su siguiente período de sesiones (RENCA, 1953b).<⁸

La Comisión, al año siguiente, dio continuidad a sus estudios y debates. En este sentido, analizó las observaciones que algunos Gobiernos⁹ realizaron sobre los proyectos de Convenciones para eliminar / reducir la apatridia en el futuro, a partir de las cuales generó dos nuevos proyectos para la consideración de la Asamblea General (CDI, 1954). Asimismo, el Relator Especial presentó un tercer Informe, en el cual propuso dos proyectos de Protocolo a los referidos proyectos de Convención y dos proyectos alternativos de Convención, todos en relación con la posible eliminación / reducción de la apatridia en el entonces presente (RENCA, 1954). De estos últimos proyectos, solo el alternativo de una Convención para reducir los casos de apatridia fue aprobado por la Comisión, teniendo en cuenta la posible colisión de principios con relación a los proyectos de Convención para la eliminación / reducción de la apatridia en el futuro (CDI, 1954).

Tras esta breve exposición de la génesis del debate en torno a la protección del derecho humano a la nacionalidad, puede apreciarse que el proceso de su construcción teórica fue complejo. En este sentido, se precisó realizar la distinción entre personas apátridas y personas refugiadas o desalojadas, a partir de la comprensión de las diferencias existentes entre las causas de estas diversas situaciones. Además, se requirió complementar la necesidad de la prevención del riesgo de apatridia en lo sucesivo, con la eliminación o reducción de los casos de apatridia entonces existentes. A esto se precisa agregar el reconocimiento de la soberanía de los Estados respecto a la determinación de sus nacionales, lo cual ha conllevado una necesidad de voluntad política, más que una actualización técnica jurídica, a fin de contribuir hacia la erradicación de la apatridia en tanto vulneración del derecho a la nacionalidad. La complejidad de este proceso determinó no solo que fueran más rápidamente aprobadas las Convenciones sobre los Estatutos de los Refugiados (1951) y de los Apátridas (1954), sobre cuyas cuestiones pudo lograrse más fácilmente el consenso entre los Estados, sino que una Convención encaminada a la protección del acceso a la nacionalidad tardara más de una década en ser adoptada.

2. Alcance de la Protección del Acceso a la Nacionalidad como Derecho Humano en el Sistema Universal en la Actualidad

Tomando como base todo el trabajo de la ^{Comisión de Derecho Internacional, la Asamblea General, mediante su Resolución No. 896 (IX), de 4 de diciembre de 1954}, dispuso que fuera convocada una Conferencia de Plenipotenciarios para abordar las formas de reducir la apatridia en el futuro (^{AGNU, 1954}). Ante el requerimiento realizado de que dicha Conferencia (denominada de las Naciones Unidas sobre la Supresión o la Reducción de la Apatridia en lo Porvenir) se realizara cuando veinte Estados hubieran mostrado su disposición de participar, la misma no comenzó sus labores sino hasta el 24 de marzo de 1959. Su resultado es la actual Convención para reducir los casos de apatridia, la cual, en pos de garantizar el acceso a una nacionalidad como derecho humano, instrumenta los diferentes derechos constitutivos del derecho a la nacionalidad, así como una serie de obligaciones y prohibiciones a los Estados en función de su garantía (^{Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Supresión o la Reducción de la Apatridia en lo Porvenir, 1961}), las que se sistematizan en la propuesta siguiente:

a. Respecto al derecho a adquirir una nacionalidad en virtud del nacimiento:

b. Respecto al derecho a no ser privado de la nacionalidad.

c. Respecto al derecho a recuperar la nacionalidad.

e. Respecto al derecho a la nacionalidad y la transferencia de territorios entre Estados.

d. Respecto al derecho a la nacionalidad y la igualdad.

A los indicadores para la garantía del acceso a la nacionalidad como derecho humano, antes relacionados, debe agregarse el reconocimiento del principio de no oponibilidad a condiciones más favorables reconocidas en las legislaciones nacionales de los Estados partes o en algún otro tratado internacional, sea bilateral o multilateral. El reconocimiento de este principio puede considerarse como una forma de instrumentación del principio pro-persona, cuya esencia consiste en decidir por el trato más favorable a la persona ante la colisión de dos reglas o principios aplicables ante determinado supuesto de hecho (^{Castañeda Hernández, 2018}).

Luego, el acceso a la nacionalidad, en tanto derecho humano, se encuentra también reconocido en otras Convenciones internacionales, posteriormente adoptadas (ACNUDH, 2021). En estos casos, debe señalarse que, al no tratarse de tratados dirigidos hacia la protección y garantía de este derecho humano en particular, su reconocimiento parte de la interdependencia e interseccionalidad de los derechos humanos. Ello supone una limitante pues la efectividad de la protección de la nacionalidad, como derecho, dependerá del ámbito específico de cada una de estas Convenciones, las que se identifican a continuación:

De esta manera, puede colegirse que el alcance de la protección del acceso a la nacionalidad como derecho humano en el sistema universal puede considerarse amplio, en tanto se desarrolla el contenido de este derecho, se definen los principios generales a tener en cuenta en su instrumentación y se prevé una protección reforzada por más de un tratado internacional para el caso de los grupos de personas con mayor vulnerabilidad ante la discriminación. Asimismo, se reconoce un sistema de obligaciones y prohibiciones para los Estados a partir de los diferentes derechos constitutivos del derecho humano a la nacionalidad. Este sistema constituye una referencia al momento de evaluar la tutela de dicho derecho, tanto para los organismos que integran el sistema de protección universal, como para aquellos regionales y nacionales existentes.

3. Formas de Protección, en el Sistema Universal, del Derecho Humano a una Nacionalidad

Para la comprensión de las formas de protección del derecho a una nacionalidad en el sistema universal debe tenerse en cuenta la existencia de dos ámbitos de protección. El primero de estos, a partir de las Convenciones internacionales de 1954 y de 1961, antes referidas, y el segundo, desde las previsiones de los órganos de tratados de las demás Convenciones integrantes del Derecho internacional de los derechos humanos. Debido a los límites del presente estudio, se aborda solamente el primero de los ámbitos referidos.

1. Primera Etapa: 1951 1976. Definiciones

En una primera etapa, la actividad del ACNUR estuvo principalmente centrada en el tratamiento del problema de los refugiados, incluidos aquellos que se encontraban en situación de apatridia. En los primeros años, cuando aún se precisaba la distinción entre personas refugiadas y apátridas, no se menciona en los informes ninguna acción específica dirigida a la protección del acceso a la nacionalidad.³⁰ No obstante, se refiere la atención prestada a la labor de la Comisión de Derecho Internacional en el proceso de redacción del proyecto de Convención para la supresión o reducción de la apatridia en lo porvenir, al tiempo que se reconoce la importancia de esta cuestión para los refugiados.³¹

Una vez adoptada la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, en 1954, comienzan a reportarse las ratificaciones de los Estados firmantes, algunas acciones de asistencia realizadas a favor de las personas apátridas, así como resultados sobre procesos de naturalización de refugiados, esencialmente en varios países europeos, pero sin distinguir entre refugiados que han obtenido una nueva nacionalidad y aquellos que se encontraban en situación de apatridia.³² En este último sentido, en más de una ocasión se reconoce la naturalización como una vía para resolver de modo permanente los problemas de las personas refugiadas³³ e incluso se lamenta que en ocasiones no se accedía a ella, en los países donde resultaba relativamente fácil, por desconocimiento al respecto por parte de la población de personas refugiadas.³⁴

Asimismo, resulta importante señalar que si bien el ACNUR colaboró con el proceso de redacción del proyecto de Convención para la supresión o reducción de la apatridia en lo porvenir,³⁵ lo hizo desde la perspectiva de la importancia que la cuestión revestía para los refugiados, en particular, como causa del cese de la condición de refugiado y para evitar la apatridia en hijos de personas refugiadas.³⁶

El avance del proceso de firmas y ratificaciones de la Convención de 1961 también resultó reportado en esta etapa,³⁷ así como algunas acciones de los Estados en función de las disposiciones de la Convención, aunque esta no hubiera entrado aún en vigor.³⁸ En contraste con estas acciones iniciales, para 1971 tanto el Alto Comisionado como su Comité Ejecutivo³⁹ lamentaban que a una década de la adopción de la Convención, apenas dos países la habían ratificado.⁴⁰ Por este motivo, el ACNUR en sus informes comienza a abordar la cuestión de la nacionalidad y sus efectos sobre los problemas de los refugiados, subrayando que la reducción de las situaciones de apatridia resulta más compleja en países en los que rige el ius sanguinis en comparación con aquellos en los que se aplica el ius soli,⁴¹ que la pérdida de su nacionalidad suponía un nuevo problema para los refugiados y que el ACNUR trabajaba en función de la adopción de medidas que facilitaran la adquisición de la nacionalidad por parte de las personas refugiadas.⁴²

Dadas las anteriores razones, puede afirmarse que en esta primera etapa el acceso a la nacionalidad no se concibió en la práctica a partir de su comprensión como derecho humano, sino como solución duradera al problema que suponía el alto número de refugiados existentes tras la guerra, lo cual implica la inexistencia de un verdadero mecanismo de protección. La labor del ACNUR se limitaba a la asistencia y protección de las personas refugiadas. El hecho de que solo en algunas ocasiones y como nota aclaratoria se realizó en sus informes la diferenciación entre el número de refugiados apátridas en relación con el total de la población de refugiados⁴³ tributa a esta conclusión. La decisión de la Asamblea General de ampliar el mandato del ACNUR en función del Artículo 11 de la Convención para reducir los casos de apatridia puede considerarse el punto culminante de este primer período.

2. Segunda Etapa: 1977 1989. Omisión

En lo que podría considerarse una segunda etapa, desde 1977 hasta 1989, la actividad del ACNUR en relación con la prevención y la reducción de la apatridia fue muy limitada, por no reputarla de cuasi-inexistente. Aunque en los primeros tres años de este período se informaba a la Asamblea General sobre las adhesiones a la Convención de 1961 y del desempeño de las funciones atribuidas a la Oficina, ninguna referencia en específico fue realizada. Asimismo, las alusiones a la trascendencia de la Convención, así como a los procesos de naturalización, continuaron basándose en su calidad de solución duradera para el problema de los refugiados. En igual sentido, las acciones de protección realizadas se exponían de manera general, sin distinguirse entre cuáles se llevaban a cabo en favor de las personas refugiadas y cuáles respecto a las apátridas.⁴⁴ Incluso en una ocasión, al exponerse la cifra del número de personas atendidas por el Alto Comisionado (^{ACNUR, 1979}), se reconoce que su disminución en el continente europeo se debió a la exclusión de un número de apátridas residentes en la entonces República Federal de Alemania que, si bien “antes se incluían en las estadísticas, ahora han dejado de serlo porque el ACNUR no se ocupa de ellos directamente” (párr. 248), sin que se refieran las causas del cese de tal asistencia directa.⁴⁵ En los tres años posteriores continuaron las exposiciones sobre las adhesiones a la Convención y sobre las naturalizaciones, estas últimas igualmente en función de las personas refugiadas, sin que se refieran a personas apátridas que no estuvieran acogidas al estatuto de refugiadas y ni siquiera se mencionara la labor que pudo haberse realizado (si fuera el caso) en función de la responsabilidad mandatada a partir del Artículo 11 de la Convención de 1961.⁴⁶ Luego, entre los años 1983 y 1988, no fue reportada en lo absoluto ninguna acción respecto a la población de personas apátridas.⁴⁷

Esta etapa terminaría en 1989, cuando en sección especialmente dedicada a la apatridia de su informe anual (A/44/12), el ACNUR reconoció que las personas apátridas “constituyen un grupo sin protección y vulnerable, cuyos problemas no han recibido hasta ahora atención adecuada de la comunidad internacional” (^{ACNUR, 1989, párr. 57}). Asimismo, informó sobre las acciones realizadas como organismo responsable de las funciones atribuidas en la Convención de 1961 y reprochó el escaso número de Estados que para ese entonces se habían adherido a esta. Ciertamente, para el 31 de diciembre de 1989 solo 15 Estados eran parte de la Convención de 1961 y apenas 35 lo eran de la Convención de 1954 (^{Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2023a} y ^2023b).

3. Tercera Etapa: 1990 1995. Promoción

Posteriormente, el ACNUR comenzó a desarrollar una actividad más consecuente con su mandato relativo a la apatridia. A estos fines, participó en el Comité de Expertos sobre aspectos jurídicos relativos al asilo territorial, los refugiados y los apátridas, de 1990, y el Comité Ejecutivo del Programa, en su Conclusión general sobre la protección internacional, de 1991, realizó un llamamiento a los Estados a adherirse a las Convenciones relativas a la apatridia, así como a los órganos del sistema de las Naciones Unidas a incluir en sus agendas el tratamiento de los problemas relativos a la condición de apátrida, en especial, la privación arbitraria de la nacionalidad y el contenido del derecho a la nacionalidad.⁴⁸

Esta labor de promoción será intensificada en los años posteriores, en los cuales el ACNUR identificó a los apátridas como una de las siete categorías de personas en busca de asilo y refugio, incluyó la apatridia como uno de los temas a tratar de manera específica por parte del Subcomité Plenario sobre Protección Internacional, realizó acciones de asesoramiento a varios Estados de Europa central y oriental sobre disposiciones constitucionales y legales “en particular para evitar la creación de apátridas” (^{ACNUR, 1992a, párr. 18}), así como acciones de asistencia y protección a personas en situación apatridia (específicamente en Kuwait, a raíz del conflicto del Golfo Pérsico).⁴⁹ Asimismo, el Comité Ejecutivo del Programa llegó a afirmar en 1992 que, “reconociendo la falta de un órgano internacional con mandato general para ocuparse de esas personas, insta a la Alta Comisionada a que prosiga sus esfuerzos en favor de los apátridas” (^{ACNUR, 1992b, párr. 21}). Dos años más tarde el Presidente de este Comité planteó la idea de la conveniencia de llevar a cabo un plan de acción mundial en vistas a reducir el número de apátridas, al tiempo que señaló la importancia de ayudar a los Estados “de independencia reciente a evitar o paliar este problema” (^{ACNUR, 1994b, párr. 16}).

Teniendo en cuenta este escenario, el Comité Ejecutivo decidió, en octubre de 1995, adoptar una conclusión dedicada específicamente al tema: la Conclusión No. 78 (XLVI), sobre la prevención y reducción de la apatridia y la protección de los apátridas (^{ACNUR, 1995d}).⁵⁰ En esta disposición, se parte una vez más de la concepción de la apatridia como causa de desplazamientos y la razón de su tratamiento y necesidad de solución desde la prevención de situaciones posibles de refugiados. Asimismo, se exhorta a los Estados a su adhesión a las Convenciones de 1954 y de 1961, así como a tomar medidas para evitar las privaciones arbitrarias de la nacionalidad y eliminar, respecto a la renuncia a la misma, disposiciones jurídicas que permitan hacerlo sin la verificación de la adquisición previa de otra nacionalidad. En este sentido, debe reconocerse que son tomados dos de los indicadores de garantía del derecho a una nacionalidad anteriormente sistematizados, que, si bien no se abordan como tales, tributan en definitiva a la protección de este derecho.

Respecto a esta Conclusión, la Asamblea General reconoció expresamente la prevención y la reducción de la apatridia como parte de las medidas preventivas integrantes del mandato del ACNUR. Este reconocimiento tiene particular trascendencia pues, si bien el ACNUR había asumido estas cuestiones como propias, a partir de su mandato de prestar protección internacional, las mismas no habían sido formalmente atribuidas por parte de la Asamblea General. Asimismo, la trascendencia de este reconocimiento consiste en que legitimó al ACNUR para el desarrollo de acciones globales para el tratamiento de la apatridia, reconociendo, no obstante, “el derecho de los Estados a dictar leyes que rijan la adquisición, renuncia o pérdida de la nacionalidad” (^{AGNU, 1995, párr. 16}).

4. Cuarta Etapa: 1996 Actualidad. Acción

Esta última etapa, para el análisis de la labor del ACNUR, será dividida en dos períodos: el primero, de definición y estructuración de acciones, entre 1996 y 2011, año en que se celebró el cincuentenario de la Convención para reducir los casos de apatridia, y el segundo, de impulso y ejecución de planes de acción, desde 2011 hasta la actualidad.

De esta manera, en 1996 el Comité Ejecutivo del ACNUR incluyó la apatridia como una de las cuestiones integrantes del programa de trabajo de su Comité Permanente⁵¹ (^{ACNUR, 1996b}). Asimismo, el ACNUR intensificó sus labores mediante su participación en conversaciones regionales sobre cuestiones relacionadas con la apatridia⁵², la elaboración de una carpeta orientadora sobre las Convenciones internacionales en función de promover nuevas adhesiones y el aumento de asesoramientos relativos a la nacionalidad en disposiciones constitucionales (cuerno de África y Europa central y oriental).⁵³

Como parte del trabajo de estructuración de acciones, el ACNUR impulsó en 1998 una campaña de promoción de adhesiones a las Convenciones, la cual obtuvo resultados positivos en cuanto al interés y el intercambio de los Gobiernos con el Programa a pesar del discreto aumento de Estados partes.⁵⁴ El propio Comité Ejecutivo del ACNUR reconocería, en su Nota a la Asamblea General sobre Protección Internacional (A/AC.96/930) de 7 de julio de 2000, que “la campaña en curso de adhesión a los instrumentos sobre apatridia también ha permitido establecer un nuevo diálogo con los Estados y ha allanado el camino no sólo al establecimiento de un marco normativo sino también a la realización de consultas sobre su aplicación” (^{ACNUR, 2000a, párr. 65}).

Precisamente este marco de consultas posibilitó la realización, en 2003, de un estudio mundial a partir de un cuestionario enviado por el ACNUR a todos los Estados miembros de las Naciones Unidas, a fin de que le informaran sobre las medidas que hubieran adoptado para la prevención y la reducción de la apatridia, los principales problemas detectados al respecto, así como los mecanismos de cooperación posibles para el tratamiento del tema.⁵⁵ La importancia de este estudio radica en que permitió conocer al ACNUR la magnitud global del problema de la apatridia en ese entonces, en tanto ninguna región se encontraba libre de situaciones conducentes a la apatridia, concluyéndose que para evitar efectivamente los casos de apatridia se necesitaba del establecimiento de un entendimiento común del problema, así como de una plataforma compartida para la acción (^{ACNUR, 2003b} y ^2004a).

En este sentido, el ACNUR presentó sus conclusiones al Comité Permanente a su consideración (^{ACNUR, 2005a}), estableciendo con relación a la prevención y reducción de la apatridia: i. aumentar su capacidad para emprender estudios como base para el desarrollo de estrategias que ayuden a las personas en situación o en riesgo de apatridia a adquirir una nacionalidad; ii. publicar un manual sobre nacionalidad y prevención de la apatridia, dirigido a parlamentarios, en aras de promover la adhesión y la implementación de las Convenciones sobre la apatridia;⁵⁶ y iii. promover una respuesta interinstitucional coherente de las Naciones Unidas a las situaciones prolongadas de apatridia.

Esta última recomendación en especial conllevó a la posterior adopción, por el Comité Ejecutivo, de una nueva conclusión sobre la temática: la Conclusión No. 106 (LVII), sobre la identificación, prevención y reducción de la apatridia y la protección de los apátridas (^{ACNUR, 2006b}). Esta disposición actualizó el marco de actuación del ACNUR y permitió el desarrollo de acciones posteriores más eficaces en función de la erradicación de la apatridia. Debe destacarse que en la misma se subraya que, tanto la nacionalidad como no ser despojado arbitrariamente de ella, constituyen derechos humanos, así como los principios de libertad, igualdad y dignidad humanas reconocidos en la Declaración Universal. En este sentido, se expone un conjunto de previsiones sobre los escenarios más comunes que propician el aumento de los casos de apatridia y sobre los cuales se propone la realización de acciones concretas coincidentes, en buena medida, con los indicadores de garantía al derecho a la nacionalidad anteriormente sistematizados en este estudio. Posteriormente, en concordancia con estas provisiones, la Asamblea General de las Naciones Unidas insistió en que “la prevención y la reducción de la apatridia son primordialmente responsabilidad de los Estados, en coordinación con la comunidad internacional” (^{AGNU, 2006, párr. 7}).

A partir de este nuevo escenario, el ACNUR estableció un programa mundial de apátridas de manera separada al programa mundial de refugiados, intensificó la colaboración interinstitucional con otros órganos del sistema de las Naciones Unidas

en especial, el Consejo de Derechos Humanosy con organizaciones regionales⁵⁷, además de continuar la publicación de directrices⁵⁸ encaminadas a promover actividades a realizar por los Estados.⁵⁹ En cuanto a la protección, resulta importante señalar que por primera vez se reporta la realización de acciones de asistencia y orientación a personas apátridas en función de la previsión del Artículo 11 de la Convención de 1961.⁶⁰ A pesar de estos avances, los resultados de las acciones no fueron suficientes. El propio ACNUR reconocería que “muchos Estados siguen considerando las cuestiones relativas a la nacionalidad como un tema delicado y del ámbito exclusivo de la soberanía nacional y, por lo tanto, son reticentes a compartir información o a abordar la cuestión de la apatridia” (^{ACNUR, 2009, párr. 47}). Asimismo, en 2011, refirió en relación con la prevención y la reducción de la apatridia que “los progresos realizados han sido lentos” (^{ACNUR, 2011, párr. 27}).

Por dichos motivos, el ACNUR promovió un nuevo impulso mediante la celebración, en diciembre de 2011, de un encuentro intergubernamental en conmemoración los aniversarios de las Convenciones sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, y para reducir los casos de apatridia, de 1961. A partir de este evento, se obtuvieron varios compromisos⁶¹ de adhesiones o de estudio de sus posibilidades, así como relativos al examen de las legislaciones nacionales a partir de las directrices publicadas por el Alto Comisionado.⁶² Ciertamente, el número de nuevas adhesiones a ambas Convenciones relativas a la apatridia en los años siguientes tuvo un crecimiento exponencial, en relación con la desidia característica de los primeros años de su vigencia, en especial de la Convención de 1961, y el discreto aumento que habían tenido a partir de los llamamientos reiterados de la Asamblea General, en particular desde 1995, en ese sentido (Figuras 1 y 2).

Figura 1 Evolución de las adhesiones a la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, 1954. 

Figura 2 Evolución de las adhesiones a la Convención para reducir los casos de apatridia, 1961. 

Asimismo, como parte del impulso de acciones sistemáticas concretas a partir de 2011, debe considerarse la adopción por el Comité Ejecutivo de una Conclusión sobre el registro civil en la que se destaca la importancia de las inscripciones de nacimiento para la prevención de la apatridia,⁶³ la publicación de nuevas directrices de apoyo a los Estados como reflejo de la prioridad estratégica que suponía la protección a las personas apátridas y el perfeccionamiento de las normas sobre la nacionalidad,⁶⁴ así como la cooperación con los mecanismos regionales de promoción y protección de derechos humanos como elemento fundamental para una acción global coordinada.⁶⁵ Durante este período también se refiere la realización de actividades de asistencia y orientación a personas apátridas según lo previsto en el Artículo 11 de la Convención de 1961.⁶⁶

En la actualidad, el Alto Comisionado continúa la ejecución del Plan de Acción Mundial para Acabar con la Apatridia: 2014-2024, junto a la campaña mundial de divulgación #IBelong (#YoPertenezco), iniciativa puesta en marcha en 2014 a partir de la experiencia acumulada en relación con las acciones de promoción y prevención de la apatridia (^{ACNUR, 2014b}). Como parte de este Plan, se impulsan diez acciones dirigidas a los Estados para erradicar en 10 años la apatridia, en colaboración con el Alto Comisionado, las cuales en buena medida resultan un reflejo de los indicadores de garantía al derecho humano a la nacionalidad. Estas acciones son: 1. Resolver las principales situaciones actuales de apatridia; 2. Asegurar que ningún niño que nazca sea apátrida; 3. Eliminar la discriminación de género de las leyes de nacionalidad; 4. Prevenir la denegación, pérdida o privación de la nacionalidad basada en criterios discriminatorios; 5. Prevenir la apatridia en casos de sucesión de Estados; 6. Brindar un estatuto de protección a los migrantes apátridas y facilitar su naturalización; 7. Asegurar el registro de nacimiento para la prevención de la apatridia; 8. Emitir documentación de nacionalidad para aquellos que tengan derecho a ella; 9. Acceder a las Convenciones de Naciones Unidas sobre Apatridia; y 10. Mejorar los datos cuantitativos y cualitativos sobre poblaciones apátridas.

Los resultados definitivos de este Plan se encuentran aún pendientes de la finalización del período para el que fue previsto, aunque ha podido reconocerse importantes avances por varios Estados en el cumplimiento de los objetivos propuestos mediante las referidas acciones.⁶⁷ No obstante, a pesar de los esfuerzos del ACNUR en la promoción y ejecución del referido Plan, en 2020 se reportó una población de más de 4 millones de personas en situación de apatridia. En el caso del continente americano, destacan las situaciones de poblaciones de origen venezolano en Colombia y de origen haitiano en la República Dominicana (^{Carvajal Martínez, Guzmán Rincón y Jiménez Amorocho, 2019}; ^{Rodríguez Vázquez, Ávila Hernández y De los Santos, 2020}), aunque también se han reportado casos puntuales en otros Estados de la región (^{Arlettaz, 2017}; ^{Figuera Vargas y Robles Arias, 2019}; ^{Serrano Sánchez, 2019}; ^{Abugattās, 2020}).

Asimismo, en cuanto a la tendencia de las adhesiones a las Convenciones relativas a la apatridia, estas han disminuido paulatinamente (Figuras 1 y 2), y a dos años de la finalización del Plan apenas 96 Estados son parte de la Convención de 1954 y solo 78 Estados lo son de la Convención de 1961 (ONU, 2023a y 2023b).

Para finalizar, el análisis realizado conduce a la consolidación de la noción de que el ACNUR, desde la perspectiva esencialmente operativa que caracteriza su labor, en general ha tratado el problema de la apatridia a partir de su comprensión en tanto causa, en numerosos casos, de la condición de refugiado, y solo lo ha abordado de manera reciente como una situación de vulneración del derecho humano a la nacionalidad. Por otra parte, la restricción existente a que el ACNUR o cualquiera otra organización internacional constituya un mecanismo de protección del derecho a la nacionalidad - como organismo de supervisión y control de las obligaciones de los Estados en relación con la garantía a este derecho-, parte del principio por el cual son los Estados, en ejercicio de su soberanía, los que determinan quienes son sus nacionales.

No obstante, la labor de asesoría y de promoción a que se encuentra limitado el ACNUR debe reconocerse como meritoria, en función del objetivo de reducir la apatridia, así como respecto a su prevención. Sus diversos manuales, notas, directrices, programas y planes de acción han constituido, en especial en los años más recientes de su mandato, una guía de implementación de los indicadores de garantía del derecho a la nacionalidad. Aunque esta producción no pueda considerarse como jurisprudencia internacional, en tanto no resulta del análisis y sanción sobre una situación de conflicto entre una persona apátrida y un Estado parte de alguna de las Convenciones sobre la apatridia, la profundidad de las argumentaciones de sus consideraciones, así como de los estudios realizados para su elaboración, la hacen equiparable a la referida jurisprudencia en el sentido de su utilidad hacia la realización de los postulados convencionales.