I. Introducción

El advenimiento de cambios tecnológicos y eventos como la pandemia del Covid-19, ha incrementado la necesidad de una mejor regulación del mercado de vivienda en renta para proteger el interés público. La pandemia del Covid-19 ha incrementado la vulnerabilidad de grupos sociales y exhibió desigualdades sociales. Mientras tanto las plataformas digitales del tipo Airbnb han contribuido a acelerar procesos de gentrificación, disputas entre vecinos, nuevas vulnerabilidades o incluso violencia. Estos cambios retan la capacidad de los gobiernos nacionales y locales como interventores en un mercado que ha permanecido prácticamente desregulado.

El concepto de conflicto de arrendamiento se usa para hacer referencia a tensiones o enfrentamientos en las interacciones propietarios-inquilinos y para explorar la posible asociación entre los arreglos institucionales que regulan los contratos de arrendamiento con las dinámicas conflictivas que se pueden vincular a los contratos en cuestión de los conflictos con la desregulación de dichas relaciones.

Los conflictos de arrendamiento trascienden el interés privado y son un asunto de interés público. En México es posible identificar seis grandes problemas relacionados con la desregulación del mercado de vivienda en renta: i) proliferación de viviendas en condiciones de vulnerabilidad, insalubridad e inseguridad de la tenencia, (ONUHabitat, 2019); ii) disposición a pagar rentas elevadas en lugares percibidos como seguros (^{Buvinic, Morrison y Orlando, 2005}); iii) deterioro y abandono de construcciones, iv) gentrificación; v) abandono de centros metropolitanos por falta de vivienda accesible (^{CONEVAL, 2018}) y vi) baja recaudación de impuestos en el orden municipal y federal (^{Hochman 1981}, ^{Salassa, Moyano y Pucheta 2017}). En ese contexto, una política pública concurrente dirigida a corregir prácticas y comportamientos de los participantes del mercado de arrendamiento puede mitigar el potencial de conflicto pero su aprobación presenta dificultades.

Este artículo busca responder tres preguntas clave: ¿Cambió el mercado de vivienda en renta debido a la pandemia del Covid-19? ¿Qué tipo de conflictos existen y qué relación tienen con la desregulación imperante? ¿Cuáles son los retos para una política concurrente de regulación del arrendamiento de vivienda?

Para responder estas preguntas este artículo revisa literatura sobre el problema estudiado, propone un modelo interpretativo de la naturaleza de los conflictos de arrendamiento; analiza la situación observada en el país y cambios observados en 2020, y, finalmente, explora opciones de reformas legales para avanzar al fortalecimiento de competencias gubernamentales en distintos órdenes de gobierno.

El arrendamiento de vivienda como relación contractual entre particulares puede engendrar tensiones y tener implicaciones sociales por lo que su regulación es de interés público. Dicha regulación puede reducir la incertidumbre y establecer mecanismos para enfrentar contingencias, así como influir en la distribución de costos y beneficios del arrendamiento. Asimismo, puede minimizar externalidades negativas, tales como efectos en plusvalía, costos de producción, vulnerabilidad e inseguridad (^{Durin, 2012}, ^{Toscana 2017}).

Hay dos vertientes de la literatura que se enlazan entre sí y aportan elementos relevantes para estudiar este problema.

La primera vertiente ve a los conflictos de arrendamiento como asunto de interés público. La relación de arrendamiento abarca diversas modalidades que incluyen préstamos de inmuebles, arrendamientos puros de largo plazo mediante pago de renta, o transacciones realizadas mediante plataformas digitales. El arrendamiento es una relación de poder desequilibrada. Los inquilinos tienden a vivir bajo amenazas como el desalojo o el incremento de las rentas (^{Del Romero, 2018}; ^{Garboden y Rosen, 2019}). Arrendar una vivienda es un arreglo esencialmente conflictivo porque conlleva la convergencia de intereses privados y el acceso a un bien escaso y deseable (^{Marín, Link y Valenzuela, 2017}).

Los particulares involucrados en un conflicto de arrendamiento de vivienda normalmente se disputan la distribución de costos y beneficios derivados de su relación. Esto incluye extracción de rentas, respeto a derechos de uso y de propiedad, condiciones y cuidados de la unidad arrendada, condiciones para continuidad o interrupción del contrato, etc. Diversos factores afectan la dinámica del conflicto como son el crecimiento acelerado de las ciudades (^{Patiño, 2014}), la existencia de ayuda legal, el papel y estrategias usadas por los diversos actores incluyendo el papel de los abogados (^{Lin, 2010}). Los cambios en el mercado de arrendamiento han puesto en evidencia la necesidad de mejorar su regulación y la falta de consensos al respecto (^{Nieuland y van Melik, 2018}).

La prevención, manejo y solución de los conflictos de arrendamiento tienen repercusiones sobre la ciudad en tanto permiten al estado atender problemas y lograr objetivos sociales (^{Li y Wumeng, 2015}; ^{Smith 2017}). Los países del norte, desde hace casi cincuenta años transitaron de un enfoque de legislación privada a otro de orden público (^{Glendon, 1982}). Los nuevos modelos legislativos han expandido derechos de inquilinos, acotado derechos de propietarios y exigido mejores estándares en las condiciones de habitabilidad como forma para mitigar los costos sociales y alcanzar eficiencia económica (^{Rubin, 1984}; ^{Haffner, Elsinga y Hoekstra, 2008}). Esta transición se ha reflejado en procesos de planeación participativa que reconocen a los inquilinos como actores relevantes (^{Salsisch, 2000}).

En la segunda vertiente literaria se analiza la complejidad de regular el mercado de vivienda en renta como un acto económicamente racional pero políticamente delicado y complejo de resolver en un sistema federal.

En general los teóricos aceptan que un mercado bien regulado amplía las posibilidades de acceso a vivienda y el derecho a la ciudad para poblaciones vulnerables. La regulación permite encontrar soluciones Pareto eficientes entre el “tipo de vivienda”, (las características de la vivienda como estilo, tamaño, terminados, antigüedad) y su “localización”, que es un bien construido colectivamente. Una parte de la literatura económica ve el problema como un asunto de economía pública y destaca la existencia de implicaciones del control de rentas (^{Diamond, 2018}; ^{Sturtevant, 2018}), el cobro de impuestos de ingresos sobre la renta del suelo (^{Hochman, 1981}; ^{Torres, 2015}), y la provisión de vivienda pública o la regulación del arrendamiento para aliviar la dificultad que tienen personas vulnerables de acceder a una vivienda digna bien localizada (^{Baer y Kauw, 2016}; ^{Sungjoo, Jehhee, June-Seong y Mingyeong, 2019}). Otra parte, estudia la situación desde el enfoque de economía institucional y enfatiza el impacto de la regulación en la reducción de costos de transacción al incrementar la transparencia y reducir la incertidumbre respecto al comportamiento de los involucrados en el mercado (^{Cruz, 2008}). La regulación ayuda a conservar activos y bienes públicos de mayor calado para una ciudad como son la provisión de vivienda accesible (^{Martel, Whitzman, y Sheko, 2019}), el cuidado del paisaje urbano (^{Wang y Murie, 1997}), la seguridad social (^{Lee, 2008}), la prevención del crimen (^{Munson 2005}); o el cuidado del medio ambiente (^{Russell, 2003}). La existencia de contratos institucionalizados permite a consumidores y proveedores de vivienda en renta alcanzar acuerdos y acelerar los procesos de arrendamiento, desalojo o las condiciones para el término del contrato (^{Mora, 2010}).

En suma, la regulación del mercado contribuye a: i) ampliar opciones de acceso vivienda y la libertad para optar por mejores combinaciones de tipo de vivienda/ localización, ii) brindar seguridad para usuarios de viviendas arrendadas y al resto de la ciudad; iii) mitigar prácticas depredadoras y de competencia desleal como las ejercidas por las empresas transnacionales que operan plataformas digitales como Airbnb; iv) ampliar la capacidad del gobierno local para intervenir en los procesos de gentrificación o desplazamiento de personas vulnerables derivado del encarecimiento de viviendas para residentes y el abaratamiento de viviendas para turistas (^{Campbell, MvNair, MacKay y Perkins, 2019}; ^{Lima, 2019}; ^{Yrigoy, 2019}).

No obstante, regular este mercado es una tarea con enormes problemas políticos y logísticos que cambian en el tiempo. El arrendamiento está expuesto a eventos circunstanciales que dificultan el cumplimiento de contratos como los desastres naturales o una pandemia como la del Covid-19 (^{Rodríguez-Leal-Isla; JaramilloMolina, y Ramírez-Valladares, 2020}).

En México, los problemas de vivienda se administran con soluciones de gobernanza inadecuadas (^{Schteingart, 2018}). Dado el sistema federal, la coordinación en el diseño e implementación de políticas concurrentes, es decir, aquellas que implican la competencia de orden federal, estatal y municipal constituyen una opción para aprovechar las ventajas competitivas de cada uno de ellos (^{López, 2016}). Por ejemplo, los gobiernos municipales tienen cercanía con propietarios porque el cobro de impuestos prediales es parte central de sus ingresos (^{Astudillo, 2004}). Estos gobiernos pueden operar sistemas de registro-actualización-inspección de un sistema de arrendamiento de viviendas. Mientras tanto el gobierno federal y los gobiernos estatales pueden crear y vigilar el cumplimiento de estándares de calidad de las viviendas que entran al mercado.

Enseguida se explican los métodos usados en la investigación para procurar los objetivos planteados al inicio.

En esta investigación se usaron los siguientes métodos. La caracterización del tamaño y cambio del problema de arrendamiento en México se basa en datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) sobre situación de las viviendas particulares habitadas y de un reporte especializado sobre arrendamiento (^{Lamudi, 2020}). La diversidad de conflictos y sus consecuencias se desarrollaron mediante análisis de contenido en una revisión hemerográfica y reportes sobre el sector. Los retos de regulación existente en México se identificaron mediante análisis de texto y contenido de legislación vigente. Finalmente, el problema de la regulación concurrente se ejemplifica tomando como referencia para el análisis de contenido, la situación prevaleciente en el Estado de Jalisco y de la Zona Metropolitana de Guadalajara que es la segunda ciudad en importancia en México.

II. Conflictos de arrendamiento y consecuencias sociales

Como muchas otras situaciones contenciosas, los conflictos de arrendamiento son interacciones episódicas con cambios en los involucrados clave (^{Tilly, 2000}). Estas situaciones tienen lugar porque en ellas se definen derechos y obligaciones para los contratantes, pero también por la dificultad de anticipar en un contrato todas las situaciones que dicha relación puede encontrar en el transcurso de su duración. Estos conflictos tienen reverberaciones en las condiciones de vida de una ciudad y varían en función de la capacidad de negociación de los involucrados, el contexto institucional que regula los contratos, las condiciones socio-urbanas prevalecientes en un momento dado, la existencia de redes de confianza entre involucrados, y la capacidad del Estado para intervenir en este mercado, sobre todo en situaciones críticas.

La Figura 1 propone una tipología de situaciones derivadas de la relación entre la dimensión privada y la dimensión social del conflicto. Esta tipología está moldeada por distintos grados de discrecionalidad en la relación contractual y de derrame social de dicha relación.

Fuente: elaboración propia con base en cobertura noticiosa de eventos.

Figura 1 Tipología de Manifestaciones Sociales de los Conflictos de Arrendamiento 

Cuando la discrecionalidad contractual es baja, los propietarios de vivienda pueden negociar contratos o su terminación en forma más arbitraria. Esto ocurre debido a regulación incompleta, y en general una baja capacidad del Estado para intervenir. Un derrame social o consecuencia negativa baja de los costos del conflicto se refiere a lo que ocurre en situaciones donde inquilinos y propietarios absorben la mayor parte de los costos de sus interacciones, mientras que un derrame alto consiste en el esparcimiento social de los costos, como ocurre si el arrendamiento coadyuva a la propagación de enfermedades, inseguridad o exclusión social.

Cuando existe alta discrecionalidad los propietarios pueden incurrir en prácticas que van desde la discriminación categórica (imponer barreras insalvables para acceder a una vivienda, si se pertenece a cierto perfil sociodemográfico), hasta las muertes provocadas por desastres o el uso de viviendas para la comisión de delitos. Incluso en condiciones de baja discrecionalidad, pueden registrarse manifestaciones sociales que van desde la terminación anticipada de los contratos, alta rotación de inquilinos, abandono-demolición de fincas y el deterioro de la imagen urbana.

Entre estos extremos hay manifestaciones cuya persistencia revela la baja capacidad del Estado para lograr que el mercado produzca ciudades incluyentes, sustentables y seguras. Ejemplos de ello son el hacinamiento, la ocupación de viviendas en condiciones de vulnerabilidad, insalubridad, gentrificación, o la Airbnbificación, un proceso que desplaza a los habitantes de largo plazo de barrios patrimoniales y abre paso a turistas que acceden a la vivienda mediante contratos de corto plazo.

La tipología ayuda a identificar problemas sociales derivados de la desregulación y a destacar la persistencia de mecanismos que sostienen las desigualdades en el acceso a vivienda. En ella se sugiere que el problema es mayor cuando se presentan condiciones críticas que incrementan la asimetría de poder entre inquilinos y propietarios como ocurrió durante la pandemia del Covid-19.

III. Caracterización del problema y racionalidad de intervención gubernamental

La pandemia puso en claro la necesidad de avanzar registrar y monitorear los contratos y la inspección de las condiciones de las edificaciones. El cambio es difícil porque una mayor regulación del arrendamiento de viviendas constituye un cambio en las relaciones sociedad-estado (^{Jenkins y Smith 2001}), y porque acceder a una vivienda es una necesidad esencial.

Para muchas personas, arrendar una vivienda es la única opción disponible cuando arriba a una ciudad o inicia su vida independiente. Para personas de bajos ingresos esa es por mucho tiempo la única opción viable. Aún para personas de ingresos medios y altos, arrendar una vivienda es una estrategia de sobrevivencia temporal o una solución ad hoc en determinadas circunstancias. De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) hay un amplio mercado de arrendamiento a nivel nacional. Los censos y conteos de población y vivienda permiten aproximarse a este problema e ilustran variaciones entre entidades federativas (Gráfica 1).¹

Fuente: ^{INEGI (2020)}.

Gráfica 1: % Porcentaje de viviendas particulares habitadas alquiladas por entidad federativa (2020) 

La Gráfica 1 muestra un problema nacional pero que afecta principalmente a las entidades con mayor dinamismo económico, mayor dependencia del turismo y zonas metropolitanas de gran tamaño. A nivel nacional, el porcentaje de viviendas particulares habitadas es de 17.3, pero hay entidades con porcentajes muy superiores como son: 31.77 en Quintana Roo, 28.38 en Jalisco, 26.11 en Baja California, 25.64 en Colima, y 24.46 en Ciudad de México.

Al interior de cada estado existen variaciones dignas de tomar en cuenta, mismas que se asocian a localización, actividad económica y niveles de ingreso. En la Zona Metropolitana de Guadalajara, se observa que los perfiles económicos y productivos de los municipios conducen a variaciones importantes en los porcentajes de vivienda propia . Mientras que para 2020 el estado de Jalisco tenía un porcentaje de vivienda propia de alquilada de 58.7 por ciento, el municipio de Tlajomulco de Zúñiga que tuvo un crecimiento acelerado en el sur de la ciudad y una base industrial, tenía un porcentaje de 61.1 por ciento, Zapopan, el municipio más rico de Jalisco, tenía 59.9, y Guadalajara, capital del estado y centro de la metrópoli alcanzaba un 50.5 por ciento de vivienda propia. En este último caso, eso representa un total de aproximadamente 200,000 viviendas habitadas por su propietario mientras aproximadamente otras 200,000 deben adquirirse en préstamo, rentadas o mediante algún otro mecanismo informal de acceso a vivienda (Cuadro 1).

Los datos anteriores muestran que los problemas de la vivienda en renta ya estaban en la geografía nacional cuando llegó la pandemia del Covid-19. A su llegada, y sobre todo debido a su duración, la pandemia incrementó la necesidad de usar plataformas digitales de arrendamiento. Con su estrategia de reducción de costos de transacción estas plataformas que por lo pronto operan para estancias cortas, paulatinamente, están sirviendo como mecanismo preventivo de problemas de inseguridad y de apoyo a la toma de decisiones, lo que eventualmente transitará a la masificación por esa vía para arrendar bienes inmuebles en plazos largos. Asimismo, la pandemia exhibió que ninguna instancia de gobierno contaba con instrumentos similares para evitar la propagación de la segregación socio-espacial, la gentrificación o la afectación de patrimonio histórico o natural como resultado de prácticas depredadoras de desarrolladores inmobiliarios (^{Díaz y Rabasco 2013}).

En un contexto donde las buenas localizaciones son inaccesibles para grandes sectores de la población por la vía de la adquisición de una vivienda (^{Sungjoo, Jehhee, June-Seong y Mingyeong 2019}), los impactos pueden afectar en forma diferenciada a los diversos segmentos del mercado.

El reporte de ^{Lamudi (2020)} estudia el comportamiento del arrendamiento entre noviembre de 2019 y mayo de 2020 e identifica dicha diferenciación: los mayores impactos se registraron tanto en el segmento de interés social como en el de vivienda Premium (Viviendas que en 2022 valían más de 15 millones). En el primer caso, se destacan Baja California, Campeche y Baja California Sur con caídas en el número de unidades arrendadas en el periodo estudiado, superiores al 70 por ciento en vivienda de interés social. El Cuadro 2, muestra que todos los estados registraron caídas drásticas en por lo menos un segmento, pero algunos de ellos lo hicieron en dos o más. Algunas entidades lograron ganancias positivas en ciertos segmentos lo que revela un impacto regional en este mercado. Se destacan las ganancias de Hidalgo con los saldos positivos más altos en vivienda residencial y residencial plus (154 y 241 por ciento de crecimiento respectivamente), así como Nuevo León en interés social (201 por ciento), y Nayarit en interés medio con 320 por ciento de incremento.

A pesar de estos impactos, los intentos por responder de inmediato a la crisis fueron esencialmente fallidos. En el centro del debate estaba el tema de justicia distributiva de costos y beneficios, asimismo se destacaron altos costos de implementación, corrupción, pérdida de privacidad y disminución de la oferta. No obstante, el uso creciente de plataformas digitales para el arrendamiento temporal (^{Kalinowski 2019}), demostró que, a pesar de sus limitaciones, hay demanda por sistemas que faciliten el arrendamiento de viviendas (^{Gutierrez 2020}; ^{Nieves-Ruiz 2021}).

Ese tipo de cambios evidenciaron la necesidad de legislación concurrente para esclarecer los aspectos siguientes: derechos constitucionales de los ciudadanos, definición de competencias para los tres órdenes de gobierno; definición de condiciones de oferta y comportamientos aceptables en el mercado de arrendamiento, delimitación de responsabilidades de implementación de políticas; y establecimiento de reglas y diversas herramientas para estimular el mercado y garantizar el derecho a la ciudad.

Enseguida se analizan opciones para adoptar una intervención con esos objetivos.

IV. Retos identificables en el marco legal nacional y opciones de regulación del arrendamiento de vivienda

Diversos instrumentos legales vigentes en México buscan establecer un “deber ser” para el funcionamiento del mercado y definen algunas responsabilidades y competencias específicas en este campo. No obstante, es poco lo que se ha avanzado hacia un mercado funcional, eficiente y socialmente responsable. En el mercado real, cada buena relación inquilino-propietario se construye ad hoc mediante un proceso de aprendizaje que eventualmente conduce a una relación de confianza. En dicho mercado predomina la tensión entre los actores involucrados y la persistencia de contratos y prácticas con fuertes sesgos en la distribución de costos y beneficios privados y sociales.

En el plano normativo internacional, la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad (CMDC) incluye dos artículos que buscan crear bienestar social (^{ONU-Habitat 2013}). Dicha carta establece el derecho de todas las personas a “preservar la memoria y la identidad cultural” (Art. I, fracción 1). El derecho a la ciudad es entendido como “usufructo equitativo de las ciudades”, como “derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos” y como fuente de “legitimidad de acción y de organización (para alcanzar) un nivel de vida adecuado” (Art. I, fracción 2). Asimismo, la CMDC proclama que todas las personas tienen “derecho a la seguridad pública y a la convivencia pacífica, solidaria y multicultural” (Artículo, XI), y establece el derecho de las personas a “la seguridad de tenencia de su vivienda por medio de instrumentos jurídicos que la garanticen y derecho a protección frente a desalojos, expropiaciones o desplazamientos forzados o arbitrarios”, lo cual implica que “las ciudades deben proteger a los inquilinos de la usura y los desalojos arbitrarios, regulando los alquileres de inmuebles para habitación” (Artículo XIV, fracción 7) de conformidad con acuerdos internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, o Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Por su parte la legislación mexicana regula el arrendamiento de vivienda en un esquema concurrente, pero es muy limitada. La pandemia del Covid-19 demostró que se necesita una reorientación y fortalecimiento profundo de las funciones reguladoras de los estados y los municipios. Los cambios en esa dirección deben tomar en cuenta no solo el problema de competencias, sino que deben reconocer la pluralidad sociocultural de la nación mexicana y por lo tanto de sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas actuales (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 2).

La constitución establece que los tres órdenes de gobierno deben procurar promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y realizar esfuerzos para eliminar de sus respectivos territorios cualquier tipo de práctica discriminatoria. El texto constitucional establece que se deben conducir acciones que “faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 2 fracción IV).

La constitución también reconoce la equidad de género como principio rector de la acción del Estado y de la conformación de la sociedad. En su Artículo 4o. señala que “El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.” En 1983 se agregó un párrafo que establece que “Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, párrafo adicionado DOF 07-02-1983). Considerar el género en las posibilidades de acceso a la vivienda es importante para evitar sesgos en el diseño de nuevas políticas en este campo. De lo anterior se infiere que una política concurrente de regulación del mercado de vivienda en renta debe reconocer a las mujeres jefas de familia como un sector amplio de la demanda de vivienda en renta con necesidades específicas. A pesar de estos mandatos, las leyes nacionales constituyen una plataforma institucional muy débil.

Enseguida se exploran algunas opciones para conformar un paquete concurrente de reformas.

La Ley de General de Asentamientos. Esta ley establece el carácter público que debe tener la planeación y regulación en materia de vivienda.

El Artículo 4 señala que toda planeación, regulación y gestión del territorio y la vivienda siga los principios de: i) garantizar el derecho a la ciudad; ii) garantizar derechos de propiedad inmobiliaria pero procurando que los propietarios “asuman responsabilidades específicas con el estado y con la sociedad”; iii) la obligatoriedad de considerar medidas dirigidas a proteger personas y su patrimonio, lograr la resiliencia urbana y hacer frente a riesgos naturales evitando la ocupación de zonas de alto riesgo.

El artículo 11 señala la responsabilidad de los municipios en la formulación, aprobación, administración y ejecución de planes de desarrollo urbano y de centros de población y los reglamentos que de ellos se deriven. La ley no lo señala explícitamente, pero deja abierta la posibilidad para que los municipios puedan expedir reglamentos municipales para definir algunas condiciones que deben reunir viviendas, fincas y predios que entran al mercado de arrendamiento.

Las reformas necesarias a esta ley para fortalecer la capacidad de regulación del municipio incluyen: i) el reconocimiento explícito del municipio como la instancia de gobierno responsable de regular “condiciones de las propiedades para el arrendamiento de fincas y terrenos”; y ii) la obligatoriedad de hacer políticas y programas de movilidad residencial dirigidas facilitar la venta, renta, o intercambio de inmuebles, así como a disminuir la distancia y frecuencia de los traslados.

La Ley de Vivienda. Las reformas de esta ley deben permitir a los municipios asumir la función de regular el mercado local de vivienda en renta. Para ello es necesario clarificar y definir mejor funciones como las siguientes: i) la promoción de vivienda en arrendamiento dirigida a diversas necesidades habitacionales, ii) el otorgamiento de facilidades en reglamentos y planes para promover vivienda y afrontar los costos; iii) la inclusión de medidas de transparencia en las condiciones de arrendamiento y en las acciones tomadas por distintas agencias de gobierno, y aquellas dirigidas a incrementar el compromiso de los diversos involucrados con la provisión de vivienda de distintas modalidades.

Las reformas a esta ley pueden incentivar un mejor desempeño de los municipios en la regulación de construcción, venta y arrendamiento de vivienda y estimulará a los gobiernos locales a convertirse en actores protagónicos en los sistemas de coordinación en este campo de la política pública.

Estos dos ejemplos dejan ver que si bien la regulación del mercado de vivienda es de interés público por razones de equidad social y eficiencia del mercado, todavía no están bien definidas las competencias y obligaciones de los gobiernos estatales y municipales. Para tener una aproximación a la forma como se ha manejado esa situación en la legislación local, se revisan instrumentos jurídicos del Estado de Jalisco.

V. El problema de la regulación de la vivienda en renta en Jalisco

Si bien los términos del Código Civil Federal son aplicables al Estado de Jalisco, para los objetivos de este artículo es importante mencionar que la situación que prevalece en Jalisco ejemplifica los problemas que se enfrentan a nivel nacional para regular el mercado de vivienda en renta. La Ley de Vivienda para el estado de Jalisco y sus municipios está dirigida por completo a regular el mercado de compra venta de bienes inmuebles. El texto de esta ley ni siquiera contiene las palabras renta o arrendamiento.

La ley tampoco asigna responsabilidades a los municipios en este campo y en el mejor de los casos remite a consultar la Ley de Desarrollo Urbano (que en Jalisco es conocido como el Código Urbano). Pero el Código Urbano del Estado de Jalisco tampoco contempla los conceptos de renta o arrendamiento como referencias a relaciones sociales o prácticas y comportamientos que deben ser regulados. Dicho código se limita a señalar en su Artículo 4 que el ordenamiento de asentamientos humanos se puede lograr mediante la intervención en la oferta a través de la integración de reservas territoriales con infraestructura básica, lo que supuestamente puede mejorar la oferta de vivienda popular. El código define la “accesibilidad” de la vivienda como una situación en donde se mejora la condición, se facilita el acceso y se eliminan las barreras de tal manera que las acciones urbanísticas, los equipamientos y las viviendas permitan a las personas llevar una vida plena en su entorno urbano. En la redacción no queda claro quién es responsable de verificar que las condiciones anteriores se cumplan en el caso de la vivienda en renta. No obstante, hay algunas funciones de inspección a viviendas en Artículo la Ley de Catastro Municipal del Estado de Jalisco sin que ello signifique un compromiso por evaluar la vivienda para ver si está en condiciones de ser rentada.

Finalmente el Código Civil del estado de Jalisco aporta un reducto legal muy limitado que ayuda a regular solo aspectos elementales de la relación entre inquilinos, administradores y propietarios de vivienda en renta, sin definir con claridad una estructura de implementación o las competencias para agencias de gobierno responsables del tema. Por ejemplo, en el título sexto (Artículos 1980-2024) se establece una serie de obligaciones para arrendador y arrendatario que difícilmente ayudan a reducir los costos de transacción en este tipo de contratos. En dicho código hay 5 artículos que ayudan a enfrentar dicha situación, pero estos artículos aportan muy poco a intervenir en el mercado de vivienda en renta: el Artículo 2038 simplemente define el arrendamiento para usos habitacionales; el Artículo 2023 determina aspectos a contemplar en los contratos de arrendamiento de inmuebles; el Artículo 2024 contempla criterios para aumentar la renta; el Artículo 2029 protege al inquilino de la responsabilidad ante incendios cuando se hayan originado en otra parte o se haya comunicado de su existencia o tomado las precauciones necesarias para evitar la propagación del fuego; y, el Artículo 2040 establece responsabilidades de propietarios por daños sufridos por inquilinos derivados de viviendas deficientes.

En suma, la legislación estatal de Jalisco muestra deficiencias serias que se deben considerar en el diseño de una política concurrente para la regulación de la vivienda en renta. Cambios como los observados durante la pandemia del Covid-19 muestran que se necesitan soluciones institucionales, organizacionales o tecnológicas para mejorar la eficiencia de este mercado ya para lograr metas de interés colectivo en la medida que ayudan a reducir los costos de transacción y a redefinir el papel que distintos jugadores, incluyendo los gobiernos, tienen en el mercado.

VI. Retos y oportunidades para los municipios

El mandato constitucional establecido en el Artículo 115 de la Constitución Federal deja en claro que los municipios tienen la libertad y competencia para asumir la responsabilidad de intervenir en el mercado de arrendamiento de vivienda. Sin embargo, las ventanas de oportunidad que abre para avanzar en esta dirección son muy limitadas. Destacan en ese sentido las definiciones establecidas en las fracciones III, IV y V, del mencionado artículo pues de alguna manera abren la puerta para incluir la certificación de condiciones de habitabilidad de las viviendas arrendadas, el establecimiento de tasas que se pueden cobrar por la inspección de viviendas arrendadas y el establecimiento de competencias en materia de regulación y monitoreo del mercado de arrendamiento a nivel local. En cada uno de estos temas se necesitan pequeñas reformas constitucionales para fortalecer la capacidad de los municipios (Cuadro 3).

Como se muestra en el Cuadro 4, los municipios enfrentan una tarea complicada. La responsabilidad de desarrollar y aplicar un reglamento municipal de vivienda en renta abarca diversas dependencias cuyos mandatos se encuentran limitados por los arreglos institucionales vigentes.

Los cambios necesarios pueden agruparse en tres dimensiones de la capacidad del Estado mexicano para poder intervenir en forma efectiva en el mercado de arrendamiento de viviendas.

a). Dimensión institucional. Abarca una revisión cuidadosa del marco institucional usado por el Estado mexicano para regular prácticas y comportamientos del mercado de arrendamiento de vivienda.

b). Dimensión organizacional. Se refiere a la creación de estructuras organizacionales y la distribución de funciones para hacer cumplir un marco institucional dirigido a regular el mercado de arrendamiento de viviendas.

c). La dimensión tecnológica. El Estado necesita un marco institucional que le permita operar una plataforma digital de tipo modular para la gestión de arrendamientos de largo plazo, que sea adaptable a las necesidades de los distintos municipios y a sus estructuras organizacionales para agencias municipales tales como seguridad, protección civil, vivienda, obras públicas, regidores, etc.

Los municipios no pueden por si solos avanzar en esta dirección. La participación del gobierno federal y los respectivos gobiernos estatales puede resolver diversos problemas prácticos en cada una de las dimensiones señaladas.

VII. Conclusiones

Este artículo aporta un análisis de cambios del mercado de vivienda en renta durante la pandemia del Covid-19 como un proceso que exhibió la falta de regulación del mercado de vivienda en renta en México y la necesidad de una política concurrente. Aporta un modelo analítico de conflictos para demostrar la existencia de fallas de mercado que afectan diversas dimensiones de la vida cotidiana de la población y coartan el derecho a la una vida segura en la ciudad. Los cambios del mercado y los problemas observados durante la pandemia del Covid-19 ayudaron a poner este tema en la agenda de debate público, pero exhibieron las carencias institucionales de los gobiernos locales. La pandemia dejó en claro que todos los segmentos son vulnerables, pero mostró que la desregulación del mercado afecta más a los sectores de más bajos ingresos.

El análisis de la legislación mexicana permitió identificar cambios necesarios para arribar a una mejor definición de competencias que ayuden a crear en el gobierno municipal, estructuras de implementación y una mejor definición de las responsabilidades.

El marco constitucional y la legislación nacional en la materia no explican con claridad el papel del municipio en el mercado de vivienda en renta, pero tampoco lo limitan. Esto genera libertades, pero sirve poco para construir capacidades.

La legislación estatal, ejemplificada con el caso de Jalisco, no establece con claridad las competencias del municipio. Esto significa que el congreso local tiene una tarea muy grande por realizar.

El municipio puede proponerse una agenda que incluya cambios institucionales, organizacionales y tecnológicos en este campo, sin embargo, la complejidad del problema y los intereses creados constituyen una barrera de tipo político muy grande. Por lo tanto, los gobiernos locales tienen incentivos muy bajos para emprender por su cuenta esta tarea.

El discurso emergente sobre el derecho a la ciudad y situaciones críticas como la pandemia del Covid-19 crean un escenario propicio para desarrollar una agenda de reforma regulatoria con esta orientación, pero hay retos muy difíciles de superar para cerrar la brecha entre los mandatos constitucionales que obligan a reconocer la pluralidad, la equidad de género y el derecho a viviendas dignas para la población y la acción pública dirigida en ese sentido.