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Introducción
La participación comunitaria y social (PCS) en las políticas públicas ha mostrado resultados positivos en países latinoamericanos como Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú. Sus formuladores las llaman políticas inclusivas o “políticas de nueva generación”. En el pasado se consideraron exitosas políticas sociales inclusivas como el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) y el Programa de Desarrollo Humano (Oportunidades); así como, Fome Zero y Brasil Sem Miséria, el Sistema de Protección Social Chile Solidario, la Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema (Red Unidos) y el Programa de Apoyo Directo a los más Pobres (Juntos). Sin embargo, en dichas políticas no se ha contado con métodos concretos que permitan analizar el papel de la base social y el de la función pública que se encuentra a cargo la implementación de programas y proyectos a nivel local. Particularmente, en lo relativo a la apropiación de las herramientas de política pública por parte de la PCS, es decir, las evaluaciones hechas sobre esas políticas y sus herramientas de implementación no muestran evidencia tangible de una participación activa de la base social, ni sostenida más allá de la vigencia de un periodo administrativo, tampoco que propongan desde su basamento empírico iniciativas horizontales y ascendentes que permitan configurar territorialmente las políticas públicas para dar pie a la manifestación de una condición de ciudadanía plena capaz de tomar acciones decisivas en la atención a las necesidades y problemáticas compartidas o que contribuyan a la acción colectiva coordinada (interacción ascendente-descendente), empoderamiento, sostenibilidad de los procesos y al cambio social tan remarcados en los decretos, estatutos y lineamientos de las políticas de nueva generación. Pues, al ser considerada como elemento transversal o eje rector de una política pública, la PCS requiere de una evaluación concreta para establecer sus implicaciones en los efectos o impactos asociados con la implementación de un programa o proyecto traducidos en el cumplimiento de objetivos y el logro de metas específicas en el corto, mediano y largo plazo.
Tomando en cuenta lo anterior, surgen preguntas como: ¿qué se evaluará, cuantificará, medirá o valorará acerca de la participación comunitaria y social dentro de una política pública (sea esta declarada abiertamente inclusiva, o no)?, ¿qué elementos, referentes o indicadores se tienen que considerar?, y, ¿qué método(s) se tiene(n) que seguir?, sobre todo, si se tiene presente que hay una escasez de ensayos prácticos que permitan una evaluación, ponderación o valoración de la PCS que resulten factibles, específicos y prácticos a la hora de interpretar sus resultados.
Por lo anterior, en esta propuesta dialéctica se incorpora la perspectiva teórica de gerencia social (GS)1 para determinar elementos que contribuyan a valorar la PCS que interviene en las políticas públicas, en este caso, de las políticas de nueva generación. Bajo esa lógica se analizó la PCS institucionalizada adscrita a los programas inclusivos con mayor importancia (por lineamientos de inclusión social en su marco de implementación según lo que establecen las reglas de operación de cada programa, la presencia de programas por cada entidad federativa y municipio, el número de beneficiarios y la concentración de recursos del gasto público) dentro de la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNcH) en dos localidades rurales del Estado de México, recurriendo a un estudio de caso exploratorio con utilización de herramientas de investigación sociológica abocadas al estudio de las instituciones para describir, explicar, valorar e interpretar desde la perspectiva de la GS, los efectos atribuibles a las figuras representativas de la base social que estuvo involucrada en los programas inclusivos emblemáticos de la CNcH: PROSPERA Programa de Inclusión Social y el Programa de Comedores Comunitarios.
Revisión de literatura
La participación de la base social y su evaluación en las políticas públicas latinoamericanas
Las políticas de corte social se encargan de contribuir al cumplimiento de los derechos sociales de los individuos integrados a una sociedad regida por el Estado y sus organismos facultados. Bajo esa lógica, los gobiernos orientan sus políticas públicas. Organismos como el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) han plasmado en sus informes sobre desarrollo económico y social de las últimas tres décadas, que resulta ventajosa la inclusión social en programas y proyectos, ya que esta permite un manejo más eficiente del gasto social, mejora los efectos en políticas de desarrollo social, y, genera consenso, cohesión y equidad (Muñoz Pogossian 2016; CEPAL 2007). También fortalece la democracia, promueve reconfiguraciones administrativas favorables a la corresponsabilidad sociedad-gobierno, así como la contracción y descentralización funcional del Estado (Herrera Rojas et al. 2014). Ante esas recomendaciones, los gobiernos latinoamericanos perciben de manera conveniente la inclusión de la población objetivo (o base social),2 observándola como una alternativa coadyuvante al impacto positivo y duradero de las políticas públicas. De esa manera, han formulado políticas públicas que incluyen la PCS en su implementación, y con fines propagandísticos han hecho hincapié en que las políticas de corte inclusivo son “una nueva forma de hacer política” o “una nueva forma de gobernar”, incluso denominándolas “políticas de nueva generación”.
Como precedente del análisis y evaluación de la PCS en las políticas de nueva generación, se recurre a evidencias sobre los programas implementados en el contexto latinoamericano que gozan de importancia en el ámbito académico internacional y que todavía son un referente para los gobiernos de la región a la hora de formular planes y programas orientados al desarrollo social. Bajo ese tenor se enuncian a continuación los casos de los programas Hambre Cero y Brasil Sin Miseria, el Programa Chile Solidario, la Red Unidos de Colombia, y el recuento de PCS dado en las políticas de inclusión social mexicanas de los últimos 30 años.
Programa Hambre Cero (Fome Zero) y Plan Brasil Sin Miseria (Brasil Sem Miséria)
Con estas políticas basadas en la transferencia monetaria condicionada (TMC) o transferencia de renta condicionada (TRC), se impulsó la participación social de manera transversal (FAO 2012), destacando en ellas la integración de comités gestores locales (CGL) y la participación vecinal voluntaria y solidaria. La principal figura institucionalizada de PCS (quizá, la única) fueron los CGL, conformados por voluntariado civil, beneficiarios(as) de programas sociales (programas Bolsa Familia y Cartilla/Tarjeta de Alimentación) y funcionarios del gobierno local (municipal) que en el plano territorial inmediato estuvieron a cargo del fomento a la participación de sus coterráneos (procurando la intervención voluntaria masiva y coordinada), la identificación de familias candidatas a beneficiarias de programas sociales, así como la vinculación entre consumidores con ingreso insuficiente con pequeños y precarios agricultores que no tenían a quien vender su producción (Takagi et al. 2006). Los CGL buscaron articular y coordinar las acciones de los tres niveles de gobierno para trazar dinámicas de intervención local y sirvieron como órgano de control social del Programa Cartilla/ Tarjeta de Alimentación, para el cual fue requisito previo (y forzoso) a su implementación, que un CGL estuviera integrado (Takagi 2012; Zimmerman 2005). No obstante, a pesar del papel preponderante que se otorga a la PCS que se integró en ambas políticas, en los análisis, evaluaciones y reportes revisados para este artículo, no se encontró evidencia de estudios, caracterizaciones o valoraciones centradas en su quehacer ordinario ni de gestión local basada en objetivos y el logro de metas concretas en el plano local o municipal.
Programa Chile Solidario
Se implementó para que las personas en carencia extrema accedieran a los programas públicos, integrándolas para desarrollar capacidades y competencias, facilitándoles atención personalizada y acompañamiento (Larrañaga et al. 2015). La principal base de PCS dentro del programa se dio a través del número creciente de beneficiarios (al atender a una población gradualmente mayor en número se asumió que la PCS también se incrementó). Las evaluaciones de PCS en el programa no consideraron variables específicas para determinar dicha participación, sino que se realizaron encuestas de percepción de los(as) beneficiarios(as) para conocer su motivación para adscribirse, continuar o declinar su incorporación al programa y seguir las actividades condicionantes para recibir la TMC/ TRC (Larrañaga et al. 2012; Hoces de la Guardia et al. 2011).
Red Unidos (Colombia) y Programa Juntos (Perú)
Son estrategias que incorporan las bases y procedimientos del Programa Chile Solidario (DNP-ANSPE 2012). En Perú se ha dado una emulación de los programas Chile Solidario y de la Red Unidos a través del Programa Juntos (MIDIS 2012), por lo que el esquema de TMC/TRC, la PCS y las evaluaciones de esta son similares en las tres políticas.
El caso de México
La política social mexicana en los últimos 30 años se ha caracterizado por poner en marcha una serie de programas y estrategias nacionales que han buscado disminuir la pobreza extrema; todas han integrado de un modo u otro a la PCS, sin embargo, tal condición persiste. Las políticas inclusivas implementadas en México han sido las siguientes:
Pronasol:
Sentó las bases para la institucionalización de la PCS, estableciendo en su “método de trabajo de solidaridad” la conformación de Comités de Solidaridad integrados, representantes elegidos entre beneficiarios(as), o por designio de los Promotores de Solidaridad. También, como parte del fomento a la PCS en materia de abasto alimentario, para la operación de los almacenes Diconsa los comités comunitarios de abasto tuvieron un papel muy importante en la cadena de suministro de alimentos y productos básicos promovida desde la administración pública hacia la población de bajos ingresos. Ambas modalidades de PCS se establecieron para organizar a la base social en torno a la atención de necesidades comunes y a la contraloría y vigilancia social para el manejo eficiente de recursos públicos. Los resultados de esto no siempre fueron los esperados, puesto que dichos comités tuvieron influencia de tendencia partidista que los volvió en figura que fortaleció el corporativismo tradicional de las políticas públicas y mantuvo el soporte de las prácticas clientelares utilizadas por la estructura territorial del partido político hegemónico de aquel entonces, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) (Acosta 2010; Ordóñez Barba 2003; Fox 1993).
Progresa-oportunidades:
Formulados para tratamiento integral de la pobreza, la proveeduría alimentaria hacia sectores marginados y vulnerables, mejorar el bienestar y las capacidades sociales, fomento a la participación y organización comunitarias y la transparencia en el uso de recursos públicos (Franco Parrillat y Gamboa Canela 2016; Levy y Rodríguez 2005). También son ejemplo de políticas a favor de las TMC/TRC centradas en la regencia doméstica de las amas de casa, y no contaron con una evaluación específica sobre el papel de la PCS que integraron en su implementación.
La política social mexicana durante el periodo 2013-2018
Según sus formuladores, tuvo un carácter estratégico centrado en contrarrestar la pobreza extrema y las desigualdades, y fue implementada en la siguiente secuencia:
CNcH. Una estrategia para cubrir el derecho a la alimentación (mejorando la nutrición y la disponibilidad de alimentos), incrementar el ingreso familiar3 e incentivar la participación social a través de comités comunitarios (DOF 2013).
Programa Nacional México Sin Hambre (PNMSH). Una intervención multidimensional compuesta por cinco ejes,4 que fortaleció los objetivos y amplió el alcance de las acciones de la CNcH (abarcando un mayor número de localidades y municipios, y, por ende, un mayor número de beneficiarios de los programas sociales), señaló también el papel de la PCS para convenir la corresponsabilidad gobierno-sociedad (CELAC 2020; DOF 2014).
Estrategia Nacional de Inclusión (ENI). Para coordinar acciones entre los tres niveles de gobierno, organizaciones de la sociedad civil, empresas y la academia, en favor de los derechos sociales constitucionales5 y de la Ley General de Desarrollo Social6 (Sedesol 2017).
De ese modo, se asentó la institucionalización de la PCS como eje transversal en la implementación de la política social mexicana 2013-2018; no obstante, en la revisión de los programas inclusivos y sus lineamientos operativos, solo se identificaron dos programas preponderantes de acuerdo con lo siguiente:
Reglas de operación que enfatizan la inclusión social y la corresponsabilidad sociedad-Estado, además de incorporar y reconocer institucionalmente a figuras representativas de la PCS.
La implementación de los programas en todas las entidades federativas y su presencia en casi todos los municipios que abarca el territorio nacional.
Programas que registraron el mayor número de beneficiarios a nivel nacional y por entidad.
Concentraron una mayor parte de recursos del gasto público orientado a programas sociales durante el tiempo que estuvieron vigentes.
Por esto, los programas inclusivos más importantes de la CNcH y de la política social instaurada en México durante el periodo 2013-2018, fueron:
PROSPERA Programa de Inclusión Social. Centrado en ampliar capacidades educativas, de salud y alimentación de niñas, niños y jóvenes con escasos recursos, así como la intervención intersectorial para la inclusión productiva, laboral y financiera de familias en condición de pobreza, y generar capital humano tanto en el ámbito rural como en el urbano (DOF 2019).
Programa de Comedores Comunitarios. Para incrementar la accesibilidad alimentaria en personas con pobreza extrema, tanto en el medio rural como el urbano, mediante oferta de dietas a bajo costo e incentivando la participación comunitaria voluntaria en la operación de los comedores instalados y designando Comités de Alimentación en las localidades beneficiadas.
Cabe mencionar que, los programas Progresa, Oportunidades y PROSPERA, además de compartir los preceptos de TMC/TRC, toman también como referente de PCS al número creciente de beneficiarios(as), de acuerdo con las evaluaciones basadas en la metodología de marco lógico (ASF 2015) y el análisis de incidencia fiscal emitidos por la función pública (Scott 2018). Lo cual denota dos cosas: por un lado, se asume que la PCS ocurre sin más (es decir, la transferencia monetaria en efectivo parece ser la principal motivación para incorporarse como beneficiario(a) y para participar). Por otra parte, se omiten factores de relevancia que permiten la evaluación de la PCS (Gutiérrez et al. 2019), debido a que los métodos cuantitativos usados para evaluar programas públicos, en general, no cuentan con indicadores y variables específicos que permitan una caracterización integral de la PCS manifiesta en cada territorio, y se respaldan en el número de beneficiarios adscritos, el registro de asistencia periódica y a la conformación de un comité o grupo de representantes de beneficiarios(as) para dar por seguro que la PCS ocurre de acuerdo con lo establecido en el marco operativo de los programas. Es por lo que las administraciones y la función pública ligada a un programa suelen asociar el número de beneficiarios(as) como indicador fiable de PCS, es decir, a mayor número de beneficiarios mayor es la PCS, y cuando el número de beneficiarios(as) se mantiene in crescendo es un indicativo de que la PCS mejora. Pero la realidad no es así, pues la PCS incentivada por TMC/TRC puede no resultar sostenible a largo plazo debido a diversos factores, por ejemplo: el periodo administrativo que dure el programa y el presupuesto asociado con el mismo, las caracterizaciones para ameritar ser beneficiario(a), el beneficio monetario que se recibe, disposición de tiempo y requisitos administrativos a cumplir por los solicitantes o por la cercanía/lejanía relativa del domicilio del(a) solicitante a una oficina administrativa, entre otros.
Con base en todo lo anterior, es evidente que las políticas inclusivas son una vertiente sustentada en los principios de integrar y “hacer participar” a la base social reconocida desde el encuadre vertical y descendente de las administraciones en la operación de programas y proyectos para disminuir costos, uso eficiente de recursos públicos y de algún modo favorecer procesos de autogestión, autosuficiencia y empoderamiento comunitario. Esto no representa una nueva racionalidad, pero se intenta señalar que la PCS es esencial, y además de carecer de indicadores o referentes de valoración, de funcionamiento e impacto específicos dentro de las evaluaciones y el marco general de las políticas públicas inclusivas, parece darse por hecho que en la implementación de estas, la PCS (institucionalizada o no) está presente y se manifiesta de acuerdo con lo suscrito en las leyes, decretos y estatutos que respaldan las políticas públicas, sin contar que tampoco hay protocolos de PCS específicos para cada programa de acuerdo con su modalidad. También, como los programas PROSPERA y Comedores Comunitarios fueron formulados para que la base social se apropiara de estos, se abre la interrogante sobre cómo ocurrió dicha apropiación (o si es que la hubo), pues la postura ortodoxa de la política (vertical y descendente) mantiene una visión asistencialista hacia los beneficiarios o población objetivo, es decir, dependientes de las iniciativas que emanan desde la función pública. Por eso es importante conocer el papel que desempeña la PCS a nivel local, no solo para evidenciarla y analizarla, sino para retroalimentar su función en términos de contribución a los objetivos de una política pública determinada, y, desde luego, en cuanto a los procesos democráticos ejercidos desde la base social.
La propuesta de análisis sobre los programas de inclusión social desde la perspectiva teórica de la gerencia social (GS)
Tomando en cuenta la ausencia de elementos e instrumentos concretos para valorar la PCS en programas inclusivos se recurre a la perspectiva de GS para analizarla. Reconociendo que la política pública expresa el punto de vista de administraciones y autoridades para abordar una necesidad o problema (Molina Molina y Morera Guillén 1998) que requiere una maniobrabilidad sustantiva mediante la formulación de políticas públicas “hechas a la medida de las circunstancias”; se establece que la GS es una vía para ello pues, a través del análisis integral de la realidad y la flexibilidad operativa (Ortíz Serrano 2012; Márquez Zárate 2007) que no pasa por alto la disciplina necesaria para la consecución de objetivos y productos específicos en forma eficiente, resulta una herramienta para remodelar la gestión y la política pública con recurrencia a la base social para formular modelos alternativos en respuesta a las condiciones objetivas de una realidad concreta, como en el caso de las políticas que buscan disminuir la pobreza y las desigualdades (Kliksberg 1997). En un esquema de GS hay atribuciones relacionadas con: a) la revalorización ciudadana; b) la eficiencia en la utilización de recursos; c) la descentralización administrativa; d) la innovación; e) el desarrollo de capital social; f) la gestión comunitaria; g) la focalización; h) la sinergia, e, i) el fomento a las organizaciones de la sociedad civil (Márquez Zárate 2007, 118-127), que en la práctica se evidencian en: la participación activa y efectiva de la base social (desempeño en el ciclo de implementación), la disposición colaborativa o de trabajo coordinado entre las vertientes descendente/ascendente y la capacidad adaptativa por parte de la función pública encargada de operar programas y proyectos en las distintas escalas territoriales.
Propuesta metodológica
Se siguieron lineamientos de investigación participativa sugeridos por Ander Egg (2012), es decir, se buscó en todo momento un aproximación que permitiera comprender el contexto en que se desenvolvieron los actores de la base social implicados en las políticas sociales en las localidades, utilizando herramientas de investigación sociológica abocada al estudio de las instituciones (recopilación de información documental y hermenéutica, cuestionarios, entrevistas, observación participante y transectos), se identificó a las figuras representativas y se describieron los procesos participativos en la implementación de los programas sociales, obteniendo así datos cualitativos y cuantitativos concentrados en matrices descriptivas (MD) que permitieron identificar atributos de GS. A partir de las MD se determinaron los núcleos participativos que intervinieron en los programas inclusivos valorando su papel (acción, organización y autonomía) y su presencia en la implementación de los programas mediante referentes numéricos. Los núcleos participativos (FRC y FRE) y su caracterización (APO y TG) quedaron comprendidos de la siguiente manera:
Figuras de representación comunitaria (FRC) en un programa (comités, beneficiarios, voluntariado y/o representación por usos y costumbres dentro de una comunidad).
Figuras de representación externa (FRE) de un programa (promotores, supervisores y función pública con injerencia local).
Apropiación del proceso operativo (APO), o función de las figuras representativas en la implementación de un programa o proyecto.
Tipo de gestión (TG) o preponderancia de figuras representativas en la implementación de un programa o proyecto, contemplando tres tipos:
La identificación de FRC y FRE se da por frecuencia de repetición en la respuesta obtenida mediante cuestionarios y entrevistas a beneficiarios de un programa concreto y se valora su participación con base en la información recabada en guías de observación participante y teniendo presentes los determinantes de PCS (organización, acción y autonomía), referidos por Agudelo Calderón (1983). Un ejemplo para elaborar una MD de FRC y FRE se muestra en la Tabla 1: se asignan valor “1” a la presencia, y valor “0” a la ausencia de cada determinante para cada FRC y FRE, ponderaciones que se sumarán para obtener una valoración de FRC y FRE en el proceso analizado. Para interpretar esta valoración se muestra un ejemplo en la Tabla 2.
Tabla 1 MD de FRC dentro de PROSPERA en San Francisco Ixtlahuaca.7
| Determinantes | ||||
| Figura representativa | organización | acción | autonomía | Ʃ |
| Vocal(es) (v) | 1 | 1 | 1 | 3 |
| Beneficiarios (b) | 1 | 1 | 1 | 3 |
| Voluntariado organizado (vo) | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Comité comunitario (cc) | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Valoración total de FRC | 6 | |||
Fuente: Elaboración de los autores.
Tabla 2 Interpretación de los valores de FRC/FRE.
| Puntaje | Interpretación |
| 0 a 4 | Egocentrismo participativo, déficit en las FRC |
| 5 a 8 | FRC funcionales pero susceptibles de mejoras |
| 9 a 12 | Adecuado nivel de FRC |
Fuente: Elaboración de los autores.
Para valorar la APO se tabulan las FRC y las FRE en función de las etapas de implementación del programa. A partir de esto se otorga el valor “1” a la presencia y “0” a la ausencia de cada FRC y FRE. Un ejemplo para representar e interpretar esto muestra en las Tablas 3 y 4.
Tabla 3 MD para valorar la APO dentro de un programa.
| Ʃ | Ʃ | ||||||||||
| Etapas | Actividad | v | b | vo | cc | FRE1 | FRE2 | FRE3 | FRE4 | ||
| Planeación | Diagnóstico | 1 | 1 | 0 | 0 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | 4 |
| Objetivos, metas | 1 | 1 | 0 | 0 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | 4 | |
| Proyectos | 1 | 1 | 0 | 0 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | 4 | |
| Ejecución | Uso del apoyo | 1 | 1 | 0 | 0 | 2 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Gestión de recursos | 1 | 1 | 0 | 0 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | 4 | |
| Función operativa | 1 | 1 | 0 | 0 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | 4 | |
| Formación de capacidades | 1 | 1 | 0 | 0 | 2 | 1 | 1 | 1 | 0 | 3 | |
| Seguimiento | Acompañamiento | 1 | 1 | 0 | 0 | 2 | 1 | 1 | 1 | 0 | 3 |
| Evaluación | Resultados | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 1 | 1 | 1 | 4 |
| Valoración de APO | Ʃ FRC= | 16 | Ʃ FRE= | 30 | |||||||
Fuente: Elaboración de los autores.
Tabla 4 Interpretación de la valoración sobre APO.
| Puntaje | Interpretación |
| 0 a 12 | Nivel bajo de APO |
| 13 a 24 | Nivel intermedio de APO |
| 25 a 36 | Nivel adecuado de APO |
Fuente: Elaboración de los autores.
Para determinar el TG se comparan Ʃ de FRC/FRE y se realiza una interpretación (Tabla 5).
Tabla 5 Determinación del TG.
| Resultado comparativo | Tipo de gestión |
| FRC mayor respecto a FRE | Gestión interna |
| FRE mayor respecto a FRC | Gestión externa |
| FRC con diferencia igual o menor a 4 respecto a FRE | Co-gestión |
| FRE con diferencia igual o menor a 4 respecto a FRC | Co-gestión |
Fuente: Elaboración de los autores.
Por último, se elabora una MD de contraste, representando los elementos de GS (Tabla 6) y su interpretación (Tabla 7).
Tabla 6 Valoración general de GS por localidad y por programa.
| Localidad: San Francisco Ixtlahuaca |
Elementos de GS | |||
| Suma RC + APO | ||||
| Programa | RC | APO | G | |
| PROSPERA | 6 | 16 | 22 | Externa |
Fuente: Elaboración de los autores.
Tabla 7 Interpretación de la valoración general de GS.
| RC+APO | TG | Interpretación |
| 0 a 12 | Interna | Bajo nivel de GS |
| Co-gestión | Bajo nivel de GS | |
| Externa | Bajo nivel de GS | |
| 13 a 24 | Interna | Intermedio nivel de GS |
| Co-gestión | Intermedio nivel de GS | |
| Externa | Intermedio nivel de GS | |
| 25 a 36 | Interna | Adecuado nivel de GS |
| Co-gestión | Buen nivel de GS | |
| Externa | Proceso funcional pero dependiente |
Fuente: Elaboración de los autores.
Los escenarios
El método propuesto se efectuó en dos localidades rurales o zonas de atención prioritaria (ZAP) donde se implementaron los programas PROSPERA y Comedores Comunitarios. La información obtenida a través de las herramientas de investigación sociológica permitió describirlas de la siguiente manera:
Barrio La Era, San Pablo Tlalchichilpa
Se ubica en la zona noroeste del municipio de San Felipe del Progreso (Figura 1), cuenta con 721 habitantes (INEGI 2020) y en su demarcación territorial hay superficies ejidales, de propiedad privada y comunales.
La actividad económica predominante es la agricultura (tanto tradicional como mecanizada) pues, la mayor parte de las familias siembran maíz (blanco, amarillo, azul y rosado) destinado al autoconsumo, venta al exterior de la localidad y para alimentar ovinos, burros, caballos, mulas, gallinas, guajolotes y pollos. También puede observarse el cultivo de legumbres y horticultura. En la delegación, la mayoría de las familias mantienen la cría de ovinos como actividad complementaria y de soporte para emergencias. De tal forma que se aprovechan las áreas comunales para llevar a cabo actividades como el pastoreo, la recolección de leña y otros beneficios que otorga la cercanía a un área semi-boscosa o “de monte” (caza de liebres, recolección de hongos comestibles y de plantas medicinales, cuando es temporada).
Los servicios con que se cuenta son: electrificación, una calle principal pavimentada, jardín de niños y primaria. Hay presencia de servicios de salud, transporte, drenaje y abastecimiento de agua, pero estos resultan deficitarios de acuerdo con los informantes y con los recorridos efectuados. La localidad tiene pronunciado índice de marginación, tomando en cuenta su lejanía de la cabecera municipal, la actividad económica predominante en la zona8 (Conapo 2020). Los limitados servicios públicos y su adscripción a uno de los cuatro municipios con mayor rezago socioeconómico dentro de la entidad mexiquense llevaron a que los programas Comedores Comunitarios y PROSPERA se implementaran desde el año 2013.
San Francisco Ixtlahuaca
Localizada en la zona suroeste del municipio de Ixtlahuaca de Rayón (Figura 2), cuenta con 1,320 habitantes (INEGI 2020) y en su extensión territorial hay disposición de tierras ejidales y de propiedad privada. En la fracción ejidal casi to das las superficies son utilizadas para la siembra de maíz en temporal para abasto local y hay actividad ganadera en pequeña escala tipo traspatio alimentada con maíz amarillo. También se cultiva un poco de haba, frijol y legumbres.
Los servicios públicos con los que cuenta el lugar son: luz eléctrica, una calle principal pavimentada y servicio de taxis. El abastecimiento de agua potable, drenaje, cableado telefónico, alumbrado público son deficientes pues, solo quienes viven en la zona central de la localidad logran un suministro próximo a lo regular. Las escuelas (prescolar, primaria y secundaria) están asentadas en el centro de la localidad y no hay servicio público de salud. Los(as) informantes y autoridades locales mencionaron que las acciones de la CNcH comenzaron desde 2014 con la promoción del programa PROSPERA y el establecimiento de un comedor comunitario.
La PCS a nivel local: actores internos y externos en los programas sociales inclusivos
En los programas PROSPERA y Comedores Comunitarios, se integraron grupos que representaron a los(as) beneficiarios(as), por eso se les preguntó directamente sobre las figuras que recocían, su papel y las actividades que efectuaron para conseguir que los programas sociales mantuvieran aceptación en la localidad. Esto mediante tres preguntas: ¿quiénes son las personas que usted reconoce como más importantes para que esté operando el programa “PROSPERA/Comedo res comunitarios” en la localidad?, ¿qué nombramiento tiene?, y, ¿qué actividades realiza para que el programa funcione adecuadamente? Con ello se identificó a las FRC y FRE, y su desempeño por programa se describe a continuación.
FRC en PROSPERA Programa de Inclusión Social
Vocales: quienes representaron a los(as) beneficiarios(as) del programa y fueron promotoras de acciones locales en el marco del programa (divulgar avisos e información para adscribir a nuevos beneficiarios(as), convocar a reuniones de monitoreo y actividades complementarias). Los beneficiarios(as) entrevistados enfatizaron el papel de líderes que tuvieron las vocales y la relevancia en su función para lograr el número de beneficiarios(as) esperado en cada promoción, que los avisos e información llegaran de manera oportuna y que los beneficiarios acudieran a las pláticas y chequeos para mantener las transferencias monetarias.
Beneficiarios: al adscribirse participaron en reuniones, chequeos y pláticas efectuadas en el marco del programa, también votaron las mociones que así lo requirieron.
FRE en PROSPERA Programa de Inclusión Social
Promotor del programa: integró al grupo de vocales y adscribió beneficiarios(as) en cada convocatoria; fue el principal “supervisor institucional” del programa durante su operación y propuso diversas actividades complementarias (charlas sobre alimentación, ahorro y salud).
Supervisor del programa: verificó la operación del programa y el trabajo entre promotores y beneficiarios. Las visitas del “supervisor” (así denominado por los beneficiarios) fueron pocas (2 supervisiones por año).
FRC en el Programa de Comedores Comunitarios
Comité de alimentación: responsables de preparar y ofertar alimentos, solicitar en tiempo la despensa, dar mantenimiento y cuidar las instalaciones, enseres y aditamentos del comedor comunitario. Fueron líderes (más del 90% mujeres) que organizaron y coordinaron el trabajo entre el comité, los(as) beneficiarios(as) del programa y el voluntariado. Generaron diversas estrategias para preparar y ampliar la variedad de ingredientes y platillos en el servicio de comedor.
Voluntarias(os): beneficiarias(os) del comedor que en diferentes momentos donaron esfuerzo y tiempo en apoyo al funcionamiento y preservación de la infraestructura del comedor comunitario.
Beneficiarios(as): adultos, jóvenes y niños(as) de la localidad (incluso externos a la misma) que al menos acudieron una vez para adquirir la oferta de dietas o platillos que se preparaban en el comedor comunitario. Quienes, luego de hacer uso del servicio, “evaluaron” mediante un breve cuestionario la alimen tación y atención recibidas en el comedor.
FRE en el Programa de Comedores Comunitarios
Encargados de entregar la despensa: personas a cargo de hacer llegar y entregar al Comité de Alimentación la despensa del comedor comunitario.
Promotor del programa: funcionario público (en palabras de los(as) beneficiarios(as): “del gobierno” o “que viene por parte del municipio”) que realizó un diagnóstico rápido sobre la factibilidad de instaurar un comedor comunitario en la localidad, y una vez establecido, efectuó visitas regulares (cada dos o tres meses) para verificar la afluencia de solicitantes y el funcionamiento en general del comedor comunitario.
Supervisor del programa: funcionario público que efectuó visitas (una vez al año) acompañado del promotor para observar el funcionamiento general del comedor comunitario.
Resultados y discusión
Tras analizar la información y llenar las MD, se obtuvieron las siguientes matrices valorativas de GS por localidad:
Discusión de resultados
Como parte del proceso de sistematización de la información dentro de la propuesta se halló que la bibliografía consultada en GS no muestra con claridad la identificación de atributos que autores como Ortíz Serrano (2012), Márquez Zárate (2007) y Kliksberg (1997) describen o refieren para dicha perspectiva, lo cual se refleja en una ausencia de indicadores específicos para analizar una realidad determinada que involucre la implementación de una política junto a sus herramientas. Debido al carácter abstracto y subjetivo de las atribuciones de GS referidas en la literatura, fue necesario establecer elementos concretos que permitieran un análisis puntual basado en la identificación de actores con un papel participativo también específico.
Por otra parte, los resultados contenidos en las matrices generales de valoración manifiestan una simplicidad propensa a mantener una interpretación subjetiva, a pesar de estar realizada de acuerdo con las pautas descriptivas que sugieren autores especializados en los procesos participativos a nivel local. No obstante, el método tuvo una utilidad relativa en la ponderación de los elementos de GS establecidos; además, mostró cierta sensibilidad ante particularidades de representación y operación de los programas analizados, especialmente en los comedores comunitarios, donde varían las ponderaciones numéricas debido a cambios de comité (solo apreciable en la guía de observación participante y la bitácora de visita), como en el caso del Barrio La Era (algo que no ocurrió en San Francisco Ixtlahuaca). Esto último deja ver que la sistematización y asignación de valor numérico a la información no es suficiente para interpretar una realidad, sino que es requerida una descripción lo más detallada posible, y sobre todo específica, esto es, basada en un método especializado y con elementos e indicadores claros, independientemente de la perspectiva o base teórica que se utilice para realizar un análisis.
Aunque el método resulta práctico por permitir una valoración ágil y entendible sobre la PCS desde la perspectiva de la GS, no escapa de la subjetividad propia de quien realiza el análisis al valorar las figuras representativas en función de los determinantes de participación, por lo cual se requiere de una consulta más profunda y minuciosa sobre los referentes para elaborar las descripciones e interpretaciones contempladas en la propuesta.
La secuencia en el llenado de MD para FRC y APO resultó coherente pues, la bibliografía consultada infiere que la delegación de funciones hacia los líderes u otras formas de representaciones de la base social denotan organización de la misma (independientemente de que esta sea influenciada por factores internos o externos), descentralización operativa por parte de la función pública y la maniobrabilidad de los programas por parte de la población objetivo, que sirven como claro indicio de reivindicación al quehacer de los beneficiarios, otrora vistos como entes pasivos y receptivos. De hecho, de acuerdo con el decreto que sustentó la CNcH y a las reglas operativas de cada programa inclusivo, se otorgó a la base social una mayor importancia decisoria hacia las acciones de política pública que incentivan la sinergia entre ambas vertientes (ascendente y descendente), esto según las pautas de GS que esgrimen Ortíz Serrano (2012), Márquez Zárate (2007) y Kliksberg (1997). Por tanto, con base en estas observaciones y a los resultados numéricos obtenidos, es loable afirmar que para el caso de los escenarios estudiados hay una relación directa entre las FRC, la APO y el TG, pues al haber presencia de más FRC mayor es la APO, y el TG se vuelve interno a las comunidades, lo cual, en términos generales, indica que mediante la inclusión de la participación social organizada en la implementación de un programa o proyecto, es mayor el nivel de GS. Por eso, teniendo en cuenta los preceptos de la GS, el método propuesto y los programas utilizados para el análisis se precisa lo siguiente:
PROSPERA Programa de Inclusión Social
El puntaje para FRC en ambas localidades entra apenas en la categoría de lo funcional, en tanto que la APO permanece en nivel bajo, lo cual repercute en el TG dentro del programa, que lo vuelven dependiente de las FRE, no mostrando atribuciones como la descentralización ni la apropiación por la base social, lo cual sugiere un vacío operativo en cuanto al papel activo de los beneficiarios, la eficiencia en la utilización de recursos, la innovación, la focalización, la “cercanía” y la vinculación sociedad-Estado. Aunque sí hay implicaciones en cuanto a organización y sinergismo de esfuerzos sociales contribuyentes al capital social, pero con seña de alcance precario. Esto se explica en lo planteado por Ortíz Serrano (2012) y Kliksberg (1997), donde señalan que la rigidez y verticalidad de las políticas públicas requieren una apertura real por parte de los gobiernos hacia la construcción de espacios para una deliberación con las organizaciones sociales y la base social como medio para manejar los asuntos comunes, de modo que se generen procesos de concertación, gestión participativa, corresponsabilidad, justicia y equidad, con el fin de construir capital social como base para sostener la ciudadanía y el bienestar de esta.
Programa de Comedores Comunitarios
Aquí, la FRC se mantiene en la suficiencia para ambas localidades, en tanto que la APO es de mediano nivel en el Barrio La Era y alto en San Francisco Ixtlahuaca. Esto se explica por el cambio de comité de alimentación que hubo en El Barrio La Era, donde el titular de la autoridad local (primer delegado) designó un nuevo grupo para estar al frente de la coordinación del comedor, generando un desbalance por transición y modificación en las labores de gestión dentro del comedor. Lo anterior contrasta con lo observado en San Francisco Ixtlahuaca, donde no ocurrieron incidentes de ese tipo al mantenerse el mismo grupo coordinador a cargo del comedor desde que el programa inició en la localidad hasta la última visita realizada para recabar información para el análisis.
Es oportuno mencionar que en ambas localidades el Programa de Comedores Comunitarios evidenció mayor APO en comparación con PROSPERA, lo cual se asocia con contar, por un lado, con más FRC y, por otro, por darle mayor libertad de acción a las FRC, no solo para la elaboración de dietas, sino que al ser un lugar de interacción social directa entre individuos que comparten alimentos, es también un espacio donde emergen acciones solidarias de entendimiento, trabajo colectivo, organización y fomento a la cohesión social, pues los beneficiarios, coordinadores comunitarios y voluntarios mencionaron que no es posible mantener el funcionamiento y afluencia de solicitantes del servicio de comedor “con el trabajo de una sola persona” o “de unos cuantos”, sino que todos los que acuden ahí, contribuyen. Sin escatimar en que el colectivo actúa bajo principios de reciprocidad, unión, pertenencia y vinculación (formación de redes que contribuyen al capital social), como principios que conminan a la construcción de conciencia grupal, identidad y fortalecimiento del tejido social. Esto permite asegurar que la ética y los valores morales que ostentan las personas puestos en práctica, más que una obligación de servir son una vocación para hacerlo.
Un dato importante a resaltar para ambos casos es que, a pesar de que la CNcH, el PNMSH y la ENI contemplaron la integración de los comités comunitarios de la CNcH (CC-CNcH) como base de la organización y participación de las comunidades, estos no se identificaron y no se encontró evidencia de su intervención, de hecho, ningún informante consultado en las localidades hizo alusión a papel representativo ni actividad proveniente de los CC-CNcH, incluso al preguntar directamente si los identificaban y si sabían de su presencia. Debido a esto, durante el desarrollo del trabajo de campo siempre fue una duda constante quiénes integraban y dónde se ubicaba el CC-CNcH de cada localidad y cuáles fueron las evidencias del quehacer de esa figura de PCS, “elemento clave” tan referido en la política social mexicana 2013-2018.
Por todo lo anterior, resultaría adecuado considerar para el desarrollo de estudios posteriores, además de ampliar el número y tipo de casos, otros elementos cualitativos y cuantitativos que se conjuguen a esta propuesta para mostrar no solo una crítica a la realidad, sino mostrar vías para abordar las cuestiones teórico-metodológicas complejas de la perspectiva de GS (o de otras perspectivas, teorías y métodos) y el análisis de las políticas públicas. Habría que complementar el análisis de elementos de GS con los efectos esperados dentro de los programas; es decir, del logro de metas en función de objetivos específicos para cada localidad dentro del diagnóstico y plan de acción realizados en cada escenario, estableciendo indicadores concretos para cada eje y rubro, como propone Téllez Silva (2018).
Conclusiones
De manera general, la propuesta consiste en recopilar y ordenar información predominantemente cualitativa orientada a identificar y ponderar elementos de GS tomando como base las atribuciones referidas en la literatura. Pero, reconociendo que la subjetividad interna y externa del investigador se mantiene como una constante al llevar a cabo el análisis de información, el método se torna susceptible de ser influido por las pre-nociones de quien analiza, particularmente en el apartado que caracteriza las FRC en función de los determinantes de participación; no obstante, es algo que se puede superar ampliando la consulta de estudios con abordaje empírico, ensayos y propuestas metodológicas para estudiar la PCS que vayan más allá de la crítica y la abstracción teórica. También repitiendo continuamente la experiencia de valorar los dotes participativos de los actores sociales (al incrementar la experiencia de quien investiga).
Aún cuando el método mostró utilidad relativa al identificar y cualificar las FRC y FRE que influyen en la implementación de los programas inclusivos a nivel local, los resultados obtenidos solo muestran una “imagen parcial” de los procesos participativos, limitada a mostrar la presencia de actores sociales que confluyen, tanto de la vertiente descendente como de la ascendente. Aunque se denota una imbricación a los atributos de GS referidos en la literatura, no muestra efectos sustanciales de apropiación, operación y retroalimentación de las herramientas de política pública por parte de la base social participante. Esto resalta el área de oportunidad para el gobierno (y otros ámbitos) tanto en la ausencia de indicadores (cualitativos y cuantitativos) como de herramientas metodológicas indispensables para conocer el efecto real de las políticas de acuerdo con los ejes que las integran, pero también resulta claro que la ausencia referida deriva de la falta de iniciativas para fundamentar métodos y propuestas para construir indicadores, de ahí la pertinencia para llevar a cabo estudios como este.
La perspectiva de GS resulta congruente con los postulados que sustentan las políticas inclusivas o de nueva generación; sin embargo, muestra limitaciones operativas relacionadas con los métodos y procedimientos para llevar a cabo el análisis de una realidad o política concreta, pero sobre todo para reformularlas, de acuerdo con lo que establecen los autores que han moldeado la perspectiva. En cierta medida esto es comprensible, puesto que la GS se mantiene en construcción y hasta el momento los abordajes empíricos para caracterizarla, o su aproximación desde diferentes áreas del saber humano, son muy poco recurrentes.
Una mejora a la propuesta de valoración, sin duda, sería establecer sus lineamientos analíticos y determinar indicadores concretos de GS para evaluar un esquema participativo o la implementación de una herramienta específica de política pública en un contexto determinado. En cuanto a la complementariedad que este método podría tener sería diversa, pues, al integrar información mixta (cualitativa y cuantitativa) puede ser insumo para realizar nuevos socioanálisis de políticas públicas y del desarrollo (en aspectos de organización y participación de la base social dentro del método de diagnóstico rural rápido, como ejemplo específico), sociogramas, análisis de redes sociales, estadísticos correlacionales, solo por mencionar algunas pautas metodológicas que pueden resultar útiles en la evaluación de programas y políticas públicas.
En la implementación de políticas públicas la etapa de evaluación es crucial, pues a través de ella se permite ver los impactos de una serie de acciones en torno a un rubro particular, es decir, los avances que reflejan la eficacia, atención oportuna o solución emanadas de un programa, proyecto o estrategia con orientación específica, o bien, la contraparte en todo esto. La evaluación de las políticas públicas incluye en su haber ponderaciones paramétricas con base en indicadores y valoraciones de índole descriptivo, que pueden complementarse unas con otras para lograr evaluaciones próximas a la integralidad y a la modelación contextual de una política determinada.
Respecto a las valoraciones, por su carácter descriptivo y dialéctico, pueden servir como vía de ensayo o exploración en el análisis de las políticas públicas desde elementos teóricos, perspectivas o teorías ya establecidas o en construcción, para coadyuvar a la operatividad real de abstracciones epistemológicas, filosóficas y técnicas contenidas en la literatura, puntualizar sobre las áreas de oportunidad que requieren ser fortalecidas, evidenciadas, clarificadas o comprendidas con mayor detalle por el quehacer sociológico (o de diferentes disciplinas), así como denotar elementos comunes, puntos de convergencia o la naturaleza complementaria que tienen las distintas áreas y disciplinas del saber humano, al proporcionar nitidez a la visualización y entendimiento de fenómenos sociales objetivos en su contexto real. Incluso a impulsar pautas evolutivas en las teorías existentes y a que emerjan nuevos idearios explicativos e interpretativos. Y quizá, para “construir puentes dialécticos” entre áreas, disciplinas del saber y la experiencia humana, como una forma de contribuir realmente a la interdisciplina y el cambio social.
