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Introducción
Este trabajo profundiza en la dinámica político-gubernamental de la Ciudad de México, con el propósito de establecer si el Partido de la Revolución Democrática (PRD) se está convirtiendo en un partido dominante a nivel subnacional. Para ello se abordan las causas de su consolidación político-electoral a partir de la democratización de la ciudad en 1997, con la elección del primer jefe de gobierno;1 consolidación producida en un entorno desfavorable2 que, sin embargo, no parece haber socavado su solidez político-electoral.
Buscamos ahondar teórica y empíricamente sobre los contenidos del ejercicio partidario-gubernamental en la capital del país, más allá de principios aspiracionales (normativos) que sostienen a priori que la falta de alternancia es signo de mal funcionamiento de la democracia (Przeworski et al., 2000). La consecuencia de este principio es que un partido dominante es antidemocrático hasta ser derrotado electoralmente. A diferencia, hemos investigado cómo se mantiene el poder con base en una propuesta teórico-metodológica que sustenta un estudio empírico sobre los contenidos del ejercicio partidario-gubernamental del PRD.
Desde el gobierno de Cuauhtémoc Cárdenas (1997-1999), las políticas públicas que caracterizan a los gobiernos perredistas en la Ciudad de México han sido diseñadas, en términos generales, con el propósito de ampliar los derechos ciudadanos (Canto y Martínez, 2013). Estas políticas han estado filtradas por las pugnas entre las diversas facciones del PRD, las cuales se han expresado en dos niveles: por un lado, la querella por los puestos gubernamentales y sus presupuestos; por otro, la constante confrontación entre el gobierno central y las administraciones delegacionales.3 En consecuencia, su implementación se decanta al transitar por múltiples intermediaciones, que las transforma en transacciones específicas y transacciones difusas (Tejera, 2009). Las primeras se sustentan en programas sociales focalizados (becas escolares, atención para adultos mayores y jefas de familia, servicios médicos básicos, entre otros), y en políticas de reconocimiento de derechos para sectores específicos (legislación en materia de diversidad sexual y derechos reproductivos). Estas acciones gubernamentales fortalecen el “piso mínimo” de la ciudadanía, a la vez que apuntalan la adhesión electoral y consolidan redes clientelares. Por su carácter difuso, entre las segundas destacan estrategias gubernamentales como la movilidad y habitabilidad de la ciudad (mejoras y ampliación de las rutas de transporte urbano, ciclovías y cicloestaciones, fomento al uso recreativo de los espacios públicos, entre otras), que responden a expectativas más generales de los habitantes de la capital. Ellas influyen en la construcción del consenso político que respalda al partido en el gobierno. En este artículo nos detenemos en las transacciones específicas, por su importancia como prácticas políticas que consolidan a los grupos de interés insertos en un partido dominante.
El artículo está organizado en cinco secciones. En la primera, se expone la propuesta teórico-metodológica elaborada para la investigación realizada, las estrategias técnicas de carácter cualitativo y cuantitativo acordes con ella, y una síntesis de los campos analizados. La segunda despliega tanto algunos aspectos históricos que han propiciado el éxito electoral del PRD en la Ciudad de México, como la dinámica intrapartidaria que le caracteriza y se expresa en las formas y contenidos de la dominación política. En la tercera sección se analizan los contenidos de las prácticas políticas en la relación gobierno/ partido/ciudadanía con base, tanto en las características que ha adquirido en la capital la representación ciudadana de carácter formal, como en las estrategias con las que los gobiernos delegacionales atienden las demandas ciudadanas. La cuarta sección plantea la forma en que se constituyen las redes políticas, su importancia en la dinámica de ascenso intrapartidario, su influencia en la identidad política, y mostramos mediante un ejemplo delegacional (Iztapalapa) su efecto electoral. Finalmente, la quinta sección contiene una reflexión conclusiva con base en lo expuesto.
I. Partido dominante: dimensiones y campos
Proponemos que un partido dominante es aquel que mantiene el poder por más de cuatro elecciones consecutivas y cuyo carácter proviene de un ejercicio efectivo de la dominación en las dimensiones electoral, legislativo-parlamentaria4 y en los diferentes niveles o ámbitos gubernamentales (Dunleavy, 2010; Greene, 2007; Hiskey y Canache, 2005; Sartori, 2005 [1976]); en este caso, gobierno central y delegaciones políticas. Por ejercicio efectivo de la dominación (Simmel, 2009 [1908]) entendemos la eficacia de las prácticas utilizadas por el partido dominante para mantenerse como tal, empleando para ello los recursos disponibles en las dimensiones mencionadas.
La definición arriba propuesta busca integrar las consideraciones cronológicas (temporalidad en el poder), cuantitativas (número de representantes), de predominancia (electoral y gubernamental) y cualitativas (contenido de las prácticas político-culturales que garantizan la dominación), separándolas de criterios como la opinión pública (Duverger, 1963: 308), y de aquellos estrictamente cuantitativos, como es el caso del índice de poder de voto (Dumont y Caulier, 2005).
La consolidación de un partido dominante desdibuja las fronteras entre las dimensiones arriba mencionadas, con el propósito de fortalecer su dominación (Goldstone, 2003), politizando la mayoría de los ámbitos de gobierno al subordinarlos a criterios orientados a mantener el poder partidario.
Para estudiar la permeabilidad de las fronteras entre las dimensiones electoral, legislativa y gubernamental, y sus vínculos con los habitantes de la Ciudad de México, empleamos un enfoque procesual de la dominación analizando las relaciones de poder en contextos particulares (Sztompka, 1991). En este artículo se abordan las dimensiones partidario-electoral y gubernamental5 a través de tres campos estudiados de 2009 a 2012: a) representación y participación ciudadana, b) ejercicio de gobierno y, c) redes políticas y elecciones,6 integrándolos en la reflexión general sobre la relación entre elecciones, democracia y ejercicio gubernamental (Pempel, 1990).
Como estrategia metodológica, se estudian los campos mencionados mediante el análisis de procesos políticos imbuidos en ámbitos de condensación; es decir, que aglutinan la confrontación sociopolítica entre diversos actores interesados en construir, mantener o, en su caso, redefinir las formas en que se ejerce la dominación.
El campo de la representación y la participación ciudadana permite indagar sobre la constitución y reproducción de la dominación en la relación ciudadanía/gobierno/partidos políticos al abarcar dos aspectos: por un lado, cómo se definen las estructuras de representación ciudadana y su empleo electoral; por el otro, su influencia en la formación de la identidad políticocultural de los ciudadanos, ya sea autónoma y con base en derechos o, por el contrario, dependiente y subordinada. En el campo del ejercicio de gobierno nos centramos tanto en la estrategia gubernamental para generar adhesiones e identificaciones políticas entre vecinos de barrios y colonias, resultantes de las formas mediante las cuales se otorga el gasto social; así como en las particularidades de la relación que entablan con ellos funcionarios e intermediarios, que propicia la “domesticación” y acotamiento de las demandas ciudadanas. En el campo partidario-electoral, destacamos la formación y funcionamiento de redes políticas y organizaciones parapartidarias, y su efecto sobre las identificaciones e identidades políticas como base para explicar su influencia sobre el comportamiento electoral. Por lo anterior, el estudio que presentamos no se circunscribe a una noción de partido dominante asociada al acatamiento de los procedimientos electorales establecidos, particularmente si emplean mecanismos ocultos o abiertamente fraudulentos (Hermet, 1982).
Acorde con la definición de partido dominante empleada, se han combinado técnicas cualitativas y cuantitativas, seleccionándolas con base en su pertinencia para profundizar en los procesos políticos estudiados. Entre las cualitativas pueden mencionarse: a) la observación sistemática del comportamiento político de actores clave; b) entrevistas a profundidad a funcionarios públicos, legisladores y líderes políticos, entre otros; así como diálogos casuales con participantes de los diferentes procesos estudiados; c) análisis de material gráfico y documental (fotos, panfletos, encuestas, propaganda de diversa índole); d) consulta hemerográfica y de portales de Internet (blogs y redes sociales virtuales). Para otorgarle certeza significativa a los procesos políticos analizados, hemos empleado la saturación etnográfica; esto es, que los datos obtenidos mediante alguna de las técnicas mencionadas estén confirmados por la redundancia, o mediante ejemplos discriminantes al confrontar información de situaciones similares (Creswell, 2007).
En cuanto a las estrategias cuantitativas, presentamos un análisis histórico-estadístico por conglomerados (clusters) de resultados electorales de las elecciones locales del 2003 a 2012, vinculado a información georeferenciada por secciones electorales y niveles de desarrollo socioeconómico, indicadores numéricos de la influencia de cada corriente al interior del PRD-DF, número de diputados por corriente, y distritos donde tienen presencia. Se ha asociado el análisis cuantitativo con la información etnográfica sobre ubicación, funcionamiento y negociación entre redes políticas,7 representantes gubernamentales y líderes de facciones partidarias.
II. Los factores de permanencia del PRD en la Ciudad de México
La permanencia del PRD como gobierno a partir de 1997 proviene de la tradición opositora de la capital del país, el surgimiento de la sociedad civil y su entrelazamiento con las movilizaciones sociales durante la década de los ochenta, y la participación del movimiento urbano popular en el ámbito político-partidario. Todo lo anterior amalgamado en los procesos electorales.
a) Cultura de oposición, movimientos sociales y comportamiento electoral
La Ciudad de México es compleja y heterogénea en términos culturales y políticos, aunque algunos rasgos comunes pueden rastrearse a partir de los años cuarenta del siglo pasado, cuando en ella se desarrolla un fuerte movimiento cultural de actores sociales críticos del régimen priista, el cual influye sobre las percepciones políticas de los capitalinos (Vaughan, 2001). Desde los años sesenta, no obstante que el PRI era hegemónico a nivel nacional, el PAN obtenía en la capital votaciones de alrededor de 20% (Gómez-Tagle, 2000: 39); lo cual ejemplifica la tendencia electoral de los capitalinos a votar por partidos diferentes al PRI (Emmerich, 2005). Además, durante muchos años tuvo el mayor índice de abstención electoral de todo el país, el cual se considera expresión de una tradición opositora que influirá en su comportamiento político posterior (Becerra, 2005). Por lo que se refiere a las movilizaciones sociales, durante la década de los ochenta pueden mencionarse las de damnificados de 1985, estudiantil de 1987, electoral de 1988 y magisterial de un año después (Álvarez, 2009). Son movilizaciones marcadas por el descontento ante la crisis económica que detona a finales de 1994 y que profundiza la iniciada en 1985; y el desplome del prestigio como partido y gobierno del PRI. La lucha por la democratización en la Ciudad de México unifica movimientos sociales y sectores ciudadanos, lo que refuerza la cultura opositora de la capital. Sin embargo, con el establecimiento de la democracia representativa a partir de 1997, esa unidad se ha debilitado aunque no el apoyo electoral capitalino al PRD, lo que abre las puertas para que las facciones8 que integran este partido se consoliden paulatinamente.
Cuando el PRD contiende en las elecciones para jefe de gobierno por vez primera (1997), lo hace con la participación de las organizaciones urbanopopulares que demandan regularización territorial, bienes y servicios. Sus líderes negocian con Cuauhtémoc Cárdenas, candidato perredista a la jefatura de gobierno, el apoyo político-electoral de sus organizaciones9 a cambio de diputaciones y cargos gubernamentales, por lo que votar por el PRD se traduce en votos para dichos líderes (Bruhn, 2012: 140). Estos líderes comienzan a fortalecer facciones políticas para afianzar posiciones partidarias, y en este proceso la mayoría de los movimientos sociales van siendo “domesticados” por quienes los encabezan, transformándolos paulatinamente en redes de apoyo electoral de carácter clientelar.10 Además, el debilitamiento de su interés por la democratización abre las puertas para que los representantes de estas facciones enmascaren su creciente predominio en el gobierno bajo la bandera de la defensa de la democracia, utilizando prácticas políticas autoritarias y clientelares con un vocabulario en el que “participación”, “sociedad civil”, “ciudadanía” y “democracia” son comunes.
Las elecciones condensan los elementos históricos mencionados generando que, con excepción del año 2000 -cuando la promoción del “voto útil” en contra del PRI, el “efecto Fox”, el desgaste de las reiteradas campañas presidenciales de Cárdenas, y la falta de consolidación del PRD en el DF como gobierno, favorecen al PAN-, la mayoría de los capitalinos se incline a votar por el PRD.
Es por lo anterior que, siguiendo nuestra definición, hasta el año 2003 se conjuntan las condiciones que permiten a este partido comenzar a ejercer la dominación en las dimensiones electoral, legislativo-parlamentaria y gubernamental a nivel subnacional, con lo que se establecen las bases para constituirse paulatinamente como partido dominante. A partir de dicho año, como lo muestra el Cuadro 2, además de ya contar con la Jefatura de Gobierno, obtiene el predominio gubernamental y legislativo local al ganar 13 de las 16 delegaciones políticas y 36 de los 40 diputados de mayoría relativa en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF).
Cuadro 2 Comportamiento electoral en la Ciudad de México (1997-2012)1
Fuente: Elaborado con base en datos del IEDF. En el caso de coaliciones se agrupan los votos en los tres principales partidos (PAN, PRD y PRI).
1 Este cuadro muestra las preferencias electorales ciudadanas, por lo que se concentra en los elegidos por mayoría relativa, ya que la representación proporcional es producto de negociaciones partidarias sobre pesos y contrapesos políticos (Gómez-Tagle, 2011), influyendo sobre la predominancia legislativa, tema que rebasa los objetivos de este artículo
No toda la capital ha votado en estos años por el PRD. Como muestra el Mapa 1, existen corredores electorales que en el periodo de 2003 a 2012 lo hacen tendencialmente por el PAN, y están ubicados en zonas con índices de desarrollo social de estrato medio y alto11ubicadas en las delegaciones Benito Juárez-Álvaro Obregón; Miguel Hidalgo-Cuajimalpa y Coyoacán-Tlalpan. Con base en el análisis de clusters realizado, el promedio de votos a jefes delegacionales en el periodo mencionado es de 53.1% de votos al PAN, 22.5% al PRD y 15.7% al PRI. En investigaciones de periodos anteriores (1988-1997), los habitantes de estos corredores han sido identificados, caracterizándose por un perfil socioeconómico asociado a variables como vivir en zonas con mayor urbanización y poseer mejor nivel educacional y salarial; también por provenir de otras entidades de la república (Gómez-Tagle, 2000: 82).
Fuente: Mapa elaborado en el Centro de Geografía Digital de El Colegio de México.
Mapa 1 Distrito Federal: comportamiento electoral para Jefe de Gobierno 2006-2012
El estudio de campo que hemos realizado en estas zonas indica que el comportamiento electoral de sus habitantes también combina tradiciones culturales de carácter conservador, tales como desconfianza a “la izquierda” y crítica al gasto social, entre otros aspectos. Sin embargo, el cuestionado desempeño del PAN en el gobierno federal durante el sexenio pasado y su crisis partidaria en la Ciudad de México en 2012, propician que en algunos de dichos corredores electorales este partido haya sido desplazado por la alianza de izquierda.12
Aun cuando lo habitual del comportamiento electoral nacional es optar entre PRD y PRI, o PAN y PRI (Gómez-Tagle, 2000), dichos resultados indican que una fracción del electorado oscila entre PAN y PRD. Si el PRI se colocó como segunda fuerza en esas elecciones, no fue por un incremento importante en la votación recibida, sino a causa de la disminución de votos al PAN, mientras que los votos al PRD aumentaron. La capital continúa su tendencia histórica de oposición al PRI, aun cuando este partido muestra un voto promedio de 22% del total de la votación para jefe de gobierno en el periodo 2003-2012. Desde 1997 el PRI solamente ha gobernado en dos ocasiones una delegación política13 y no ha obtenido un solo diputado local de mayoría relativa. Si bien en las elecciones de 2012 los prIIStas recobraron la presidencia de la República, y actualmente impulsan un mayor apoyo federal a su estructura partidaria en el D.F.,14 tanto el comportamiento electoral capitalino de los últimos quince años, como los resultados de nuestra investigación, indican que es poco probable que las condiciones de reproducción de la dominación del gobierno perredista sean mermadas a corto plazo.
b) Dinámica intrapartidaria y formas de dominación
La dinámica interna del PRD, en conjunto con sus prácticas políticas, marcan los contenidos de las formas de dominación que caracterizan su quehacer en la Ciudad de México. Por ello, se presenta una síntesis de su integración y funcionamiento a nivel local.
La creación del PRD local está sujeta a las resonancias entre éste y el PRD nacional; sustancialmente a la competencia entre diferentes grupos por afianzar su poder político y económico. En consecuencia, también en el primero se forman grupos partidarios autocontenidos (facciones) articulados entre ellos mediante acuerdos laxos -que en conjunto generan lo que denominamos una democracia sin reglas-15 para interactuar intrapartidariamente y negociar puestos en la estructura partidaria y candidatos legislativos y delegacionales.16 El Cuadro 3 sintetiza tanto la influencia actual de las facciones al interior del PRD, expresada en número de consejeros locales, como la legislativa (número de diputados locales) y gubernamental (jefes delegacionales). Además se muestra las delegaciones donde estas facciones tienen influencia.
Cuadro 3 Facciones políticas del PRD con presencia en la Ciudad de México por delegaciones 1
| Facciones | Líderes | Delegaciones | Consejeros locales PRD-DF | Diputados Locales | Jefes Delegacionales |
| Fuerza Democrática (FD) - Nueva Izquierda (NI) | Víctor Hugo Lobo y José Manuel Ballesteros | Coyoacán, Gustavo A. Madero, Iztapalapa, Milpa Alta y Venustiano Carranza | 83 | 7 | Coyoacán, Gustavo A. Madero, Milpa Alta, Venustiano Carranza |
| Vanguardia Progresista (VP) | Marcelo Ebrard | Coyoacán, Cuajimalpa e Iztapalapa | 60 | 11 | Iztapalapa |
| Red por la Unidad de las Izquierdas (RUNI) | Alejandra Barrales | Tláhuac | 12 | 4 | Tláhuac |
| Alianza Democrática Nacional (ADN) | Carlos Reyes Gámiz | Iztacalco e Iztapalapa | 23 | - | - |
| Unidad y Renovación (UNYR) | Armando Quintero | Iztacalco, Iztapalapa y Tláhuac | 8 | 1 | Iztacalco |
| Foro Nuevo Sol | Víctor Hugo Romo | Miguel Hidalgo | 13 | - | Miguel Hidalgo |
| Izquierda Democrática Nacional (IDN) | René Bejarano | Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez, Cuajimalpa, Cuauhtémoc, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Tlalpan y Xochimilco | 79 | 15 | Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Cuauhtémoc, Magdalena Contreras, Tlalpan, Xochimilco |
| TOTAL | 278 | 38 |
Fuente: elaboración propia con base en información de campo, hemerográfica y de la Lista del Consejo Estatal del Distrito Federal y los resultados de las votaciones internas para elegir presidente del PRD-DF en 2013.
1 En 2013 la elección del consejo estatal del PRD evidenció nuevamente las disputas de las facciones por ocupar la presidencia del partido y repartirse sus carteras. En esta disputa se ofrecían: “bombazos de lana, por parte de los de la IDN, contra oferta de empleo en puestos medios en las secretarías del gobierno del Distrito Federal y las delegaciones por parte de los manceristas, con tal de obtener el respaldo de los consejeros indecisos”. Entrevista a Consejero Político Estatal del PRD. 7 de mayo de 2013
La dilución de las fronteras entre las dimensiones electoral, legislativa y gubernamental en el caso del PRD en la Ciudad de México, es un proceso que involucra, por un lado, la lucha interfaccional por dominar y consolidarse en ellas; y, por el otro, el control y ampliación de las redes políticas que apoyan intrapartidariamente (en elecciones internas) y en los procesos electorales para jefes delegacionales, diputados locales y federales, a las diversas facciones en pugna. También se expresa en el reparto de puestos gubernamentales tanto a nivel delegacional como en el gobierno central.17 En consecuencia, la confrontación entre diversas facciones propicia que estas dimensiones no solamente están entrelazadas sino, a su vez, fragmentadas entre las diversas fuerzas políticas partidarias.
En las siguientes páginas abordaremos las dimensiones partidario-electoral y gubernamental con base en los campos de representación y participación ciudadana; ejercicio de gobierno; y redes políticas y elecciones, conjuntando los dos primeros en una sola sección.
III. Representación ciudadana, participación y gestión gubernamental
La forma en que se ha configurado la dominación en la ciudad marca las formas de subordinación de la participación ciudadana al poder partidario-gubernamental, el cual ha buscado constituir espacios vecinales gobernables y administrables (Dean, 1999). Las relaciones de poder que enmarcan la interacción entre ciudadanos, funcionarios públicos y partido, imprimen sus contenidos a la representación y participación ciudadana y, por tanto, a las características y alcances de la democracia en la capital del país. Comités vecinales, asambleas ciudadanas, consultas telefónicas, audiencias públicas, presupuestos participativos y comités ciudadanos, se impulsan como formas de vinculación entre ciudadanos y gobierno, pero sus resultados están matizados por las estrategias de dominación.
a) De los comités vecinales a los comités ciudadanos
Buscando generar un contrapeso a los grupos priistas de la Ciudad de México, el primer jefe de gobierno y su equipo pretendieron reformular la relación gobierno-ciudadanía mediante procesos participativos. En 1998 se promulga la Ley de Participación Ciudadana (LPC), y en junio de 1999 se realizan elecciones de comités vecinales. Estas elecciones se partidizan a causa del escaso interés y participación ciudadana en ellas, y porque los partidos visualizan a los comités como “espacio a ganar” para apuntalar las elecciones del 2000. La participación “ciudadana” queda, en lo esencial, circunscrita a grupos y militantes partidarios. Una vez elegidos, la relación entre comités y gobiernos delegacionales se deteriora tanto por la presión de las agendas partidarias bajo la piel de peticiones ciudadanas, como a causa de la ineficacia delegacional para resolver legítimas demandas de gestión. En los tres años siguientes a la elección, la mayoría de las delegaciones disuelve su relación con los comités, los cuales también se desgastan como resultado de su integración multipartidaria, y por el rechazo vecinal ante la falta de resultados.18
La experiencia negativa y reticencia a tener contrapesos políticos por parte de los jefes delegacionales, se suman al rechazo del entonces jefe de gobierno a convocar a la elección para renovarlos en 2002. Entrevistas realizadas a involucrados coinciden en que López Obrador evaluó, por un lado, que las elecciones vecinales podrían propiciar mayor empoderamiento de la oposición política (sobre todo en los enclaves panistas de la ciudad); por el otro, que los comités no le serían útiles para buscar la Presidencia de la República. Por su parte, los legisladores locales panistas temen que nuevas elecciones fortalezcan la presencia perredista en la ciudad, temor que se suma a las pugnas entre las facciones perredistas.
Las declaraciones de Bejarano, líder de la bancada del PRD en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF), sobre la participación ciudadana son fatales para nosotros [la IDN], porque menciona en una reunión legislativa que la reactivación de comités puede utilizarse para incrementar la presencia territorial de la organización. A partir de ahí, las demás corrientes perredistas se dan cuenta de su estrategia, oponiéndose a legislar sobre la participación ciudadana.19
No es hasta 2009 que las diversas facciones del PRD evalúan que pueden competir por el control de los comités, pues ya se han repartido el control político-territorial de la ciudad de forma relativamente estable, y acuerdan la nueva convocatoria electoral de los comités ciudadanos (antes vecinales). Por su parte, el jefe de gobierno (Ebrard) considera que la elección vecinal puede permitirle consolidar redes que le respalden en su búsqueda de la candidatura presidencial, disminuyendo la influencia de los jefes delegacionales.20
La dominación a nivel de la participación ciudadana, y el papel que en ésta tienen los comités ciudadanos, se sintetiza en dos cuestiones: quiénes participan y a quiénes representan sus integrantes (Ziccardi, 2000). Las elecciones vecinales de 2010 fueron, en realidad, una “elección de gobierno” disputada entre facciones intrapartidarias, que se expresó en la competencia entre diferentes espacios gubernamentales por apoyar planillas a modo en los comicios. En ellas compitieron, en realidad, facciones vinculadas a jefes delegacionales; administración central; diputados locales o federales; organizaciones urbano-populares; y grupos de comercio ambulante. Todos ellos impulsaron planillas con líderes cuyas agendas fueron previamente negociadas buscando, como mencionaba un funcionario delegacional entrevistado, que los comités no fueran “una piedra en el zapato, sino más bien un grupo de trabajo”.21 Estas planillas ganaron porque llevaron a sus clientelas o simpatizantes a votar, mientras que muchas de las integradas por vecinos sin redes políticas obtuvieron escasos votos. A diferencia de 1999, la pugna principal no fue entre partidos (PAN, PRI, PRD), sino entre facciones perredistas.22 Como sostiene un entrevistado: “Lo único que logramos con la elección de comités ciudadanos fue reproducir a imagen y semejanza una elección interna del PRD, en la que cada corriente trató de controlar la mayor cantidad de comités para llevar ‘agua a su molino’”.23
La participación ciudadana no forma parte de las estrategias para la planeación y aplicación de las políticas públicas, porque las decisiones colectivas y los presupuestos participativos promovidos en la capital son manipulados a través de los comités para que los vecinos soliciten lo que las delegaciones o el gobierno central consideran necesario.24
Las diversas facciones perredistas evaluaron que los comités podían emplearse como otro medio para “bajar” (entregar) apoyos, acceder a redes vecinales y controlarlas electoralmente. Las consideraciones de control político y formación de clientelas electorales prevalecieron promoviendo, incluso, que quienes participan en ellos sean empleados delegacionales encubiertos como representantes ciudadanos, grupos políticos y líderes vecinales.25 Todos ellos no representan a los vecinos, sino a los intereses de grupos o facciones políticas que buscan establecer vínculos clientelares, impulsando una identidad ciudadana dependiente y subordinada.
b) Desempeño gubernamental: gestión de demandas y gasto social
Las acciones gubernamentales vinculadas a demandas ciudadanas de mejoramiento de servicios públicos y apoyo social son otro espacio donde se fortalece el ejercicio de la dominación, a través de relaciones que buscan ganar adhesiones y clientelas electorales, configurando los contenidos político-identitarios de lo ciudadano. Son prioritarias en el ámbito delegacional, porque sus funcionarios disponen de menos de tres años para incrementar el respaldo ciudadano y ampliar sus redes clientelares. En dichas relaciones pueden destacarse dos prácticas: las “asambleas ciudadanas” y las “audiencias públicas” en las explanadas delegacionales. Bajo el discurso de que se busca “conocer y solucionar directamente los problemas ciudadanos” las primeras son, en realidad, reuniones informativas para promocionar programas sociales, ya sea entre quienes ya son beneficiarios de alguno,26 o quienes se enteran de ellos por vez primera. Representan, además, una oportunidad para que los funcionarios fomenten vínculos interpersonales con vecinos y “domesticar” al ciudadano al hacerlo partícipe de la lógica gubernamental, atemperando sus demandas. Por ejemplo, ante las quejas un jefe delegacional sostiene: “No tenemos el presupuesto que habíamos solicitado y éste [no] nos fue proporcionado hasta hace poco, por eso empezamos tarde los programas. Además no tenemos las facultades legales de un municipio”.27
Estas reuniones parecen suplir a la “ventanilla única”,28 aunque no necesariamente mejoren la respuesta delegacional a las demandas. En realidad, pretenden generar y reproducir los contenidos político-culturales de la subordinación, característicos de una gestión gubernamental “personalizada” donde el derecho ciudadano se trastoca por un ejercicio patrimonialista de la gestión pública. Si no es posible exponer directamente las demandas al jefe delegacional se puede, al menos, abordar a un “promotor” de la Dirección de Participación Ciudadana delegacional, quien “toma nota” de la queja o petición, o explica los pasos para ser beneficiario de alguno de los programas promocionados. El principal propósito de las asambleas es, como se ha dicho, fortalecer la adhesión de la ciudadanía con el delegado y su equipo, adhesión que se buscará traducir en apoyo electoral en las elecciones internas del PRD, o en los siguientes comicios locales y federales.
El director de desarrollo social (actualmente jefe delegacional) detalla los programas sociales para quienes no tienen el “poder adquisitivo” del salario mínimo; [el programa] de justicia social que agrupa apoyos económicos de alimentos, medicamentos y aparatos auditivos, sillas de ruedas y prótesis “específicas”; así como el de “cena navideña”, entre otros. Interrumpe su explicación cuando llega el “jefe delegacional electo”, como anuncia por micrófono la Directora Territorial, no obstante que fue electo un año antes.29
La segunda actividad de “participación ciudadana” que evidencia las condiciones a través de las cuales se accede a la atención de recursos públicos es la “audiencia pública”. Es habitual que algunos jefes delegacionales designen un día a la semana o a la quincena para atender a los habitantes de la demarcación, en el que se reproduce una relación entre ciudadanos y funcionarios similar al detallado para las “asambleas”.
Ambas acciones gubernamentales buscan “empapar” a los capitalinos de los principios y contenidos subyacentes a las relaciones políticas (Shore, 2010; Olson, 2008; Auyero, 2011), acotando el comportamiento ciudadano mediante una “didáctica” que les instruye sobre el contenido de las relaciones sociopolíticas “adecuadas”, a la vez que instaura formas específicas de gobernanza (Prozorov, 2004: 268). Dichas acciones consolidan la dominación en la medida en que muestran a los ciudadanos cómo relacionarse con el poder. Las particularidades de los vínculos entre gobierno y ciudadanía no provienen de una “cultura súbdito”, sino de prácticas de subordinación que producen y reproducen una forma particular de ciudadanía.
La relación gobierno-ciudadanía descrita revela tanto la forma en que se construye la gobernanza en la Ciudad de México a través del ejercicio del poder público, como las diferentes estrategias mediante las cuales las facciones perredistas se disputan el dominio político-territorial del espacio público. Las consideraciones de formación de clientelas electorales prevalecen en el quehacer gubernamental. Incluso, las delegaciones y gobierno central han incorporado a sus nóminas a líderes vecinales e integrantes de organizaciones urbano-populares, denominándolos eufemísticamente como “enlaces ciudadanos” cuando que, en realidad, son intermediarios vecinales disfrazados como servidores públicos.30 Diversos funcionarios entrevistados en el trabajo de campo sostuvieron que el gobierno de la Ciudad de México ha favorecido nuevas relaciones con la ciudadanía. Sin embargo, dichas relaciones no amplían la participación ciudadana en decisiones colectivas; tampoco propician que dichas decisiones sean tomadas por actores crecientemente competentes y autónomos. Las relaciones políticas no favorecen que los capitalinos se perciban como ciudadanos, sino como beneficiarios o clientes (Auyero, 2011).
IV. Procesos electorales: redes políticas y campañas electorales
La consolidación del PRD está asociada, además de los procesos ya descritos, a la formación de una creciente estructura de control político-territorial, integrada por redes agrupadas en torno a intermediarios partidario-gubernamentales. Territorialmente diseminadas, estas redes han sido alimentadas por programas de gasto social y la gestión de obras y servicios, y proliferado porque son un medio para que sus líderes asciendan políticamente al apoyarlos en las negociaciones y elecciones intrapartidarias. En consecuencia se ha formado gradualmente un entramado de relaciones políticas que involucra corrientes partidistas, oficinas de gobierno y organizaciones urbano-populares que, en conjunto, son el respaldo para negociar diputaciones y puestos político-administrativos con otras corrientes.31
a) Formación y funcionamiento de las redes políticas
Los líderes políticos de menor influencia operan a nivel de calles, barrios, colonias, y en pequeños movimientos urbanos, los cuales demandan gasto social, vivienda o servicios. Algunos de ellos, bajo el pretexto de promover el fortalecimiento de los derechos sociales, forman asociaciones civiles (AC) que, en realidad, subvencionan sus actividades políticas dirigidas a extenderse a nuevos enclaves territoriales. La intermediación se enmascara en el discurso de los derechos sociales y la participación ciudadana. Se ha encontrado que quien desea actualmente alcanzar una candidatura o un puesto como funcionario público, muy probablemente requiera del apoyo de estas asociaciones civiles parapartidarias.32 Estas AC también permiten sortear la norma electoral, por lo que funcionarios públicos o diputados locales y federales las promueven con el propósito de allegarse recursos y realizar proselitismo.33
Como resultado del análisis de dichas redes realizado durante el trabajo en el terreno, puede sostenerse que las mismas usualmente están integradas territorialmente y agrupadas piramidalmente (Adler-Lomnitz, Salazar Elena y Adler , 2004; Pansters, 1997). Son entramados de organizaciones de carácter local vinculadas con base en alianzas y adhesiones que les permiten mantener dominio político y electoral sobre un territorio -colonia, delegación o distrito electoral- (A); o están formadas por varias organizaciones locales relacionadas con líderes que ya controlan territorios más extensos (B); es común que dichos líderes estén aliados en frentes políticos (C); a su vez, estos frentes se asocian con dirigentes que encabezan estructuras transterritoriales (T1, T2, T3). En conjunto, estas estructuras se integran a facciones políticas partidarias (véase Diagrama 1). Por lo anterior, la organización política de la Ciudad de México se sustenta en coaliciones de organizaciones de primero y segundo nivel, organizadas jerárquicamente, cuyo control se centraliza en pocos personajes políticos.
El diagrama presentado no muestra el relativamente dinámico proceso de integración, expansión y contracción político-territorial de las organizaciones como resultado de la asociación, ascenso, escisión y decadencia de sus líderes al buscar incrementar su influencia política y poder económico. Dicho proceso se plasma en la influencia que han tenido las redes en el comportamiento electoral, como mostraremos a continuación en el caso de la delegación Iztapalapa.
b) Identidad partidaria e identificación con líderes
La forma fragmentaria en que se constituyen e interrelacionan las redes políticas en la Ciudad de México propicia su segregación en múltiples identificaciones políticas. En consecuencia, parte del apoyo electoral al PRD en la capital, más que manifestar una preferencia partidaria, expresa la influencia electoral de liderazgos particulares sobre sus redes.
El interés de las diferentes facciones del PRD por incrementar su control político-territorial impulsa la creación y diseminación de redes políticas. Representantes de colonia, dirigentes de grupos solicitantes de vivienda, vendedores en vía pública y administradores de grandes unidades habitacionales, entre otros, buscan iniciar su carrera política negociando con alguna facción apoyos gubernamentales (gasto social y gestión) para fortalecer su control sobre la red que encabezan. Por ello, estas redes muestran un comportamiento electoral más asociado a las aspiraciones políticas de sus líderes, que a convicciones partidarias.
La oposición identitaria entre los integrantes de las redes reproduce a pequeña escala la faccionalización de los grupos que integran al PRD en la Ciudad de México. La tensión entre identidad partidaria e identificación con algún líder en particular fue una constante observada en las actividades partidarias proselitistas de 2012. Se ha profundizado la parcelación de actividades proselitistas entre los candidatos perredistas, en contraste con otras elecciones estudiadas en el terreno, lo cual es una expresión del fortalecimiento de las identificaciones políticas particulares.34 Los líderes de algunas de estas redes hicieron “sus mítines”, con “sus candidatos”, convocando exclusivamente a las organizaciones con las que estaban vinculados y, en algunos casos, expresaron públicamente su desacuerdo y oposición con personajes o grupos políticos de facciones opositoras. Como expresa una figura importante del partido a nivel local:
Cada vez más está en crisis nuestra identidad como partido de izquierda, que se ha maltratado y fracturado por muchas razones. Principalmente, creo por los conflictos internos propiciados por la existencia de muchos grupos y la separación de líderes importantes. Las fracturas han hecho que algunos se disfracen o coloreen según sus intereses particulares.35
El proceso arriba descrito indica que debe distinguirse entre el comportamiento electoral resultado de la adhesión a redes vinculadas a liderazgos políticos, de aquél asociado a identidades partidarias. Esta reconfiguración de las identidades en identificaciones influye en el comportamiento electoral; por ejemplo, en los comicios electorales de 2009 en la delegación Iztapalapa. Como se mostrará, dicha volatilidad responde a negociaciones entre quienes encabezan redes político-clientelares que actúan en el ámbito local, cuyos miembros sufragan en el sentido que ellos les indican.
c) Redes políticas, facciones y elecciones en la delegación Iztapalapa
El conflicto electoral de 2009 en Iztapalapa tuvo en su momento amplia difusión en los medios de comunicación masiva, por lo que nos concentramos en los aspectos que atañen más a nuestro tema.
Las elecciones internas para la designación de la candidata a la jefatura delegacional en Iztapalapa enfrenta a Nueva Izquierda (NI) -que había gobernado la delegación desde el 2000 y cuya candidata, Silvia Oliva, es pariente político del dirigente de esta facción-36 con un conjunto de grupos locales cohesionados alrededor de la facción perredista Izquierda Unida (IU). Clara Brugada, candidata de IU gana la elección interna de ese partido con 99 890 votos contra 94 560 de Oliva (5 330 votos de diferencia). Estas elecciones se judicializan y, finalmente, en contra de un fallo del Tribunal Electoral Local (TEDF) que favorece a Brugada, el Tribunal Federal Electoral (TEPJF) determina, a dos semanas de que se realicen las elecciones,37 que Oliva sea la candidata para jefa delegacional. El ex jefe de gobierno y candidato presidencial en 2006 por el PRD, Andrés Manuel López Obrador, realiza 32 asambleas en cinco días solicitando que se vote por el Partido del Trabajo (PT) para apoyar a Brugada, ya que Rafael Acosta Ángeles (“Juanito”), candidato de ese partido, acePTa renunciar a favor de ella si triunfa en las elecciones.38 Lo cierto es que durante esas dos semanas, las redes locales instruyen a sus integrantes para que voten de manera diferenciada: por el PRD para diputados locales (la mayoría, líderes de estas redes); y por el PT para jefe delegacional. A mediados de junio de ese año, la intención de voto para el PT era de 13.7% mientras que para el PRD de 33.2%.39 Los resultados finales serán de 27.11% de votos para el PRD, y 31.18% para el PT. Este resultado puede sorprender si se considera la complejidad de la propuesta del voto diferenciado,40 pero se explica por tres cuestiones: por un lado, la influencia de las redes que votaron por el PRD para que Brugada fuera la próxima jefa delegacional, ya que habían establecido con ella acuerdos sobre el reparto de las posiciones político-gubernamentales en la delegación; por el otro, el respaldo al PRD en la elección de diputados locales, ya que los líderes de las redes eran los candidatos de ese partido a la Asamblea Legislativa; finalmente, porque el gobierno delegacional anterior (Horacio Martínez) había logrado unir a los grupos políticos delegacionales en contra de su gestión y, por tanto, en confrontación con NI.
Si correlacionamos nuestra información sobre la influencia de los grupos políticos en los distritos electorales de Iztapalapa, el número y lugar de las asambleas informativas realizadas por López Obrador, las facciones a las que pertenecen los candidatos del PRD, los resultados electorales locales del 2009 analizados con base en clusters, y los índices de desarrollo social por sección electoral, encontramos lo siguiente: los distritos electorales en que el PT obtuvo una mayor cantidad de votos son el XXVI, el XXIX y el XXXII, que forman además la franja de menor índice de desarrollo social (compárense Mapas 2 y 4).41 El primero de esos distritos se caracteriza por la presencia de grupos que se disputan su control, particularmente la UPREZ a la que pertenece Brugada, y liderazgos locales vinculados con Arturo Santana.42 Por ello, en el Mapa 2 una parte del distrito XXVI votó claramente por el PT, mientras que otra se mantuvo ligada al PRD (aunque no necesariamente a NI). Fue también una zona en la que López Obrador realizó cuatro asambleas informativas a las que asistieron principalmente las redes ligadas a Brugada. En el segundo distrito (XXIX), el mapa de votación para jefe delegacional (véase Mapa 2) muestra el predominio electoral del PT. Sin embargo, si se compara con el mapa por votación a diputados (véase Mapa 3), se confirma un comportamiento electoral diferenciado. La causa de lo anterior es resultado de la presencia de redes políticas asociadas a diversas facciones. Aquellas cercanas a Brugada promovieron el voto por el PT, y fueron reforzadas en cuatro asambleas encabezadas por López Obrador. El voto por el PRD para diputados locales fue impulsado por IDN, cuyas redes respaldaron a su candidata (Aleida Alavez). El tercer distrito (XXXII) es un territorio disputado por el Movimiento de Equidad Social de Izquierda (MESI),43 IDN y NI, lo que se muestra en la diferencia entre los resultados electorales para jefe delegacional y diputado local.44
Fuente: Mapa elaborado en el Centro de Geografía Digital de El Colegio de México.
Mapa 2 Iztapalapa. Votación 2009 para jefe delegacional por sección electoral
Fuente: Mapa elaborado en el Centro de Geografía Digital de El Colegio de México
Mapa 3 Delegación Iztapalapa. Elección de diputados mayoría relativa 2009. Porcentaje de votos y secciones ganadas por partido
Los distritos XIX y XXVIII presentan características singulares. El primero, porque en las votaciones para jefe delegacional triunfa el PT, como resultado de un acuerdo entre los grupos locales y Brugada, aun cuando el MESI es territorialmente predominante, como se evidencia en los resultados mayoritarios al PRD para su candidata local (Karen Quiroga). En cuanto al segundo (XXVIII), porque los grupos políticos asociados previamente al PT se ubican principalmente en éste. Es un distrito que se caracteriza por la disminución de la influencia política de NI, al menguar de 2003 a 2006 el flujo de recursos para los grupos políticos de esta zona.
Los ejemplos expuestos a nivel de distritos locales en la delegación Iztapalapa muestran la importancia de las redes político-territoriales en el comportamiento electoral, la cual fue relegada por analistas y medios de comunicación que, en su caso, sesgaron la explicación hacia la personalización de la política, alimentando con ello el imaginario45 de que López Obrador tenía “arrastre” suficiente para modificar, a unos días de la votación, la preferencia electoral en Iztapalapa. La reiteración de dicho imaginario en los medios de comunicación masiva difuminó el proceso político subyacente a las elecciones; particularmente, la importancia de dichas redes en el ascenso electoral del PT y el voto diferenciado.
Procesos electorales como el descrito en Iztapalapa expresan los efectos de un sistema político que induce el comportamiento electoral de una parte de la población capitalina: aquella vinculada a redes clientelares enlazadas con funcionarios públicos, intermediarios políticos y representantes partidarios. Estas relaciones representan para los integrantes de dichas redes una ventana de oportunidad para acceder al gasto social o la atención gubernamental.
El fenómeno electoral mostrado en Iztapalapa deriva de la faccionalización partidario-gubernamental que, en este caso, se expresó a través de un voto para un partido diferente al PRD. Lo usual es que ello suceda sin que, desde una mirada externa, esta faccionalización se haga evidente debido a que las disputas acontecen en el ámbito intrapartidario y se condensan en el voto al PRD.
V. A manera de conclusión: la permanencia del PRD en la Ciudad de México
Se han abordado las dimensiones electoral, legislativo-parlamentaria y gubernamental de forma empírica, mediante el estudio de las prácticas políticas en diversos campos (representación y participación ciudadanas; ejercicio de gobierno y redes políticas); profundizando en la configuración de la dominación que ha permitido al PRD mantenerse en el poder en la Ciudad de México. Se ha examinado la interinfluencia entre la competencia intrapartidaria y el ejercicio de gobierno; particularmente, los efectos de esta relación sobre las políticas públicas. A continuación se resumen los hallazgos principales.
El estudio corrobora que el análisis de la dominación debe abordar tanto sus características cualitativas, como el contexto en que ella se ejerce. Por lo que refiere a la Ciudad de México, estudiamos las prácticas políticas que en diferentes niveles de gobierno (delegacional y central), ámbitos (participación ciudadana, desarrollo social, y gestión de obras y servicios) y territorios (delegaciones, colonias y distritos electorales) se emplean para consolidar redes políticas de apoyo partidario-electoral. Pero parte del apoyo electoral que tiene el PRD en la ciudad no podría explicarse sin considerar el contexto en que dichas prácticas se realizan; particularmente, la historia de la capital, la cual está caracterizada por una cultura de oposición que favorece su predominancia electoral.
También se ha buscado establecer la relación entre la dinámica intrapartidaria y la estructura política que sustenta al partido dominante, así como los efectos que dicha relación tiene sobre el funcionamiento del sistema político. Al respecto, se ha expuesto cómo los líderes del movimiento urbano-popular se integran al PRD local, convirtiéndose en dirigentes o integrantes de facciones políticas y transformando a sus organizaciones en redes político-partidarias. Se genera así una maquinaria donde las pugnas intrapartidarias se dirimen mediante el fortalecimiento de dichas redes y su ampliación político-territorial. La forma en que se han organizado las relaciones políticas en la Ciudad de México muestra que la dominación a través de la corporativización de las organizaciones urbanas ha sido desplazada por el control político-territorial mediante alianzas entre redes.
Se ha mostrado cómo dichas redes se desempeñan horizontal y verticalmente. El ejemplo de la delegación Iztapalapa evidencia que las alianzas son coyunturales y pueden definir las votaciones en los distritos electorales; particularmente, en aquellos donde confluyen índices de desarrollo social bajo, programas gubernamentales de gasto social, y pugnas por territorios entre redes ligadas a facciones partidarias.
La lucha intrapartidaria por el poder propicia la fragmentación entre las facciones debido a que nuevos emprendedores políticos buscan instaurar sus propios espacios de influencia, generando la proliferación de organizaciones políticas disfrazadas de sociedad civil. Este proceso está fragmentando la identidad partidaria en múltiples identificaciones políticas. La fortaleza política del PRD en la ciudad se debilita paulatinamente, aún cuando ello no sea evidente, porque la mayoría de estos emprendedores todavía “juega” política y electoralmente al seno de este partido. Pero si este partido comenzara a perder importancia electoral, es probable una diáspora de diversos grupos políticos hacia otros campos de oportunidad electoral.
La representación y participación ciudadana han sido subordinadas a la gobernanza, la pugna partidaria y la lucha faccional. Las elecciones vecinales de 1999 fueron espacio de disputa entre PAN, PRI y PRD; el impasse en la renovación de los comités de 2002 a 2009 fue producto de la pugna faccional intrapartidaria; y las elecciones de 2010 se utilizaron como estrategia de control ciudadano. El desplazamiento de la sociedad civil a partir de 1997, como efecto de la instauración de la democracia electoral en la Ciudad de México, ha fortalecido la presencia de una clase política sin control ciudadano. En las últimas elecciones vecinales, las redes políticas convirtieron la representación ciudadana en un ámbito de ejercicio de la dominación (Tejera y Rodríguez, 2012). Otra forma de subordinación ciudadana, que complementa a la anterior, involucra a vecinos y funcionarios delegacionales, porque mediante la atención a las demandas dichos funcionarios pretenden formar una “cultura ciudadana” acorde a relaciones políticas que facilitan la gobernanza y promueven la personalización de la política. La partidización de las políticas públicas en la Ciudad de México acota las posibilidades de que sus habitantes influyan en las acciones del gobierno e induce a entablar relaciones clientelares a los más pobres.
El apoyo electoral que ha permitido al PRD mantenerse en el poder se sustenta tanto en la cultura y expectativas de los capitalinos, como en avances y logros que, en términos de política social y urbana, ha tenido este partido en los últimos quince años. Pero la Ciudad de México no se ha sustraído a las contradicciones de la democracia representativa carente de mecanismos de control ciudadano. El apoyo electoral al PRD también ha impulsado la formación de una clase política que responde a sus intereses particulares. En ello radica la paradoja central de la democracia en la Ciudad de México.
