A principios de los años treinta, una vez que fueron promulgados los códigos del trabajo en la mayoría de los países latinoamericanos, se hizo necesario reglamentar algunas de las disposiciones, en particular lo que tenía que ver con los procedimientos para hacer realidad los preceptos que se derivaban de ellos. Además, dichos códigos hicieron necesario establecer ministerios de trabajo, concentrando en ellos muchas de las funciones de las oficinas del trabajo que había existido con anterioridad. Una de las funciones de los ministerios era inspeccionar las empresas y fiscalizar a los sindicatos desde el punto de vista de lo establecido en los códigos. Así aparecieron los inspectores del trabajo que ejercieron sus responsabilidades a lo largo y ancho de los países.

Al mismo tiempo, junto con los ministerios de trabajo, se establecieron tribunales laborales que se hicieron cargo de la justicia laboral que debían dirimir los conflictos que podían derivarse del no cumplimiento de las disposiciones que contenían los códigos. Dicho proceso implicó una diferenciación de la justicia laboral con relación a la justicia penal. Se abrió así, en el ámbito laboral, la generación de decisiones judiciales que regularon las interpretaciones que podían plantearse entre empresas y sindicatos con respecto a las leyes del trabajo.

El proceso descrito es el objeto del libro editado por Leon Fink y Juan Manuel Palacio. En él se presentan estudios de caso enfocando a Estados Unidos, Canadá, México, Costa Rica, Colombia, Bolivia, Argentina, Brasil y Chile. En el análisis realizado de cada estudio de caso se puede observar una preocupación sobre la relación entre el establecimiento de mecanismos de justicia laboral y las coyunturas políticas que contribuyeron a crearlas, más allá de las disposiciones legales existentes.

Es sobre las características de esas coyunturas que descansan las diferencias entre la justicia laboral que existen entre los países estudiados. En consecuencia, en una lectura general del libro se puede constatar que, en materia de justicia laboral, si bien los países considerados tienen elementos comunes, a la vez existen otros que se explican solo por las realidades políticas de cada país. Por lo tanto, para comprender la justicia laboral, no se puede partir de una visión general, sino que se deben abordar situaciones nacionales. El punto de partida de esa visión particular es estudiar los procesos de articulación entre lo establecido en los códigos y la creación de los tribunales laborales, es decir, como lo plantea Juan Manuel Palacio, el asunto central que preocupa a los que realizan los estudios de caso es el paso de la legislación social a la justicia laboral en cada país.

En efecto, antes de que se establecieran mecanismos de justicia laboral, los países latinoamericanos poseían numerosas disposiciones asociadas a derechos laborales, como fueron entre otros la constitución de sindicatos, la negociación colectiva, la reglamentación del trabajo de mujeres y niños, el seguro de vida, la jornada de 8 horas y las horas de trabajo, el pago de salarios en moneda corriente y la supresión de los salarios en especie (como las fichas salario imperantes en las oficinas salitreras del desierto de Atacama). Estas disposiciones eran fiscalizadas por oficinas técnicas del trabajo, departamentos de trabajo, inspecciones del trabajo que, a través de la figura de los inspectores de trabajo, buscaban hacer cumplir normas como las mencionadas.

Juan Manuel Palacio, autor de la Introducción y del capítulo 1 del libro,¹ subraya las temáticas específicas de la cuestión de la justicia laboral. Entre éstas se refiere a: a) los antecedentes históricos, b) las especificidades nacionales, c) la notable correlación que tuvo lugar en la puesta en marcha de la justicia laboral durante el segundo tercio del siglo XX (a partir de 1930), d) las alternativas que enfrentaron los que diseñaron las diversas formas que ésta asumió (la justicia laboral se aplicaría a todos los trabajadores de todos los sectores productivos o solo a algunos); e) señala los adversarios (latifundistas, empresarios capitalistas o empleadores estatales) y los obstáculos que enfrentó el establecimiento de la justicia laboral en relación con el aparato judicial vigente.

Se infiere de esta discusión que el advenimiento de la justicia laboral tuvo lugar en un periodo en que ya existían algunas instituciones encargadas de la administración de cuestiones relacionadas con el trabajo como fueron los departamentos de trabajo que regulaban algunos de los problemas que surgieron en minas, fábricas, comercios, sin que todavía existiera una codificación de esos problemas.

Asimismo, tuvo lugar después que se habían promulgado las leyes del trabajo en países como México (artículo 123 de la Constitución de 1917 y promulgación de la Ley Federal del Trabajo de 1931), Chile (Código del Trabajo de 1931) o Brasil (Consolidación de Leyes del Trabajo (1943), los que habían establecido algunos derechos de los trabajadores, como fueron la protección de las mujeres y de los niños, los accidentes del trabajo, la limitación de las horas de trabajo y la jornada de 8 horas y el trabajo nocturno, los días de descanso, la supresión del pago en especie como era el caso en las tiendas de raya de las empresas mineras, la compensación por enfermedades, y en particular la institucionalización del derecho a organizar sindicatos y realizar contratos colectivos de trabajo. Estos logros de los trabajadores fueron producto de las movilizaciones, huelgas y conflictos que tuvieron lugar desde fines del siglo y durante las primeras tres décadas del siglo XX. En suma, Palacio nos permite organizar nuestra lectura de cada texto del libro. En ese contexto se formularon las alternativas enfrentaron los que diseñaron los sistemas de justicia laboral en cada país.

El aporte de Palacio en estos primeros dos textos constituye un aporte importante para fijar las pautas que debieron cumplir los autores de los estudios de caso presentados en el libro, buscando definirlos específicamente. Una temática central de esta pauta tiene que ver con la posición que asumieron los sindicatos de acuerdo a la forma que tomaba la estructura (sindicalismo de clase o sindicalismo corporativo). Además, en los estudios de caso deben tenerse presentes las trayectorias de las autoridades estatales, las que se posicionaron de acuerdo a la composición de clase de cada gobierno.

En el análisis propuesto por Leon Fink y Frank Luce sobre la justicia laboral en Estados Unidos y Canadá² sobresale la ausencia de mecanismos institucionalizados similares a los existentes en los países latinoamericanos que se incluyen el libro. En efecto, en Estados Unidos, las disposiciones de la Labor Relations Act y de la Wagner Act muestran la influencia que tuvieron los sindicatos en evitar que ellas intervinieran en la vida sindical. Es decir, esas disposiciones fijaron los límites a la intervención estatal en las relaciones obrero-patronales dando lugar a lo que Fink denomina la legitimación de los sindicatos como actores en los procesos de negociación. Desde fines del siglo XIX, con la conformación de grandes sindicatos en los ferrocarriles, en la industria siderúrgica, en la minería, la evolución de la justicia laboral en Estados Unidos consiguió regular los conflictos sin que por ello existiera una norma que se adecuara a un mismo patrón, por lo que las negociaciones obrero-patronales se situaron en el ámbito exclusivo de los dos actores centrales, patrones y obreros, sin que intervinieran las autoridades estatales. En este sentido, a pesar de la existencia de un ministerio del trabajo, éste no juega el papel que desempeña en los países latinoamericanos.

En Canadá, el carácter fragmentado de la justicia laboral obedeció a un proceso histórico en el que la idea de compromiso fue su característica central. Por medio de dicho compromiso, los sindicatos buscaban establecer un sistema de protección legal para las negociaciones colectivas, más que el establecimiento de mecanismos de intervención estatal en la vida laboral. Por su parte la autoridad federal al aceptar este acuerdo buscaba evitar las interrupciones en el trabajo causadas por las huelgas. Después de 1945, al concluir la segunda guerra mundial, este pacto logró establecer una legalidad industrial que se puede asimilar a lo que en América Latina se denomina justicia laboral.

Esa situación contrasta fuertemente con la imperante en México, estudiada por William Suarez Potts,³ quien subraya el carácter ambiguo que asume la justicia laboral en este país. A partir de una reseña histórica, ejemplificada con casos locales, rehace el proceso de construcción del régimen laboral mexicano, marcado por el artículo 123 de la Constitución de 1917 y, en general por la naturaleza del sistema político originado en la revolución. La reglamentación del artículo 123 en la Ley Federal del Trabajo de 1931, en que se establecieron la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y las Juntas de Conciliación y Arbitraje (JCA), tanto al nivel estatal como federal, estableció marcos normativos en que el poder del Estado fue central. Las Juntas asumieron un formato tripartito en el que el representante del Estado jugó y juega el papel central más allá de la presencia de los empresarios y de los sindicatos. Además, esa estructura tripartita no se limitó a las JCA sino también se estableció en el Instituto Mexicano del Seguro Social (1942), en la Comisión Nacional de Salarios Mínimos y en otras instituciones relacionadas con las relaciones laborales. Por otra parte, la Suprema Corte estableció que las JCA ejercían funciones que les permitían dictar y ejecutar laudos, por lo que se pueden considerar tribunales de trabajo cuya labor consiste en aplicar el derecho del trabajo, y tienen los mismos poderes que los tribunales ordinarios para la consecución de su función. Además, la Suprema Corte les atribuye competencia para decidir de los conflictos de trabajo, de manera que las JCA son verdaderos tribunales de trabajo.

En la presentación del caso de Costa Rica, por parte de Ronny J. Viales-Hurtado y David Díaz-Arias,⁴ nos encontramos frente al desarrollo de una serie de políticas laborales que estuvieron estrechamente ligadas a la evolución política del país, y en particular a las transformaciones que culminaron con la promulgación del Código del Trabajo en 1943. Si bien Costa Rica había institucionalizado una serie de disposiciones sobre los derechos de los trabajadores (salario mínimo, accidentes del trabajo) que fueron impulsadas por la Confederación General de Trabajadores, la Unión General de Trabajadores y también el Partido Comunista de Costa Rica no fue sino hasta 1928 que se estableció la Secretaría del Trabajo y Bienestar Social. La creación de dicho ministerio contribuyó a resolver muchos conflictos durante la década de 1930, como lo ilustra este trabajo. Este proceso culminó en la presidencia de Rafael Ángel Calderón Guardia (1940-1944), quién impulso una agenda de reformas sociales en la política de salud y en la seguridad social, las que se plasmaron en una reforma constitucional relacionada con las denominadas “garantías sociales”, que pasaron a conformar el Código del Trabajo promulgado en 1943. Dicho código contenía disposiciones relativas a los tribunales laborales que dependían de la Corte Suprema, que nombraba a sus jueces. Los Tribunales Laborales evolucionaron en la década de 1950, siempre adscritos a la Corte Suprema, pero expandiendo sus atribuciones para incluir juicios de apelación a los establecidos en primera instancia. En todo caso, la vigencia del Código del Trabajo de 1943 y la existencia de los Tribunales del Trabajo demuestran que Costa Rica posee una institucionalidad laboral plena.

Al abordar el caso de Colombia, descrito por Víctor Uribe y Germán Palacio,⁵ constatamos que en dicho país los trabajadores tuvieron que enfrentar el arbitrio patronal en prolongados conflictos que, especialmente entre 1910 y 1930, involucraron al sector portuario, las plantaciones de banano, los ferrocarriles, el petróleo, el tabaco. Problemas relacionados con los accidentes del trabajo, los bajos salarios, la vivienda precaria y condiciones higiénicas deficientes impulsaron las demandas de los trabajadores. Esos conflictos reflejaron la existencia de organizaciones sindicales que encuadraron esos conflictos. También fueron articuladas con organizaciones políticas ligadas al anarquismo y al socialismo. Después de 1930 y durante las presidencias de Enrique Olaya Herrera (1930-1934) y Alfonso López Pumarejo (1934-1938 y 1942-1945) se impulsaron reformas que buscaron resolver algunos de los problemas que habían provocado los conflictos del periodo anterior. Esas reformas estuvieron insertas en el conflicto político permanente entre liberales y conservadores. En este contexto, y siguiendo debates de esos años en relación con la cuestión social y la función social de la propiedad, se impulsó el derecho a la sindicalización y la seguridad social. En relación con la justicia laboral, se le separó de la justicia ordinaria, sujeta al código civil, dándole atribuciones específicas, en particular para la resolución de los conflictos laborales. Incluso, se estableció una Corte Suprema Laboral, que estuvo a cargo de las apelaciones a los tribunales de primer nivel. Vale la pena mencionar que el proceso de implementación de la justicia laboral se articuló estrechamente con la participación de sindicalistas, empresarios y funcionarios estatales.

Los casos de los países andinos (Perú, Ecuador y Bolivia) presentados por Rossana Barragán⁶subrayan algunos factores comunes, como son la presencia de un gran volumen de población indígena en cada uno de ellos (alrededor de 70% de la población total), el predominio de economías de enclave y la influencia ideológica en el desarrollo del sindicalismo. En efecto, la economía de las plantaciones azucareras, de la minería, de la industria textil (en Perú), de las plantaciones bananeras (en Ecuador) y la economía del estaño (Bolivia) fueron objeto de un informe que realizó uno de los principales abogados del trabajo, don Moisés Poblete Troncoso por cuenta de la Oficina Internacional del Trabajo en 1938, estudiado en detalle por la autora. En ese informe sobre las condiciones de vida y de trabajo de la población trabajadora de esos países se discute la cuestión de la oposición entre “obreros”, “campesinos” e “indígenas” y las consecuencias que esta diferenciación social pudo tener en la construcción de los regímenes laborales que se establecieron en la primera mitad del siglo XX. Y también se plantea la tensión entre la inclusión/exclusión de la población indígena en las disposiciones legales que se establecieron en el ámbito laboral.

Por otra parte, el desarrollo de economías de enclave y la construcción de campamentos en las minas y plantaciones estuvo estrechamente ligado a la inversión extranjera, cuyas políticas laborales se enfrentaron con los marcos jurídicos que existían en el ámbito urbano de esos países. Una de las consecuencias de la estructura enclavizada de la producción fue el alto nivel de conflictividad que manifestaron los trabajadores (por ejemplo, las huelgas en el Perú en 1918 y la gran cantidad de huelgas en las minas de estaño en Bolivia en el período 1930-1952), incluso antes de que existieran marcos legales de regulación de los conflictos laborales. Es importante señalar que la centralidad de las economías de enclave en cada uno de los tres países limitó fuertemente el volumen de trabajadores que estaban sujetos a la reglamentación del trabajo: en efecto, en esos países fueron los trabajadores de los sectores enclavizados quienes se beneficiaron de las disposiciones de los códigos, mientras que aquellos que se ubicaban en otros sectores de la producción no lo fueron.

No obstante, al mismo tiempo que se producían esos conflictos se establecieron leyes sociales relacionadas con los accidentes de trabajo, la limitación de las horas laborales, el seguro social, los salarios mínimos y el trabajo doméstico, pero sobre todo sobre la protección de los indígenas mediante la creación de Inspecciones del Trabajo y de Tribunales de Conciliación y Arbitraje. A la vez, esa conflictividad estuvo influenciada por la fuerte presencia del anarquismo, el socialismo y el comunismo en la acción sindical.

Como en los demás países considerados en este libro, Juan Manuel Palacio⁷ nos informa que en el caso argentino varias leyes sociales precedieron la llegada de Perón al poder en 1945. Incluso, con base en la tesis doctoral de Line Schjolden,⁸ afirma que hubo una justicia laboral antes de que existieran tribunales del trabajo. En efecto, a la vez que se establecía el pago del día domingo (1905), la ley de accidentes del trabajo (1915), la regulación del trabajo doméstico (1918) y del trabajo de mujeres y niños (1924), la seguridad industrial (1921), el pago de salarios en moneda corriente (1923), las licencias pre y posnatales (1934), los feriados pagados y los aguinaldos (1944 y 1945), los jueces civiles dirimieron conflictos laborales y así crearon una jurisprudencia en materia laboral que pasó a formar parte de las prácticas legales antes de que se establecieran tribunales laborales propiamente tales. Vale la pena recordar que el desarrollo del movimiento obrero en Argentina se desplegó en forma muy importante en los gobiernos de Hipólito Yrigoyen y Marcelo T. Alvear (1916-1930), quiénes iniciaron la incorporación de los trabajadores al sistema político. La creación de la Confederación General del Trabajo en 1930 fue la culminación de ese proceso, por lo que es importante destacar que, después de 1945, si bien Perón estableció el salario mínimo, la ley de asociaciones profesionales y de negociación colectiva (1952) y los estatutos profesionales (1944-1946), estos no hicieron sino fortalecer los derechos que se habían logrado antes de su llegada al poder.

En este contexto, lo que vale la pena destacar, como lo hace Palacio en su capítulo, es la transformación del Departamento del Trabajo en la Secretaría de Trabajo y Previsión (STP) en noviembre de 1943 que sirvió de plataforma política para Perón una vez que se hizo cargo del gobierno el 17 de octubre de 1945. Una vez asumida la presidencia de la República, Perón denominó a esta secretaría Ministerio del Trabajo. Este cambio institucionalizó la intervención del Estado en el ámbito laboral al fortalecer no solo el cumplimiento de las leyes laborales que existían desde antes de 1943, sino sobre todo la reglamentación de dichas leyes y en particular la aplicación de sus disposiciones al ámbito de las relaciones laborales en las áreas rurales (Estatuto del Peón 1944) y el fortalecimiento de los derechos sindicales que convirtieron a la CGT en un actor central del sistema político peronista. La culminación de esta avalancha de decretos fue la creación de los tribunales laborales en noviembre de 1944, que en ese momento estuvieron limitados a la ciudad de Buenos Aires.

Palacio subraya que el ámbito de acción de dichos tribunales se limitó al procesamiento de conflictos laborales individuales mientras que los colectivos fueron asumidos por el Ministerio del Trabajo. Fueron parte del Poder Judicial y tuvieron un carácter tripartito, como era el caso de las Juntas de Conciliación y Arbitraje en México. Su aplicación sufrió limitaciones por el carácter federal de la organización del Estado argentino que, de acuerdo a la Constitución de 1853, daba autoridad a los gobiernos provinciales sobre los asuntos laborales, por lo cual, esos tribunales en un comienzo limitaron sus atribuciones al ámbito bonaerense. Los tribunales tuvieron que enfrentar también límites establecidos por la Corte Suprema, que restringía la capacidad del poder ejecutivo para dictar decretos que no fueran de “necesidad urgente”. No obstante, entre 1944 y 1946, la puesta en vigor de los tribunales laborales enfrentó a Perón con sectores políticos antiperonistas que defendían intereses de los propietarios agrarios y empresariales y alegaban que los procedimientos de conciliación y arbitraje cuestionaban la separación de poderes porque otorgaban al poder ejecutivo el derecho a intervenir en cuestiones judiciales. Estos enfrentamientos tuvieron lugar en el contexto de las elecciones presidenciales de 1946, en las que esos sectores buscaron derrotar al peronismo. Los resultados de las elecciones contribuyeron a legitimar al peronismo y a fortalecer a los tribunales laborales.

México, Argentina y Brasil constituyen países que en los años treinta y cuarenta conformaron sistemas corporativos de organización política en los cuales la participación del Estado, los empresarios y los sindicatos en el ámbito laboral contrasta con países como Bolivia, Chile y Perú, en donde la autonomía del movimiento obrero conforma una articulación de clase en términos políticos. Este escenario es particularmente claro en el caso de Brasil, que discuten Ângela de Castro Gomes y Fernando Teixeira da Silva.⁹ En efecto, desde el establecimiento del Estado Novo en 1930, la promoción de los derechos laborales formó parte de la agenda del nuevo Estado, dirigido por el presidente Getulio Vargas y que respondió a demandas de los trabajadores expresadas en conflictos laborales de gran intensidad, como fueron las huelgas de 1917 en São Paulo y las que tuvieron lugar en 1919-1920 en otras ciudades. Puede afirmarse que la Consolidación de las Leyes del Trabajo (CLT), promulgada en 1943, codificó una serie de leyes laborales que hasta ese momento no se habían aplicado. Por medio de esas medidas, el Estado Novo estableció un vínculo con el sindicalismo de clase que había imperado antes de 1943 y así logró consolidar la organización corporativa del Estado.

Con la promulgación de la Constitución de 1946, que restableció el derecho de huelga que había sido derogado en 1937, también se establecieron los tribunales laborales. No obstante, la significación de ambos derechos, la movilización obrera, se intensificó en la década de los años cincuenta (en particular la huelga de los 300 000 de 1953) como resultado del deterioro económico de los trabajadores. Esos conflictos se dirimieron en los tribunales del trabajo que sirvieron de herramienta para solventar los conflictos laborales y constituyeron un ámbito distinto al que habían ocupado los tribunales civiles que habían debido procesar las demandas de los trabajadores. Un sector que se benefició de los tribunales laborales fue el de los trabajadores agrícolas que, a principios de la década de 1960, poco antes del golpe de Estado de 1964, lograron obtener el Estatuto del Trabajador Rural por medio del cual pudieron organizar sindicatos agrarios como fueron la Ligas Campesinas que se crearon en el Nordeste bajo el liderazgo de Francisco Julião. Por lo tanto, los tribunales laborales sirvieron de instrumento para la expansión del proceso de organización de los trabajadores y no se limitaron, como fue el caso en México o en Argentina, a servir solo de instrumentos de conciliación y arbitraje en los conflictos laborales. En efecto, como lo informan los autores de este trabajo en el cuadro 9-1 (p. 227), los procesos de conciliación y arbitraje se expandieron fuertemente entre 1941 y 2013. Esta expansión reveló la eficiencia de los tribunales para procesar las demandas de los trabajadores, lo cual puede demostrarse por la estrecha correlación que existe entre el número de demandas presentadas y el de resoluciones adjudicadas (cuadro 9.2, p. 228).

El libro concluye con la presentación del caso de Chile, elaborado por Diego Ortúzar y Ángela Vergara.¹⁰ Tal como lo hemos señalado para los otros casos presentados en este libro, la creación de los tribunales laborales tuvo lugar después que se promulgaran una serie de leyes del trabajo y de instituciones que tenían por objeto regular las condiciones de vida de los trabajadores y proporcionar instrumentos para dirimir los conflictos.

En Chile, cabe subrayar la figura de los inspectores del trabajo adscritos al Departamento del Trabajo (1907) que sirvieron de instrumento de difusión de los derechos de los trabajadores, en particular los que tenían que ver con los accidentes de trabajo (que alcanzaron los 20 000 en 1930). Pudieron canalizar demandas que hasta ese momento eran procesadas por la policía o por jueces civiles. El caso del deslizamiento del terreno en la mina El Teniente en 1914 sirve de ejemplo para demostrar la fragilidad de la situación de los mineros, que solo lograron una compensación derivada de la “caridad” de la empresa, gracias a la intervención de los inspectores. Antes de la promulgación de las leyes sociales de 1924 y de la del Código del Trabajo de 1931, los inspectores del trabajo también jugaron un papel en la protección de los arrendatarios amenazados de desalojo, o en la denuncia de condiciones insalubres y no aptas para vivir.

Una vez promulgado el Código del Trabajo, se reorganizaron los niveles de jurisdicción creando los Juzgados del Trabajo y los Tribunales de Alzada (o Cortes del Trabajo después de 1943) cuyos jueces eran nombrados por el poder ejecutivo en la medida que eran considerados tribunales administrativos, situados fuera de la estructura del poder judicial. No obstante la existencia de este marco legal, las decisiones de los Tribunales del Trabajo no fueron particularmente eficientes para resolver las demandas de los trabajadores. Los jueces tuvieron frecuentemente en mente los intereses de los empleadores y burocratizaron los procesos obligando a los demandantes a desplazarse entre diferentes jurisdicciones, como lo ejemplifican los autores.

Después del golpe de Estado de 1973, el sistema de Tribunales del Trabajo fue desmantelado, los funcionarios despedidos y los procesos trasladados a tribunales civiles. Para justificar esa decisión se aludió a la “ideologización” que habían experimentado los jueces en el ejercicio de sus funciones al favorecer los intereses de los trabajadores y de los sindicatos durante el gobierno del presidente Allende.

En suma, a partir de las contribuciones de los autores de este libro, podemos comprender mejor el papel de los tribunales laborales en la administración de los conflictos de trabajo tanto colectivos como individuales. Esta visión, que abarca procesos muy diferenciados entre sí pero referidos a la misma institución, nos permite también relativizar el lugar de la legislación laboral, que se debe analizar de acuerdo a los contextos políticos en los cuales se desenvuelve. Quizá, éste es el aporte sustantivo de este libro, sustentado en especialistas de gran solvencia intelectual.