Clasificación JEL: I28, H52, J22.
Introducción
Los problemas relacionados con la adopción de programas gubernamentales se han analizado sobre todo en referencia a los programas implantados en los países desarrollados, haciendo hincapié en los beneficios del bienestar (por ejemplo, Duclos, 1995; Besley y Coate, 1992), los beneficios de vivienda (por ejemplo, König y Ridder, 1997; Blundell et al, 1987), o bien en ambos criterios (Dorsett y Heady, 1991). En este artículo nos centramos en el análisis del aprovechamiento, por parte de los muy pobres, de una clase de programas diferente que se ha popularizado en los países en desarrollo: las intervenciones escolares del lado de la demanda.1
A fin de desalentar el trabajo infantil y promover la escolaridad de los pobres, los países en desarrollo han financiado programas ambiciosos que intentan disminuir el costo de oportunidad de la escolaridad, el que consiste principalmente en los salarios que los niños pueden ganar o en el valor de su trabajo doméstico para los padres, proporcionando beneficios en efectivo o en especie a condición de que se asista a la escuela. Cuando estos programas asumen la forma de estipendios escolares dirigidos, las familias participantes son también a menudo elegibles para beneficios adicionales en los ámbitos de la salud y la nutrición. En la América Latina, por ejemplo, tal es el caso de México (Skoufias, 2001; Wodon et al, 2003), Honduras (Morris et al, 2000) y Nicaragua (Rawlings y Rubio, 2005), entre otros. Dos ejemplos de estos programas son los de Oportunidades (antes Progresa) en México, y Bolsa Familia (antes Bolsa Escola) en Brasil. Oportunidades otorga actualmente a 4.88 millones de familias estipendios con un presupuesto de 1 170 millones de dólares para 2006,2 mientras que Bolsa Escola estaba otorgando cerca de 500 millones de dólares en estipendios totales a cerca de 5.06 millones de familias en 2003 (de Janvry et al, 2005). Una evaluación del desempeño dirigido de estos programas, realizada por el Grupo de Estudio del Programa Dirigido de Nutrición en Mesoamérica (2002), sugiere que estos programas han logrado llegar a los muy pobres.
Sin embargo, estos programas tienden a ofrecer estipendios generosos, lo que no ocurre en muchos otros programas que intentan mejorar la escolaridad y la nutrición de los niños que asisten a la escuela. Un ejemplo es el de los desayunos o las comidas escolares. Al analizar cinco transferencias de base escolar en Colombia, Honduras y México, Siaens et al (2003) descubrieron una relación en forma de U invertida entre la aceptación del programa y el ingreso paterno. Podría haber muchas razones diferentes por las que estos programas no logran beneficiar a los más pobres. Una de ellas podría relacionarse con los errores de medición en la identificación de los niños y las familias muy pobres en las encuestas de hogares. Otra podría ser que los muy pobres viven demasiado lejos de las escuelas, de modo que los niños no pueden ser matriculados, o una más, en la que nos centramos en este ensayo, es que el costo de oportunidad de la escolaridad podría ser mayor para las familias muy pobres, de modo que los estipendios pequeños podrían no ser suficientemente altos para compensar este costo de oportunidad. Para quienes no son tan pobres, las transferencias gubernamentales menores que el salario prevaleciente para el trabajo infantil podrían lograr el aumento de la matrícula y la asistencia escolares (por ejemplo, Ravallion y Wodon, 2000), sobre todo porque los padres tienen un interés intrínseco en que sus hijos vayan a la escuela, ya sea por razones altruistas o por los beneficios futuros que proporcionan las transferencias intergeneracionales cuando los hijos llegan a la adultez (sobre la ineficiencia del trabajo infantil cuando no se interiorizan los beneficios de la escolaridad, véase Baland y Robinson, 2000). Pero para los muy pobres, la presión de no tener un ingreso suficiente para sobrevivir día a día podría ser tal que los estipendios pequeños no bastan. En consecuencia, otorgar una transferencia pequeña condicionada a tasas de asistencia mínima podría excluir a los más pobres de la participación en estos programas.
En este artículo elaboramos un modelo simple para la asignación óptima del tiempo de un niño entre la escuela y el trabajo, hecha por los padres, dada la posibilidad de beneficiarse de las intervenciones escolares del lado de la demanda con fondos públicos. El modelo sugiere que si los gobiernos tienen presupuestos limitados, y si no pueden diferenciar el valor de los beneficios del programa recibidos por las familias en función de su ingreso, proporcionarán estipendios escolares u otros beneficios relacionados con la educación que ayuden a los pobres, pero cuyo valor podría no ser suficiente para que los aprovechen los más pobres.3 El modelo pronostica que las condiciones podrían excluir a los más pobres de la participación en los programas. Así pues, hay un dilema entre la capacidad de los gobiernos para llegar a las familias muy pobres y el costo de las intervenciones gubernamentales que deben enfrentarse al elaborar programas sociales condicionados.
El modelo
Consideramos una familia con un solo hijo como una unidad económica singular.4 La utilidad de la familia a lo largo de toda la vida depende del consumo de hoy,
Tanto
El tiempo del hijo tiene sólo dos usos, el trabajo y la educación. Por tanto, descartamos el ocio y la posibilidad de que el trabajo del hijo no disminuya a pesar de que aumente la escolaridad (véase en Ravallion y Wodon, 2000, un modelo que incorpora el ocio). Dado que no permitimos que la utilidad dependa del ocio, no habrá ninguna sustitución entre el trabajo y el ocio cuando cambien los salarios. Este supuesto se formula en aras de la sencillez de la exposición, pero resulta razonable porque los efectos del ingreso deben dominar los efectos de la sustitución, sobre todo en el caso de las familias más pobres.
La restricción presupuestaria es:
Remplazando (2) en (1), el lagrangeano del problema de maximización de la familia es:
Las condiciones de primer orden son:
Debemos considerar tres casos. Primero, si el hijo trabaja tiempo completo
El segundo caso ocurre cuando el hijo no está trabajando en absoluto, de modo que asiste a la escuela todo el tiempo. Si
El tercer caso corresponde a la educación de medio tiempo y por ende al trabajo infantil de medio tiempo. Este es el caso en que el problema de Kuhn-Tucker tiene una solución interna y
En este tercer caso podemos encontrar el efecto, en el trabajo infantil, de un ingreso mayor para los padres. Empleando (7), obtenemos:
Dado que
Para simplificar estamos suponiendo que no hay colegiaturas. Sin embargo, creemos que vale la pena analizar el efecto que tendría una colegiatura en la decisión de las familias. Puede haber dos clases de colegiaturas: proporcionales y constantes. En el primer caso, los padres pagan una colegiatura por cada unidad de tiempo que pase el hijo en la escuela,5 y la colegiatura actuará efectivamente en el modelo como un aumento del salario del hijo y una disminución del salario de los padres. Esto es así porque la restricción presupuestaria se tornará:
en que
En el caso de la colegiatura constante los padres pagan una colegiatura si deciden que su hijo asista a la escuela, en cuyo caso se incorporaría tal decisión en el modelo como una disminución del salario paterno. Pero habría una discontinuidad en la tasa de participación escolar. Sea
1. Estipendio gubernamental fijo con asistencia mínima
Supongamos que al gobierno le interesa aumentar la matrícula escolar entre los pobres. Para lograr este objetivo el gobierno proporciona a los padres una transferencia en efectivo, pero para ello el gobierno requiere que los hijos asistan a la escuela por lo menos una parte
Supondremos que el ingreso de los padres se distribuye en un intervalo
Antes de la transferencia gubernamental, sea
Por (8) sabemos que, en ausencia del estipendio, cualquier familia con ingreso paterno menor que
Si el salario de los niños y las funciones de utilidad son idénticos para todas las familias, por (8) podemos considerar que, dados
en que
Cualquier familia con
El tercer caso corresponde a las familias muy pobres que no pueden aprovechar el estipendio gubernamental. Se observa esto si una familia opta por enviar a su hijo a la escuela por menos de
La gráfica 2 muestra el efecto del programa en la tasa de participación. El programa aumenta el ingreso de las familias pobres que tienen antes de la transferencia un ingreso mayor que
En la práctica la restricción presupuestaria gubernamental determinará el nivel de
Si el presupuesto gubernamental es tal que
2. El estipendio gubernamental que depende de la asistencia
Supongamos ahora que el gobierno opta por otorgar un estipendio (o un desayuno escolar) cuyo valor es proporcional al tiempo invertido en la escuela sin requerir un mínimo de asistencia. Presentamos aquí el modelo para el caso en que el estipendio no está encaminado, de modo que todos los niños que asisten a la escuela lo reciben en proporción a su asistencia (el modelo requeriría sólo modificaciones menores si el estipendio dependiera de los ingresos). Sea el estipendio
en cuyo caso el estipendio se torna:
Por la restricción presupuestaria, observamos que, siempre que
Tendremos aquí tres casos de nuevo. El primer caso es el de las familias que optan por enviar a su hijo a la escuela de tiempo completo. Para estas familias, tenemos:
Si se compara la ecuación (18) con la (13) observamos que el ingreso total necesario para que el niño vaya a la escuela de tiempo completo es menor en presencia del programa. Si denotamos por
El segundo caso corresponde a las familias que envían a su hijo a la escuela medio tiempo. Para estas familias el ingreso paterno es menor que
A medida que aumenta el ingreso paterno y disminuye el beneficio del trabajo infantil, los niños de este grupo aumentan su tiempo dedicado a la escuela. Adviértase que si la distribución del ingreso es continua, algunas de las familias en esta situación habrán pasado de la ausencia de toda escolaridad a la escolaridad de medio tiempo como resultado del estipendio.
El tercer caso corresponde a las familias que optan por no enviar a su hijo a la escuela a pesar del estipendio. Estas son las familias más pobres para las que la utilidad marginal del consumo proveniente del ingreso del trabajo infantil supera cualquier beneficio futuro de la educación a pesar del estipendio. Para que una familia se encuentre en este caso, el ingreso paterno debe ser tal que:
Si se compara las desigualdades (5) y (21), observamos que algunas familias que habrían recurrido para su subsistencia al trabajo infantil de tiempo completo sin el estipendio cambiarán a una escolaridad de medio tiempo por lo menos gracias al estipendio. Sin embargo, si el estipendio no es suficientemente grande, algunas familias de ingreso paterno muy bajo podrían enviar todavía a su hijo al trabajo de medio tiempo, de modo que no habrá ningún beneficio derivado del estipendio.
En la gráfica 3 podemos ver cómo el programa aumenta la escolaridad para las familias pobres con ingreso paterno mayor que
El valor mínimo de
La restricción presupuestaria del gobierno determinará
en la que
Adviértase que un aumento de
3. Comparación de ambos programas
Aun cuando ambos programas excluyan a las familias más pobres, tienen efectos diferentes en la tasa de participación escolar. Adviértase que el supuesto formulado en la subsección 2 acerca del otorgamiento del estipendio a todas las familias, lo contrario de lo que ocurre en el caso de la asistencia mínima en el que el gobierno podría discernir entre las familias “no pobres” y las “pobres”, puede relajarse ahora permitiendo que se aplique el programa sólo a una parte de la población.
Queda claro que, según nuestros supuestos, el programa con el estipendio proporcional alcanzaría a una mayor parte de los pobres que el programa con un mínimo de asistencia. Esto significa que algunas de las familias más pobres se encontrarían en mejor situación con el programa de estipendio proporcional que con el programa de un mínimo de asistencia. Pero no está claro si una asistencia muy baja aumentaría la utilidad futura de la familia,
Dado que resulta difícil que las familias sepan cuánto tiempo necesita asistir el niño a la escuela a fin de obtener beneficios futuros, es posible que el programa de asistencia mínima actúe como una señal para que los padres decidan si envían o no a sus hijos a la escuela. En este caso, el programa puede tener un efecto negativo en la escolaridad de las familias más pobres (mientras que en la subsección 1 no había ningún efecto), pero esto mejoraría su situación porque sin una buena información enviarían a sus hijos a la escuela tan poco tiempo que no obtendrían de ello ningún beneficio y perderían los salarios del hijo. Por supuesto, esto supone que una escasa escolaridad no tiene ningún efecto positivo a largo plazo; que la asistencia requerida por el programa es la asistencia mínima necesaria para obtener un beneficio de la educación,12 y que los padres tienen una información imperfecta acerca del tiempo en la escuela que se necesita para obtener beneficios en el futuro. Debe advertirse también que aun en el caso de que no se imponga ninguna condición en el programa, el acceso a los servicios de educación pública se condiciona por lo común a la asistencia y la aprobación de los ciclos anteriores.
Conclusiones
En el modelo presentado en este ensayo el gobierno enfrenta un dilema difícil. Si el gobierno decide proporcionar un estipendio pequeño podría lograr grandes aumentos de la matrícula entre los pobres, pero podría también excluir del programa a los más pobres. O bien, el gobierno puede optar por ofrecer un estipendio más generoso. Esto ayudará a la participación de los más pobres, pero será más caro, y si el gobierno no puede diferenciar el estipendio de acuerdo con el ingreso porque sus indicadores de los ingresos no son suficientemente buenos, o porque el estipendio se otorga a todos los niños que asisten a la escuela, podría pensar que está pagando demasiado por lograr sus objetivos de asistencia entre los pobres que están en una situación relativamente mejor. En la vida real el valor de los estipendios y otros tipos de beneficios (como los desayunos escolares y otras transferencias en especie) proporcionados por los gobiernos de la mayoría de los países en desarrollo tiende a ser pequeño, sobre todo porque las restricciones presupuestarias son vinculantes. Por tanto, esperaríamos que el aprovechamiento de ciertos tipos de intervenciones escolares fuera bajo entre los más pobres, mayor entre los pobres y menor de nuevo entre los menos pobres (en el último caso debido a la determinación de los ingresos o al objetivo geográfico, por ejemplo).
Un procedimiento para otorgar estipendios más generosos a los muy pobres consistiría en diferenciar entre los pobres y los muy pobres. El dilema surge por la información incompleta a disposición del gobierno. Si se tuviera mejor información acerca del ingreso paterno de las familias, los programas podrían otorgar estipendios diferenciados, concediendo estipendios mayores a los más pobres, y aumentar la participación de los muy pobres sin gastar más. Por supuesto, esto depende de la capacidad del gobierno para distinguir a las familias más pobres entre los participantes potenciales en los programas. Cuanto más pueda el gobierno discernir los ingresos paternos, más eficiente podría ser el programa sin aumentar su gasto.
El modelo tiene algunas limitaciones. Primero, las familias del modelo tienen sólo un hijo. Para los fines del artículo, esto podría no ser importante, pero la mayoría de los programas, como Oportunidades (antes Progresa) en México, intenta también aumentar la participación femenina en la escolaridad. Con nuestro modelo, no podemos examinar la decisión familiar de enviar a la escuela o al trabajo a uno o más de los miembros de la familia. Segundo, el modelo supone que las familias conocen el valor futuro de la educación. Si el valor percibido de la educación es demasiado alto las familias podrían estar invirtiendo insuficientemente en la educación de su hijo, no porque su ingreso sea bajo, sino por falta de información. Por otra parte, si las familias sobrevalúan la educación, podrían estar invirtiendo demasiado en ella. Esto es muy relevante porque, si la calidad de la educación recibida por las familias más pobres es muy baja, es posible que estas familias estén sacrificando un valioso consumo presente.
En resumen, hemos establecido un modelo simple para demostrar que los más pobres podrían ser excluidos de la participación en intervenciones escolares respecto a la demanda financiadas por el gobierno debido a las condiciones impuestas a estas intervenciones. Algunas de estas condiciones son explícitas, como ocurre cuando los gobiernos exigen una tasa de asistencia mínima a fin de proporcionar estipendios. Otras condiciones son implícitas, como ocurre cuando los estipendios (o los beneficios en especie, como los desayunos y las comidas) se reparten todos los días en las escuelas. Las familias más pobres podrían ser excluidas de estos programas debido a que la utilidad marginal del ingreso de los niños es demasiado alta en comparación con los estipendios, los que tienden a ser de valor bajo debido a las restricciones presupuestarias. La incapacidad de los gobiernos para diferenciar el valor de los estipendios recibidos por las familias en función de su ingreso se encuentra en la base del problema. Aunque no hay una solución fácil para el dilema entre el costo de los programas gubernamentales y su capacidad para alcanzar a las familias muy pobres, el dilema es real y debe reconocerse al elaborar programas sociales condicionados.