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Introducción
En las últimas décadas los países de renta media (PRM) han mostrado mayor protagonismo en el sistema internacional, lo que ha dinamizado las relaciones económicas y políticas globales. En particular, esto se observa en el Sistema Internacional de Cooperación para el Desarrollo (SIDC) y los insuficientes flujos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), lo cual introduce en el debate las relaciones de colaboración entre países en desarrollo, denominadas cooperación Sur-Sur (CSS).
Incluso cuando la CSS no es un fenómeno completamente nuevo, a medida que crecen las iniciativas de cooperación entre los países en desarrollo, aumenta la necesidad de profundizar en su funcionamiento y efectos, y se intenta dar respuesta a cuestiones como: ¿qué tan eficiente es para lograr el desarrollo y el fomento de las capacidades locales?, y ¿cómo se valora y evalúa esta modalidad de cooperación?
De esta manera, una de las preocupaciones que emergen al revisar la literatura tiene que ver con los aún escasos datos e información que den cuenta del funcionamiento, la gestión, los resultados y los efectos de esta modalidad de cooperación (Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas [DESA] y Research Information System for Developing Countries [RIS], 2013; Bracho, 2015; Huitrón, 2016; Lopes, 2017; Di Ciommo, 2017; Besherati y MacFeely, 2019). La inexistencia de una metodología globalmente consensuada para valorar y evaluar la CSS se vincula con el proceso progresivo de institucionalización y conceptualización que aún atraviesa esta modalidad, así como con la diversidad de formas que adopta y la homogeneidad que existe entre los propios países en desarrollo. Esto justifica la necesidad de promover metodologías y herramientas capaces de analizar y valorar no sólo sus resultados, sino también sus procesos de gestión y los elementos normativos sobre los que descansan, con el fin de ahondar en los esfuerzos realizados para comprender mejor cómo funciona y qué efectos tiene la CSS (Santander, 2016; Sidiropoulos, Pérez y Chaturvedi, 2015; Besharati y Rawhani, 2016; Besharati, Garelli y Huitrón, 2016; Prado, 2018; Kern y Weisstaub, 2018; Huitrón, 2018 y 2020).
Al respecto, este artículo tiene como objetivo proponer un marco analítico mediante el cual, desde la academia latinoamericana, sea posible examinar el funcionamiento y los resultados de la CSS en los contextos de la región, con respeto a la heterogeneidad de los países que practican esta modalidad con el fin de contribuir a la generación de evidencia en la materia. Para ello, el artículo consta de cinco secciones. La sección I presenta el debate conceptual en torno a la medición, la evaluación y la valoración de la CSS desde el que se sitúa la propuesta metodológica. En la sección II se brinda un mapeo de los esfuerzos metodológicos que los países y algunos organismos internacionales han formulado en la materia, los cuales nutren la propuesta que aquí se sugiere. La sección III se enfoca en desarrollar una aproximación conceptual sobre la CSS para organizar el conocimiento doctrinal al respecto. La sección IV presenta el marco analítico sugerido desde la academia para valorar la CSS. Por último, como consideraciones finales, se menciona la aplicación de esta metodología en ciertos casos de América Latina y se sugieren algunas líneas de trabajo para avanzar en su aplicación.
I. ¿Cuantificar, evaluar o valorar? un debate abierto
Pese a que la CSS es una práctica de cooperación entre países con largo historial, lo cierto es que la información existente acerca de cómo funciona, los montos financieros que moviliza y los resultados que obtiene aún es escasa. Aunque éste no sea el único reto de la modalidad de cooperación que nos ocupa, sí es una carencia que han de afrontar los países y los actores implicados para profundizar en el conocimiento sobre su contribución al desarrollo y mejorar su implementación y resultados.
Al respecto, son varias las conferencias y las cumbres internacionales sobre la CSS en cuyas declaraciones o programas se ha subrayado que “la falta de seguimiento efectivo de la cooperación Sur-Sur […] ha tendido a reducir las consecuencias y la eficacia de esta cooperación en los últimos años” (Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2000: párrafo III, sección IV). De esta manera, es “necesario llenar urgentemente esa laguna de información y conocimientos, mediante informes sobre el estado de la cooperación Sur-Sur” (ONU, 2001: párrafo 3-4).1
El más reciente es el documento final de la Segunda Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre la Cooperación Sur-Sur (ONU, 2019: párrafo 29), donde se expresa la importancia de “evaluar los efectos de la cooperación Sur-Sur con miras a mejorar su calidad, según proceda, de manera orientada a la obtención de resultados”. En este sentido, se alienta a que los países:
elaboren sistemas propios para evaluar la calidad y los efectos de los programas de cooperación Sur-Sur y cooperación triangular y mejorar la recopilación de datos a nivel nacional con el fin de promover la cooperación en la elaboración de metodologías y estadísticas con tal fin, según proceda, teniendo presentes los principios específicos y las características singulares de la CSS [ONU, 2019: párr. 25].
Por su parte, desde la academia, diversos autores han aludido a la relevancia y la necesidad de este ejercicio, así como de lo controvertido que resulta llevarlo a cabo (Schulz y Sanín Betancourt, 2009; Ayllón y Surasky, 2010; Davies, 2010; Dreher, Nunnenkamp y Thiele, 2011; King, 2010; Romero Jiménez, 2013; Besherati y MacFeely, 2019). Lopes (2017) y Di Ciommo (2017), por ejemplo, insisten en la urgencia de establecer un marco unificado para monitorear, medir y evaluar la CSS a escala global, mediante el cual se pueda tener no sólo acceso más fácil y certero a los datos sino también evidencia clara sobre la contribución particular de la CSS al desarrollo. Como señala Di Ciommo, datos más abiertos de la CSS “mejorarían su eficiencia” en tanto que se aseguraría la alineación de los principios que caracterizan esta modalidad a las acciones de cooperación, y esto, por lo tanto, “contribuiría a que [la CSS] esté realmente impulsada por una genuina demanda, se alinee a los planes nacionales de desarrollo y responda a las necesidades de los gobiernos y la población de los países en desarrollo” (Di Ciommo, 2017: 6).
Si bien lo anterior es evidencia de un amplio consenso sobre la necesidad y la relevancia de generar información sobre la CSS, aún se está lejos de lograr un acuerdo acerca de cómo abordar el problema. La falta de diálogo entre los países para establecer una definición común de la CSS dificulta determinar qué parámetros y dimensiones deben considerarse, así como qué indicadores deben incluirse con el fin de crear un estándar global que permita la rendición de cuentas y la transparencia de las acciones y los flujos de CSS, o incluso si es deseable un estándar común o no, como lo plantean Besherati y MacFeely (2019). Tal “descoordinación” ha desembocado en, al menos, tres líneas de acción (o niveles) en torno a cómo solventar la falta de información respecto de la CSS (Huitrón, 2016; Pérez-Pineda y Huitrón, 2018). La primera es la cuantificación, la cual fundamentalmente responde a unas monetización y contabilización de la cooperación -técnica y financiera- que otorgan los países del Sur; la segunda se enfoca en la evaluación de las relaciones de asociación entre los países, y la tercera se inspira en la valorización de los resultados de la CSS, pues su objetivo es conocer el alcance de sus resultados y, si es posible, el impacto.
Respecto del ejercicio de cuantificar, éste se enfoca en monetizar o contabilizar las contribuciones que hacen los países a la cooperación, lo cual incluye flujos financieros, recursos en especie y cooperación técnica y académica. Esta perspectiva suscita críticas. Por un lado, de acuerdo con Di Ciommo (2017), la dimensión política de la CSS quedaría en un segundo plano, puesto que otorgarle un valor monetario a este tipo de cooperación podría no reflejar otros elementos que sean más cualitativos intrínsecos a ella, por ejemplo, la horizontalidad, el consenso que la sustenta o la no condicionalidad, entre otros.2 Una limitante más que se señala es la dimensión técnica de la CSS, la cual también podría no quedar reflejada, puesto que la forma de contabilizar los costos financieros que suponen los intercambios de conocimiento técnico, científico y académico puede llegar a subvalorar la contribución. Esto se debe a que los países en desarrollo utilizan a funcionarios nacionales cuyos sueldos son generalmente más bajos que los considerados en los modelos tradicionales de consultoría de los países desarrollados; así, es desventajoso equiparar en términos monetarios el trabajo de los expertos del sector público con el de los consultores privados, prioritariamente utilizados por los países cooperantes tradicionales (con la salvedad de que también la cooperación Norte-Sur utiliza en muchas ocasiones a funcionarios en su ejecución técnica). En todo caso, este énfasis en los aspectos financieros de la CSS se asocia más con un proceso de rendición de cuentas públicas y transparencia, pero no tiene la capacidad de medir el impacto de las acciones o el marco de relaciones en que éstas se desarrollaron, lo que sugiere que hay una necesidad de complementar dicho enfoque con otros que aborden tales aspectos (Lopes, 2017).
El segundo ejercicio tiene que ver con la evaluación de las relaciones de asociación que existen entre los países del Sur. Esta evaluación de carácter cualitativo da prioridad a los mecanismos que establecen las relaciones de asociación entre el Sur más que a sus resultados o sus flujos financieros consecuentes. El supuesto que subyace a esta propuesta se conforma por la hipótesis de que una asociación de colaboración apegada a una serie de criterios tendrá beneficios para ambas partes de la relación de cooperación y, por lo tanto, los resultados tenderán a estar determinados por los procesos (Chaturvedi, 2014).
Por último, la tercera línea de acción se relaciona con la valorización de los resultados de la cooperación. Esta propuesta da prioridad al valor añadido que las acciones y los proyectos de cooperación tienen en el desarrollo, más allá de la cantidad de los flujos financieros que se destinan y se ejecutan. De esta manera, pretende revelar la necesidad de adoptar otros métodos e instrumentos de medición complementarios a la cuantificación de los recursos financieros y la evaluación del impacto; se toman en cuenta el alcance del proceso de implementación y la efectividad de los resultados de las iniciativas de CSS.
El conjunto de estas propuestas supondría contar con un sistema que integre la cuantificación, la evaluación y la valorización de la CSS, el cual, además de rastrear los insumos financieros y monetarios, también considere los procesos, la aplicación de los principios de la CSS y el efecto de éstos en los resultados. Si bien este “ideal” es un gran desafío, es necesario tener presente que “diferentes datos cumplen diferentes propósitos” (Di Ciommo, 2017), por lo que un enfoque integrado, o lo más integrado posible, sería útil y relevante para alcanzar una CSS mejor planificada y más eficaz en favor del desarrollo global.
II. Algunos esfuerzos previos para medir, evaluar y valorar la CSS
La falta de un consenso sobre cómo y qué medir, evaluar y valorar de la CSS se ve reflejada en la diversidad de enfoques y métodos propuestos por distintos países y organismos internacionales. La flexibilidad de la propia CSS, así como la de las distintas capacidades y deficiencias que existen en los aparatos institucionales de registro y las fuentes de datos de algunos países reflejan la heterogeneidad que existe en el Sur, lo cual complica el proceso de llegar a un estándar global que permita tener información sistemática, homologable y comparable.
No obstante, aun con esta complejidad, algunos países del Sur señalan que “se debe desarrollar un marco amplio para evaluar la CSS, registrar y sistematizar los cambios en la práctica de la cooperación y, con ello, conducir a la comparación internacional” (China Institute for South-South Cooperation in Agriculture [CISSCA], 2018: 2).
Actualmente no existe un foro o una plataforma internacional integrada por países del Sur que tenga el mandato de recopilar los datos cuantitativos con el fin de determinar la escala financiera de la CSS, así como para hacer una evaluación cualitativa de la contribución de esta modalidad en un estándar global. Al respecto, la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (AGCED), fundada en 2011 como resultado del IV Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, prestó en un inicio atención al tema, pero no logró encontrar consenso entre los actores para desarrollarlo. Por su parte, si bien la Oficina de Cooperación Sur-Sur de las Naciones Unidas (UNSSC, por sus siglas en inglés) cuenta con un amplio apoyo entre los países del Sur para promover, apoyar y triangular la CSS, no ha mostrado avances en el debate de la medición y la evaluación de esta modalidad, de manera que pueda emanar de ahí una metodología consensuada. Por su parte, el Foro de Cooperación para el Desarrollo (FDC, por sus siglas en inglés) del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (Ecosoc), si bien ha sido destacado por algunos proveedores del Sur como el “foro más legítimo” para discutir temas de CSS, tampoco ha conseguido consensos en torno a su medición y evaluación (Ayllón, 2013).
Una vez reconocidas, pues, la carencia de un espacio compartido entre los países del Sur y una falta de consenso global sobre cómo generar un estándar común, diversos actores, desde distintos espacios de discusión política y gubernamental, han propuesto metodologías que den seguimiento a la CSS y ayuden a determinar su dimensión y alcance. En este sentido, el Cuadro 1 muestra un mapeo de las iniciativas que, hasta 2020, han desarrollado tanto países individuales como organizaciones regionales con el fin de cuantificar, valorar y evaluar la CSS. En el cuadro se presenta la siguiente información de cada experiencia: los elementos que miden y evalúan, los principios de la CSS que recogen; las dimensiones de evaluación que consideran; el procedimiento y las herramientas que proponen y las limitaciones que presentan.
Cuadro 1 Esfuerzos globales, regionales y nacionales en torno a la medición, la evaluación y la valoración de la CSS
| Iniciativa |
Qué mide, evalúa y valora |
Principios, elementos y procedimiento |
Especificidades (E) y limitantes (L) |
| Globales | |||
| FCD-Ecosoc South-South and Triangular Cooperation: Improving Information and Data. | Mide flujos financieros de cooperación. | Tiene estimaciones basadas en datos provistos por países del Sur. Incluye recursos oficiales en condiciones favorables que se ofrecen dentro del Sur con fines de desarrollo. | E: cuenta con el Grupo Principal de Asociados del Sur, plataforma de diálogo en materia de CSS apoyada por DESA. L: desde 2008 no se han mostrado avances relevantes sobre su propuesta. |
| Red de Think-Tanks del Sur (NEST) A Monitoring and Evaluation Framework for South Cooperation (2015 y actualización en 2017). | Evalúa la relación entre los socios. | Cuenta con cinco dimensiones y cuatro indicadores por cada dimensión (veinte indicadores en total). Las dimensiones son: apropiación nacional inclusiva; horizontalidad y mutualidad; independencia y sustentabilidad; transparencia y rendición de cuentas; eficiencia del desarrollo. | E: avanza en el debate para alcanzar un consenso sobre los aspectos conceptuales de la CSS. L: no es acogida por la mayoría de los países de América Latina. L: pese a que la metodología fue actualizada en 2017, aún presenta debilidades metodológicas y de aplicación. |
| Regional-interregional | |||
| Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (BRICS) Paths for Developing South-South Cooperation Monitoring and Evaluation Systems (2017). | Evalúa distintos tipos de iniciativas de CSS técnica: proyectos de corto alcance, proyectos estructurados, programas, diálogos técnico-políticos. | Cuenta con una matriz de evaluación: procesos y resultados. Considera tres dimensiones de evaluación: individual, organizacional e interinstitucional, en tres niveles: por agente, por fases independientes del proyecto y por un portafolio de proyectos por sector. Identifica cinco principios que orientan la evaluación: horizontalidad, apropiación, alineación, participación multiactor, beneficio mutuo y desarrollo de capacidades. | L: no define las fuentes de información ni una metodología concreta de aplicación. L: no se encuentra información sobre evaluaciones piloto después de 2019. |
| Secretaría General Iberoamericana (Segib) Informe de Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica (2007-presente). | Contabiliza acciones y proyectos de CSS y análisis y caracterización de esta modalidad en Iberoamérica. | Contabiliza el total de programas, proyectos y acciones intercambiados con esquemas de CSS bilateral, regional y triangular en el espacio iberoamericano. Sistematiza por sector, oferente y receptor las diferentes iniciativas de CSS. | E: es una experiencia pionera en el mundo que se ha compartido a otras regiones, como la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD). L: no evalúa los procesos ni los resultados o el impacto de las acciones y los proyectos de CSS, pese a que en 2015 se generaron algunos indicadores para medir las dimensiones temporal y económica de las iniciativas de CSS. |
| Comisión Económica para América Latina (CEPAL) Medición de la CSS en la región a través del seguimiento y la evaluación de programas y proyectos (2016). | Realiza un análisis descriptivo de los proyectos a nivel regional y una evaluación de procesos de la CSS. | Provee datos mínimos para el análisis descriptivo: sector, tipo, tamaño, población beneficiaria, así como un conocimiento general de los proyectos. | E: considera que no es posible realizar la evaluación de impacto desde “diseños clásicos de evaluación (experimentales)”, por lo cual sugiere que deberá generarse un método ad hoc para cada proyecto. L: aún no se cuenta con información o datos. |
| Globales | |||
| Comisión Económica para América Latina (CEPAL) Medición de la CSS en América Latina y el Caribe a través de un Sistema de Cuentas Satélite (2017). | Cuantifica “a través del instrumento de la cuenta satélite enmarcada en el sistema de cuentas nacionales”. | Identifica los agregados del sistema de cuentas nacionales (SCN), de la balanza de pagos y de las cuentas del resto del mundo que reflejan actividades de CSS. En un segundo momento se desglosa la información estadística relevante que está dentro del SCN y la que no recoge el SCN, en términos de flujos de bienes, servicios y transferencias de los países de la región. | E: podría considerarse una de las propuestas cuantitativas más robustas. L: no ha habido avances sustanciales y considera problemas técnicos sobre generación de datos en los países y en el acceso a la información. |
| Nacional | |||
| Brasil Cuantifica flujos financieros. | Cuantifica cooperación técnica como asistencia humanitaria, becas para extranjeros, contribuciones a organizaciones internacionales y bancos regionales, y operaciones de mantenimiento de la paz. | Su plataforma de registro es Cobradi. Identifica, clasifica y cuantifica la totalidad de los recursos humanos, físicos y financieros registrados en el presupuesto público, como gastos corrientes del gobierno de Brasil. La plataforma segmenta la información en: a) secciones para datos cuantitativos sobre los insumos movilizados, y b) sección para información cualitativa sobre la contribución de los flujos Sur-Sur a los objetivos de desarrollo sostenible en los países en desarrollo. | E: de acuerdo con la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC, 2017): “con esta metodología se proporciona una base sobre la cual los gobiernos de los países en desarrollo puedan construir con una definición común de diferentes tipos de intercambio considerados como flujos horizontales / sur-sur”. E: esta propuesta podría servir de punto de partida para profundizar en las discusiones de qué conceptos y parámetros comunes podrían establecerse para medir los propios flujos de CSS. |
| Colombia Modelo de Cuantificación y Agregación de Valor (MCAV) (2017). | Tiene dos componentes: cuantifica y mide el valor agregado. | Cuantifica flujos de la cooperación ofertada por este país, considera los costos directos e indirectos del proyecto, así como el aporte técnico de los recursos humanos. Mide el valor agregado de los resultados de las iniciativas de CSS que ofrece Colombia según cinco categorías. | E: es un país pionero en desarrollar un modelo cuantitativo y cualitativo específico con el cual observar no sólo el valor monetario de la cooperación, sino también su valor agregado. L: hasta 2019 no se han publicado resultados que pongan en evidencia la aplicación de esta propuesta. |
| Chile Desde 2010 realiza una revisión de los costos de la cooperación Sur-Sur con el fin de definir la forma de asignarles un valor monetario. | Cuantifica flujos financieros y técnicos: costos directos e indirectos, horas técnicas y costos de administración de la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo. | Tiene tres componentes: a) costos directos del proyecto (viajes, viáticos, materiales, transferencias); b) horas técnicas (costo de oportunidad sobre el salario), y c) costos indirectos de operación. | L: pese al reconocimiento de la necesidad de valorar la cooperación Sur-Sur más allá de la cuantificación, hasta el momento no se ha avanzado en una metodología al respecto. |
| México La Ley de Cooperación Internacional (2011) designa a la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid) como “el órgano responsable de cuantificar la cooperación que gestiona tanto la agencia como el resto de la Administración Pública Federal”. | Cuantifica la cooperación técnica y científica; la cooperación financiera; las contribuciones a organismos internacionales; la cooperación académica, y la ayuda humanitaria. Realiza incipientes esfuerzos en evaluación de procesos y resultados. | La cuantificación considera: a) salario promedio diario del funcionario público que participa en la iniciativa de cooperación por el número de días; b) costos directos; c) costos indirectos, y d) costo administrativo. La fórmula de valorización es: (sueldo promedio diario × número de días) + (desembolsos por transporte y viáticos, insumos y materiales). La Estrategia de Evaluación 2015-2016 consiste en: a) primer ejercicio: evaluación de programas de cooperación técnica y científica entre México y Honduras para 2011-2015; b) segundo: El Salvador 2016-2017; c) tercero: Costa Rica (2020). | E: cuenta con un sistema de registro que concentra toda la información de la administración federal: Registro Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo. E: tiene el marco normativo-jurídico más consolidado de la región, lo que obliga por ley a realizar ejercicios de registro y cuantificación, pero no de evaluación. L: se han realizado evaluaciones piloto en Honduras y El Salvador, pero no se cuenta con información pública y periódica. |
| China Propuesta publicada en septiembre de 2018 por el CISSCA. | Analiza cualitativamente programas y proyectos de CSS. | Cuenta con una matriz que incluye cinco dimensiones: la perspectiva política, la económica, el entorno social, el ambiental y el aprendizaje (CISSCA, 2018: 4); 13 principios (respeto mutuo, equidad, no condicionalidad, no injerencia, beneficio mutuo, eficiencia, justicia, sostenibilidad, desarrollo de capacidades, entre otros) y 15 indicadores cualitativos. El método de evaluación es bajo estudio de casos y sistematización de experiencias. | E: descansa conceptualmente tanto en los principios propios de la CSS como en los “Eight Principles for Economic Aid and Technical Assistance to Other Countries”, propuestos por China en 1960, y los cinco principios de su política exterior. E: requiere un trabajo sobre terreno. E: se ha pilotado en la relación entre China y Tanzania; se analizaron nueve casos de estudio (proyectos) en sectores de infraestructura; transferencia de tecnología, servicios de salud y agricultura. L: no considera información cuantitativa |
Fuente: elaboración propia con base en los documentos citados.
Del mapeo mostrado sobre los diversos esfuerzos hasta ahora desarrollados, se confirma que no existe todavía un conjunto de criterios acordados por los países en desarrollo para evaluar las intervenciones de cooperación y sus resultados. Incluso, la conceptualización y el alcance de la CSS varían entre los países y los actores de esta modalidad.
En este sentido, se observa que en los últimos dos años ha proliferado una serie de esfuerzos para medir y evaluar la CSS, la cual ha dado lugar a una pluralidad de métricas, con base en un interés de protagonismo por parte de algunos países y organismos internacionales. Esta tendencia refleja la falta de comunicación, coordinación y colaboración entre los países del Sur en el desarrollo y el fortalecimiento de metodologías para medir y evaluar la CSS. Las diversas metodologías hasta ahora propuestas contienen elementos que se repiten, como la horizontalidad, el beneficio mutuo, el consenso y la no condicionalidad, así como niveles de análisis comunes, por ejemplo, cuantificación de los recursos financieros, análisis de los procesos y evaluación de los resultados y del impacto. Esta cercanía en los enfoques permitiría suponer una real convergencia en las propuestas que, sin embargo, no se produce.
De igual manera, se observa que existe una tensión entre las propuestas de medición que se proponen como propias de la CSS y las métricas que en esos ámbitos se han consolidado por influencia de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Al respecto, mientras algunas propuestas del Sur reconocen la inspiración de la cooperación tradicional, otras tratan de proclamar la singularidad de los enfoques y metodologías de la CSS. Esta tensión, que también responde a una falta de consenso sobre el alcance de la CSS, puede dificultar la construcción de un método ordenado, coordinado y consensuado sobre cómo medirla y evaluarla.
III. Marco conceptual de la cooperación sur-sur
Los países del Sur han señalado que, para medir y evaluar la CSS, sus métodos e indicadores deben seguir los criterios propios de esta práctica, al diferenciarse de los utilizados en la cooperación Norte-Sur. Al respecto, se señala que:
la cooperación Sur-Sur y su programa deben ser establecidos por los países del Sur y deben seguir guiándose por los principios del respeto de la soberanía nacional, la implicación nacional y la independencia, la igualdad, la no condicionalidad, la no injerencia en los asuntos internos y el beneficio mutuo, así como por los principios operacionales de rendición mutua de cuentas y trasparencia; eficacia del desarrollo; y participación de múltiples actores [ONU, 2009a: párrafo 11].
Se insiste en esta afirmación también en el Reporte de la Conferencia de Proveedores de Cooperación del Sur de Nueva Delhi en 2013, donde se apunta que los principios fundamentales de la CSS deben ser incluidos en la gestión y la práctica de las acciones de esta colaboración, con base en la demanda, la no condicionalidad, el respeto a la soberanía nacional, la apropiación nacional y el beneficio mutuo. Estos principios inicialmente fueron reconocidos en la Conferencia de Bandung y han sido proclamados “aún válidos y vigentes” (DESA y RIS, 2013: 2). Lo mismo se reafirma en la Declaración Final de la Segunda Conferencia de Alto Nivel de Naciones Unidas sobre Cooperación Sur-Sur, de marzo de 2019, pues indica que “los programas deben ser establecidos por los países del Sur y deben seguir guiándose por los principios del respeto de la soberanía nacional, la implicación nacional y la independencia, la igualdad, la no condicionalidad, la no injerencia en los asuntos internos y el beneficio mutuo” (ONU, 2019: párrafo 8).
Sobre esa coincidencia se eleva la propuesta metodológica aquí presentada, con el objetivo de analizar y valorar cualitativamente la CSS desde las especificidades que deben guiar su práctica; así, se contribuye a la generación de información y datos sobre su funcionamiento y resultados. De esta manera, los cuatro principios considerados alcanzan mayor consenso como propios de la CSS entre los actores que practican dicha modalidad y se recogen en este estudio, son: implicación nacional, pertinencia, reciprocidad y horizontalidad. A continuación, se define cada uno de estos principios.
Implicación nacional:3 este principio descansa en la idea de que el proceso de formulación de proyectos y programas de cooperación ha de realizarse con el liderazgo de los países receptores y de acuerdo con sus criterios y necesidades en un ejercicio de participación colectiva en el que haya una participación multiactor (South African Institute of International Affairs [SAIIA], 2017; BRICS y Articulação SUL, 2017). En la Declaración de Nairobi (ONU, 2009a) se reconoce:
la cooperación Sur-Sur comprende la participación de múltiples partes interesadas, incluidas las organizaciones no gubernamentales, el sector privado, la sociedad civil, las instituciones académicas y otros agentes que contribuyen a hacer frente a los problemas y alcanzar los objetivos en materia de desarrollo de conformidad con las estrategias y los planes nacionales de desarrollo [ONU, 2009a: párrafo 19].
Pertinencia: este principio tiene que ver con la alineación de las iniciativas de cooperación a los objetivos de desarrollo de los países beneficiarios: que éstas se adecúen a los contextos y las capacidades de dichos países. Esto tiene el objetivo de que las acciones de cooperación contribuyan con los objetivos de desarrollo nacionales (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 1978). En este sentido, la pertinencia se asocia con la adecuada adaptación de la demanda, con las necesidades de desarrollo expresadas en el plan nacional, con los planes sectoriales de desarrollo del país y con los objetivos y las metas vinculados con la Agenda 2030 que el país demandante solicita. Esto ha de estar estrechamente vinculado con las capacidades del país socio para adoptar -no asimilar- la transferencia de conocimiento y tecnología compartidos por el socio proveedor.
Reciprocidad: debido a que se quiere asociar la CSS con un entorno de equidad, se subraya que las acciones tienen que perseguir el beneficio mutuo y basarse en la responsabilidad compartida. Este principio remite a una distribución aceptable de las responsabilidades técnicas, así como de los beneficios que se deriven de las intervenciones por parte de ambas partes de la relación. Asimismo, este principio debe aplicarse a la distribución de costos, en el sentido de que las responsabilidades financieras deben asumirse de manera compartida pero proporcional a las posibilidades reales de cada contraparte (Segib, 2008). La reciprocidad debe extenderse a la implicación de las partes tanto en la ejecución de la iniciativa -con la asignación de tareas y roles a cada cual- como en la provisión de responsabilidades financieras compartidas.
Horizontalidad: implica que la relación de colaboración se establezca de manera voluntaria (que haya intención de cooperar), consensuada y en un esquema de solidaridad y confianza, sin que ninguna de las partes ligue su participación al establecimiento de condiciones e imposiciones políticas (Segib, 2009). De esta manera, se busca que las relaciones de cooperación entre los países rompan lógicas jerarquizadas vinculadas con las posibles asimetrías entre los socios en cuanto a sus niveles de renta y de poder, y, por el contrario, se estimule una relación de cooperación en condiciones de igualdad. Este principio es medular para la CSS y debe guiar los procesos de elaboración, implementación y evaluación de iniciativas y programas de CSS (BRICS y Articulação SUL, 2017).
Estos insumos conceptuales permiten definir los criterios, los indicadores cualitativos y las preguntas que guiarán el ejercicio de valoración de la CSS, así como configurar las herramientas técnicas que se utilizarán para la recopilación, la organización y el análisis de información y datos. Así, el marco conceptual descrito y las herramientas técnicas que se presentan a continuación configuran el marco analítico para la valoración de la CSS que aquí se propone, y que se expone a continuación.
IV. Marco analítico para valorar la cooperación sur-sur a escalas macro y micro. una propuesta desde la academia
Como se ha mostrado, la mayoría de los esfuerzos para dar respuesta al problema de la carencia de información sobre la práctica y los resultados de la CSS surge desde espacios gubernamentales, y son muy pocos los ejercicios que se han hecho desde la academia, en particular, desde la latinoamericana.
Por ello, esta propuesta pretende responder a esa carencia regional de un marco analítico con el cual valorar4 cualitativamente la práctica y los resultados de la CSS a partir de su doctrina y sus especificidades.
Con esta metodología se pretende, pues, “evaluar la calidad y los efectos de los programas de CSS […] teniendo presentes los principios específicos y las características singulares de la CSS”, y así apoyar en la tarea de recopilar, coordinar y difundir información y datos de la CSS (ONU, 2019: párrafo 25). En concreto, el marco analítico tiene como propósito generar evidencia sobre el funcionamiento, el alcance, el uso y el aprovechamiento de los resultados de la CSS para contribuir al desarrollo de los países de su práctica desde la propia naturaleza.
Para ello, el marco analítico considera dos escalas de análisis: 1) escala macro, enfocada en el ámbito normativo-institucional de la CSS, y 2) escala micro, que analiza programas, proyectos y acciones de CSS concretos. A continuación se describen el enfoque y las herramientas técnicas para cada uno de los niveles.
1. Valoración de la cooperación Sur-Sur a escala macro
a. Enfoque
La escala macro analiza el componente normativo institucional de la CSS sobre el que descansa la práctica de esta cooperación; permite reconocer hasta qué punto aquellos elementos particulares de la CSS proclamados en la doctrina como deseables -implicación nacional, pertinencia, reciprocidad y horizontalidad- se encuentran en estos marcos institucionales y normativos de los países que han incorporado la política de CSS.
Asimismo, el análisis pretende evaluar la efectividad institucional que acompaña a la política pública mediante la revisión del alcance de sus resultados y los mecanismos de evaluación, monitoreo y rendición de cuentas que tiene. Por ello, a los principios mencionados se añaden tres dimensiones: dos de gestión y una de resultados de la CSS, de acuerdo con lo estipulado en las directrices operativas sobre la CSS publicadas por la ONU en 2003 y actualizadas en 2016. Estas dimensiones son: registro, monitoreo y evaluación, rendición de cuentas y transparencia, y resultados (creación y fortalecimiento de capacidades). A continuación, se presenta la definición de estas dimensiones.
Registro, monitoreo y evaluación: como en cualquier política pública, los sistemas de monitoreo son extremadamente relevantes. En concreto, en la mayoría de las propuestas revisadas sobre la evaluación de la CSS se sugiere que los mecanismos de seguimiento no sólo proporcionan información para los procesos de evaluación, sino que también pueden promover la transparencia y aumentar su rendición de cuentas sobre las iniciativas de CSS (BRICS y Articulação SUL, 2017). Por ello, es necesario conocer la eficacia de los recursos financieros y técnicos que se están destinando a la cooperación, y, en este caso, sin evaluación ni monitoreo es imposible contar con un análisis certero del efecto de la cooperación en la promoción del desarrollo.
Rendición de cuentas y transparencia: esta dimensión es esencial para conocer la “eficacia y calidad de la CSS” (ONU, 2009a: párrafo 18), ya que es una práctica impregnada de concepciones políticas y, por lo tanto, “ignorar estos elementos puede comprometer la emergencia de la reflexión crítica y el aprendizaje que las evaluaciones pueden y deben generar” (BRICS y Articulação SUL, 2017: 5). La rendición de cuentas hace referencia a una situación en la que los funcionarios públicos están obligados a dos cosas: 1) informar sobre las decisiones que toman y 2) explicar y justificar por qué toman tales decisiones (Schedler, 1999 y 2004). Así, para que pueda considerarse que la rendición de cuentas es funcional, “es necesario que la ciudadanía pueda saber qué es lo que están haciendo quienes toman decisiones políticas de importancia, pero […] también se requiere que se expliquen y deliberen con la ciudadanía los motivos que llevaron a la toma de una decisión en uno u otro sentido” (Schedler, 1999: 15). Por lo tanto, los países deben contar con mecanismos que permitan el acceso a la información, pero además desarrollar herramientas de difusión mediante las cuales den a conocer las acciones políticas y sus resultados.
Creación y fortalecimiento de capacidades (resultados): esta dimensión está orientada a analizar la capacidad creada o fortalecida en las instituciones nacionales o subnacionales estatales a partir de las relaciones de colaboración y la puesta en práctica de la CSS (Segib, 2009; SAIIA, 2017), así como la satisfacción del socio receptor y la sostenibilidad de la capacidad adquirida o fortalecida.
b. Herramientas para la recolección de información y datos
La información para el análisis de la escala macro se recolecta, organiza y sistematiza mediante el uso de una matriz de valorización (Cuadro 2), diseñada a partir de los cuatro principios antes mencionados -implicación nacional, pertinencia, reciprocidad y horizontalidad- y las dimensiones de efectividad -gestión y resultados-. Estos elementos son los que alcanzan mayor consenso como caracterizadores de la CSS, de acuerdo con los documentos y declaraciones oficiales derivados de foros gubernamentales sobre la CSS,5 y con los propios países del Sur sobre las directrices que han de guiar su práctica (ONU, 2009a: párrafo 11; DESA y RIS, 2013; SAIIA, 2017; BRICS y Articulação SUL, 2017; ONU, 2019: párrafo 8). A lo anterior se añade el reconocimiento en la amplia literatura que ha abordado el estudio de esta modalidad (Ayllón, 2013; Nel y Taylor, 2013; DESA y RIS, 2013; Chaturvedi, 2014; Bracho, 2015; Santander, 2016; Lopes, 2017).
Cuadro 2 Matriz para valorar la cooperación Sur-Sur
| Principio | Criterio asociado | Indicadores |
| Implicación nacional | Generación de demanda (demand-driven) | Existencia de mecanismos para identificar la demanda solicitada por el socio receptor. |
| Participación multiactor | Participación de grupos sectoriales en la definición y la implementación de las iniciativas. Existencia de mecanismos de coordinación y articulación con diversos actores. Vinculación de actores no gubernamentales con la implementación de las iniciativas. | |
| Liderazgo socio demandante | Capacidad efectiva del socio demandante en la toma de decisiones. | |
| Pertinencia | Adaptación al contexto | Proceso de identificación de capacidades institucionales y técnicas del país demandante. Alineación con plan nacional y sectorial de desarrollo del país receptor. |
| Capacidad para responder a la demanda | Existencia de mecanismos de identificación de capacidades para responder a la demanda. | |
| Reciprocidad | Costos/beneficios compartidos | Existencia de esquemas de costos compartidos. Beneficios para ambos socios (explícitos o implícitos). |
| Comunicación y articulación de roles | Mecanismos de comunicación y coordinación entre las partes. Definición de roles y reparto de tareas. | |
| Rendición de cuentas y evaluaciones conjuntas | Existencia de mecanismos de rendición cuentas mutuas. Evaluaciones conjuntas. | |
| Horizontalidad | Consenso y diálogo | Existencia de mecanismos para la toma de decisiones compartidas. Trabajo con esquemas de solidaridad y confianza entre las partes. |
| No condicionalidad | Inexistencia de prerrequisitos y condicionalidades. | |
| Dimensiones de gestión | Indicadores | |
| Sistemas de registro, monitoreo y evaluación | Sistemas de registro y monitoreo. Generación y publicación periódica de informes. Mecanismos y procedimientos de evaluación. | |
| Rendición de cuentas y transparencia (acceso a información) | Plataformas de acceso a información y datos. Comparecencias públicas y rendición de cuentas. | |
| Dimensión de resultados | Criterio asociado | Indicadores |
| Creación y fortalecimiento de capacidades | Eficiencia y satisfacción | Existencia de mecanismos de gestión y seguimiento de costos y actividades programadas. Proceso para identificar la satisfacción del socio beneficiario de los resultados alcanzados. |
| Sostenibilidad | Procesos de acompañamiento posterior al término del proyecto. | |
| Capacidad instalada | Identificación de la posibilidad de replicar el conocimiento a un tercer país socio. Capacidad para identificar la existencia de resultados. | |
| Innovación (aprendizaje o mejora de procesos) | Generación de políticas públicas a partir del intercambio de conocimiento. Existencia de mecanismos para impulsar la creación de herramientas innovadoras social o tecnológicamente. | |
Fuente: elaboración propia.
De esta manera, para valorar la CSS a partir de sus principios y elementos propios, se han elaborado 29 indicadores cualitativos desagregados mediante un método de descomposición deductiva con el fin de identificar los “criterios asociados” a cada principio y dimensión; así, se hacen operativos cada principio de la CSS y las tres dimensiones. Estos indicadores guiarán la recolección de datos.
Cabe mencionar que a esta batería de indicadores se pueden añadir algunos más para valorar otros aspectos transversales que se consideren de interés en la planificación y la ejecución de la iniciativa de CSS, como: la perspectiva de género, la atención a los derechos humanos, la consideración de los aspectos medioambientales o la atención a grupos vulnerables, como comunidades indígenas.
En el Cuadro 2 se expone la matriz que guía el análisis macro de la CSS; se muestran los criterios asociados con cada principio y dimensión, así como los indicadores cualitativos.
c. Métodos para la recolección de información
Para recolectar la información se recurre a fuentes secundarias y primarias. En una primera etapa, se lleva a cabo una revisión de la literatura y los documentos oficiales con el fin de indagar en las especificidades constituidas por los marcos normativos y los mandatos en los que se sustenta la política de cooperación orientada a la CSS, así como su estructura organizacional. Asimismo, se recurre a fuentes académicas en las que se haya analizado previamente la experiencia (si las hay). En una segunda etapa, si es oportuno, se pueden realizar entrevistas semiestructuradas a los principales funcionarios de las entidades gubernamentales, así como a los actores no gubernamentales vinculados con la práctica de la CSS: sector privado, sociedad civil y academia, entre otros, para conseguir, ampliar y matizar la información.
d. Método para el análisis
Los indicadores cualitativos contenidos en la matriz permiten orientar y analizar la información obtenida mediante un formato -sugerido- de “semáforo”, lo cual evidencia cuáles son los principios y las dimensiones de efectividad que se observan de manera sólida y cuáles son los más débiles. Para ello, se sugiere catalogar como “verde” el conjunto de casos en que el indicador se cumpla; se considera un “rojo” cuando el indicador no aparece en los procesos y los mecanismos revisados, y se asigna el “amarillo” si el indicador se observa parcialmente y, por lo tanto, hay que hacer ajustes para que el principio o la dimensión correspondiente logre incorporarse de manera plena en los procesos y los mecanismos que guían la práctica de la CSS.
2. Valoración de la cooperación Sur-Sur a escala micro
a. Enfoque
La escala micro se concentra en el proceso de ejecución y aprovechamiento de los resultados derivados de las acciones y los proyectos de CSS. Al igual que en la escala macro, el propósito de analizar los proyectos de CSS es enfocarse en el cómo, pero también en el qué, pues se contrastan los elementos propios de la CSS en los procesos para garantizar una gestión adecuada y, por lo tanto, alcanzar los objetivos y los resultados traducidos en la creación y el fortalecimiento de capacidades.
Para ello, el enfoque de esta exploración empírica tenderá a ahondar en dos dimensiones diferentes: la consistencia y la efectividad. La primera tiene como objetivo comprobar si los elementos doctrinales de la CSS se aplican coherentemente en los procesos de planificación, diseño y ejecución de las iniciativas. Se califica como una cooperación “consistente” aquella que opera de acuerdo con los principios supuestamente deseables para las iniciativas de CSS, es decir, los ya mencionados de implicación nacional, pertinencia, reciprocidad y horizontalidad. Así, se intenta que haya una coherencia entre las escalas macro y micro.
En cuanto a la efectividad, se califican como efectivos aquellos proyectos que cumplen cuatro requisitos en sus resultados: 1) son eficaces y eficientes, es decir, logran buena parte de los objetivos propuestos en los tiempos y costos previstos (Cohen y Franco, 1993); 2) son satisfactorios en virtud de que consiguen un alto grado de satisfacción por parte del país solicitante, con base en que el juez último es el país demandante; 3) los resultados son sostenibles aun en el término de las actividades, y 4) son replicables en la medida en que el proyecto se pueda compartir a un tercer país, ya sea por parte del país beneficiario o el proveedor.
b. Herramienta para la recolección de datos
Para recolectar y organizar los datos del análisis a escala micro se diseñó un cuestionario como instrumento para recoger evidencia de la gestión y los resultados de la CSS en la práctica. Esta decisión se acometió una vez que se reconoció que los sistemas de registro oficiales de algunas agencias de cooperación nacionales aún se encuentran en una fase incipiente, lo cual afecta de manera notoria la calidad y la confiabilidad de la información, así como sus posibilidades de acceso. Con base en esto, se opta por una herramienta que brinde la posibilidad de contar con datos más cercanos a la realidad y fiables desde un marco metodológico, riguroso y objetivo. Este instrumento permite contrastar en la realidad los principios conceptuales de la CSS a partir de la percepción y la valoración de las personas vinculadas directamente con el diseño, la negociación, la aprobación y la implementación de los proyectos de cooperación.
El cuestionario incluye 26 preguntas cuyas respuestas se encuentran codificadas para su tratamiento estadístico (véase sección 3 del apéndice), lo que permite valorar la consistencia normativa y los resultados de la CSS en tanto exista correspondencia de los principios y los elementos esenciales de esta modalidad en la práctica.
c. Fuente y método para la recolección de datos
Con base en que la información que se desea obtener del cuestionario requiere un conocimiento profundo y sobre terreno del funcionamiento de la CSS que permita reconstruir procesos y rescatar la experiencia y los beneficios de los proyectos de cooperación, se recurre a los principales responsables de la ejecución de los programas y las iniciativas concretas de CSS, tanto del país oferente como del beneficiario. Estas personas, además de encontrarse estrechamente vinculadas con el diseño y la puesta en práctica de los proyectos, son -en muchos casos- las principales responsables de la programación y el seguimiento de las actividades, la gestión de presupuesto, así como de la implementación, el cumplimiento de los objetivos y el logro de los resultados en cada proyecto. Si bien tienen un papel principalmente técnico, actúan bajo el amparo de la estrategia política y la voluntad de las autoridades políticas; cuentan, por lo tanto, con el respaldo de las entidades coordinadoras y responsables de las decisiones. Si esto se toma en consideración, se piensa que tales personas son la fuente para obtener información de primera mano con el fin de describir y valorar la operatividad y los aprendizajes de cada proyecto de CSS.
Una vez identificada la fuente de información, el cuestionario puede aplicarse mediante una plataforma electrónica (por ejemplo, Survey Monkey) o enviarse por correo electrónico a cada persona identificada, lo cual va acompañado de un seguimiento personal y continuo para la recogida de respuestas.
d. Métodos para el análisis de los datos y la información
Ahora bien, las respuestas obtenidas mediante el cuestionario son codificadas y conforman la base empírica sobre la que se realiza el análisis estadístico, descriptivo e inferencial con el fin de contrastar el grado de consistencia que existe entre la doctrina y la práctica de la CSS, así como su efecto en los resultados de los proyectos y las acciones concretas.
Con el fin de analizar la dimensión de consistencia de los principios de la CSS en los proyectos, se construye un índice denominado índice de consistencia (IC); por su parte, para valorar la efectividad de los proyectos, se constituye el índice de resultados (IR). A continuación, se expone el procedimiento para la construcción de cada índice y las variables que se consideran para ello.
Análisis 1. Construcción del índice de consistencia. El IC tendrá el propósito de contrastar los principios doctrinales que la CSS presenta como propios con su práctica y determinar el grado en que se hace. Para ello, se consideran los siguientes aspectos:
La presencia de los principios de implicación nacional, pertinencia, reciprocidad y horizontalidad en los procesos de gestión y ejecución de los proyectos de cooperación elegidos en una muestra.
El grado de incidencia de estos principios.
Para este propósito, se ha desagregado cada uno de los principios doctrinales, denominados aquí como “variables intermedias”, en una serie de componentes que permitan su operativización. Los componentes de cada variable intermedia serán denominados “variables determinantes”, los cuales, como su nombre lo indica, determinan la presencia -o ausencia- de cada dimensión en la realidad. Esta construcción permite darle un valor a cada variable intermedia cuya suma constituye a su vez el valor del índice de consistencia de los procesos.
Para la construcción de las variables determinantes, se hace uso del cuestionario aplicado. Al concluir la aplicación de éste se procedió a codificar las respuestas con el fin de cuantificar cada característica asociada con los principios mediante su operativización en una medida de escala o, en algunos casos, cuando el aspecto lo permite, en su valor cuantitativo (porcentajes, meses de duración del proyecto, etcétera).
Para conocer la codificación y la descripción de cada variable, véase sección 3 del apéndice. Aquí se da un ejemplo: el cuestionario se interesó en conocer si el proyecto de cooperación ejecutado había sido solicitado por el país oferente en coherencia con el elemento de demand-driven approach,6 asociado con el principio de implicación nacional. En este caso, se operativizó la variable d (demanda) en una escala de 0 a 2, donde 0 indica si la solicitud fue hecha por el socio oferente; 1, si fue realizada por ambos países por un acuerdo previo, o 2, si la solitud fue realizada por el socio demandante con un marco jurídico acordado por las partes. Este ejemplo es parte de la variable intermedia de implicación nacional que se conforma por tres variables determinantes: demanda (d), participación multiactor (p_ma) y capacidad de decisión efectiva (cde). Desde esta lógica, el IC se constituye por cuatro variables intermedias (principios) y 12 determinantes.
El procedimiento para construir el índice es sencillo: descansa en la suma de la media de las variables intermedias. Por lo tanto, la ecuación para el índice de consistencia se expresa de la siguiente forma:
Donde IC es el índice de consistencia, x 1 es la variable intermedia y n es el total de las variables intermedias utilizadas.
Este análisis simple permite revelar la existencia o la ausencia de las características de la CSS, así como el grado de incidencia de estos principios en la práctica, y, en esta lógica, contar con un resultado integrado y comprensivo de la consistencia en el proceso de implementación.
Análisis 2. Construcción del ir. Este índice tiene como propósito conocer si la CSS ha contribuido a la creación y el fortalecimiento de capacidades locales de los países que la practican; se indaga en sus resultados, alcance, eficiencia y aprovechamiento. Para ello, las variables que constituyen el índice son: eficiencia y eficacia, satisfacción, replicabilidad y sostenibilidad, las cuales se miden de la siguiente manera:
La eficiencia y la eficacia son medidas con el porcentaje de los objetivos de los proyectos alcanzados en los tiempos previstos y con los costos programados.
El grado de satisfacción corresponde a la resolución del problema del país demandante; se vinculan los resultados con la creación y el fortalecimiento de capacidades locales.
La sostenibilidad de los resultados se estima mediante el grado en que el país demandante cuente con la capacidad técnica y de gestión para mantener en el tiempo los resultados alcanzados durante el proyecto.
La replicabilidad del intercambio de conocimiento por parte de los beneficiarios se aproxima de acuerdo con la posibilidad de que el país beneficiario tenga capacidad para compartir a un tercer país los conocimientos adquiridos por medios propios.
Al igual que en el IC, para la construcción del ir se utilizan las respuestas obtenidas del cuestionario. En la sección 3 del apéndice se incluye la descripción operacional de cada una de las variables para el ir. Por ejemplo, el cuestionario se interesa en conocer el porcentaje de los objetivos del proyecto alcanzados dentro de las actividades y los plazos programados (variable e_f ), así como el porcentaje de los objetivos y los resultados cumplidos con los costos estimados (variable e_r). De esta forma, se cuenta con información cuantitativa sobre qué tan eficientes fueron los proyectos. El valor del IR se obtiene con la misma fórmula sencilla utilizada para el IC de una media de las variables intermedias.
Antes de concluir la explicación del procedimiento de la construcción de los índices, cabe apuntar una nota metodológica. Debido a que las variables tanto del ir como del IC adquieren una escala de medición diferente, es necesario estandarizar su valor con el fin de que se puedan integrar. Para ello, se sigue la siguiente fórmula:
Donde VD es la variable determinante; e expresa el valor máximo efectivo alcanzado para ese proyecto; el subíndice min se refiere al valor mínimo de la variable, y el subíndice max representa su valor máximo. Una vez realizada esta estandarización para cada variable determinante, el valor del índice es simplemente la suma de las medias de las variables intermedias: donde el rango posible de cada variable es 0 a 1, cada índice toma el valor de 0 a 1.
Análisis 3. Análisis de asociación: consistencia y resultados. Ahora bien, además de conocer tanto la consistencia como el alcance de los resultados de los proyectos, se considera importante saber si los procesos influyen en la efectividad de los resultados, puesto que el proceso de gestión de la CSS puede “facilitar o impedir el logro de los resultados de desarrollo” (BRICS y Articulação SUL, 2017: 24). Por ello, se sugiere un análisis de regresión lineal múltiple con el método de mínimos cuadrados ordinarios (MCO), en el que la variable dependiente sea el ir de los proyectos y la variable independiente sea el IC.7 El modelo adopta la siguiente forma (Colin y Windmeijer, 1997; Guajarati y Porter, 2010):
Donde IR es la variable de resultados; IC, la variable explicativa de consistencia; β, el parámetro de interés que indica la relación de las variables; Y j , el coeficiente asociado a cada variable de control; x ji , las variables incluidas en la ecuación que pueden tener carga explicativa, y u i , el término de error.
Desde el punto de vista del análisis, se considerará que la relación causal correcta (si existe) es la que se produce con signo positivo entre el grado de consistencia de los proyectos (aplicación consistente de los criterios normativos en los procesos de gestión) y el alcance óptimo de sus resultados.
Este análisis empírico puede arrojar luz, en primer lugar, a si los principios doctrinales de la CSS están presentes en los proyectos y las acciones de la cooperación, así como a la intensidad con la que actúan, y, en segundo lugar, al posible efecto que estos procesos tienen en los resultados de los proyectos en términos de su eficiencia y eficacia, satisfacción, replicabilidad y sostenibilidad.
V. Consideraciones finales: puesta en práctica del marco analítico propuesto
Si bien la necesidad de contar con información sobre los resultados y los efectos (o los impactos) de las intervenciones de CSS es reconocida, se considera relevante que, al mismo tiempo, se ponga el foco en el cómo, es decir, en los marcos normativos que sustentan la CSS y en los procesos del modo de gestionar y ejecutar sus acciones. Esto tiene el fin de identificar las potencialidades y las áreas de oportunidad de una implementación eficiente que tenga efecto en el logro de mejores resultados. Mediante el marco analítico aquí propuesto, se espera contribuir a ese fin.
La metodología propuesta ya se ha aplicado a tres experiencias concretas: México, Chile y Colombia -véase Huitrón (2021a y 2021b) -, así como a 55 de sus proyectos de CSS técnica ejecutados entre 2008 y 2018. Entre los resultados que arrojó tal ejercicio de valorización de la CSS en los casos mencionados se sugiere que, de manera general, tanto en los marcos normativos y jurídicos (para México) como en algunos procesos de gestión y coordinación de la CSS sí se incorporan los principios y los elementos caracterizadores de la CSS; no obstante, no todos éstos se aplican con el mismo grado de presencia (total, parcial o ninguna), ni todos los países adoptan por igual los principios propios; es decir, cada país adopta los que considera más adecuados para cada uno de sus socios.
Por ejemplo, en el caso de la cooperación mexicana, la reciprocidad en términos de costos compartidos se aplica con mayor frecuencia a colaboraciones con países de un nivel de renta igual o similar que México, como Uruguay o la India. Sin embargo, en colaboraciones con países de niveles inferiores de renta este esquema es menos usual, como se observa en las relaciones de cooperación con países de Centroamérica, donde México asume la mayor parte de los costos financieros y la responsabilidad técnica.
En cuanto a Chile, uno de los principios de la CSS que se perciben en la práctica con mayor debilidad es la implicación nacional. Este principio, traducido en alto nivel de liderazgo por parte del país receptor no sólo en la identificación y la solicitud de la necesidad, sino también a lo largo del proceso de gestión e implementación de la iniciativa, tiende a diluirse en la negociación y la aprobación de los proyectos, donde el liderazgo lo asume -en su mayoría y casi de manera exclusiva- Chile como socio oferente. Al mismo tiempo, en la cooperación chilena no hay mecanismos institucionalizados para la evaluación de resultados o el acompañamiento posterior a la ejecución del proyecto, lo que impide reconocer con claridad si la relación de cooperación ha logrado generar algún tipo de capacidad local.
Por último, en Colombia el principio de reciprocidad tampoco se logra aplicar de manera plena, sobre todo con países de América Latina con menor renta y países de Asia y África. Se encuentra que la mayoría de la oferta de cooperación de Colombia con éstos se da en esquemas más verticales -de oferente a receptor- y Colombia toma el liderazgo tanto en la ejecución como en los costos. Asimismo, al igual que Chile y México, en la cooperación colombiana no existen procesos de acompañamiento posterior a la ejecución del proyecto, lo que impide contar con evidencia sobre la creación y el fortalecimiento de capacidades, y, aún más, garantizar la sostenibilidad de los resultados.
Una de las ventajas prácticas de esta metodología es que, además de aplicarse a escala nacional, se puede replicar hacia el análisis de la actividad de CSS realizada por entidades no gubernamentales como empresas, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, etc. Asimismo, la propuesta se puede aplicar a distintos tipos de CSS: financiera, económica, cultural, etc. Así, es posible generar y contar con evidencia sobre el funcionamiento y los efectos de esta modalidad en diversos ámbitos y desde distintas perspectivas.
Cabe señalar que el grado de sofisticación del ejercicio de valoración dependerá de la calidad de la información disponible y de los recursos técnicos con los que se cuente para ejecutar esta metodología. La profundidad del trabajo puede ir desde estudios de casos y proyectos específicos, hasta el análisis de seguimiento sistemático a la política de CSS, con el cual es posible generar estrategias a mediano y largo plazos.
Contar con evidencia sobre la CSS podría estimular no sólo mejoras en el grado de consistencia en la aplicación de las particularidades (principios) de esta modalidad en la práctica, sino también que los esfuerzos de cooperación se diseñen, planifiquen y ejecuten de manera focalizada y eficaz para contribuir del mismo modo al logro de los objetivos de desarrollo de los países.
