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“La educación se centrará en el ser humano y garantizará su desarrollo holístico, en el marco del respeto a los derechos humanos, al medio ambiente sustentable y a la democracia; será participativa, obligatoria, intercultural, democrática, incluyente y diversa, de calidad y calidez; impulsará la equidad de género, la justicia, la solidaridad y la paz; estimulará el sentido crítico, el arte y la cultura física, la iniciativa individual y comunitaria, y el desarrollo de competencias y capacidades para crear y trabajar. La educación es indispensable para el conocimiento, el ejercicio de los derechos y la construcción de un país soberano, y constituye un eje estratégico para el desarrollo nacional.”
Artículo 27. Constitución de la República del Ecuador, 2008.
Introducción
La educación ha sido vista en varios países como un medio para alcanzar el desarrollo nacional, como mecanismo para enfrentar la inequidad social y forma parte de los derechos fundamentales del ser humano. Pablo Latapí (2009) señala que se trata de un derecho clave (key right), porque su cumplimento permite que se cumplan otros derechos. Muñoz Izquierdo (1998) sostiene que la educación es un derecho vital, pues quien se educa puede alcanzar mejores oportunidades para su calidad de vida. Por todo ese valor social, estados, gobernantes y organizaciones del mundo entero fijan esfuerzos hacia la gestión de una educación de calidad para toda la ciudadanía.
En el caso ecuatoriano, durante la presidencia de Rafael Correa (2007-2017) se trató de concebir una política pública encaminada a mejorar y transformar el servicio educativo del país que permitiera generar cambios sociales y disminuir la desigualdad; ello implicó declarar a la educación como área prioritaria del Estado, asignar recursos y cambiar ciertas características del sector, como las continuas paralizaciones, bajos sueldos a los maestros, desatención de la infraestructura y un cumplimiento parcial del derecho gratuito a la educación. Así, la “revolución educativa”, como se ha denominado al conjunto de reformas, programas y proyectos llevados a cabo durante la presidencia de Rafael Correa, tuvo una dirección encaminada en conseguir mayores niveles de acceso y de calidad en todos los niveles educativos. Pero una vez culminado su periodo, las críticas y dificultades presentadas revelaron diferentes hallazgos y posiciones que, al mismo tiempo, surgieron no solamente por el diseño de la política educativa, sino también por factores relacionados a la tensión con los actores, la orientación de algunos programas y condiciones históricas y sociales que influyeron en los logros y resultados.
Por todo lo mencionado, este trabajo está organizado, en primer lugar, con una breve contextualización histórica y una descripción de las principales investigaciones al respecto. En segundo lugar, se expone las principales posturas teóricas y la explicación metodológica que devela el campo de la política educativa. En tercer lugar, se procede a describir el mencionado periodo presidencial y el ejercicio de la política educativa con sus principales resultados y conflictos, organizados en categorías de análisis y centrado en la Educación General Básica.
En suma, se espera presentar una descripción que nos dé la posibilidad de contribuir a la crítica, al mejoramiento del sistema y a la práctica efectiva de la política pública, así como identificar los principales cambios, retos y necesidades educativas y prever cuáles serán los principales desafíos para la sociedad ecuatoriana en un contexto de recesión económica por el bajo precio del petróleo, la conmoción social que dejó el terremoto del 16 de abril del año 2016 y de transición política por la elección de un nuevo mandatario en el Ecuador.
Contexto histórico
Ecuador inició el siglo XXI en un momento donde se juntaron varios conflictos económicos e institucionales, como la destitución de tres presidentes: Abdalá Bucaram en 1998, Jamil Mahuad en 2000 y Lucio Gutiérrez en 2003. A esa situación, en el año 2000 Ecuador asumió el dólar como política monetaria debido a una devaluación incontrolable del sucre y, paralelamente, enfrentó una crisis social por la masiva migración hacia España, Italia y Estados Unidos. En ese entonces, la educación también se encontraba en crisis. Al iniciar el siglo XXI la situación educativa ecuatoriana se caracterizaba por:
[…] baja en el nivel de calidad, la carencia de recursos económicos y financieros, la obsolescencia de la infraestructura educativa, las deficiencias en la formación de los docentes, las ineficientes metodologías que se seguían aplicando en el aula, la ingobernabilidad del Ministerio, la casi nula inversión en educación de parte de los gobiernos de turno […] [Paladines, 2011, p. 118 ].
El economista Rafael Correa obtuvo la presidencia en el año del 2007 con un apoyo del 67% del electorado, y nuevamente en el año 2013 ganó otra elección con 57%, que le permitió gobernar hasta mayo del año 2017. Al inicio, su gobierno fue respaldado por algunas organizaciones sociales y figuras políticas simpatizantes de la izquierda, entre ellas el gremio de maestros, UNE, que vieron reflejadas sus aspiraciones en un ex ministro de economía que había renunciado a su cargo por compromisos adquiridos con Venezuela y una postura contraria a recibir créditos de organismos internacionales.
Desde sus primeros años de mandato, Correa diseñó su política de gobierno en un modelo denominado como “socialismo del siglo XXI” y el sumak kawsay (en quichua, buen vivir). Estos conceptos recogidos de los movimientos sociales y nacionalidades indígenas que lo apoyaron suponen el desarrollo del ser humano de manera integral y en armonía con la naturaleza; se relacionan con el abandono de políticas neoliberales, la recuperación del Estado en su papel de rector de la economía y el incremento del gasto social (De la Torre, 2010).
Dentro de su práctica gubernamental, atender al sector educativo y resolver sus múltiples conflictos fue una de las preocupaciones de gobierno, por lo que se realizaron reformas con la intención de promover el derecho y garantizar que la ciudadanía acceda a una educación de calidad. Sin embargo, su ejercicio no estuvo exento de críticas, que se pueden resumir en un escaso consenso con los demás actores del sistema educativo, una política condicionada al contexto económico y global que generó inequidad y la evaluación, que causó resistencia y confrontación con el gremio de maestros. En ese sentido, a continuación se mencionan los principales trabajos de investigación educativa relacionados con la presidencia de Rafael Correa que señalan aquellos aspectos problemáticos de la administración y brindan algunas ideas para mejorar la operación de las políticas educativas.
Estado del conocimiento de la investigación educativa en el Ecuador, período 2007-2017
El Atlas del derecho a la educación en los años de la Revolución Ciudadana (Restrepo y Stefos, 2017) señala dos ejes importantes para comprender la política educativa ecuatoriana. El primero es el cambio de la matriz productiva, que tiene como objetivo sustituir la dependencia de los recursos provenientes de los combustibles fósiles (petróleo) y orientar la producción y los ingresos del país hacia la tecnología, los servicios y la industria. Para lograr ese gran cambio, el gobierno de Correa anunció a la educación (segundo eje) como área prioritaria, y para ello durante sus diez años logró importantes indicadores en inversión, matrícula y acceso. Por ejemplo, el sistema educativo se incrementó en más de 1,200,000 alumnos (Restrepo y Stefos, 2017, p. 35).
Si el acceso fue uno de los grandes logros, en el texto Las actuales propuestas y desafíos en educación: el caso ecuatoriano (Isch, 2011) se analizan las principales leyes y normas de la política educativa ecuatoriana, como son el Plan Decenal de Educación y la Ley Orgánica de Educación Intercultural Bilingüe (LOEI, 2011), que debían orientar la política educativa nacional. Ambas han sido consideradas como guía y visión de largo plazo de la política educativa durante este periodo. A diferencia del primer trabajo, entre sus principales conclusiones se menciona que no se ha logrado visualizar un cambio significativo en la calidad de la educación. Las razones de esta “contradicción” se encuentran en que las acciones en materia educativa han generado nuevas formas de discriminación, especialmente por el impulso de la meritocracia en distintos ámbitos del sistema (ingreso, evaluación, pénsum, etcétera) y por incluir procedimientos que desconocen la diversidad de condiciones culturales y económicas.
Desde esa misma postura crítica, Rosemarie Terán, en Educación, cambio institucional y equidad (2015), advierte algunas problemáticas en el funcionamiento del sistema educativo nacional; por ejemplo, los casos de los programas del Bachillerato Internacional o las Escuelas del Milenio, que poseen dinámicas de exclusión como el ingreso de acuerdo con las calificaciones. Ese modelo, según la autora, estaría orientado a los requerimientos del desarrollo económico y ha despertado fuertes resistencias por parte del magisterio (Terán, 2015, pp. 2-3).
También, en el artículo Ecuador: una revolución educativa sobrevalorada, Rosa María Torres (2017) sostiene que la política educativa en el gobierno de Correa ha creado ciertos espejismos, como la infraestructura que pasó a entenderse como sinónimo de calidad. Uno de los problemas durante este periodo fue que no hubo mayor innovación en los centros escolares y sigue una línea convencional no solamente en lo arquitectónico, sino también en el modelo pedagógico. Señala que la evaluación y los estándares planteados por el Ministerio de Educación están lejos de cumplirse por la diversidad y la diferencia de la realidad ecuatoriana.
Otra investigación que merece ser citada es Perspectivas de cambio en la educación básica y en el bachillerato (Paladines, 2016), que presenta un análisis sobre la educación ecuatoriana tomando en cuenta la inversión, la reforma curricular, la política docente y la administración educativa. Uno de los datos importantes señalados consiste en la inversión de la educación pública, donde se advierte un descenso a partir del 2015, que se compara con una cifra similar al periodo de la crisis de inicios del siglo XXI. Si para el año 2000, menciona Paladines, se invirtió 12.9% del presupuesto general del Estado, en 2015 la cifra alcanzó 13.7%, lo que significa que el financiamiento y los proyectos prometidos no han alcanzado su sostenibilidad.
Finalmente, se completa esta lista con la investigación denominada Las políticas educativas en el Ecuador, 1950-2010 (Luna, 2014), que dedica un capítulo entero a los primeros años de gobierno de Correa y su accionar con respecto al campo educativo. En su análisis se reconocen hechos relevantes, como el aumento de la matrícula en la Educación General Básica (EGB) y la eliminación de las “contribuciones voluntarias”. Pero a la vez señala la aplicación de modelos neoliberales como los estándares de calidad y la eliminación de centros educativos en las zonas rurales, que ocasiona la ruptura de la escuela como integrador de la comunidad y, sobre todo, provoca deserción escolar.
Todas estas investigaciones dan cuenta de que todo proceso social enmarca tensiones y contradicciones propias de la implementación de la política, del contexto social, de los actores y los recursos. Por ello, el análisis de las políticas públicas y los trabajos de investigación anteriormente mencionados provocan varias interrogantes sobre el proceso educativo en el Ecuador y las necesidades nacionales. Específicamente, este trabajo pretende contestar las siguientes preguntas:
¿Existió un avance o un retroceso en la realidad educativa del país?
¿Fueron sus políticas cercanas al “neoliberalismo” a pesar del discurso y la imagen progresista del presidente Correa?
¿Funciona o no una agenda educativa aparentemente revolucionaria y opuesta al enfoque económico imperante?
Estas interrogantes abren una discusión que nos insta a comprender no solamente el contexto socio-político y educativo del país, sino también a precisar un marco teórico-metodológico que permita responder y aclarar los factores que operan en los procesos de planificación, implementación y resultados de la política.
Marco teórico
Análisis de la política pública en educación
La educación forma parte del conjunto de políticas públicas que se refieren a cuestiones específicas sobre demandas y problemáticas educacionales; mejor dicho, “la intervención del Estado en la educación” (Amador, 2008, p. 3).
A este concepto se añade una categoría más específica, el análisis de política pública en educación (APPE), que comprende que el logro o fracaso de una política depende de distintos actores y contextos que tensionan y se modifican entre sí. Para lograr aquello, Flores-Crespo (2008, p. 16) explica que el APPE:
[…] debe considerar esquemas […] que incorporen la actuación, intereses y recursos de los distintos actores políticos y sociales, tales como el gobierno -en sus distintos niveles-, los grupos de presión, legisladores, organismos internacionales, especialistas, jefes de familia, las agencias de financiamiento internacional, organizaciones de la sociedad civil, los empresarios, la Iglesia y los medios de comunicación, entre otros.
Esta última definición permite comprender que el ciclo de política ha evolucionado conceptualmente de su fórmula clásica (diseño, implementación, resultados y evaluación) y ahora resulta conveniente un análisis centrado en los actores sociales y políticos y en los propósitos que la sociedad en su conjunto ha marcado como prioritarios. Esta forma de acercamiento trasciende el gobierno y sus actores en turno y observa la educación y la política desde la sociedad civil; mejor dicho, “concebir la política como una acción más amplia que el mero resultado de la voluntad gubernamental” (Flores-Crespo, 2008, p. 16 ).
Así, entendemos que la política educativa, desde el campo de la política pública, tiene el propósito de modificar y transformar problemas educativos (problemas públicos), pero se encuentra condicionada por entornos institucionales, actores y factores sociales que deben adaptarse y transformarse periódicamente. Con esta conceptualización se espera saber si el objetivo y las metas planteadas se cumplieron de manera efectiva o, por el contrario, se identificaron “malas prácticas” que pudieron generar condiciones no deseadas. Ante esto, Flores-Crespo (2008, p. 7) menciona que el Estado “no solo puede impulsar beneficios sociales sino también ocasionar daños y costos sociales severos”.
Este planteamiento teórico nos obliga a recoger información, en primer lugar, sobre aquellos principios y valores que orientaron y dieron sentido a las acciones en el campo educativo y analizar si se actuó o no en correspondencia con aquellos valores, objetivos y necesidades del país. Para ello se debe recurrir a un modelo de análisis que observe las políticas educativas desde sus objetivos, contenidos y, posteriormente, su cumplimiento. Un análisis categorizado que tome en cuenta, además, los actores y algunos aspectos problemáticos de la implementación.
Para ello existen varios métodos de análisis de política educativa. Por ejemplo, podemos mencionar la propuesta de Pablo Latapí (1987) para el estudio de la política educativa y un periodo presidencial. Su texto Análisis de un sexenio en la educación 1970-19769 establece un modelo de análisis dividido en tres paradigmas: modernización pedagógica, reformismo social y radicalismo, donde se conjugan bases filosóficas y los aspectos sociopolíticos. Otro modelo más contemporáneo se encuentra en el texto Handbook on education policy analysis and programming (Unesco, 2013), que establece dimensiones y categorías de análisis enumeradas en: 1) financiamiento; 2) cobertura y equidad; 3) calidad; 4) administración; y, 5) evaluación.
Nuestro caso de estudio está concentrado en las tres primeras dimensiones (financiamiento, cobertura y equidad y calidad) y se añaden dos variantes, la categoría de filosofía educativa -entendido como las orientaciones y guías propuestas por un gobierno (Latapí, 1987)- y políticas docentes. La ventaja de este método radica en que la información se organiza de forma sistemática y estructurada y se puede especificar en un área de interés que, como se mencionó anteriormente, está limitado a la Educación General Básica (de primero a décimo año) y al bachillerato.
Con esto, veremos que la presidencia de Rafael Correa en Ecuador (2007-2017) sostuvo una política educativa encaminada en transformar la realidad educativa del país, en ampliar el acceso y mejorar la calidad y, sin embargo, al término de su periodo existen desafíos pendientes y problemáticas no resueltas, como la deserción en el bachillerato y el bajo rendimiento, que afecta especialmente a los niveles socioeconómicos más bajos.
Dimensiones para el análisis de política educativa
1. Filosofía educativa: programas y normativas educativas en el Ecuador (2006-2017)
El Plan Decenal de Educación (2006) trazó los principales objetivos de política educativa en el Ecuador y se convirtió en la guía y horizonte de política educativa. Los ministros encargados de llevar esta misión durante los diez años de presidencia de Correa fueron: Raúl Vallejo, Gloria Vidal, Augusto Espinosa y Freddy Peñafiel. Brevemente, el mencionado programa pretende alcanzar las siguientes metas:
Universalización de la educación inicial de 0 a 5 años.
Universalización de la Educación General Básica de primero a décimo año.
Incremento de la población estudiantil del bachillerato hasta alcanzar al menos el 75% de los jóvenes en edad correspondiente.
Erradicación del analfabetismo y el fortalecimiento de la educación de los adultos.
Mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento de las instituciones educativas.
Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación e implementación de un sistema nacional de evaluación y rendición social de cuentas del sistema educativo.
Revalorización de la profesión docente y mejoramiento de la formación inicial, capacitación permanente, condiciones de trabajo y calidad de vida.
Aumento del 0.5% anual en la participación del sector educativo en el PIB hasta el año 2012, o hasta alcanzar al menos el 6% del PIB.
El Plan Decenal de Educación 2006-2015 (PDE) ha sido denominado como la “hoja de ruta” de la política educativa ecuatoriana. Se aprobó mediante consulta popular con el 66% de aprobación y el presidente Correa ratificó sus lineamientos en su primer año de mandato. Este plan fue realizado por miembros del Ministerio de Educación, la Unión Nacional de Educadores (UNE), la Confederación de Colegios de Educación Católica (Confedec), la Confederación de Colegios de Educación Particular Laica, el desaparecido Consejo Nacional de Educación Superior (Conesup), la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades), representantes de Unicef y del Contrato Social por la Educación.
Así, el diseño de la política educativa coincidió con una importante concertación de diversos actores nacionales e internacionales. Esto permitió la elaboración de un proyecto educativo nacional cuya visión establecía metas de largo plazo que esperaban trascender un periodo de gobierno. Sin embargo, llegado el año 2015, los resultados de este plan dejaron algunas incertidumbres como: ¿se incrementó la matrícula en el bachillerato al 75%?, ¿se erradicó el analfabetismo?, ¿en qué mejoró la calidad de la educación? (Torres, 2016). La misma investigadora responde:
Ecuador a inicios del 2016 es un país con relativamente bajo promedio de escolaridad en el contexto regional (7,6 años) con serios déficits y problemas de lectura, con una pobre tradición pedagógica en el ámbito escolar, con una compleja realidad multiétnica y multicultural, con resultados de aprendizaje medios […] [Torres, 2016].
A pesar del planteamiento de metas importantes y de un discurso encaminado en lograr “la mejor educación de América Latina” -como mencionaban Correa y sus ministros- pasamos ahora a contemplar cómo la política educativa se tradujo en acciones y procesos en los cuales las circunstancias históricas y los diversos actores sociales operaron de tal manera que se agudizaron y presentaron algunos conflictos.
2. Financiamiento
Ecuador es un país compuesto por 24 provincias y un área de 283,561 kilómetros cuadrados. La población para el año 2016, según el Instituto de Estadística y Censos (INEC), llegó a 16 millones 528 mil habitantes aproximadamente. Para el mes de marzo de 2016, 25.4% de la población se encontraba en nivel de pobreza, mientras que la pobreza extrema se ubicaba en 10%. En otros términos, casi 5 millones 850 mil habitantes en el Ecuador está considerada en una situación de pobreza; de ellos, 44% se ubica en zonas rurales y 19.5% en la zona urbana.
La presidencia de Rafael Correa (2007-2017) concentró su política educativa hacia objetivos enmarcados en lograr el acceso a la educación de los estratos sociales más bajos; su gobierno llevó la consigna de que la educación no solamente fuera la base para el crecimiento económico, sino también como un agente que ampliara las oportunidades sociales, y para lograr ello el financiamiento hacia este sector tuvo un incremento considerable.
Oficialmente, durante la etapa presidencial se destinaron recursos que, según el mismo presidente, llegó a ser 4.3 veces más que los anteriores gobiernos, y alcanzó durante los diez años de periodo de gobierno una cifra de casi 20 mil millones de dólares en inversión (Agencia de Noticias Andes, 2015). En la figura 1 se muestra que los años 2013 y 2014 fueron los mejores para el presupuesto educativo.
Ya se mencionó que el Plan Decenal de Educación (2006-2015) señala que el Estado debe destinar al menos 6% del PIB en educación y, sin embargo, entre el año 2007 y 2010 el porcentaje dedicado a la educación fluctuó entre 2.3% y 4% del PIB (Paladines, 2016). El mejor momento del presupuesto educativo fue el año 2014, cuando se destinó 5.2% del PIB y según el Banco Mundial en el año 2015 la inversión educativa descendió a 4.9%.
Para la UNESCO, en la última década todos los países de América Latina han elevado el nivel del gasto público en educación, pasando de 4.5% en 2000 a 5.2% en 2010, cifra cercana al promedio de los países europeos y de Estados Unidos, que para el 2010 invirtieron cerca de 5.6% de su PIB (Unesco, 2012, p. 20). En esta lista, Cuba es el país con mayor inversión educativa, con el 12% del PIB.
Sin embargo, en el Ecuador, al igual que el resto de la región, los datos señalan un incremento considerable. Si en el año 2006 la inversión fue de aproximadamente 1,000 millones de dólares, para el año 2016 fueron aprobados 3,350 millones. A este incremento absoluto del presupuesto hay que mencionar que, en promedio, 77% del presupuesto del Ministerio de Educación corresponde a gasto corriente y solamente el 22.1% es inversión. Para el año 2017 se informó que la asignación anual programada para inversiones es de 453 millones, lo que quiere decir que unos 2,800 millones son destinados a gasto corriente (sueldos, contrataciones y servicios administrativos).
Aunque el incremento del presupuesto en educación ha sido señalado como uno de los elementos que mayor repercusión y reconocimiento ha tenido el gobierno de Correa, el desafío de la inversión educativa, como en cualquier país, consiste en mejorar la distribución de los recursos y más en una época donde el dinero es limitado.
Según las autoridades, la inversión educativa sirvió para la construcción y reparación de unidades educativas, el incremento de docentes y de sus salarios, para programas de capacitación, distribución gratuita de textos escolares, uniformes y la entrega de desayuno escolar. Ahora, el reto para el presidente sucesor, Lenin Moreno, consiste en mantener el promedio del gasto e inversión y no perjudicar a un sector que tiene beneficios sociales muy altos; pero el panorama es que la economía ecuatoriana sufre una contracción debido a la caída del precio del petróleo y por el terremoto sufrido el 16 de abril del 2016, cuyo costo económico fue de 3,300 millones de dólares según la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades).
3. Cobertura y equidad
La cobertura educativa como política nacional quedó establecida en el Foro Mundial de Educación Dakar 2000 -firmado por 164 países-, donde acordaron estrategias para lograr una “educación para todos”. En el foro se definió a la cobertura educativa como una serie de compromisos con objetivos claros: ampliar el acceso a centros preescolares y a programas de desarrollo infantil, expandir la educación básica de forma gratuita y obligatoria, crear condiciones de acceso sin importar género, realidad social o económica y promover acciones para prevenir el abandono escolar (UNESCO, 2000).
En ese aspecto, la cobertura educativa debe ser entendida como un derecho obligatorio, gratuito e inclusivo y va más allá de los indicadores de matrícula o escolaridad. En caso de Ecuador, la asistencia y permanencia en un centro escolar ha sido una tarea que ha venido realizándose con cierta preocupación, y si indagamos en gobiernos anteriores, ya existieron enormes esfuerzos por cumplir con el objetivo del acceso educativo universal, especialmente en lo que corresponde en la asistencia y ampliación de la matrícula para la población de zonas rurales. Por ejemplo, entre los años 1950 y 1990 se construyeron varias escuelas y se impulsó la educación técnica. Entre 1970 y 1975 la matrícula primaria creció a una tasa del 4% y la secundaria al 12% (Arcos, 2008).
Así, llegado el 2006, el porcentaje de matrícula en Educación General Básica era de 93.02% y para el año 2015 llegó al 97.54% (Restrepo y Stefos, 2017), lo que ubica al Ecuador entre los países con mayor escolaridad en la región, pues el promedio de América Latina es del 92.3%, según el Ministerio de Educación (2015). En otras palabras, alrededor de 3 millones de niños y adolescentes asisten a la educación básica.
Este es otro de los reconocimientos que ha tenido la presidencia de Correa, ya que se logró cumplir con el objetivo de la casi universalización en la educación básica, que ha beneficiado especialmente a los sectores sociales anteriormente marginados, como indígenas y afroecuatorianos, como se observa en la fig. 2.
Por otra parte, informes sobre la asistencia a la educación prescolar señalan también un crecimiento considerable. Por ejemplo, en el 2006, 29 mil 813 niños y niñas de tres y cuatro años asistían a preescolares públicos, y en el año 2013-2014 se reportaron 185 mil 141 matriculados (Ministerio de Educación, 2015), lo que significa que la política de aumento de la cobertura educativa en la etapa de preescolar también ha venido cumpliéndose con cierta efectividad.
Sin embargo, un problema que merece una mayor atención es la deserción del sistema educativo en el bachillerato. Según el Ministerio de Educación (2015), solamente el 68% (unos 600 mil alumnos) ingresan al primer año de bachillerato. Esta cifra, sin embargo, se contrasta con el año 2006, cuando la deserción en el ciclo medio-superior era de 47.9%. A pesar del incremento, todavía faltan propuestas y acciones para la permanencia y culminación de todo el ciclo escolar.
Para el Contrato Social por la Educación (2013), las razones principales para el rezago y la deserción en el bachillerato se encuentran factores económicos e inserción laboral (34%), desinterés (13%) y quehaceres en el hogar (7%). A esta lista habría que añadirse otras variables, como el acoso escolar, embarazo adolescente, baja escolaridad de los padres, larga distancia y la responsabilidad de los mismos centros escolares.
Estos datos demuestran que el país aún adolece de programas que aseguren la permanencia y culminación exitosa de todo el ciclo escolar y, en la práctica, para los actores políticos, resulta más fácil y rápido aumentar el número de establecimientos que apoyar a que los jóvenes concluyan exitosamente su etapa escolar. Según el Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos (INEC), en promedio los años de escolaridad de los ecuatorianos es de 9.7 años, pero de primero de básica hasta bachillerato suman 13 años, lo que confirma la necesidad de crear mejores condiciones no solamente para el acceso, sino también para la permanencia y culminación exitosa de todo el ciclo escolar.
Ecuador arrastra un rezago educativo que merece una mayor atención. Para el año 2011, en el país existían alrededor de 5 millones de jóvenes de más de 15 años que no habían culminado la Educación General Básica (Paladines, 2016). Para ello, el apoyo y el acompañamiento personalizado de los departamentos de Consejería o Bienestar Estudiantil pueden resultar una estrategia para evitar el abandono y la deserción en el nivel medio-superior (actualmente existen 1 cada 300 estudiantes). Pero, sobre todo, implican medidas más profundas e imperativas para vencer la pobreza, principal causa de la deserción.
3.1. Educación de adultos
Otra de las acciones emprendidas en materia de acceso educativo tiene que ver con una política de alfabetización y educación de adultos. Para el año 2010, las personas mayores de diez años y que no sabían leer ni escribir llegaba a 8.5%. Actualmente, el analfabetismo, según cifras oficiales, llega a casi 5% (ver cuadro 1). Este avance trajo consigo importantes reconocimientos internacionales. Por ejemplo, en el año 2014 la UNESCO otorgó a las autoridades del Ministerio de Educación el premio Unesco-Rey Sejong, por haber beneficiado entre los años 2012 y 2013 a más de 325 mil personas jóvenes y adultos que no sabían leer ni escribir. El reconocimiento consiste en el diseño enfocado para distintos grupos sociales; por ejemplo, se realizaron programas específicos para personas con discapacidad, para privadas de libertad, para nacionalidades indígenas (14 reconocidas oficialmente) y para aquellas poblaciones ubicadas en la frontera. La inversión realizada solamente para los años 2012-2013 fue de más de 68 millones de dólares. Como resultado permitió que al término de cinco meses las personas inscritas estuvieran en capacidad de leer y comprender textos simples y cortos (Proyecto EBJA, 2011-2013). Según la UNESCO, para declarar a un país libre de analfabetismo, el índice debe estar por debajo del 4%. La misma organización reconoce avances significativos y Ecuador se encuentra cercano al promedio de la región.
Cuadro 1 Analfabetismo en Ecuador
| Año | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Porcentaje | 8.63% | 7.90% | 7.61% | 7.65% | 8.15% | 8.41% | 7.94% | 6.71 | 7.78% | 5.54% |
Fuente: Paladines, 2016, p. 70
3.2. Infraestructura educativa
Según declaraciones del ministro Augusto Espinosa, a inicios del gobierno de Correa 75% de la infraestructura educativa pública tenía una capacidad para albergar menos de 100 estudiantes; en cambio, para el 2016, los centros educativos cuentan con capacidad de recibir entre 600 y 2,000 estudiantes. En este periodo de gobierno se llevó a cabo el plan “Reordenamiento de la oferta educativa”, que tuvo como objetivo optimizar el número de establecimientos y al mismo tiempo aumentar la capacidad de los nuevos. El ministro informó que con este plan el número de establecimiento pasaría de 19 mil centros educativos a 5 mil 0 . El ministro Barrera mencionó que los centros educativos cerrados (cerca de seis mil) no contaban con el espacio suficiente ni con los servicios necesarios, y luego de la reubicación a los estudiantes y un gasto en infraestructura de alrededor de 1,100 millones de dólares, los centros educativos, a partir del 2016, cuentan con más capacidad para acoger a más estudiantes, lo que produciría mejores condiciones para la enseñanza. Por otra parte, en cuanto al número de alumnos por docente, en promedio existen de 30 a 35 alumnos por aula y las autoridades plantean que cada docente llegue a tener entre 20 y 25 alumnos.
Las críticas al respecto han arrojado que, además del cierre varias escuelas rurales y el traslado de estudiantes, existe una prioridad hacia la infraestructura, textos y las computadoras por encima de las personas, las relaciones, la pedagogía, etcétera (Torres, 2017). Si bien es cierto que este argumento no puede demostrarse ni establecerse con datos específicos, sí confronta el discurso oficialista y defiende una calidad educativa centrada en el aula, en la relación maestro-estudiante y pertinente a la diversidad del país.
La política de la ampliación de la oferta y cobertura educativa al parecer tiene indicadores positivos según el gobierno; sin embargo, este criterio ha ocasionado efectos no deseados, como la dificultad de la movilización escolar (factor para la deserción escolar) y la pérdida del espacio de la escuela como integrador de la comunidad. Quizás el error estuvo en no repotenciar las escuelas ya existentes.
4. Calidad educativa
La calidad educativa es un concepto que abarca distintas acepciones y dimensiones, y en el Ecuador ha sido definido tomando en cuenta indicadores sobre rendimientos estudiantiles, desempeño docente y la gestión de los centros escolares. Estos “estándares de calidad”, como ha sido denominado por el Ministerio de Educación, tienen el objetivo de medir el desempeño de los principales actores del sistema educativo (estudiantes, docentes, establecimientos y autoridades) para obtener resultados que orienten, monitoreen y mejoren su labor. En otros términos, durante la presidencia de Correa se agudizó una estrecha correspondencia entre calidad educativa y resultados de evaluación.
Estos criterios de calidad, o los “estándares”, se encuentran también en otros países de la región, donde se desarrollan procesos de evaluación que se aplican obligatoriamente tanto a estudiantes como a docentes, que deben demostrar su conocimiento sobre un área curricular y, en el caso de los docentes, demostrar su práctica dentro del aula. Por ejemplo, en México, la evaluación ha generado varias críticas y reclamos generalizados, principalmente por el modelo estandarizado de las evaluaciones, la diversidad de contextos y la desigualdad escolar, convirtiéndose así en reformas que no toman en cuentan a los principales sujetos, los maestros (Ruiz, 2015).
En Ecuador, durante el periodo presidencial de Correa, los estudiantes han realizado distintas pruebas. Entre ellas, el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) 2008 y el Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (TERCE) 2013. Estas evaluaciones que desarrolla la UNESCO y el Laboratory for Assessment of the Quality in Education (LLECE) están basadas en tres áreas: matemáticas, lenguaje (lectura y escritura) y ciencias naturales. En el año 2008 fueron evaluados los estudiantes de tercero y sexto grado de primaria y según el documento informativo, el Ecuador, en la prueba SERCE, en promedio obtuvo una calificación baja en matemáticas y lectura (en tercer grado) y baja en matemáticas, lenguaje y ciencias en sexto grado de primaria (UNESCO y LLECE, 2008).
En términos de comparación internacional, Ecuador se ubicaba entre los países con peores resultados de América Latina y se encontraba muy alejado del promedio de la región (ver fig. 3).
Unos años después, en el 2013, se realizó la prueba TERCE a los estudiantes de cuarto y séptimo de Educación General Básica en las mismas áreas de conocimiento. El desempeño en esa evaluación arrojó mejores resultados. En promedio general, el país alcanzó una mejora en el rendimiento con respecto al 2008. Específicamente, existió un aumento del puntaje en promedio de 56 puntos, en matemáticas subieron 51 puntos y en lenguaje 52, lo que ubicó al país en la media de los demás países de la región (TERCE, 2015).
El dato que quizá debe tener mayor atención es el de la lectura, donde el promedio del país es significativamente menor al promedio regional, lo que obliga a una estrategia nacional para mejorarla, ya que existen problemas relacionados con el aprendizaje si no existe una correcta comprensión y nivel de lectura y escritura (Torres et al., 2002). El Ecuador, a pesar de las iniciativas de algunos gestores, todavía no posee ni ejecuta un plan nacional de lectura y existe la expectativa de cumplirse en el periodo del presidente Moreno.
5. Políticas docentes orientadas a la calidad educativa
La política de revalorización de la profesión docente (Plan Decenal de Educación 2006-2015, objetivo 7) se constituyó en uno de los nudos críticos no solamente por el impacto, sino también por la tensión generada especialmente con el gremio de maestros UNE. Con la publicación de la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI, 2011), los docentes enfrentaron ciertos cambios sustantivos relacionados a su capacitación, salario, categorización, jubilaciones, tiempo y funciones en el trabajo.
En el Ecuador, el número de docentes que se desempeñan en el sector público para el año 2017 llegó aproximadamente a 160 mil, lo que significó un incremento de 30 mil docentes con respecto al año 2013 (Agencia de Noticias Andes, 2013). El aumento se debe a medidas como el alza salarial, estimulación a la jubilación y la apertura de plazas. Se convocaron a programas que incentivaron el involucramiento de otros profesionales. Por ejemplo, “Quiero ser maestro”, que consiste en un concurso de méritos y oposición para ocupar vacantes de docencia en todos los grados de Educación General Básica. En una de sus intervenciones, el ministro Augusto Espinoza informó que el 85% de la planta docente tiene nombramiento.
En la actualidad, un docente en el Ecuador gana, si es del primer escalafón magisterial, 817 dólares de sueldo, y puede incrementar su salario hasta 1,142 dólares dependiendo de su categoría comprendida por los años de servicio, formación y capacitación.
Paralelo al incremento de salarios, los docentes empezaron a cumplir jornadas de trabajo completo (de 6 a 8 horas), lo que al principio generó malestar y rechazo en aquellos que podían dedicarse a otras actividades. Sin embargo, a partir del 2015 se dispuso una reforma a la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) que permitió que la jornada docente se divida en 6 horas para actividades pedagógicas (es decir, dentro de la institución) y 2 horas que pueden ser cumplidos fuera del espacio educativo. Esto ha ocasionado, por su parte, comentarios de excesiva carga laboral e incremento del trabajo administrativo.
En cuanto a la formación y desarrollo profesional del magisterio, el Ministerio de Educación otorgó 2,322 becas a maestros de Educación General Básica para que realizaran estudios de maestría en universidades internacionales; de ellos, para el año 2016, 1,800 retornaron al país. Un porcentaje de esas becas fueron para los docentes del área de inglés, quienes perfeccionaron el idioma en países anglosajones.
Sobre la carrera docente, el gobierno creó la Universidad Nacional de Educación (Unae) con las carreras de Licenciatura en Educación Intercultural Bilingüe, Educación Inicial, Educación Especial, Educación Básica, Educación en Artes y Educación en Ciencias Experimentales. Los aspirantes de ingreso a la Unae deben superar 900 puntos (sobre 1,000) en el examen Ser Bachiller, lo que significa que es una carrera de difícil ingreso. Todos los estudiantes admitidos reciben una beca de manutención y el campus principal se encuentra en un área rural cercana a la ciudad de Cuenca. El proyecto de esta universidad consiste en albergar a 6,000 estudiantes por año, renovar la planta docente pública y asegurarse de tener a “los mejores” como maestros.
En el año 2009 se realizó la primera evaluación docente en el Ecuador, la misma que al principio trajo rechazo y confrontación con el sindicato de maestros UNE. Ese conflicto produjo la suspensión de algunos docentes y la intimidación verbal por parte de las autoridades de gobierno. Finalmente, los maestros se vieron obligados a ceder a las presiones y a las amenazas de destitución. En el año 2016, el Ministerio de Educación informó que se evaluaron a unos 53 mil docentes, y de ellos 65.3% de los maestros obtuvo un puntaje de “aceptable” para continuar en su desempeño como docentes (entre 600 y 700 puntos sobre 1,000) y solamente 5.5% no aprobó el examen (El Comercio, 2016). Para el año 2017, el proceso de evaluación exige a los maestros pasar por las siguientes etapas:
Autoevaluación.
Heteroevaluación (realizada por los rectores y directores de los docentes).
Coevaluación (realizado por docentes colegas).
Valoración de prácticas en el aula.
Saberes disciplinares.
Coevaluación (verificación de la rúbrica).
Heteroevaluación (realizada por estudiantes y padres de familia).
A pesar del malestar demostrado por el proceso evaluativo, que incluso generó huelgas y paralizaciones, el discurso oficial se enmarcó en favorecer al aprendizaje de los estudiantes y en el desarrollo profesional de los docentes. Para ello, el gobierno también estableció incentivos salariales para los maestros mejor puntuados y becas en el exterior. Con todo esto, la evaluación a los docentes, que al principio generó oposición y recelo por el criterio de “evaluación punitiva”, hoy es un proceso asimilado de carácter obligatorio. El reto ahora consiste en que los maestros no vean en la evaluación un instrumento de fiscalización, sino más bien un proceso para mejorar el trabajo realizado en el aula.
El gremio de maestros en el Ecuador
Para el gobierno, los docentes se convirtieron en una agenda central. El presidente Correa se refirió a ellos como “el pilar fundamental del sistema educativo”, lo que significó varias estrategias, como la confrontación con un poderoso gremio: la Unión Nacional de Educadores, UNE, que en el discurso de Correa representaron una larga tradición de paralizaciones y abusos en la educación pública. Se hicieron cadenas nacionales para recordar a la ciudadanía que el culpable de la mala situación educativa del país era la UNE.
Desde 1950, la UNE se encarga de defender los principios de una educación pública y laica en el Ecuador; también ha luchado por la valorización de la profesión docente, la capacitación profesional de los maestros y la inversión educativa. En los ochenta y noventa alcanzaron cierta popularidad por los continuos enfrentamientos con los gobiernos en turno y su discurso antineoliberal; algunos de sus dirigentes con cierta popularidad ocuparon cargos de diputados en el Congreso.
Entre sus principales logros se encuentran alzas de salarios para los maestros, evitar la suspensión de docentes involucrados en manifestaciones, crearon el fondo de cesantía del magisterio y también se les reconoce una intensa campaña por una educación gratuita, de calidad y por su participación activa en la construcción de programas y currículos nacionales, como en el Plan Decenal de Educación 2006-2015.
Sin embargo, para el gobierno de Correa la transformación de la educación ecuatoriana debía realizarse confrontando con la UNE y su poder acumulado durante años; se los acusó de constantes paralizaciones en el pasado y de manipular a los estudiantes para las manifestaciones. La batalla culminó airosa para el gobierno, pues promovió la creación de un nuevo gremio de docentes, la Red de Maestros, que según datos oficiales agrupa unos 60 mil docentes afiliados (37% de la planta total) y se reconoce como una organización afín al partido de Correa: Alianza País.
En el año 2006, la UNE demostró respaldo a la candidatura del presidente Correa, pero quebraron relaciones muy pronto, especialmente por la evaluación al magisterio y el incremento de las horas de trabajo. El rompimiento definitivo se dio en el año 2010, luego de que la dirigencia de la UNE de ese entonces estuvo implicada con la revuelta policial del 30 de septiembre.
En la actualidad, puede decirse que la UNE es un movimiento sindical debilitado; el discurso del gobierno apeló a una historia convertida en propaganda en la cual los maestros paralizaban las actividades educativas y agitaban a los estudiantes a salir a las calles; “dirigencia corrupta, mediocre, mafiosa” los llamó el presidente Correa en una de sus intervenciones. A este rompimiento se le sumó el debilitamiento económico por la suspensión de las asignaciones voluntarias de los afiliados al gremio. Para el año 2016, la UNE enfrentó una de sus peores situaciones, ya que recibieron la notificación de disolución y entrega de bienes.
Críticas y pendientes de la política educativa de Correa
Durante diez años, la política educativa de Rafael Correa logró importantes cambios. Algunos indicadores ofrecen una panorámica positiva en cuanto a la expansión de cobertura y calidad del sistema. Eso principalmente por una voluntad política, un proyecto a largo plazo (el Plan Decenal de Educación) y una creciente asignación de recursos al sector.
En este sentido, se incrementaron las tasas de matrícula en primaria y secundaria, se revalorizó la profesión docente con el aumento de salarios y se construyeron nuevas instituciones que, según el gobierno, respondían a las demandas nacionales y a los “estándares de calidad” internacional.
Lo cierto es que Ecuador demandaba un cambio en su sistema educativo que se caracterizaba por serios problemas de calidad, inequidad y el cumplimiento parcial de la gratuidad en el servicio. Para ello, la presidencia de Correa tuvo que vencer a un poderoso gremio, la UNE, que a pesar de su reconocida lucha histórica por el mejoramiento de la educación, en el discurso de gobierno y en sus instrumentos de propaganda, pasaron a ser recordados por la politización, los bajos resultados y la paralización del sistema.
Con estos hechos, comprendemos que el campo educativo depende no solamente de acciones políticamente necesarias, sino también del enfrentamiento y conflicto con estructuras y grupos que han permanecido en el tiempo. Eso último produjo la aparición de críticas y posturas que acusaron a la intervención educativa del gobierno como discriminatoria y neoliberal.
Estos argumentos y críticas provienen de la investigación educativa que señala un modelo educativo-global que opera en otros países y que no han logrado solucionar sus problemas; que si bien es cierto recoge principios y teorías pedagógicas que apuntan hacia una sociedad más solidaria, justa, sustentable y democrática, en la práctica ha generado críticas y debates enmarcados en un modelo adecuado para la producción y crecimiento económico que reproduce la inequidad social por sus principios de excelencia y meritocracia en realidades altamente diversas y desiguales.
La investigación educativa en el Ecuador ha demostrado que existen inconsistencias y problemas que son consecuencias del diseño, de la implementación y, sobre todo, de circunstancias históricas y estructurales que impiden el cumplimiento de las metas. Si indagamos en las críticas y los desafíos pendientes (Isch, 2011; Luna, 2014; Terán, 2015; Torres, 2017; Paladines, 2016) encontraremos ciertos hallazgos, como el excesivo trabajo administrativo para los docentes, evaluaciones que no satisfacen a los maestros, enfrentamientos con los estudiantes, aplicación de políticas punitivas, el cierre de escuelas rurales y un sistema pensado en la meritocracia y no en la igualdad de condiciones.
Por ello, la situación educativa de un país requiere, además de la voluntad de los sujetos políticos y de un presupuesto considerable, de la participación, de la cooperación y vigilancia de toda la sociedad para cuestionar y crear un sistema educativo compartido entre todos los actores del sistema, especialmente profesores y estudiantes. Eso permite que los marcos legales y proyectos pedagógicos se logren aplicar con efectividad, porque estarían basados en el consenso y en propósitos comunes.
En todo caso, hemos visto que la política educativa del Ecuador durante el periodo 2007-2017 ha tenido avances importantes, especialmente en cuanto al crecimiento de la infraestructura, de la cobertura y de medidas encaminadas en lograr una educación de calidad. Sin embargo, en este proceso también se presentan limitaciones, como cualquier obra social. La diferencia radica en que existió una conciencia y voluntad política encaminada en entender a la educación como “área prioritaria”, y en ese camino los buenos esfuerzos se enfrentaron con estructuras y factores que durante años están presentes en el Ecuador, como la pobreza, el rezago y la inequidad, principalmente en las áreas rurales.
El reto del nuevo gobierno consistirá en defender y mantener lo que se ha logrado en estos últimos diez años, pero también deberá aplicar estrategias para enfrentar el rezago educativo y conciliar una nueva relación con los maestros, que todavía ven en la evaluación formas de fiscalización y vigilancia y no de mejoramiento aplicado en el aula.
Finalizamos este trabajo con una reflexión de Pablo Latapí (1979), quien mencionaba que en el análisis de política educativa se confrontan los propósitos teóricos con las dificultades de la realización concreta, por lo que se debe tener una apreciación matizada que evite el maniqueísmo de rechazar o adular una administración. Así, entendemos que el sistema escolar no se resuelve con la expansión escolar, sino también con medidas encaminadas a disminuir la desigualdad social que limita y restringe la ampliación de las oportunidades educativas y de bienestar.
