Introdução

Em 1983 Maria da Penha Maia Fernandes foi vítima de lesão corporal e tentativa de homicídio, tendo como autor do fato o seu marido, Marco Antonio Heredia Viveros. Marco fingiu que a casa em que ambos residiam estava sendo invadida e alvejou Maria da Penha com uma arma de fogo pelas costas, enquanto ela dormia. Em decorrência desse crime Maria da Penha ficou paraplégica. Ao regressar à sua residência sofreu nova tentativa de homicídio. Dessa vez Marco tentou eletrocutá-la durante o banho, mesmo frente a condição em que Maria da Penha se encontrava.

Decorridos 15 anos da perpetração das agressões, seu agressor ainda estava pendente de julgamento. Frente a essa omissão do judiciário, em 1998, Maria da Penha, com o apoio de movimentos sociais feministas organizados, encaminhou uma denúncia à Comissão Interamericana de Direitos Humanos, através do Centro pela Justiça e pelo Direito Internacional (CEJIL) e do Comitê Latino-Americano de Defesa dos Direitos da Mulher (CLADEM), levando ao conhecimento internacional a violência que estava sendo perpetrada pelo Estado brasileiro, tendo em vista a impunidade do seu marido e agressor.

A presente pesquisa objetiva contextualizar a ^{Lei no. 11.340 de 2006}, denominada Maria da Penha, no campo das políticas públicas brasileiras. A referida lei visa à criação de mecanismos de combate à violência doméstica e familiar contra a mulher. O art. 5º da Lei Maria da Penha entende como âmbito doméstico o local de convivência permanente, independente do vínculo familiar. Familiar, nos termos da lei, é a “comunidade formada por indivíduos que são ou se consideram aparentados, unidos por laços naturais, por afinidade ou por vontade expressa”. Por fim, no inciso III do art. 5º daquele diploma legal, ainda há a previsão do critério de existência de relação íntima de afeto entre vítima e pessoa agressora, independente de orientação sexual -- conforme complementação do parágrafo único.

A importância de apresentar a definição de agenda em torno do combate à violência contra a mulher no Brasil e o contexto histórico em que se deu a aprovação da Lei Maria da Penha, reside no fato da luta política da Maria da Penha, a qual levou a temática do combate à violência contra a mulher ao nível de política pública nacional. Até mesmo entre os brasileiros, é comum ver pessoas reduzindo o diploma legal apenas ao seu aspecto criminal, o que é uma perda enorme da potencialidade da lei, que prevê a prestação de serviço de cunho educativo, ressocializador e preventivo, além de trazer a responsabilização de diferentes entes e esferas do poder público à luta pela igualdade de gênero.

Não se pode deixar de destacar a relevância do movimento feminista no impulsionamento dessa pauta política do combate à violência de gênero. Contudo, importante esclarecer, desde já, que este artigo entende que o feminismo não é uno e que cada vertente possui suas próprias concepções de medidas a serem adotadas para alcançar a igualdade de gênero. Nem mesmo dentro da América Latina há apenas um feminismo (^{Gargallo, 2006}). Assim, optou-se, para o desenvolvimento dessa pesquisa, pela não filiação a uma determinada vertente do feminismo, mas sim pela utilização do método de análise interseccional -- termo originalmente cunhado por ^{Kimberlé Crenshaw. Crenshaw (2001, p. 175)} defende que categorizar determinas questões como somente de gênero ou só de raça faz com que surja “um duplo problema de superinclusão e subinclusão”. A superinclusão diz respeito à ausência de recorte no que diz respeito à violência de gênero, ou seja, a pauta de gênero absorveria todas as demandas, como se todas as mulheres fossem igualmente vulneráveis. Em contrapartida, a subinclusão se refere às violências sofridas por um determinado grupo de mulheres, mas que não são vistas como pautas de gênero, por não atingir a maioria ou todas as mulheres igualmente. Além da intersecção com a raça, assim como Crenshaw, ^{Davis (1981)} também intersecciona a pauta de gênero com as questões de classe, tendo em vista que por diversas vezes a questão racial perpassa a ascensão social das mulheres. Assim, o feminismo que norteia este artigo é aquele que visa a dialogar com as questões inerentes ao gênero, raça, classe e outras identidades sociais que transversa a vida de um indivíduo.

Para o desenvolvimento da pesquisa foi realizada uma revisão bibliográfica em livros e acervos virtuais com conteúdo técnico na área de violência doméstica, políticas públicas e gênero, além de uma análise de documentos oficiais que regem temáticas pertinentes para o melhor entendimento do combate à violência doméstica e familiar contra a mulher.

Além da introdução, este artigo trará a seguir as seguintes seções: i) política pública de gênero; ii) contextualização do surgimento da Lei Maria da Penha; iii) a agenda política brasileira após a promulgação da Lei Maria da Penha; e, iv) considerações finais.

Política pública de gênero

Antes de adentrarmos na análise da Lei Maria da Penha, é importante entender a origem da necessidade no Brasil de adotar uma lei que melhor protege as mulheres frente a agressores com quem possuem relação íntima de afeto. Para que uma política pública alcance mudanças substanciais na esfera privada da relação afetiva dos envolvidos no cenário violento, ela precisa ter como norte que a violência contra a mulher é um problema de desigualdade de gênero.

Cumpre ressaltar a escolha do legislador do termo gênero, em detrimento de “sexo”, no art. 5º da ^{Lei no. 11.340 de 2006}. ^{Sciammarella e Fragale Filho (2015)} apontam a influência dos debates norte-americanos e franceses do final dos anos 80 na academia e que, por sua vez, influenciaram a adoção do termo “gênero” pelo movimento feminista brasileiro. O conceito de gênero é bastante divergente, dentro e fora do Brasil.

Ao longo do tempo, autoras feministas se debruçaram sobre a discussão teórica acerca das diferenças entre sexo e gênero (^{Oakley, 2016}; ^{Scott, 1990}; ^{Moore, 1997}; ^{Rubin, 1994}; ^{Butler, 2003}). Contudo, a Lei Maria da Penha, ainda que adotando o termo “gênero” não trouxe maiores desdobramentos ou aprofundamento no que se refere a uma filiação a um dado conceito, em detrimento de outro. O que cabe ser destacado, porém, é a grande frequência em que se aparece o termo “mulher” para caracterizar o indivíduo a quem a lei visa proteger.

Não é a pretensão deste artigo esgotar a discussão acerca da conceituação de gênero, que neste artigo será entendido como a identidade social que faz com que o indivíduo se reconheça como homem ou mulher nas suas relações consigo e com outrem, através da identificação com os símbolos do que diz respeito ao masculino e ao feminino. A primeira importância de indicar a adoção do termo “gênero” no diploma legal reside na abertura jurídica para também resguardar os direitos de pessoas transsexuais. Nesse sentido, cabe destacar que em 2017 uma decisão judicial proferida por um magistrado do Rio de Janeiro foi amplamente divulgada por reconhecer a uma mulher transexual, que não havia sido submetida à cirurgia transgenitalização de resignação sexual, a proteção prevista na Lei Maria da Penha (^{Carvalho, 2018}). Ainda que tenha decorrido tanto tempo entre a promulgação da lei e a aplicação a um caso concreto, a escolha do termo gênero em detrimento do sexo tem começado a apresentar efetividade.

O segundo motivo pelo qual indicamos a distinção entre sexo e gênero na Lei é em razão da sua inovação no que diz respeito ao comprometimento com as mudanças da dinâmica da relação entre mulheres e seus agressores, com fins a prevenir novas violências. Um dos principais mecanismos para esta finalidade é a previsão da criação de centros de responsabilização e educação para agressores. Assim, ao mesmo tempo que a Lei reiteradamente reforça que as mulheres são as que devem ser protegidas de forma especial pelo poder público, não ignorou a necessidade de uma mudança profunda e estrutural nas dinâmicas afetivas entre elas -- mulheres -- e seus agressores -- majoritariamente homens na realidade brasileira.

Zanello apontou que a masculinidade começou a ser estudada na década de 60/70, em um contexto de reflexão sobre os papéis sexuais desempenhados por homens e mulheres. Para a autora, não deve haver separação epistemológica dos estudos sobre a masculinidade dos estudos feministas, eis que gênero, para Zanello é “uma categoria relacional” (^{Zanello, 2018, p. 219}). ^{Hooks (1984, p. 103)}, no mesmo sentir, destacou que à medida que o movimento feminista avançou, os homens deixaram de ser vistos como o problema da desigualdade de gênero. Ao revés, o que deveria ser combatido era o “patriarcado, o sexismo e a dominação masculina”.

Quanto ao papel de gênero, na nossa sociedade atual, a violência compõe um dos elementos da masculinidade. Zanello denomina esse fenômeno de violência virilista, sendo ela “exercida contra as mulheres sobretudo na esfera privada (íntima e/ou doméstica, mas também na pública, como em casos de estupro individual ou coletivo), contra outros homens (na esfera pública) e contra si mesmo (casos de suicídio)” (2018, p. 231).

Entendendo o masculino e o feminino como duas faces da mesma temática de gênero, ^{Saffioti e de Almeida (1995)} define o gênero como sendo um elemento relacional, eis que é através dele que perpassa a relação social entre sujeitos e que se consubstancia na dicotomia entre dominação-exploração. Entender o gênero como sendo algo relacional, permite que aquilo que se entenda como masculino (dominação) e feminino (exploração) mude através do avanço da sociedade.

Assim, medidas de reeducação da masculinidade violenta no contexto de violência doméstica e familiar devem ser compreendidas no campo das políticas públicas de gênero, sendo tais medidas adotadas pelo poder público com o fito de combater a produção de subjetividade pautada pela dominação, opressão e desigualdade:

Ao analisar políticas públicas e programas governamentais a partir da perspectiva de gênero, pretende-se ir além da identificação de políticas e programas que atendam a mulheres, embora a identificação de tais políticas seja um momento necessário da própria pesquisa. Ao adotar o conceito de gênero como referência para a análise, procurou-se chamar a atenção para a construção social e histórica do feminino e do masculino e para as relações sociais entre os sexos, marcadas em nossa sociedade por uma forte assimetria (^{Farah, 2004, p. 47-48}).

Entender essa dinâmica social entre os gêneros, porém, não é suficiente para compreender toda a complexidade de como a violência de gênero no âmbito doméstico e familiar opera no Brasil. Nesse sentido, o feminismo interseccional cunhado por ^{Crenshaw (2001, p. 173)} nos auxilia a pensar a política pública, eis que destaca elementos que compõem diferentes identidades sociais que vulnerabilizam de forma diferente as mulheres, tais quais “classe, casta, raça, cor, etnia, religião, origem nacional e orientação sexual”. ^{Davis (1981)} também acrescenta que a questão do gênero deve ter uma análise conjunta com as questões inerentes à raça e à classe. Entendimento este que não foge dos pensamentos de ^{Saffioti (1987)}, que também intersecciona a questão da classe quando indica que o feminino não é oprimido apenas pela relação social de dominação, mas por um sistema ainda maior de opressão, denominado patriarcado e assim definido:

o patriarcado não se resume a um sistema de dominação, modelado pela ideologia machista. Mais do que isto, ele é também um sistema de exploração. Enquanto a dominação pode, para efeito de análise, ser situada essencialmente nos campos políticos e ideológicos, a exploração diz respeito diretamente ao terreno econômico (^{Saffioti, 1987, p. 50}).

Precisamente sobre políticas de gênero, elas “partem da premissa de que as instituições estatais são partícipes da construção política e social dos gêneros e, portanto, devem combater a iniquidade e a desigualdade entre homens e mulheres” (^{Bandeira e Almeida, 2013, p. 39}). Pensar a temática de gênero para o campo das políticas públicas é reconhecer que essa desigualdade extrapola o âmbito interno e individual, é exigir que o poder público reconheça que a violência contra a mulher é um problema público, que precisa ser combatido de forma sistêmica e estruturada pelo Estado.

^{Braga (2020, p. 230- 31)} destaca que “las luchas feministas son como batallas que se dan en el campo de lo político, pensado éste como una arena de antagonismos que operan en el seno de la sociedad civil más que en el correspondiente a la sociedad política”. Ou seja, não basta que alguns homens, individualmente, abram mão dos seus privilégios e se posicionem de maneira antissexistas. A violência contra a mulher requer um aparelhamento público e político estrutural, especialmente no âmbito doméstico, familiar e afetivo, por se tratar de um contexto em que as mulheres estão mais vulneráveis. Em assim sendo, relevante se faz analisar a Lei Maria da Penha, pela perspectiva de política de gênero, de modo a potencializá-la enquanto instrumento de combate a esse tipo específico de desigualdade.

Contextualização do surgimento da Lei Maria Da Penha

A temática da violência contra a mulher ganhou especial relevância na pauta de políticas brasileiras através do Decreto no. 89.460 de 20 de março de 1984 (^{Câmara dos Deputados, 1984}) ocasião em que o Brasil promulgou a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, aprovada em 1979 pelas Nações Unidas. A partir de demandas fomentadas por movimentos feministas (^{Lopes e Leite, 2013}; ^{Abdala, Silveira e de Souza 2011}), no ano seguinte e por força do Decreto no. 23.769 (^{Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, 1985}), foi criada no Estado de São Paulo a primeira Delegacia de Defesa da Mulher (DEAM), classificada como “uma inovação institucional brasileira na área da violência, com importante repercussão em outros países da América Latina” (^{Moraes e Ribeiro, 2012, p. 39}).

De forma a viabilizar maior celeridade aos processos judiciais e promover conciliações, em 1995 surgiu a Lei no. 9.099 (^{Presidência da República, 1995}) criando os Juizados Especiais Criminais (JECRIMs). No art. 61 da supracitada lei há a demarcação de que os JECRIMs cuidariam de ações penais que versassem sobre infrações de menor potencial ofensivo, ou seja, contravenções e crimes cuja pena máxima fixada em lei não superasse um ano, salvo exceções legais. Este limite foi aumentado para dois anos pela Lei no. 11.313/06.

Com os Juizados surgiram dois institutos despenalizadores: a transação penal e a suspensão condicional do processo.¹ Uma vez que os JECRIMs absorveriam os casos de cometimento de crimes como lesão corporal leve e ameaça, já se reconhecia, desde a criação desses Juizados, que estes absorveriam também as demandas relativas aos casos de violência doméstica contra a mulher (^{Lopes e Leite, 2013, p. 19}). O estímulo à conciliação, inerente aos JECRIMs, criou um cenário de insegurança para as mulheres que recorriam às delegacias e/ou ao poder judiciário em busca do fim da violência sofrida. Alinhado ao despreparo dos profissionais da área de Direito, o judiciário, na época, não mais estava sendo efetivo em dar uma resposta jurisdicional aos crimes cometidos contra as mulheres por motivações de gênero.

Um caso emblemático da negligência com a qual o Estado brasileiro lidava com a violência doméstica e familiar foi o da Maria da Penha Maia Fernandes -- que viria a dar nome à Lei no. 11.340/06, conhecida como Lei Maria da Penha. Como mencionado anteriormente, Maria da Penha foi vítima de lesão corporal e tentativa de homicídio em 1983, tendo como autor do fato o seu marido, Marco Antonio Heredia Viveros. Decorridos 15 anos da perpetração das agressões, seu agressor ficava ainda pendente de julgamento. Frente a essa omissão do judiciário, em 1998, Maria da Penha, com o apoio de movimentos sociais feministas organizados, encaminhou uma denúncia à Comissão Interamericana de Direitos Humanos, através do Centro pela Justiça e pelo Direito Internacional (CEJIL) e pelo Comitê Latino-Americano de Defesa dos Direitos da Mulher (CLADEM), levando ao conhecimento internacional a violência que estava sendo perpetrada pelo Estado brasileiro, tendo em vista a impunidade do seu marido e agressor.

Após esta demanda, o governo brasileiro recebeu uma condenação internacional pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos (OEA), através do Relatório 54 de 2001 (^{Fernandes, 2012}). De forma complementar a referida condenação, em 2003, a Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women recomendou que o governo brasileiro criasse lei adequada para proteger as mulheres. A condenação pela OEA, “acompanhada de recomendação para a elaboração de legislação adequada e reparação à vítima, criou um ambiente propício para o esforço conjunto de movimentos e organizações feministas” (^{Biroli, 2018, p. 195}). De forma que, na época, a SPM produziu um documento denominado Participação do Brasil na 29ª Sessão do Comitê para a Eliminação da Discriminação contra a Mulher (CEDAW) realizada em julho de 2003 -- a qual no seu art. 2º, linha “f”, os Estados Partes adotariam as medidas cabíveis, também legislativas, para combater a discriminação contra as mulheres (^{Presidência da República, 2004, p. 108}).

Também naquele documento, no item 98 ficou fixada que a SPM realizaria, no ano de 2004, a 1ª Conferência de Políticas para as Mulheres, “tendo como eixo central a Governabilidade em Gênero e o Combate à pobreza, com a participação de órgãos governamentais, movimentos feministas e de mulheres” (^{Presidência da República, 2004, p. 37}).

Cumpre destacar que a Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM) foi criada em 2003 pelo presidente Luís Inácio Lula da Silva, marcando o início do “incentivo à participação na construção de estratégias de ação do governo sob orientação descentralizada, [o que] permitiu a abertura para incorporação da perspectiva de gênero nas políticas” (Cruz, 2016).

O 31 de março de 2004, foi promulgado o Decreto no. 5.030, que institui o Grupo de Trabalho Interministerial para realizar a proposta legislativa para atender à condenação internacional. O Decreto fixou que essa composição incluiria os seguintes profissionais:

Durante a 1ª Conferência, que se realizou em julho de 2004, foram propostas as diretrizes para a construção do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (Cruz, 2016, p. 76/99). Entre as participantes, destacamos Maria Betânia Ávila (Coordenadora Geral do sos Corpo - Instituto Feminista para a Democracia e Articulação de Mulheres Brasileiras), que salientou que “políticas públicas para as mulheres devem se constituir em uma política de Estado. Uma política que deve ser um elemento estrutural da configuração de um Estado democrático” (Cruz, 2016, p. 80). Nalu Faria (Coordenação da Marcha Mundial de Mulheres - MARCHA), quanto à temática de violência, acrescentou que “uma política de combate à violência passa por assistência às mulheres vítimas, por um trabalho de prevenção e informação e também pela revisão de questões legais” (Cruz, 2016, p. 93). Por fim, Maria Laura Sales Pinheiro (Secretária Adjunta da SPM) disse que:

A apropriação de uma Política Nacional para Mulheres, em direção à igualdade de gênero, implica em reconhecer que a organização do Estado, especialmente a sua lógica de formulação de políticas, interfere na vida das mulheres reproduzindo ou alterando padrões de relações de gênero. E exige, também, uma nova institucionalização que absorve o diálogo entre distintas esferas de Governo e a presença das mulheres como protagonistas deste processo.

A efetivação da Política Nacional para Mulheres exige a institucionalização de organismos executivos, de articulação e implementação, ao nível dos estados e municípios: secretarias, coordenadorias, o que for possível construir dependendo da correlação de forças (^{Presidência da República, 2004, p. 97}).

A fim de cumprir o disposto acerca das adoções legislativas de combate à violência contra a mulher e consoante a Conferência, o documento saído do Grupo de Trabalho Interministerial deu ensejo ao Projeto de Lei no. 4.559, de 03 de dezembro de 2004. Ele foi criado a partir das perspectivas dos órgãos do grupo, além dos movimentos e organizações feministas que na época estavam engajados com a temática.

Com base na 1ª Conferência de Políticas para as Mulheres foi elaborado o i Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, também em 2004. No concernente ao enfrentamento à violência contra as mulheres, o Plano destacou que a violência que acomete homens e mulheres é diferente. Isto porque, enquanto homens sofrem mais violência nos espaços públicos e tendo outro homem como autor do fato, as mulheres são mais agredidas nos espaços privados, especialmente do lar e tendo como agressor alguma figura masculina com quem possui relação íntima (^{Presidência da República, 2004, p. 73}).

O Plano Nacional de Políticas para as Mulheres também destacou a articulação das redes de enfrentamento à violência, a capacitação das Academias de Polícia para a temática da violência de gênero e salientou que pela primeira vez o Brasil tinha prestado contas ao CEDAW “sobre os avanços alcançados e dificuldades a serem ultrapassadas. Também se comprometeu a apoiar a criação do Mecanismo de Monitoramento e Avaliação da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher” (^{Presidência da República, 2004, p. 75/76}).

No que se refere ao Projeto de Lei no. 4559/2004, o Plano destacou a criação do grupo interministerial já mencionado e a submissão do projeto ao Congresso Nacional naquele ano. Os objetivos do projeto, que visou a responder à demanda do movimento de mulheres, eram a criação de: “procedimento específico dentro da Lei no. 9.099/95 para os casos de violência doméstica contra a mulher, ao mesmo tempo que se aponta para a criação de Varas Especializadas no tratamento deste tipo de violência” (^{Presidência da República, 2004, p. 76}). Esse Projeto de lei foi promulgado o 07 de agosto 2006, na forma da Lei no. 11.340, que recebeu o nome de Lei Maria da Penha, classificada como uma “legislação de ‘segunda geração’” e que busca garantir que mulheres possam viver sem violência, não sendo, assim, uma lei que perquire meramente dar uma resposta a uma violação de direitos cometida por um agressor (^{Pasinato, 2015, p. 534}).

A agenda política brasileira após a promulgação da Lei Maria da Penha

A Lei Maria da Penha surgiu com o intuito de criar meios de coibir a prática de violência doméstica e familiar contra mulheres. Assumiu, também, especial importância ao reconhecer a violência contra a mulher como violação de direitos humanos, trazendo para a esfera pública um problema que antes era entendido como pertencente à esfera privada (^{Martins; Cerqueira; Matos, 2015, p. 07}) e reconhecidamente um problema a ser resolvido no campo das políticas públicas (^{Pasinato, 2015}).

^{Braga (2020)} fala em hegemônica da sociedade política contra grupos minoritários, dentre os mecanismos de opressão está a opressão de gênero. Assim, a importância da participação do movimento feminista nesse processo de luta política reside no fato de que o feminismo busca a “construção de uma crítica que vincula a submissão da mulher na esfera doméstica à sua exclusão da esfera pública” (^{Miguel; Biroli, 2014, não paginado}).

Não se pode olvidar que uma importante mudança de perspectiva que a Lei Maria da Penha trouxe para o combate da violência contra a mulher no âmbito doméstico e familiar foi elevar o seu status para políticas públicas. Isto porque, entendendo políticas públicas como “uma das formas de interação entre o Estado e a sociedade civil por meio da transformação de diretrizes e princípios norteadores em ações e procedimentos que (re)constroem a realidade da nação” (^{Bandeira e Almeida, 2013, p. 36}), a Lei Maria da Penha tornou esse tipo de violência um problema público, obrigando que o Estado interviesse na sociedade civil, de forma a proteger as mulheres. Salienta-se, no entanto, que a responsabilidade do Estado para com o combate da violência familiar já estava previsto no ordenamento jurídico desde 1988, através do art. 226, § 8º da Constituição Federal.²

Entendendo o combate à violência contra a mulher no âmbito doméstico e familiar como pertencente ao campo das políticas públicas, surge a necessidade de melhor delimitar sobre qual momento esta pesquisa se debruça. Isto porque as políticas públicas possuem um:

ciclo deliberativo, formado por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado. O ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios: definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação (^{Souza, 2007, p. 30}).

A atuação ineficaz do poder público brasileiro frente as demandas levadas ao judiciário pelas mulheres acerca da violência que sofriam, culminou na condenação pela OEA. Isto ocasionou a entrada na agenda governamental de tal temática, uma vez que esta violência passou a ser entendida como um problema público a ser mudado.

Dessa forma, o governo brasileiro acatou a recomendação da OEA e criou uma legislação que se objetiva a ser adequada no combate à violência que especificamente atinge um segmento populacional em situação de vulnerabilidade. Tal legislação recebeu o nome de Lei Maria da Penha e elevou ao status de política pública as demandas por igualdade de gênero, antes setorizadas aos grupos feministas. A ineficácia do poder judiciário foi, inclusive, assinalada na exposição de motivos da Lei Maria da Penha nos itens 34 e 35, que assim dispuseram:

Certo é que, após a condenação internacional que o governo brasileiro sofreu, a violência contra a mulher entrou para a agenda política, que é “o conjunto de problemas ou temas que a comunidade política percebe como merecedor de intervenção pública” (^{Secchi, 2013, p. 46}) e é estabelecida com base em três elementos: problema, política e participante visível (^{Kingdon, 1984}). Ainda para o autor, e em sentido semelhante ao entendido por Secchi, o problema, no contexto de definição de agenda, deve ser entendido como algo sobre o qual deve ser feito algo para obter mudanças. Assim, ainda que houvesse previsão legal sobre a intervenção do poder público na coibição da violência familiar, essa temática em específico não era entendida, até então, como um problema, eis que nenhuma medida pública era efetivamente proposta para alterar o cenário de violência.

A Lei Maria da Penha inovou não apenas na temática, mas também na sua implementação, isto porque a SPM criou um Pacto Nacional de Enfrentamento da Violência Doméstica em 2007 com o fito de que a Lei Maria da Penha “não surgisse como um ato legislativo isolado” (^{Pasinato, 2010, p. 221}). Com este Pacto, a Lei -- que já apresentava contorno de política pública pela grande articulação de setores e instituições -- definitivamente assumiu outro nível ao estar alinhada às políticas federais específicas, projetos e programas.

A discussão acerca da violência doméstica e familiar contra a mulher não se esgotou no Brasil após a promulgação da Lei Maria da Penha. Em 2008 foi elaborado o ii Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, que classificou a Lei Maria da Penha como um avanço “nas políticas para as mulheres, no campo do enfrentamento da violência de gênero e com repercussões para a política educacional” (^{Presidência da República, 2008, p. 58/59}). Nos objetivos anexos ao ii Plano Nacional, o capítulo 4, inciso I, previu a consolidação da “Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres com plena efetivação da Lei Maria da Penha” (^{Presidência da República, 2008, p. 212}), de forma que o entendimento é a direta vinculação da Lei Maria da Penha com a temática da política pública nacional de enfrentamento à violência contra a mulher.

Complementando o entendimento da Lei Maria da Penha enquanto política pública, o documento elaborado destacou o art. 8º da Lei, que fala das medidas integradas de prevenção, tendo como caput: “A política pública que visa coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher far-se-á por meio de um conjunto articulado de ações da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de ações não-governamentais”, especialmente para falar sobre as práticas educativas previstas na Lei.

A Política Nacional de Enfrentamento à Violência Contra as Mulheres foi elaborada em 2011 e, no que toca a Lei Maria da Penha, determinou que a Política “proporá ações que garantam a implementação da Lei Maria da Penha, em especial nos seus aspectos processuais/penais e no que tange à criação dos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher” (^{Secretaria de Políticas para as Mulheres, 2011, p. 12}).

A 3ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres ocorreu entre os dias 12 a 15 de dezembro de 2011. O movimento Articulação de Mulheres Brasileira classificou que a Lei Maria da Penha “representou um grande avanço no campo das políticas públicas e tem sido forte aliada no combate à violência contra mulheres” (^{Secretaria de Políticas para as Mulheres e Presidência da República, 2011, p. 19}). Sem, no entanto, ressaltar que há uma carência dos serviços que possibilitem a melhor implementação de tal política, de forma a diminuir a sua eficácia.

A 4ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres foi convocada pelo Decreto Presidencial de 30 de março de 2015, com previsão para realização no período de 10 a 13 de maio de 2016, conforme art. 1 do referido diploma legal. No documento expedido pela Secretária Especial de Políticas para as Mulheres após esta 4ª Conferência, dentro da temática aqui abordada, cabe destacar que o eixo II, intitulado, “Estruturas Institucionais e Políticas Públicas Desenvolvidas para Mulheres nos Âmbitos Municipal, Estadual e Federal: Avanços e Desafios”, estabelece como um dos objetivos:

12. Ampliar as políticas públicas para o enfrentamento das desigualdades, enfatizando: o enfrentamento à violência contra as mulheres com base no gênero e diversidade entre as mulheres, através de redes articuladas por município, região (consórcios) e estados, resgatando e implantando os serviços especializados e setoriais previstos na Lei Maria da Penha e outras legislações (Violência Sexual, Notificação Obrigatória da Violência, Feminicídio, Portarias do sus) (^{Conselho Nacional de Justiça, 2017, P. 18}).

Dentro do tema de políticas públicas temáticas o primeiro tópico trabalho foi o de enfrentamento à violência contra a mulher, ocasião em que foi destacada a necessidade de “aprimorar a proteção às mulheres em situação de violência e os mecanismos de rede que garantam e efetivem a aplicação da lei Maria da Penha (^{Conselho Nacional de Justiça, 2017, p. 27}).

De forma que, ainda que a Lei Maria da Penha não seja vista como única frente de combate à violência contra a mulher, até mesmo pelo fato dela ser restrita à violência doméstica e familiar, é notório que esta Conferência a incluiu no campo de políticas públicas de enfrentamento, ressaltando especialmente a previsão de prestação de “serviços especializados e setoriais” (^{Conselho Nacional de Justiça, 2017, p. 18}) previstos naquela legislação. Assim, a Lei Maria da Penha articula outras instâncias de poder e prestadores de serviço, não se restringindo à esfera penal. Isto porque, quando foi proposta a Lei Maria da Penha, era um consenso dentro dos movimentos feministas que ela “não deveria não apenas superar a situação de violência, mas, também, representar uma política de redistribuição e reconhecimento, através de uma ‘política judicial de gênero’” (^{Sciammarella e Fragale Filho, 2015}).

A implementação da política pública

Para o entendimento da fase de implementação dentro do ciclo das políticas públicas, preliminarmente é importante salientar que as políticas públicas se ocupam de responder tais quais as questões “por que” e “como” (^{Souza, 2007, p. 71}). O motivo pelo qual o poder público se ocupou das demandas das mulheres foi esclarecido na subseção acerca da definição da agenda. Tendo em vista a necessidade de analisar o “como”, esse tópico se ocupou de explicitar parte da implementação da Lei Maria da Penha.

^{Souza (2017)} descreve a fase da implementação como a ação pela qual a política pública é posta em prática e destaca a ascensão de grupos minoritários na coordenação de políticas públicas como um elemento de maior demanda, uma vez que esses grupos são os beneficiários das políticas. Desta forma, assim como em ^{Secchi (2013)}, o papel desempenhado pelo policymaker também foi destacado por ^{Lotta (2018, p. 146)}, que observou na fase da implementação um “processo de interação entre os implementadores e os diversos atores envolvidos, como usuários, outros profissionais da política, políticos etc.”. Sendo, dessa forma, relevante a análise da influência desses atores e as tomadas de decisões que levam à implementação da política pública.

A Lei Maria da Penha pode ser dividida em três aspectos: penal, medidas de proteção, englobando as medidas protetivas e de assistência às mulheres em situação de vítima, e “no terceiro eixo, estão as medidas de prevenção e de educação, compreendidas como estratégias possíveis e necessárias para coibir a reprodução social da violência e da discriminação baseadas no gênero” (^{Pasinato, 2010, p. 220}).

Em que pede a Lei Maria da Penha esteja no campo das políticas públicas e seus dispositivos abram frente de atuação para prevenção e educação, é ainda o seu aspecto punitivista, o que possui maior evidência. ^{Pasinato (2015)} destaca a demanda por criação de Delegacias especializadas para atendimento de mulheres, bem como de Juizados de Violência Doméstica e Familiar, em detrimento do fortalecimento das redes de atendimento às mulheres.

A SPM (^{Secretaria Especial de Políticas para Mulheres, 2011}) distingue as redes em duas: i) rede de enfrentamento à violência; e ii) rede de atendimento. A rede de enfrentamento foi a primeira implementada diz respeito às práticas articuladas por diferentes instituições e serviços para prevenção de violência, empoderamento feminino e responsabilização de agressores. Até 2003 era principalmente composta por abrigamentos e Delegacias. A rede de atendimento, contudo, surgiu para complementar o enfrentamento, sendo assim definida:

a rede de atendimento faz referência ao conjunto de ações e serviços de diferentes setores (em especial, da assistência social, da justiça, da segurança pública e da saúde), que visam à ampliação e à melhoria da qualidade do atendimento; à identificação e ao encaminhamento adequado das mulheres em situação de violência e à integralidade e humanização do atendimento (^{Secretaria Especial de Políticas para Mulheres, 2011 p. 10}).

Porém, em que pese os esforços para ampliar o atendimento às mulheres, è possível notar que pelos serviços prestados, eles ainda estão particularmente centrados nos aparelhamentos relacionados à justiça, sendo eles: Centro de Referências, Casa Abrigo, Defensorias Públicas e Promotorias especializadas, Delegacias, Pronto Atendimento Médico e Juizados e Varas adaptadas (^{Secretaria Especial de Políticas para Mulheres, 2011}).

Atrelada ao sistema da justiça também se tem a medida protetiva, classificada como um “mecanismo rápido, de fácil acesso e de proteção imediata às mulheres” (^{Campos, 2017, p. 13}). Outro serviço desenvolvido a partir da Lei Maria da Penha foi o serviço de responsabilização e educação para homens agressores (também conhecidos no Brasil como grupos reflexivos), que consiste no encaminhamento de agressores para acompanhamento profissional com o objetivo de discutir e rever as condutas violentas direcionadas para as mulheres. Isto porque, objetivando obter transformações profundas no estabelecimento de relação entre homens e mulheres, a Lei trouxe a possibilidade de desenvolvimento de trabalhos voltados para os homens, nos artigos 35, inciso V e 45, que “Constituem espaços de atendimento e acompanhamento de homens autores de violência, encaminhados pelos Juizados Especiais de Violência Doméstica/Familiar contra a Mulher e demais juizados/varas (^{Secretaria Especial de Políticas para Mulheres, 2011 p. 67}).³

Maiores aprofundamentos, contudo, são de difícil mapeamento, tendo em vista a lacuna na literatura nacional sobre a fase da implementação das políticas públicas (^{Lotta, 2018}). Tal lacuna, por vezes, dificulta ou mesmo impede a melhor obtenção dos dados oficiais e informações sobre o que o poder público realmente efetiva. Fato é que, em que pese a legislação se mostre bastante favorável para as mulheres, é quanto à prática que incertezas acometem algumas mulheres, tais como: ser desmotivada nas Delegacias, morosidade do poder judiciário, sensação de impunidade do agressor e falta de informação (^{Soares et al., 2013}).

Considerações finais

Neste artigo foi contextualizado o combate à violência contra a mulher no âmbito das políticas públicas, ressaltando principalmente a definição da agenda pública. De forma a demonstrar que a violência contra a mulher possui origem na desigualdade de gênero, foram abordadas questões teóricas de políticas públicas de gênero.

O objetivo dessa escolha foi adentrar na definição da agenda política, de forma a contextualizar como a temática da violência contra a mulher avançou no âmbito das políticas públicas, especialmente com a aprovação da Lei Maria da Penha, trazendo para a esfera pública aspectos que, até então, eram entendidos como pertencentes ao campo privado (domiciliar e afetivo). O presente artigo não teve a pretensão de esgotar as discussões sobre gênero, mas não se pode deixar de sinalizar a importância de maiores estudos sobre a proteção dada às pessoas trans, especialmente àquelas que não correspondem ao binário (homem e mulher). Da mesma forma não se deve perder de vista outras identidades que vulnerabilizam ainda mais mulheres específicas.

A Lei Maria da Penha é uma política pública de combate à violência doméstica e familiar, em que pese seja comumente reduzida ao seu aspecto penal. Defende-se ser uma política pública, a medida que traz para a esfera pública um problema, exigindo uma articulação dos entes e poderes para solucioná-lo. A sua promulgação foi uma importante conquista para as mulheres residentes no Brasil, estando a sua implementação ainda se aperfeiçoando com muito embate político.

Romper com a violência de gênero, que é enraizada na sociedade machista, não é uma transformação fácil, porém, foi possível perceber que a Lei Maria da Penha fortaleceu a agenda política, não encerrando nela mesma as medidas a serem adotadas para uma sociedade mais igualitária entre homens e mulheres.