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Introducción
La deuda pública de las entidades federativas de México se incrementó significativamente de 2005 a 2015, creció en 264 por ciento, de 147,412 a 536,269 millones de pesos. Esto derivó en la necesidad de controlar el crecimiento de la deuda pública de las entidades federativas de México, a través de regular desde el Gobierno Federal las condiciones en las que las entidades federativas podrán contratar deuda a partir del año 2016. Para tal efecto se reformó el artículo 73 constitucional el 27 de mayo del 2015; y se aprobó el 17 de marzo de 2016 la ley secundaria en la materia: Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios, cuya finalidad, entre otras, controlar la contratación excesiva de la deuda en las entidades federativas.
A cinco años de su vigencia surge el cuestionamiento de si ¿La ley de disciplina financiera ha logrado controlar el crecimiento de la deuda pública en las entidades federativas de México? En el presente estudio, se afirma que el crecimiento se reduce.
La elaboración del presente estudio se justifica por la importancia de conocer si la reforma en materia de disciplina financiera de 2016 está cumpliendo con su objetivo de controlar el crecimiento de la deuda pública de las entidades federativas.
La metodología utilizada para comprobar la afirmación que se establece es la prueba de Wilcoxon.
Se utiliza la variación porcentual anual en la deuda de las entidades federativas como indicador de crecimiento. La unidad de estudio las entidades federativas de México. La fuente de los datos es la serie histórica anual: financiamientos de entidades federativas, municipios y sus entes públicos, publicada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el portal disciplina financiera de las entidades federativas y municipios. El periodo de estudio de 2013 a 2020.
La presente investigación está estructurada en cinco secciones: marco teórico, Ley de disciplina financiera, metodología, resultados y conclusiones.
Marco teórico
Para Rosen (2008) el problema de la carga de la deuda pública es intergeneracional. Lo que se traduce en que la decisión del gobierno actual de financiarse con deuda afectará más a las generaciones futuras que a la generación donde se toma la decisión. De acuerdo con Hinojosa y Rivas (2016) la gestión pública por lo general es deficitaria y el financiamiento del déficit se sujetará a fuentes distintas de financiamiento dependiendo de si es déficit por cuenta corriente o si es déficit de capital, aunque el déficit presupuestal se debería cubrir con aumento en impuestos, no obstante, cuando el déficit es de capital entonces el endeudamiento es una opción aceptable.
De acuerdo con Escudero (2002) e Hinojosa y Rivas (2016) el gasto público financiado con deuda beneficia a la generación actual, mientras que la carga impositiva pasa a las generaciones futuras, cuando debería ser de forma inversa, solo recurrir a la deuda cuando se trate de inversión que beneficie a las futuras generaciones.
También es importante considerar que de acuerdo con Ostry, Ghosh, Kim y Qureshi (2015) y Heimberger (2021) existe evidencia de una relación inversa entre nivel de endeudamiento y crecimiento económico.
El alcance de este estudio es la deuda subnacional de México. De acuerdo con el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas CEFP (2021) el concepto de deuda subnacional comprende tanto las obligaciones financieras contraídas por los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, así como aquellas contratadas por los entes públicos de ambos órdenes de gobierno.
Kinto (2014), Clavellina (2013) y Reyes (2012) señalan como causas por las que las entidades recurren a la deuda: (i) no aumentar impuestos por el costo político en las elecciones, (ii) la pereza fiscal para recaudar recursos propios, (iii) la ineficiencia de los controles sobre la deuda, (iv) la falta de cultura de transparencia y rendición de cuentas, (v) la falta de participación del gobierno para fijar límites a la deuda, entre otras.
En el 2021 la deuda pública total de las entidades federativas representó el 3.58% del Producto Interno Bruto (PIB) del país (INEGI, 2022).
De acuerdo con el CEFP (2016) las finanzas públicas de algunas entidades federativas en los últimos años han mostrado un deterioro constante, en parte como consecuencia de su creciente endeudamiento. Este incremento en el nivel de la deuda pública no representa riesgo para las finanzas públicas nacionales, pero sí es una advertencia para algunas entidades federativas que en el futuro podrían comprometer la estabilidad de sus finanzas.
Ley de disciplina financiera
En diciembre 2 de 2012 se firma un pacto político llamado “Pacto por México” con la finalidad de realizar las reformas que México necesita para potenciar el crecimiento económico del país generando empleos y disminuyendo pobreza y desigualdad. Lo firman el presidente de la República y los presidentes de los tres principales partidos políticos del país: el Partido Acción Nacional (PAN), el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y el Partido Revolucionario Institucional (PRI). El pacto incluye 95 compromisos agrupados en cinco categorías. Dentro de la sección 2.10, deuda de los estados, se encuentran los acuerdos sobre la expedición de una nueva ley de deuda pública para las entidades federativas y municipios, para controlar el exceso de endeudamiento de las entidades federativas y los municipios, regulando el acceso a la fuente de pago y a las garantías de la federación para el endeudamiento subnacional. (Pacto por México, 2012).
El compromiso 68 del pacto por México se tradujo en la reforma constitucional en materia de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios, publicada en el Diario oficial de la federación del 27 de mayo de 2015 y en la Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios. La Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios y las reformas a la Ley de coordinación fiscal, a Ley general de deuda pública y a Ley general de contabilidad gubernamental, aprobadas por el Congreso el 17 de marzo del 2016 y promulgadas por el Ejecutivo federal el 27 de abril del 2016, conforman la legislación reglamentaria de la reforma constitucional en materia de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios.
Los artículos modificados con la reforma constitucional en materia de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios son el 25, 73, 79, 108, 116 y 117. Adicional, la reforma constitucional establece 8 artículos transitorios.
La reforma constitucional establece entre otros puntos:
Otorgar la facultad al Congreso de la Unión para expedir leyes en materia de responsabilidad hacendaria que tengan por objeto el manejo sostenible de las finanzas públicas en la federación, entidades federativas y municipios.
Asimismo, en materia de deuda pública establecer en las leyes las bases generales, para que las entidades federativas y los municipios puedan incurrir en endeudamiento; los límites y modalidades bajo los cuales dichos órdenes de gobierno podrán afectar sus respectivas participaciones para cubrir los empréstitos y obligaciones de pago que contraigan; la obligación de dichos órdenes de gobierno de inscribir y publicar la totalidad de sus empréstitos y obligaciones de pago en un registro público único, de manera oportuna y transparente; un sistema de alertas sobre el manejo de la deuda; así como las sanciones aplicables a los servidores públicos que no cumplan sus disposiciones.
Los estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura, mismas que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado, inclusive los que contraigan organismos descentralizados, empresas públicas y fideicomisos y, en el caso de los estados, adicionalmente para otorgar garantías respecto al endeudamiento de los municipios. Lo anterior, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en la ley correspondiente, en el marco de lo previsto en esta constitución, y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas aprueben.
Los ejecutivos locales informarán del ejercicio de los empréstitos al rendir la cuenta pública. En ningún caso podrán destinar dichos empréstitos para cubrir gasto corriente.
Las legislaturas locales, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, deberán autorizar los montos máximos para, en las mejores condiciones del mercado, contratar dichos empréstitos y obligaciones, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.
Sin perjuicio de lo anterior, los estados y municipios podrán contratar obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión. Las obligaciones a corto plazo deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses.
De acuerdo con Reyes (2015) el Congreso de la Unión consensuó una reforma en materia de disciplina financiera a nivel constitucional para que el Estado mexicano vele por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero del Gobierno federal, Estatal y Municipal.
Con relación a la Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios sus objetivos son crear una regulación en materia de responsabilidad hacendaria y financiera, que permita a los gobiernos subnacionales guiarse bajo criterios que estimulen una gestión responsable que impulse el crecimiento económico y finanzas públicas locales estables; y promover finanzas públicas subnacionales sostenibles, uso responsable de la deuda pública, y fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.
De acuerdo con el Instituto Mexicano para la Competitividad IMCO (2021) cuando la utilización de la deuda pública por parte de las entidades federativas se hace de manera sostenible les permite realizar inversiones que mejoren las condiciones de vida de sus habitantes y la competitividad de las entidades y cuando se usa de manera insostenible puede comprometer las finanzas públicas de las entidades federativas y su desarrollo futuro.
La ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios (Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios, 2016) está estructurada a través de cinco ejes:
1. Reglas de disciplina hacendaria y financiera:
Estas reglas se traducen en finanzas públicas sanas en gobiernos locales mediante la aplicación de principios de responsabilidad hacendaria.
2. Sistema de alertas:
Este sistema alerta sobre los niveles de riesgo ante los endeudamientos de las entidades federativas y obliga a las entidades federativas a cumplir con los convenios de responsabilidad hacendaria.
3. Contratación de deuda y obligaciones:
Garantiza la contratación de deuda por parte de la entidad federativa al menor costo financiero y de forma transparente.
4. Deuda estatal garantizada:
El Gobierno de la República da su aval a las entidades federativas con la finalidad de que accedan a un financiamiento más barato.
5. Registro público único:
El registro sirve para la inscripción y transparencia de los financiamientos y obligaciones de las entidades federativas.
Metodología
En esta sección se describe: el tipo de investigación, el método econométrico utilizado para probar la hipótesis de la investigación, y el modelo de investigación.
El tipo de investigación del presente estudio es cuantitativo; no experimental; la hipótesis se valida con una prueba estadística
Método
El método que se utiliza para probar la hipótesis de la investigación es la prueba Wilcoxon que se utiliza para comparar si dos muestras relacionadas son diferentes.
La prueba de Wilcoxon es una prueba no paramétrica desarrollada por Frank Wilcoxon entre 1945 y 1950 que puede ser utilizada para probar la igualdad de medianas de dos grupos, al ser una prueba no paramétrica es menos robusta que una prueba paramétrica como la prueba t de Student. La prueba Wilcoxon se utiliza como alternativa a la prueba t de Student cuando las muestras no se distribuyen de forma normal, como es el caso en las dos muestras del presente estudio.
La Tabla 1 y la Tabla 2 muestran los resultados de la prueba de normalidad Shapiro-Wilk para la muestra de cinco años antes de la reforma y para la muestra de cinco años después de la reforma
Tabla 1 Prueba de normalidad variable crecimiento de la deuda pública antes de la reforma
| Prueba | Antes
de la reforma (2012-2016) |
|---|---|
| Shapiro-Wilk | 0.0000 |
*p>0.05 no se rechaza la hipótesis nula, los datos siguen una distribución normal
Fuente. Elaboración propia.
Tabla 2 Prueba de normalidad variable crecimiento de la deuda pública después de la reforma
| Prueba | Después de la reforma (2017-2021) |
|---|---|
| Shapiro-Wilk | 0.0000 |
*p>0.05 no se rechaza la hipótesis nula, los datos siguen una distribución normal
Fuente. Elaboración propia.
No se encontró evidencia de estudios que utilicen la prueba Wilcoxon u otras herramientas estadísticas para medir el efecto de la reforma en el crecimiento de la deuda pública en entidades federativas.
Modelo de investigación
El modelo de investigación del presente estudio utiliza la prueba de Wilcoxon para comparar la muestra de crecimiento anual de la deuda de las entidades federativas antes de la reforma con la muestra de crecimiento anual de la deuda de las entidades federativas después de la reforma.
El periodo de la muestra de crecimiento anual de la deuda de las entidades federativas antes de la reforma comprende los años de 2012 a 2016 y la muestra de crecimiento anual de la deuda de las entidades federativas después de la reforma, comprende los años de 2017 a 2021.
En el modelo se utiliza como indicador de crecimiento, la variación porcentual anual en la deuda de las entidades federativas. Cada observación de la variable, en ambas muestras, corresponde a la razón de crecimiento de la deuda pública del año actual comparado con el año previo.
La fuente de los datos es la serie histórica anual: financiamientos de entidades federativas, municipios y sus entes públicos publicada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el portal disciplina financiera de las entidades federativas y municipios.
En el caso de Tlaxcala su deuda es no significativa y el caso de la deuda de Colima del 2019 no aparece el total por lo que se le consideró la suma de todas las partidas que lo integran.
Hipótesis de investigación
El crecimiento de la deuda pública de las entidades federativas se reduce después de la reforma en materia de disciplina financiera de las entidades federativas.
Las reglas de decisión de la hipótesis de investigación:
La hipótesis nula: las medianas de las dos muestras son iguales; y la hipótesis alternativa: la mediana de la muestra después de la reforma es menor a la mediana de la muestra antes de la reforma.
La variable dependiente es el crecimiento de la deuda pública de las entidades federativas de México medido como la variación porcentual anual del saldo de la deuda pública de cada una de las entidades federativas de México. En este estudio como variable independiente podemos considerar el efecto en la variable dependiente de la reforma en materia de disciplina financiera.
Resultados
Esta sección se divide en dos apartados: i) análisis descriptivo, que muestra la deuda pública de las entidades federativas; y ii) resultados de la prueba de comparación de las dos muestras del indicador crecimiento de la deuda pública.
Análisis descriptivo
Deuda Pública de las entidades federativas
En el período de estudio, de 2012 a 2021, la deuda pública de las entidades federativas pasó de 435 mil millones de pesos a 667 mil millones de pesos, un incremento de 53.4% (Figura 1); en el periodo de cinco años previo a la reforma, 2012 a 2016, la deuda pública se incrementó de 435 mil millones de pesos a 569 mil millones de pesos que, en términos porcentuales representa un incremento de 30.8%; en el periodo de cinco años posterior a la reforma, 2017 a 2021, la deuda pública de las entidades federativas pasó de 581 mil millones de pesos a 667 mil millones de pesos, representando un incremento de 14.8%.
Fuente. Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) obtenidos en el portal disciplina financiera de las entidades federativas y municipios (SHCP, 2023).
Figura 1 Deuda pública de las entidades federativas 2012-2021
En 2021 cinco entidades federativas concentran el 50.8% de la deuda total (Figura 2).
Fuente. Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) obtenidos en el portal disciplina financiera de las entidades federativas y municipios (SHCP, 2023).
Figura 2 Deuda pública de las principales entidades federativas 2012-2021
Por entidad federativa, las entidades con una mayor variación en la tasa de crecimiento promedio anual de su deuda pública en el periodo de cinco años antes de la Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios versus el periodo de cinco años después de la Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios:
i) Querétaro decremento de 35.58%, pasó de -6.51% en el periodo antes de la reforma a -42.09% en el periodo después de la reforma;
ii) Chihuahua decremento de 25.34%, pasó de 26.35% en el periodo antes de la reforma a 1.01% en el periodo después de la reforma;
iii) Zacatecas decremento de 22.05%, pasó de 18.93% en el periodo antes de la reforma a -3.11% en el periodo después de la reforma;
iv) Hidalgo decremento de 18.63%, pasó de 11.25% en el periodo antes de la reforma a -7.38% en el periodo después de la reforma;
v) Sonora decremento de 15.15%, pasó de 15.96% en el periodo antes de la reforma a 0.81% en el periodo después de la reforma;
vi) Oaxaca decremento de 15.14%, pasó de 20.49% en el periodo antes de la reforma a 5.35% en el periodo después de la reforma;
vii) Veracruz decremento de 14.02%, pasó de 12.95% en el periodo antes de la reforma a -1.07% en el periodo después de la reforma;
viii) Yucatán aumento de 26.15%, pasó de 2.03% en el periodo antes de la reforma a 28.18% en el periodo después de la reforma;
ix) Guerrero aumento de 15.39%, pasó de -3.61% en el periodo antes de la reforma a 11.78% en el periodo después de la reforma; y
x) Guanajuato aumento de 11.15%, pasó de -0.53% en el periodo antes de la reforma a 10.62% en el periodo después de la reforma.
Con relación a las tres entidades federativas con mayor deuda, la variación en la tasa de crecimiento promedio anual de su deuda pública en el periodo de cinco años antes de la Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios versus el periodo de cinco años después de la Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios:
i) Ciudad de México decremento de 0.54%, pasó de 5.60% en el periodo antes de la reforma a 5.07% en el periodo después de la reforma;
ii) Nuevo León decremento de 5.68%, pasó de 11.50% en el periodo antes de la reforma a 5.07% en el periodo después de la reforma; y
iii) Estado de México incremento de 4.63%, pasó de 2.23% en el periodo antes de la reforma a 6.85% en el periodo después de la reforma.
Prueba de comparación de las dos muestras del indicador crecimiento de la deuda pública
Del resultado de la prueba de comparación de crecimiento de las dos muestras variable crecimiento de la deuda pública (Tabla 3), se puede apreciar que la diferencia entre las dos muestras es estadísticamente significativa, con lo cual se evidencia que el crecimiento de la deuda pública de las entidades federativas es menor en los años posteriores a la reforma. Por lo anterior no se acepta la hipótesis nula, si hay evidencia estadística significativa de que la mediana de crecimiento de la deuda pública de las entidades federativas en el periodo de estudio después de la reforma es menor que la mediana de crecimiento después de la reforma (Figura 3 y Figura 4).
Tabla 3 Prueba de comparación de crecimiento de las dos muestras de la variable crecimiento de la deuda pública
| Variable | Pseudo mediana | V | p-valor |
|---|---|---|---|
| Deuda Pública | 0.05214396 | 8200 | 0.0001186* |
Resultados prueba Wilcoxon
*p<0.05 no se rechaza la hipótesis alternativa, la mediana de la muestra después de la reforma es menor a la mediana de la muestra antes de la reforma
Fuente. Elaboración propia.
La mediana de crecimiento de la deuda en los cinco años antes de la reforma: 3.1%.
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP obtenidos en el portal disciplina financiera de las entidades federativas y municipios (SHCP, 2023).
Figura 3 Crecimiento de la deuda pública de las entidades federativas antes de la reforma
La mediana de crecimiento de la deuda en los cinco años después de la reforma: 0.8%.
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP obtenidos en el portal disciplina financiera de las entidades federativas y municipios (SHCP, 2023).
Figura 4 Crecimiento de la deuda pública de las entidades federativas después de reforma
Conclusiones
Con este estudio se obtuvo evidencia estadística significativa que demuestra que con la reforma en materia de disciplina financiera de 2016 hay una reducción en el crecimiento de la deuda pública de las entidades federativas. Sin embargo, debe considerarse como una aproximación que mide el fenómeno en términos globales, es decir, el comportamiento de la deuda total de las entidades federativas en su conjunto y no las variaciones individuales. Esto, podría mostrar que otros factores, adicionales a la Ley de disciplina financiera, podrían estar generando los incrementos o decrementos.
Podemos concluir que las medidas tomadas con la reforma constitucional en materia de disciplina financiera de las entidades federativas de México y su legislación reglamentaria si generan un mayor control, al menos para reducir el crecimiento de la deuda pública de las entidades federativas en su conjunto en el periodo de estudio.
Se propone para estudios futuros evaluar el impacto de la reforma por entidad federativa, así como determinar qué medidas adicionales permitirán un mejor control de la deuda pública de las entidades federativas.
