Introducción

Dada la importancia que ha adquirido el problema del déficit financiero y de la deuda de las entidades federativas en México, se ha considerado conveniente realizar un diagnóstico de la condición de sostenibilidad de la deuda que enfrentan los estados. Para tal efecto, primeramente se hace una revisión de la teoría sobre la función reguladora del Estado a través de la política fiscal, contrastando los argumentos a favor de las reglas y los estabilizadores automáticos y los relativos a la acción discrecional de los poderes públicos para regular la actividad económica. Una vez definidas las limitaciones y las áreas de oportunidad de la política fiscal y su posible aplicación a nivel de las entidades federativas, se procede a realizar un análisis de los factores determinantes de la tasa de endeudamiento de las 32 entidades federativas de México, derivándose recomendaciones de política para un manejo sostenible de la deuda a partir del cálculo de un balance financiero sostenible. Posteriormente, se aporta evidencia confirmatoria del aumento de la fragilidad financiera de las entidades federativas en la coyuntura económica de 2019 a 2020, explicada no solo por un bajo crecimiento económico, sino también por el aumento de los déficits fiscales y del mayor porcentaje de la garantía de participaciones de los nuevos créditos o de las propias reestructuraciones de deuda realizadas.

1. Regulación coyuntural, política presupuestaria y déficit público

Es difícil que los estados puedan sustraerse de los impactos que causa la coyuntura económica en sus finanzas públicas. Por ello, es indispensable pasar revista a los principales planteamientos sobre el papel de la política presupuestaria y del déficit público en la regulación de la coyuntura económica y la promoción del crecimiento económico.

La referencia teóricas respecto a la acción estabilizadora de la economía, remiten al debate entre los partidarios de los estabilizadores automáticos y los partidarios de las políticas activas compensatorias de las fluctuaciones económicas. Desde la perspectiva neoclásica se considera que hay una flexibilidad interna del presupuesto (built in flexibility) de donde se desprenden los estabilizadores automáticos. El impuesto sobre la renta es uno de los estabilizadores automáticos, ya que los impuestos son sensibles a la coyuntura. La expansión económica se verá frenada automáticamente por la fiscalidad, tomando en cuenta una elasticidad producto de los impuestos mayor que uno y tasas marginales de imposición positivas. En sentido inverso opera la estabilización vía impuestos en la parte detrimental del ciclo económico, la recesión.

En cuanto a las finanzas públicas compensatorias de corte postkeynesiano, el acento es puesto en la subordinación de la política presupuestaria y fiscal a las exigencias de la política de administración de la demanda efectiva. El impuesto es considerado un instrumento discrecional para regular la coyuntura económica, en particular para evitar tanto la inflación como el desempleo o su efecto conjunto a través de la estanflación.

Los partidarios de la óptica neoclásica sostienen la superioridad de la política de los estabilizadores automáticos en base a tres argumentos: 1) La automaticidad evita las dificultades de la previsión que es inherente a toda acción discrecional, tanto en lo relativo a la previsión precisa de los cambios del ciclo económico, como en la intensidad y las modalidades de la acción estabilizadora; 2) La automaticidad evita los efectos desestabilizadores de la política fiscal discrecional y; 3) La automaticidad limita la intervención de los poderes públicos y se inscribe dentro de un marco teórico de corte liberal.

Por su parte, los partidarios de las políticas fiscales compensatorias de tipo postkeynesiano, admiten las dificultades propias de la previsión coyuntural, pero reconocen que los progresos del análisis de los ciclos económicos y de la econometría han mejorado la fiabilidad de las previsiones. Por lo tanto, pensar que los estabilizadores automáticos puedan corregir los desequilibrios económicos, es suponer que los estabilizadores no tienen margen de error. Los partidarios de las finanzas públicas compensatorias sostienen que la acción estabilizadora debe ser más “fina”, tratando de aplicar una política selectiva y diferenciada a nivel sectorial, lo que supone ir más allá de los estabilizadores automáticos.

Como es bien conocido, los déficits de regulación se clasifican en déficits automáticos y déficits discrecionales. Los primeros son inducidos espontáneamente por la baja de los ingresos fiscales y el aumento de ciertos gastos (Prestaciones de desempleo, subsidios, etc.), permitiendo una cierta estabilidad automática. Sin embargo, los déficits automáticos no pueden reducir la amplitud de las fluctuaciones.

La política de estabilización coyuntural, puede llevar a los poderes públicos a poner en práctica políticas fiscales activas, ya sea mediante la rebaja temporal de impuestos u otorgando facilidades de pago. Asimismo, puede utilizar el ahorro operativo disponible para la realización de inversiones públicas y en su caso, el déficit fiscal. Sin embargo, en ocasiones los gobiernos estatales practican los déficits autónomos sin justificación macroeconómica. El caso más emblemático es la política fiscal electoralista, en donde hay varias evidencias empíricas que demuestra su existencia a nivel estatal y de aquellos municipios que son asiento de las ciudades capitales de los estados en México. Como se pone en evidencia en los trabajos de ^{Gámez e Ibarra (2009)} , ^{Ramírez y Erquizio (2012)} , ^{Amarillas y Gámez (2014)} , ^{Mejía, Reyes y Melquíades (2016)} y ^{Amarillas y Gámez (2018)}.

Otro de los casos que puede dar pie a una política fiscal desestabilizadora es cuando la demanda agregada de la economía es demasiado fuerte y la producción real se encuentra por encima de la producción de equilibrio o tendencial. En este caso, se recomienda que la política presupuestaria sea restrictiva y se generen de preferencia fondos de estabilización o de amortización para encarar las contingencias de la época de astringencia de recursos. Ante la falta de oportunidad de estadísticas para estimar el PIBE (Producto Interno Bruto Estatal) potencial o tendencial de los estados de la república, se recomienda utilizar indicadores cíclicos a nivel estatal como es el caso del Índice Trimestral de Actividad Económica Estatal (ITAEE), del índice Cíclico Regional (ICR) de Banco de México y del índice Coincidente por Entidad Federativa (ICEF) elaborado por (Erquizio y Ramírez, 2011). Las políticas fiscales activas suponen también la complementariedad del fondo federal de estabilización de los ingresos de las entidades federativas, que entraron en vigor sus reglas de operación a partir del 26 de marzo de 2009. De acuerdo con el artículo 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, 25% del remanente de los ingresos excedentes de la Ley de Ingresos, se destinará al FEIEF (Fondo de Estabilización de Ingresos de Entidades Federativas).

Como consecuencia del aumento de los déficits fiscales, las deudas han tendido a aumentar y por lo tanto el servicio de la deuda se acrecienta y aumenta su participación en el gasto público total, reduciendo el margen de maniobra de los gobiernos estatales. Sin embargo, estas acumulaciones de deuda pueden reducirse si la política monetaria y la política fiscal son usadas en forma conjunta. En períodos de recesión, los déficits públicos crecen y las tasas de interés tienden a estancarse o decrecer, lo que permite que la deuda no se acumule en forma tan acelerada. Por ello, la deuda se acumula en los períodos donde la política monetaria es restrictiva y la política fiscal es utilizada para compensar a la actividad económica.

Los tres problemas que encara la política fiscal como instrumento de estabilización del ciclo económico son tres:

2. La sostenibilidad de la deuda pública estatal

Una política de endeudamiento permanente es sostenible si su volumen de deuda crece a largo plazo a un ritmo menor al de la tasa de crecimiento económico. Otros también aducen que cuando la tasa de interés real sea menor a la tasa de crecimiento económico real, también es posible la sostenibilidad de la deuda, siempre y cuando los déficits primarios no perturben este efecto favorable y lo reviertan (^{Blanchard, (2017)} , ^{Greffe, (1991)} ,^{Greffe, (1995)}. En caso de que el crecimiento del volumen de deuda sea mayor al ritmo de crecimiento económico, puede ser que se complique la situación y se genere un efecto bola de nieve, en donde la tasa de interés real sea mayor a la tasa de crecimiento y se tengan déficits primarios persistentes, llevando a enfrentar problemas de impago.

Justamente, la iniciativa de ley de disciplina financiera de las entidades federativas y municipios fue elaborada para encarar los problemas de riesgo financiero que pudieran en un momento dado generar la deuda de los estados y municipios en el sistema financiero mexicano. Por ello, se consideró conveniente regular en forma periódica a los estados y municipios para evitar los problemas de default o de incumplimiento de pagos y su salida temporal o permanente del mercado de crédito. Dicha ley fue aprobada el 17 de marzo de 2016 en el Diario Oficial de la Federación.

Dentro de las medidas de control presupuestario que se destacan en los artículos transitorios de la LDFEyM, son las siguientes:

Séptimo.- El porcentaje a que hace referencia el artículo 12 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, relativo a los adeudos del ejercicio fiscal anterior de las Entidades Federativas, será del 5 por ciento para el ejercicio 2017, 4 por ciento para el 2018, 3 por ciento para el 2019 y, a partir del 2020 se observará el porcentaje establecido en el artículo citado.

Octavo.- El registro de proyectos de Inversión pública productiva de cada entidad federativa y el sistema de registro y control de las erogaciones de servicios personales, a que se refiere el artículo 13, fracción III, segundo párrafo y la fracción V, segundo párrafo, respectivamente de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, deberá estar en operación a más tardar el 1o. de enero de 2018.

Noveno.- Los Ingresos excedentes derivados de Ingresos de libre disposición a que hace referencia el artículo 14, fracción I de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, podrán destinarse a reducir el Balance presupuestario negativo de ejercicios anteriores, a partir de la entrada en vigor de esta Ley y hasta el ejercicio fiscal 2022.

En lo correspondiente al último párrafo del artículo 14 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, adicionalmente podrán destinarse a Gasto corriente hasta el ejercicio fiscal 2018 los Ingresos excedentes derivados de Ingresos de libre disposición, siempre y cuando la Entidad Federativa se clasifique en un nivel de endeudamiento sostenible de acuerdo al Sistema de Alertas.

Como se puede apreciar, las medidas de control presupuestal van orientadas a regular el endeudamiento a proveedores y contratistas, así como otros adeudos pendientes por pagar (ADEFAS), las erogaciones de los ingresos excedentes disponibles en su aplicación a gasto corriente y los descubiertos en el balance presupuestal. Es claro, que hay una nueva ponderación asignada al gasto de inversión y en detrimento de los gastos corrientes, otorgándole a los gastos en infraestructuras para la competitividad una importancia crucial, acorde con las nuevas teorías del crecimiento endógeno que privilegian este tipo de gastos por sus efectos de derrame o de externalidades positivas. Se asigna un bajo nivel de importancia a los déficits fiscales como instrumentos de la política estatal y se reducen los márgenes de maniobra en materia de endeudamiento y por tanto de inversión respecto al pasado.

Otro aspecto importante es lo relativo a los desarrollos del tema de la sostenibilidad de la deuda, en donde encontramos varias formalizaciones matemáticas y cálculos operativos al respecto que son coincidentes, aunque llegan a los resultados de formas diferentes (^{Blanchard, (2017)} ); ^{Albi, González, Urbanos y Zubiri, (2015)} ; ^{Cansino (2011)} ; ^{Greffe, (1991)} . De esta forma, definimos primeramente la restricción presupuestaria del gobierno en el año t:

La deuda del año actual t es igual la deuda del año t-1 más los intereses de la deuda más el déficit primario (diferencia entre el gasto público sin intereses, e impuestos). Sea i el tipo de interés nominal y g la tasa de crecimiento de la economía de la renta nominal.

Suponga que g e i son constantes en el tiempo. Dividiendo [1] entre [2] se tiene:

_xEn donde las minúsculas son porcentajes del PIB del año y d_t es el ratio del déficit primario sobre el PIB. Restando B_t-1 de ambos lados de la ecuación [3] se llega a una expresión básica para evaluar la sostenibildad de la deuda.

_Donde bt   = bt-1 - bt-1_.Por lo tanto, la deuda es insostenible si ( b_t es permanentemente mayor que cero, lo que puede ocurrir si el déficit primario es permanentemente más alto que el diferencial entre i y g. Para evaluar que tan alto es un déficit, dado un ratio de deuda b, el valor del déficit primario debe de exceder un valor crítico d^*:

Donde b= b_t-1. Por lo tanto, si d_t > d^* de modo permanente, la deuda es insostenible ya que su volumen crece continuamente. La condición [5] tiene dos implicaciones. Primero si i>g, la sostenibilidad requiere de un superávit primario (d^*<0). En cambio, si existiese déficit primario, se produciría el efecto bola de nieve, reproduciéndose en forma insostenible la deuda. La segunda, es si i<g , la economía permite un déficit primario persistente, siempre que su nivel sea menor o igual de d* . En este caso, el crecimiento de la economía es superior al crecimiento de la deuda, lo que genera un cierto margen para tener un cierto nivel de déficit.

De igual forma, la evolución de cociente entre la deuda y el PIB o tasa de endeudamiento, puede ser expresada como sigue:

La fórmula expresa la variación de la tasa de endeudamiento como igual a la suma de dos términos (^{Blanchard, 2017}). El primero es la diferencia entre el tipo de interés real y la tasa de crecimiento multiplicada por la tasa inicial de endeudamiento. El segundo es el cociente entre el déficit primario y el PIB.

Esto ecuación implica que el cociente entre la deuda y el PIB será mayor:

3. Los factores determinantes del cambio de la deuda y el balance primario sostenible

Para el cálculo de los determinantes del cambio en la tasa de endeudamiento, se puede proceder realizándolo tanto a precios corrientes como a precios constantes. Hemos optado por realizarla de la manera más directa, que es a partir de precios corrientes, de la forma siguiente:

En donde:

B tPIB t_{= Tasa de endeudamiento actual}

B t-1PIB t-1_{= Tasa de endeudamiento del año anterior}

_{i = Tasa de interés promedio ponderada al cierre del año}

_{g =Tasa de crecimiento del PIBE nominal}

Dp tPIB t_{= Balance primario respecto al PIBE}

Partiendo de esta expresión, se ha calculado a partir de los coeficientes de la deuda respecto al PIBE y de las tasas de interés promedio ponderada y del crecimiento del PIBE, el balance primario como un residuo. Lo que garantiza que su resultado sea lógicamente consistente.

La tasa de crecimiento de la economía de los estados, se ha calculado con las cifras que pública INEGI del PIBE a precios corrientes en el Banco de Información Económica.

El balance primario sostenible fue calculado a partir de la expresión que mantiene la tasa de endeudamiento sin cambio en el tiempo.

Los resultados de la medición del balance primario por entidad federativa, mismo que estamos calculando como un residuo, es un indicador no disponible en todas las cuentas públicas estatales, ni tampoco es reportado en la Estadísticas Estatales y Municipales que publica el INEGI. Aunque existen estimaciones de las calificadoras de deuda (Fitch Ratings, Standar and Poors, etc.), estas adolecen de su aplicación a todas las entidades federativas y son frecuentemente revisadas, sin alguna explicación puntual al respecto.

De acuerdo a las estadísticas de balance primario por estados, se observa como hay una mayor frecuencia de entidades con déficit fiscal en 2016 alcanzando una total de 29 observaciones. La más pequeña frecuencia se observa en 2013 con 21 observaciones. Lo cierto es que de 2016 a 2018, empiezan los estados a reducir sus descubiertos en el balance primario. Señal de una mayor cautela por la implementación gradual de la Ley de Disciplina Financiera para Entidades Federativas y Municipios. Sin embargo, a partir de la desaceleración de 2019 empiezan revertirse este proceso, ya que aumenta el número de estados con déficit primario, alcanzando 29 estados en 2019.

Tratando de medir el balance primario sostenible, uno puede observar con mayor claridad la creciente fragilidad financiera de las entidades federativas. Mientras que en 2012 solo cinco estados estaban obligados a incurrir en superávit primarios para lograr la sostenibilidad de su tasa de endeudamiento. Para 2019 un total de 25 entidades federativas tenían que incurrir en superávit primario para poder mantener su tasa sostenible de endeudamiento. Dejando de lado el caso de Tlaxcala que por disposición constitucional no puede incurrir en financiamiento vía deuda pública, quedan entonces seis entidades que cuentan con un ligero margen de maniobra para incrementar su balance primario, sin aumentar su tasa de endeudamiento. Dado el bajo nivel de crecimiento observado en 2019 y las expectativas nada halagüeñas para 2020, producto de la recesión internacional y del efecto de la pandemia del COVID-19, aunado a las nuevas restricciones jurídico institucionales impuestas por la Ley de Disciplina Financiera de Entidades Federativas y Municipios, se puede esperar un escenario de deterioro de los márgenes de maniobra financiera de las haciendas públicas estatales.

Hay dos indicios que dan muestran de la creciente fragilidad de las finanzas públicas estatales, por una parte se observa un aumento de la tasa de interés promedio ponderada de las entidades federativas 2015 a 2018, pasando de 5.4% a 9.2%. Aunque con una ligera disminución en 2019 a un promedio de 8.1% y con disminuciones adicionales en 2020 producto de las política monetaria contracíclica seguida por el Banco de México para enfrentar la contingencia sanitaria y los efectos de la recesión internacional. No obstante, la política fiscal de austeridad del gobierno federal no ha acompañado a la política monetaria activa del banco central, lo que se ha reflejado en reducciones de la producción y el empleo. Otro de los indicios es el aumento porcentual de la pignoración o garantías de los financiamientos totales de 2019 a 2020. Pasando de 7 estados que aumentaron su afectación porcentual de participaciones a deuda en el primer trimestre de 2019, hasta llegar a ser 23 estados para marzo de 2020 .Incluso, algunos estados tienen afectados el 100% de su financiamiento o incluso más del 100%.

Tanto el efecto del aumento del stock de la deuda sobre la tasa de interés, como del aumento mismo de la tasa de interés, ambos factores inciden en el aumento de los intereses pagados. Las mayores garantías exigidas se traducen en un aumento porcentual de los créditos pignorados por participaciones, lo que reduce el margen de maniobra de endeudamiento adicional. Algunos estados incluso, pueden presentar una senda de déficit fiscales crecientes y de crecimiento de la economía por debajo de la tasa de interés en un horizonte de mediano plazo, lo que conlleva a enfrentar el problema del efecto bola de nieve, lo que deviene en un aumento explosivo de la deuda, por el aumento del monto, de la tasa de interés y de las condiciones cada vez más restrictivas para el endeudamiento adicional.

Consideraciones finales

Primeramente, se ha elaborado un marco conceptual para establecer la distinción entre los partidarios del enfoque que prioriza el papel de los estabilizadores automáticos en la estabilización coyuntural de la economía y los partidarios de una política fiscal activa orientada a un manejo más discrecional y selectivo de las políticas de administración de la demanda efectiva. Así mismo, se ha destacado el papel de los déficits fiscales autónomos explicados fundamentalmente por el ciclo electoral de las variables de gasto público y no por los fundamentos de la teoría macroeconómica.

Entre las principales aportaciones de este estudio sobre la sostenibilidad de la deuda pública estatal, podemos decir que se ha propuesto una metodología para medir la importancia de los factores determinantes de la tasa de endeudamiento a nivel estatal, al mismo tiempo que se ha realizado la medición de un indicador de balance primario sostenible.

En el estudio, se ha determinado el balance primario como un factor residual de la fórmula de los factores determinantes de la tasa de endeudamiento. Esto debido a la falta de transparencia y de accesibilidad del indicador de balance primario en las cuentas públicas y en las propias estadísticas de Finanzas Públicas Estatales y Municipales que publica INEGI.

También se ha realizado una medición del balance financiero sostenible para las 32 entidades federativas, mismo que considerando la relación del crecimiento de la economía con respecto a la tasa de interés real y el saldo nivel del balance primario respecto al PIBE, se puede determinar si es sostenible o no sostenible la política financiera seguida por los gobiernos estatales.

Se presenta evidencia confirmatoria de un menor margen de maniobra financiera de las entidades federativas ante los problemas derivados del bajo crecimiento de 2019 y de los problemas generados por la recesión internacional y los efectos de la paralización de actividades provocada por la pandemia del COVID-19 a partir del primer semestre de 2020. Se aduce, que hay un aumento del porcentaje de créditos pignorados con participaciones de 2018 a 2020 y al mismo tiempo un escenario de bajo crecimiento económico o decrecimiento, que tiende a complicarse por una gestión macroeconómica por parte del gobierno federal que da prioridad a las políticas de austeridad fiscal, en tanto que el banco central aplica una política monetaria activa de reducción de las tasas de interés. A ello, se agregan otras dificultades coyunturales como la caída en la producción de petróleo y del precio de referencia establecido en los criterios generales de política económica, así como nuevas restricciones jurídico-institucionales impuestas por la Ley de Disciplina Financiera para Entidades Federativas y Municipios, factores que reducen los márgenes de maniobra de la finanzas públicas estatales y que no permiten un manejo sostenible de la deuda en esta difícil coyuntura económica.

Queda pendiente, la utilización de un filtro de tendencia-ciclo para efectos de medir el PIB potencial o tendencial de las entidades federativas en México, de tal suerte que se pueda realizar un seguimiento de la política fiscal y su influencia sobre la coyuntura económica. Asimismo, falta realizar un análisis a posteriori, sobre las implicaciones de la nueva política de reglas fiscal de disciplina financiera que están siendo aplicadas en México a partir de 2017. De igual forma, hay que dar seguimiento a la experiencia del fondo de estabilización de ingresos de la Ciudad de México para ver sus resultados y ver la factibilidad de realizar una mayor generalización de esta experiencia al resto de entidades federativas de México.