Introducción

México es uno de los países con tasas más elevadas de migración interna e internacional. En cuanto a esta última, se ha posicionado históricamente como una nación expulsora de población, predominantemente a Estados Unidos. De manera simultánea, desde la década de 2010 ha venido cobrando relevancia el fenómeno de la migración centroamericana con destino al mismo país. Las tragedias asociadas a la migración irregular, el crecimiento y la persistencia de los flujos migratorios, así como nuevas formas de organizarse y movilizarse y diversas respuestas de las autoridades gubernamentales mexicanas permitieron la visibilización y constatación de un cambio sin precedentes en las dinámicas migratorias de México, que pasó de ser considerado un país eminentemente de expulsión y retorno de connacionales a uno de tránsito y destino para personas extranjeras, muchas de ellas necesitadas de protección internacional.

En el marco de grandes movimientos migratorios suscitados a nivel mundial en la década referida, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) convocó a un proceso internacional para hacer frente a la situación de millones de personas migrantes y refugiadas, bajo el estandarte de la Declaración de Nueva York de septiembre de 2016. En ésta se establecía un proceso de consultas y diálogos internacionales cofacilitados por México y Suiza, que concluirían en el invierno de 2018, bajo las figuras del Pacto Mundial de Migración y el Pacto Mundial de Refugiados; el primero de ellos esboza la intención de alcanzar una migración segura, ordenada y regular.

Con base en este proceso internacional, en el marco del inicio del nuevo gobierno federal de México (2018-2024) y el arribo de flujos masivos de migrantes y refugiados provenientes de Centroamérica, las autoridades mexicanas anunciaron en 2018 un cambio de paradigma en la gestión de los flujos migratorios, que contempla un enfoque de derechos en sus acciones para atender el fenómeno en el país (^{Segob, 2019}). De manera paralela, ante la persistencia y magnitud de los flujos y la presión estadounidense, las prácticas del gobierno mexicano en torno a la migración han distado mucho de ser congruentes con su discurso humanista, e incluso han sido plenamente identificadas como restrictivas (^{Wiesner y Basok, 2020}), lo cual ha incrementado la vulnerabilidad de las personas migrantes.

Bajo la lente de análisis de la gobernanza migratoria internacional, el presente artículo busca generar una reflexión que ayude a evidenciar cómo los principios del Pacto Mundial de Migración -segura, ordenada y regular- operan en sentido contrario en la práctica institucional mexicana frente a las poblaciones migrantes y refugiadas. En el primer apartado se describe y analiza el proceso de elaboración de dicho pacto y el papel de México en él; en el segundo se da cuenta de la compleja dinámica de flujos migratorios en el país a partir del año 2010, con la masacre de 72 migrantes, y cierra en 2022 con el registro actualizado de solicitudes del reconocimiento de la condición de refugiado en México, hechos en los que se desplegó una variedad de respuestas de las instituciones públicas.

Posteriormente se reflexiona en torno a la manera en que la migración se volvió precisamente desordenada, insegura e irregular, y se analiza cómo el propio pacto se convirtió, irónicamente, en un recurso para continuar las prácticas de restricción y de contención migratoria. Para finalizar, se esbozan algunas consideraciones que permitirán reflexionar sobre el nexo causal entre la firma de un tratado internacional por parte de México y su poco interés por buscar el logro de los objetivos del mismo, con lo cual se muestra el complejo contexto que se vive en el país en materia migratoria, la necesidad de respuestas innovadoras que conduzcan a una perspectiva de derechos humanos y, en consecuencia, la disminución de la vulnerabilidad de las personas migrantes.

México, el Pacto Mundial de Migración y la gobernanza migratoria

Con el impulso de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada en 2015, los países miembros de la ONU reconocieron que hay un aumento sin precedentes en la movilidad humana, con más de 224 millones de desplazamientos y 65 millones de personas forzadas a desplazarse, de las cuales más de 21 millones son refugiadas y 27 millones solicitantes de asilo (^{ONU, 2016}). Por ello se buscó establecer un diálogo para reconocer la positiva contribución de los migrantes a un crecimiento inclusivo y un desarrollo sostenible que hiciera frente a la preocupación de ciertos líderes mundiales que veían en el desplazamiento forzoso y la migración irregular masiva un problema complejo, sobre todo para las naciones de destino y que acogen a más refugiados. De ahí que la visualización de la migración como un problema instó a tomar la decisión de adoptar un pacto (^{Debandi y Sander, 2020}).

En 2016, la ONU y sus Estados miembros concretaron una agenda multilateral para responder al fenómeno de la migración, la cual se materializó en la Declaración de Nueva York y fue aprobada en la reunión plenaria de alto nivel de la Asamblea General el 19 de septiembre del mismo año, en la que se expresaba el compromiso de que cada región partícipe diera una respuesta integral a las personas migrantes y refugiadas, haciendo hincapié en que ambas poblaciones presentan capacidades, realidades y necesidades diferentes, por lo que se buscaría emprender acciones distintas respecto a cada grupo. El consenso concluyó con la necesidad de las naciones de crear un mecanismo de respuesta sostenible para sufragar la carga excesiva de los primeros países de acogida de migrantes y refugiados -fundamentalmente países en vías de desarrollo- mediante la colaboración mundial, que se consolidó con la aprobación de crear un pacto para las migraciones y otro para los refugiados.

En este escenario, México fungió como cofacilitador, junto con Suiza, con el fin de establecer los intercambios entre los gobiernos partícipes. Por su parte, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) tendrían un papel fundamental en el desarrollo del proceso como coadyuvantes en la elaboración de un borrador preliminar del Pacto Mundial en las negociaciones intergubernamentales.

El proceso dio inicio con una fase de consultas entre abril y noviembre de 2017, en el que se incluyeron sesiones temáticas que abordarían cuestiones como derechos humanos, causas de la movilidad humana, cooperación y gobernanza internacional, contribución y desarrollo, prevención y asistencia, y migración irregular. Asimismo, se organizaron consultas regionales por continente y diálogos con actores interesados como académicos, especialistas en el tema y organizaciones del sector privado y la sociedad civil (OSC), con la lógica de buscar el consenso multilateral en la gobernanza migratoria a nivel mundial.¹ En las sesiones, los Estados expresaron sus necesidades particulares y desde cuál enfoque se comprometieron a colaborar en la administración y gestión de los flujos migratorios actuales.

Finalizadas las consultas, el presidente de la Asamblea General dirigió la preparación de resúmenes interinstitucionales con el apoyo del secretario general, los cofacilitadores y la oim. En el caso de las consultas con actores clave, la intervención de la sociedad civil tenía la relevancia de constatar y exponer las diferentes realidades de cada región y los distintos puntos de vista de muchas organizaciones que hacen trabajo directo con la población migrante (^{ONU, 2017}). De manera particular, las participaciones de las OSC del bloque latinoamericano destacaron temas relacionados con la erradicación de la política migratoria restrictiva y de contención que tenía impactos negativos en las personas, buscando además repensar y reflexionar sobre las políticas migratorias desde la interseccionalidad (^{Debandi y Sander, 2020}).

La segunda fase, conocida como stock-taking, tenía que ver con el examen y la evaluación del contenido del pacto. México, en su función de cofacilitador, fungió como copresidente de las mesas para coadyuvar en el escrito final, el cual sería la base del borrador preliminar del Pacto Mundial² (^{ONU, 2018}).

Ya en la tercera fase, la de negociación, se realizaron cinco rondas de reuniones intergubernamentales entre febrero y julio de 2017 en la sede de la ONU en Nueva York, en las que se presentó el borrador final del pacto. Dicho borrador fue aceptado por Chile a nombre de los 15 países que conforman el bloque latinoamericano, incluido México, y por el grupo africano, que aceptaban la incorporación de los derechos humanos de los migrantes en cuestiones de acceso a un trabajo, servicios de salud y la no discriminación de tal población. No obstante, China y Rusia expresaron su interés en que el contenido del pacto se enfocara en el desarrollo y no en la observancia y protección de los derechos humanos. Por su parte, Europa hizo énfasis en que el pacto se caracterizara por la responsabilidad que tendría cada Estado en la readmisión de nacionales y la instrumentación de la política de securitización -ante la amenaza a su seguridad- como un poder soberano (^{SRE, 2018}).

A partir de tales posicionamientos, la discusión entre los países sobre el contenido del pacto se desarrolló tratando de situar como eje principal los intereses particulares de cada soberanía. Algunos países, sobre todo los asiáticos y europeos, manifestaron sus intereses geopolíticos, como la cúspide de la protección de su soberanía, hecho que daría pie a que la negociación del pacto girara en torno a una visión de seguridad y protección de las fronteras, así como en una perspectiva que privilegiara la contribución económica de los inmigrantes en los países de acogida. Mientras tanto, para los países de Latinoamérica el interés estuvo relacionado con la protección de los derechos humanos, la perspectiva de género, el interés superior de la niñez y la gestión de una movilidad humana regular.

La Unión Europea insistió en la necesidad de discutir sobre la conceptualización de las formas de migrar y de quiénes son los que migran. Tales definiciones se volvieron de suma importancia, pues ayudaron a establecer diferentes directrices en las que se abordan derechos específicos de cada una de las poblaciones que conforman los flujos migratorios, así como las diversas vías de respuesta que los Estados deben dar en gobernanza y gestión de la migración internacional.

Además, se integraron temas del pacto para refugiados, como el principio non-refoulement (no devolución). De esta forma, el grupo africano, el bloque latinoamericano y la Unión Europea insistieron en la necesidad de incorporar tal principio como norma consuetudinaria³ del derecho internacional en derechos humanos, excluyendo el rigor de su observancia, exclusivo del marco convencional de refugiados (^{SRE, 2018}). Finalmente, en la última ronda de negociaciones los cofacilitadores hicieron entrega del borrador final a los Estados miembros.

En las rondas de negociación México participó con líneas discursivas orientadas hacia acciones concretas de acceso seguro de los migrantes a servicios básicos de salud, educación y justicia; protección de migrantes en situaciones de vulnerabilidad; la no regresión en los compromisos de derechos humanos de las personas migrantes; el rechazo absoluto a la criminalización de las personas migrantes; una sólida perspectiva de género y diversidad; el fin de la detención de niños y niñas migrantes, y la regularización como un instrumento de protección y manejo de la migración de manera segura y con enfoque de derechos humanos (^{SRE, 2018}).

Tal discurso refuerza la percepción de que el andamiaje institucional del Estado mexicano se orientará efectivamente hacia una migración ordenada, segura y regular, con base sólida en la protección de los derechos humanos de todas las personas que componen los flujos migratorios y no en la instrumentación de mecanismos de política migratoria que buscan criminalizar a la población en movilidad humana. Sin embargo, una vez instaurado el pacto, la respuesta institucional mexicana mantuvo su discurso fundamentado en él, pero su práctica ha ido en un sentido totalmente contrario al mismo.

Durante el proceso preparatorio, el discurso de México hizo hincapié en establecer que «el pacto no promueve la migración» y en reconocer «el derecho de las personas a permanecer en su propio país» (^{SRE, 2018, párr. 48}). Lo paradójico es que el discurso político es de una latente observancia de los derechos humanos, cuando en la práctica éstos no son aplicados (^{Schlenkery e Iturralde, 2006}). Así, en la transmisión del discurso político, las instituciones emplean estrategias para modificar el significado de una acción, se aplican eufemismos para esconder el trasfondo de la ideología del discurso y la real intencionalidad de actuación (^{Van Dijk, 2005}). El discurso que sustenta el Estado mexicano en la etapa de negociación del pacto también sirve como un mecanismo político contrario a las acciones de responsabilidad y protección, pues funge como una acción política que desincentiva la migración y la exigencia del derecho que tienen las personas desplazadas a buscar asilo y protección en otros países.

Las líneas discursivas de México tuvieron la directriz de preservar su soberanía al afirmar que «el Pacto tampoco busca erosionar potestades soberanas, ni imponer visiones hegemónicas» (SRE, 2019, párr. 48). A este respecto, se considera que la protección de la autodeterminación de un Estado para la gobernanza y la gestión de los flujos migratorios dentro de su territorio, así como la protección de los derechos humanos y la admisión de refugiados, han sido determinadas por reglas establecidas en tratados internacionales, pero en los hechos existe la prioridad de proteger la soberanía nacional de los Estados, lo cual se superpone a los derechos de las poblaciones en movilidad humana (migrantes y refugiados), pues se considera que su presencia puede representar una vulneración a la soberanía del Estado (^{Walzer, 1993}).

Al término de las negociaciones, la Asamblea General de la ONU aprobó su contenido, y se celebró la Conferencia Intergubernamental en diciembre de 2018 en Marrakech, Marruecos, con la representación de 164 países. Sin embargo, sólo 152 lo ratificaron; fue rechazado por la República Checa, Polonia, Hungría, Israel y Estados Unidos, países que argumentaron en sus posicionamientos que el pacto es incompatible con su soberanía, su política migratoria o que podría tener un efecto de incitación a la inmigración ilegal (^{Forbes, 2018}). Se abstuvieron otros 12 países: Chile, Italia, Austria, Argelia, Australia, Suiza, Estonia, Bulgaria, Liechtenstein, Letonia, Rumania y Singapur (^{Deustche Welle, 2018}; ^{ONU, 2018}). Así, por la manera como se gestó el pacto y sus contenidos, al no lograrse que se constituyera en una iniciativa vinculante, cada Estado mantenía su derecho a establecer los objetivos que instrumentaría (^{Martínez, 2020}), en tanto que no fueran contrarios al derecho internacional y humanitario.

En su versión final, el pacto estableció una agenda política que deberían cumplir los gobiernos de los países con base en un liderazgo mundial y cooperación compartida, que se guía por 23 objetivos que pretenden mirar la migración en un marco de respeto a los derechos humanos (^{ONU, 2018}), a través de una política de inclusión en el reconocimiento de las capacidades humanas, sociales y económicas de los migrantes, incentivando así que la migración sea voluntaria y no obligatoria o el único recurso para las personas. En sus objetivos, busca que los Estados de origen, tránsito y destino se comprometan a emplear mecanismos que prevengan el desplazamiento de personas, como la inversión en proyectos y programas que fomenten el crecimiento económico, especialmente en los países de origen.

Los 23 objetivos del pacto establecen una agenda que orienta a guiar las respuestas de los Estados a la migración. Para los fines del presente trabajo, se destacan 12 objetivos, que se considera están directamente relacionados con la atención y gestión de flujos migratorios, y que hasta el momento han quedado en un itinerario parcialmente o no cumplido por el gobierno mexicano:

[…]

3. Proporcionar información exacta y oportuna en todas las etapas de la migración.

4. Velar por que todos los migrantes tengan pruebas de su identidad jurídica y documentación adecuada.

5. Aumentar la disponibilidad y flexibilidad de las vías de migración regular.

[…]

7. Abordar y reducir las vulnerabilidades en la migración.

8. Salvar vidas y emprender iniciativas internacionales coordinadas sobre los migrantes desaparecidos.

9. Reforzar la respuesta transnacional al tráfico ilícito de migrantes.

10. Prevenir, combatir y erradicar la trata de personas en el contexto de la migración internacional.

11. Gestionar las fronteras de manera integrada, segura y coordinada.

12. Aumentar la certidumbre y previsibilidad de los procedimientos migratorios para la adecuada verificación de antecedentes, evaluación y derivación.

13. Utilizar la detención de migrantes sólo como último recurso y buscar otras alternativas.

[…]

21. Colaborar para facilitar el regreso y la readmisión en condiciones de seguridad y dignidad, así como la reintegración sostenible.

[…]

23. Fortalecer la cooperación internacional y las alianzas mundiales para la migración segura, ordenada y regular (^{ONU, 2018}).

Como se puede observar, los 12 objetivos seleccionados se relacionan con las prácticas orientadoras y deseables en una gobernanza migratoria que busca dar respuestas a las poblaciones migrantes en los lugares de origen-retorno, tránsito y destino. Ese marco de gobernanza es, por lo tanto, una agenda de gestión de la movilidad de las personas, por lo que se ha convertido en sustento ideológico de nuevas políticas, muchas de las cuales enfatizan el discurso de derechos humanos, mientras que se instauran prácticas que apuestan por la restricción y criminalización de la migración, logrando así lo que ^{Domenech (2013)} denomina políticas de control con rostro humano.

Ahora bien, entender la gobernanza migratoria internacional supone precisar también que estamos hablando de un proceso de participación en que el Estado como institución busca resolver problemas de carácter social en colaboración con otros actores. La noción de gobernanza de la migración es una categoría que comenzó a cobrar relevancia en la década de 1990 para definir el posicionamiento discursivo y político de los Estados ante tratados o acuerdos entre naciones en temas en específicos, en dicha época con mayor énfasis en el ámbito de la cooperación empresarial y económica (^{Estupiñán, 2013}).

Ahora, en temas migratorios la gobernanza busca promover la coordinación entre las diferentes instituciones y el marco legal que regule la migración con el fin de desarrollar una respuesta común y conjunta a este fenómeno y promover la cooperación internacional. En suma, la gobernanza pareciera ser una perspectiva que permite reflexionar y analizar las buenas prácticas, programas o políticas instrumentadas en temas de migración o de asilo (^{Pellegrino, 2004}). Sin embargo, en la práctica la gobernanza también se ha posicionado con un doble rostro, que justamente se sirve de la participación intersectorial para la creación e instrumentación de dispositivos de control y de seguridad que permiten proteger naciones y explotar nichos económicos, como la mano de obra de habitantes del sur global. Desde donde ideas como la de migración ordenada se convierten en una misión para fortalecer el régimen de control de las migraciones (^{Domenech, 2013}).

Flujos migratorios irregulares en México, un recuento de la complejidad

Como se vio en el apartado anterior, la creación del Pacto Mundial de Migración se relacionó directamente con la tendencia al alza de movimientos de población a nivel internacional y los retos que ello estaba significando para ciertos países, entre los cuales México figuraba como uno de los principales por ser uno de los corredores migratorios más importantes del mundo, fundamentalmente por la migración mexicana a Estados Unidos, pero también por el tránsito irregular de personas provenientes del norte de Centroamérica, el Caribe, Sudamérica y otras regiones del mundo hacia la Unión Americana (^{Unidad de Política Migratoria, 2018}; ^{Segob, 2019}). De ahí que México fuera un actor fundamental en la participación en el pacto y su involucramiento como cofacilitador, al generar una amplia expectativa en torno a posibles cambios en las maneras de gestionar y atender los flujos migratorios en nuestro país.

Si bien es cierto que la migración centroamericana en tránsito o con destino a México es un fenómeno de larga data, en la presente propuesta, con el fin de darle un contexto histórico y político, se consideran las dinámicas migratorias a partir del año 2010 como un punto de inflexión para entender las dinámicas asociadas a esta migración que involucra a los países del norte centroamericano (Guatemala, El Salvador y Honduras), a los cuales en el último quinquenio se han sumado de manera más notoria flujos provenientes de otras regiones como el Caribe, Sudamérica, África y Asia (^{Hernández y Ramos, 2022}).

El año 2010 se considera trascendental en las dinámicas de la movilidad porque visibiliza la desprotección y el tránsito inseguro de las personas migrantes por México, y la impunidad con que se violan sus derechos y dignidad humana por parte del Estado, con el lamentable asesinato de 72 migrantes provenientes de Centro y Sudamérica que fueron masacrados por el crimen organizado en la región fronteriza del Golfo de México en el estado de Tamaulipas. Por la magnitud de la tragedia y la presión internacional y nacional de actores diversos es que dicho acontecimiento marcará un antes y un después en la visibilización de los flujos irregulares en tránsito por México (^{Anguiano y Cruz, 2014}; ^{Martínez et al., 2015}; ^{Hernández y Porraz, 2020}).

Con mayor énfasis desde 2010, la inestabilidad político-económica y social en Honduras, Guatemala y El Salvador ha seguido motivando y profundizando la necesidad de las personas de cambiar su lugar de residencia. Si bien la decisión de carácter económico de las migraciones centroamericanas ha sido una constante, a partir de 2013 comenzaron a notarse cambios importantes en las decisiones manifiestas de las personas de migrar, que llegaron a combinarse con causas de carácter estructural como la pobreza y falta de oportunidades, y con otras igualmente estructurales pero que habían sido poco referidas, como el desbordamiento de la violencia en el norte centroamericano. De esta forma, en 2013 comienza a detectarse un cambio significativo en las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado en México, año en que se alcanzó una cifra de alrededor de 1 300 solicitudes, con lo que comenzaría una tendencia al crecimiento exponencial de aproximadamente 10 000% hasta 2021 con el registro de más de 130 000 solicitudes (^{COMAR , 2022}).

Cabe precisar que desde 2016 ha sido más notorio el arribo de personas de otras nacionalidades y regiones del mundo que igualmente llegan a México motivadas por problemáticas de carácter político, social, económico e incluso ambiental; como en el caso de Haití, que en dicho año se hizo presente con la llegada de más de 10 000 personas a ciudades del norte de México como Mexicali y Tijuana, que intentaban internarse en Estados Unidos ante el posible cierre del estatuto de protección temporal declarado en 2010 por aquel país luego de los terremotos que sacudieron a Haití (^{Moreno, 2019}). A la par de dicho proceso, en México se fue registrando la llegada de personas provenientes de Venezuela y Cuba, en América; Camerún, Angola, Eritrea y Togo, en África, o Afganistán, Irak, Siria y Bangladesh, en Asia. El arribo de dichas poblaciones ha retado la capacidad de atención pública y privada de México tanto en su perspectiva humanitaria como en el ámbito legal-administrativo y de inserción e integración al país.

Un factor clave en este complejo escenario de respuestas nacionales se explicita con la llegada en 2017 de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos, en cuyo periodo se hicieron manifiestas muestras de odio y hostilidad hacia las personas migrantes indocumentadas, mediante discursos públicos, posicionamientos políticos, programas de gobierno y mecanismos de expulsión que agravaron la gestión y atención de los flujos migratorios en la región. Si bien los procesos de elaboración del Pacto Mundial de Migración estaban en ciernes, era público y notorio el rechazo a la sola posibilidad de construir alternativas más eficaces y con otros enfoques para gestionar los flujos migratorios irregulares. Aunque dichas prácticas antiinmigrantes no eran nuevas en un sector de la población estadounidense -que históricamente ha estado en contra de la migración irregular-, adquirieron fuerza y afianzamiento público gracias a la forma en que el presidente Trump se posicionó frente al tema: abierta y contundente, con un lenguaje las más de las veces denigrante e intolerante, lo cual permitió que esos imaginarios con opiniones negativas adquirieran mayor presencia pública, legitimados por una autoridad de alto nivel.

Quizá la expresión más formal de este rechazo a la posibilidad de encontrar vías de solución o alternativas de gestión con una perspectiva de derechos humanos la encontramos precisamente en la negativa de Estados Unidos a participar en el pacto pues, en relación con el apartado anterior, el gobierno estadounidense abandonó el proceso de su elaboración en las rondas de negociaciones, lo cual se tradujo en un efecto llamada para países de otras partes del mundo que, aun cuando siguieron en el proceso, no ratificaron en última instancia su adherencia.

Por otro lado, 2018 se convirtió en otro punto de inflexión sumamente relevante a nivel internacional por la conformación de la denominada «caravana migrante» organizada en San Pedro Sula, Honduras, con destino a Estados Unidos, en la que miles de personas tenían la intención de movilizarse en colectivo por territorio mexicano para solicitar asilo en aquel país (^{Hernández y Porraz, 2020}). En el invierno de 2018 más de siete mil personas arribaron a la frontera norte de México en su intento de ingresar en masa a dicho país como lo hicieron en México; sin embargo, su esperanza fue fallida por la negativa del gobierno estadounidense a atender sus solicitudes de ingreso como asilados (^{Delgado et al., 2021}).

En dicho escenario de confluencia de flujos en la frontera norte de México, en 2019 el gobierno de Trump dio inicio de manera unilateral al denominado Protocolo de Protección a Migrantes (MPP, por sus siglas en inglés) con la intención de devolver, para que esperaran en México, a las personas que se habían internado en forma irregular en Estados Unidos para solicitar asilo (^{Morales y Vargas, 2021}). Dicho programa alcanzó hasta 2022 la cifra de más de 120 mil personas en su periodo de instrumentación.

En 2020, aún en el contexto de persistentes arribos masivos a la frontera norte de México y dado el decreto de inicio de la pandemia de covid-19, el gobierno estadounidense instrumentó el denominado título 42 del código civil, donde se establece la expulsión bajo el argumento de medidas sanitarias (^{Castillo y García, 2021}). En el marco de dicho programa se realizaron casi tres millones de eventos de expulsión a México de personas de diversas nacionalidades. En los últimos cuatro años (2018-2022) se han organizado más de una veintena de caravanas con diferentes orígenes, demandas, rutas y perfiles de las personas participantes, y se han aplicado de manera unilateral o con la anuencia del gobierno mexicano programas de expulsión de migrantes irregulares de Estados Unidos a México, lo cual ha retado la capacidad de atención y respuesta de las instituciones públicas y privadas, particularmente de albergues de la sociedad civil.

En particular, las respuestas del gobierno mexicano se han caracterizado por una amplia gama de opciones, varias de ellas contradictorias entre sí; respuestas que han ido cambiando y modulándose ciertamente a partir de las características de los flujos, pero también y sobre todo en función del contexto político -cambio de gobierno en México, elecciones y cambio de administración en Estados Unidos- y la relación con el gobierno estadounidense, traducida en la tácita aceptación de cualquier iniciativa y disposición restrictiva de la migración regular proveniente de aquel país.

En este contexto, en enero de 2021 Estados Unidos tuvo un cambio de administración federal. El arribo del presidente Joe Biden al poder parecía traer una ruptura con el esquema de atención y gestión de la migración de Trump; sin embargo, aunque han existido iniciativas, se han visto entrampadas por cuestiones legales que de facto han imposibilitado un cambio, por lo que continúa la lógica de expulsión sumaria de poblaciones migrantes irregulares, con lo que se han mantenido los obstáculos al derecho de asilo en aquel país.

Con este escenario y estas nuevas medidas, México se ha venido consolidando como país de espera forzada, frente a lo cual las capacidades institucionales se han visto fuertemente rebasadas, por lo que la atención y gestión a flujos migratorios mediante iniciativas diversas han agudizado la condición de vulnerabilidad de las personas, en sentido contrario a lo dispuesto por el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular. Esto demuestra que en la práctica hay todavía un largo camino por recorrer, el cual pasa no sólo por la respuesta inmediata del organismo instrumentador de la política migratoria mexicana -el Instituto Nacional de Migración (INM)-, sino también por cambios legislativos, ordenamientos reglamentarios, participación multinivel de autoridades y esfuerzos sociales para transformar la percepción, atención, gestión y acogida de las poblaciones migrantes.

En tal contradicción entre el discurso que ha apelado al cumplimiento de los objetivos del Pacto Mundial y la verdadera aplicación de mecanismos de atención y gestión de flujos migratorios, en los últimos cuatro años se ha visto que, irónicamente, lo que ha caracterizado las respuestas del Estado mexicano ha sido propiciar una migración insegura, desordenada e irregular, como a continuación se expondrá.

Migración desordenada, insegura e irregular

El persistente arribo a México de personas migrantes en situación irregular supuso la instrumentación de diversas medidas y estrategias por parte del Estado mexicano, las cuales evidenciaron la complejidad y el reto de lograr aterrizar los objetivos del Pacto Mundial de Migración.

Como se ha documentado ampliamente en la literatura sobre control migratorio en México, un argumento en el que, en la última década por lo menos, se ha justificado la respuesta del Estado a las migraciones irregulares ha tenido que ver con la relación entre el tema migratorio y el de la seguridad nacional y la defensa de la soberanía, matizados cada vez más con discursos de derechos humanos.

Al respecto, conviene precisar que la legitimación de los Estados para crear medidas o mecanismos que conduzcan a la preservación de su seguridad nacional, como un acto soberano, conduce a la instrumentación de acciones de control migratorio que se superponen con el acto soberano de la protección de los derechos humanos de migrantes, solicitantes de asilo y refugiados, lo cual favorece el incremento de estructuras de criminalización y exclusión de las poblaciones migrantes en los países de tránsito y destino (^{Quijas, 2022}).

En el caso mexicano dicha tensión entre la gestión soberana de los flujos migratorios y la salvaguarda de los derechos humanos ha quedado de manifiesto en la gestión migratoria, particularmente en los mecanismos de contención y el persistente interés de disuadir a los flujos migratorios irregulares al amparo de leyes y reglamentos como la Ley de Migración, que legitiman el acto soberano de determinar quién puede ingresar y permanecer en su territorio más allá de las necesidades reales y apremiantes de la población migrante y refugiada en tránsito o con destino a México. Con ello, la selectividad migratoria, la falta de mecanismos accesibles de regularización migratoria y la dilación procedimental administrativa, junto con las prácticas de control y verificación migratoria del INM, terminan por incrementar la vulnerabilidad de las personas migrantes dispersas por la geografía nacional.

A este respecto, conviene hacer una precisión analítica que consideramos de relevancia: la condición de vulnerabilidad que las políticas migratorias propician en la población migrante y que solicita asilo en su trayecto migratorio en el país de acogida o destino no queda inerte o inactiva ni se presenta de igual manera en todas las personas. Lo común es que hay una estructura estatal que, con sus prácticas concretas y simbólicas, va favoreciendo un riesgo y una precariedad mayores a lo largo de la estadía en México, sea ésta de corta o larga duración.

Subyacen a la vulnerabilidad respuestas o prácticas de resiliencia en la población en movilidad, cuando configuran mecanismos de protección que buscan contrarrestar los mecanismos de riesgo o adversidad, ejercidos desde su capacidad de proteger su propia dignidad humana, tanto en lo individual como en lo colectivo. Ello ofrece la posibilidad de asentar que las personas en movilidad humana no son sujetos pasivos que simplemente padecen la acción del Estado sobre su movilidad, sino que afrontan, resisten e intervienen; se hacen presentes, se organizan y demandan, como se ha visto en diferentes escenas de movilizaciones, como las caravanas migrantes o las acciones de resistencia y persistencia en las estadías forzadas en las fronteras norte y sur de México.

Bajo estas premisas se cuestionan los tres componentes fundamentales del pacto sobre migración: ordenada, segura y regular. Pues parece que el contexto de emergencia y persistencia de flujos masivos, diversos y complejos, con un discurso de protección de derechos humanos, búsqueda de alternativas a la migración y un enfoque muy punitivo en la práctica, son razones suficientes para interpelar la efectividad y los avances en los objetivos del pacto y, en definitiva, los alcances de la gobernanza migratoria internacional promovida por organismos como la ONU y sus respectivas agencias.

La migración segura es el primer componente definitorio del pacto, concretado con la finalidad de buscar que deje de traducirse en un proceso de riesgo y peligro para quienes dejan sus lugares de origen o residencia. Por lo tanto, se pone especial énfasis en el combate de problemáticas como la trata o el tráfico de personas en los contextos migratorios, que poco a poco se van convirtiendo en mecanismos forzados para el ingreso o la permanencia en un país determinado.

Al respecto, uno de los objetivos del pacto enunciados antes tiene que ver con reducir los riesgos y la vulnerabilidad que enfrentan los migrantes y solicitantes de asilo en las diferentes etapas de la migración, respetando y protegiendo sus derechos humanos y brindándoles atención y asistencia (^{ONU, 2019}). Por el contrario, en el ingreso al territorio mexicano los dispositivos de control y contención (inspección, detección y deportación), tanto ordinarios⁴ como extraordinarios,⁵ terminan propiciando un mayor riesgo en las personas, pues al verse imposibilitadas de acceder a un mecanismo regular de ingreso al país, utilizan estrategias distintas que suponen peligros diversos.

Hace unos años, el riesgo estaba asociado al tránsito en el ferrocarril de carga, el asecho del crimen organizado o la persecución migratoria (como en el Programa Integral para la Frontera Sur). Aunque los tres escenarios siguen vigentes como riesgos reales, el reforzamiento por medio del mecanismo de contención migratoria ha cobrado mayor relevancia, por lo que las personas ya no sólo recurren a rutas peligrosas, sino que están más expuestos al asecho de grupos de traficantes y tratantes de personas. No es casual que cuando aumenta la contención migratoria en México se incrementan las tragedias con personas migrantes, como ocurrió en 2021 con accidentes carreteros de tráileres en los que viajaban migrantes, o en 2022 con la detección constante de personas en autobuses, camiones con doble fondo, tráileres, autos particulares abandonados en terrenos inhóspitos, o a la postre, identificados por el INM.

Respecto a los riesgos en el ingreso y tránsito por México, la Red de Documentación de las Organizaciones Defensoras de Migrantes (^{REDODEM, 2019}) ha registrado que el 39% de los actos delictivos contra la población en movilidad humana los han cometido agentes estatales, 21% el personal de seguridad privada, 12% agentes particulares, 9% agentes indeterminados, 6% grupos delictivos y pandillas y 4% agentes migratorios. El acto delictivo más común en el ingreso fronterizo en el sur del país es la extorsión (^{Human Rights Watch, 2021}).

Por su parte, la migración ordenada, que es el segundo componente del pacto migratorio mundial, se enfoca en otorgar y mejorar las capacidades de los Estados con el fin de lograr una mejor organización en la gestión migratoria (^{ONU, 2018}). La gestión ordenada de la migración se refiere a que los países de tránsito-destino posibiliten una eficiente organización de los flujos migratorios para facilitar la libre circulación de las personas que cumplan con los requisitos para regularizar su condición migratoria en el país, la no detención migratoria y la protección de la dignidad humana. De manera simultánea, el discurso de la migración ordenada se ha canalizado a la práctica de contención para facilitar o impedir el movimiento, así como a permitir la circulación de flujos deseables, detener a potenciales migrantes o perfiles no deseados y prevenir y revertir los flujos no deseados (^{Domenech, 2017}; ^{Santi, 2020}).

Si bien la aspiración a lograr una migración ordenada parecería ser una respuesta a las dinámicas migratorias que estamos viendo a nivel internacional, la gran complicación reside en la falta de interés de los Estados en flexibilizar sus mecanismos de regularización y, por lo tanto, de acceso a sus países de ciertos grupos poblacionales.

Al respecto, con el caso mexicano se pueden ejemplificar tres situaciones. La primera, relacionada con la promulgación de la Ley de Migración en 2011, que en teoría buscaba ser un nuevo marco legal efectivo para migrantes irregulares y evitar tragedias como la de San Fernando, Tamaulipas, ocurrida en 2010, es que en los hechos se convirtió en una ley de extranjería que facilita la gestión de flujos regulares, pero limita el acceso a mecanismos para personas irregulares, que eran y siguen siendo las que se desplazan en mayor vulnerabilidad. La segunda ha tenido que ver con las respuestas dadas a los flujos de migrantes a partir de 2018, con la expedición de tarjetas de visitante por razones humanitarias (TVRH) como mecanismo para disuadir la conformación de contingentes, la cual se convirtió en un mecanismo de atracción para la población del norte centroamericano, que ahora veía que con este documento podía transitar por el país. Y la tercera está relacionada con otra iniciativa para contener y regularizar a las personas migrantes organizadas en caravanas, pues desde 2019 se promovió entre ellas que prácticamente la única alternativa para ingresar al país es solicitar asilo para el reconocimiento de la condición de refugiado, lo que se tradujo en otra serie de problemáticas asociadas a prolongados e inciertos periodos de espera en ciudades donde se efectúa el trámite, falta de acceso a otro tipo de derechos y precarización de la vida (^{Hernández y Cruz, 2020}); por ello, además de saturar el sistema de asilo, terminó siendo una estrategia disuasoria de la permanencia en el país o, en su defecto, de la conformación de grupos organizados como las caravanas.

Desde el último caso enunciado, las dificultades que trajeron consigo estas iniciativas de atención a flujos migratorios se volvieron un claro ejemplo de migración desordenada que ha afectado principalmente a los solicitantes de asilo, pues al ser su única opción para ingresar o permanecer en el país, han restringido la capacidad de respuesta a miles de solicitudes. Con ello no sólo se agudizan las precarias condiciones de vida, además puede pasar que personas con extrema necesidad de protección no accedan eficazmente a un mecanismo de esta índole.

En el escenario de alta movilidad que ha caracterizado principalmente a las fronteras norte y sur de México, las instituciones del Estado han tenido mucho que ver con la generación y propagación del desorden migratorio. La desinformación que persiste en los procesos de asilo ante la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) y en los procesos administrativos ante el INM; la omisión de la autoridad en proveer información fidedigna, concisa y clara sobre la situación migratoria, los derechos humanos, la falta de orientación y el acceso y procedimiento de la protección internacional son mecanismos que buscan desactivar la movilidad, la exigencia de derechos (Quijas, 2020). Y son también una estrategia para que las personas abandonen su intención de solicitar asilo o se desistan de sus procedimientos ante la COMAR (^{CCINM, 2017}). De esta forma, la migración ordenada, basada en la legalidad, se vuelve una de las premisas del régimen global del control de las migraciones (^{Domenech, 2013}).

Finalmente, la migración regular se planificó como mecanismo para aumentar la disponibilidad y flexibilidad de vías de acceso y permanencia en el país de destino, en una clara y estrecha vinculación con el precepto de migración ordenada. Las vías regulares en el ámbito migratorio buscan el compromiso de los Estados de crear mecanismos que posibiliten el acceso regular o documentado de las personas migrantes y solicitantes de asilo en un país. Es interesante que una de las dimensiones de tal componente es que los Estados dejen de criminalizar a la migración irregular pero, por otro lado, las propias lógicas de la regularización mantienen naturalizada la división entre nacionales y extranjeros, lo que hace impensables unas relaciones de igualdad precisamente entre ciudadanos y personas irregulares (^{Domenech, 2013}).

En el caso de México, como se ha mencionado reiteradamente, las disposiciones legales en materia migratoria son de carácter selectivo. Aunque tenemos una legislación reciente al respecto, pues data de 2011, la realidad ha sobrepasado la capacidad de este marco normativo de responder a los flujos migratorios actuales. Desde su origen, la Ley de Migración dista de ser una dialéctica en su observancia y no ofrece opciones viables de protección de los derechos humanos de las personas migrantes definidas en su momento como migrantes en tránsito, y en el contexto actual a ello se suman demandas y necesidades de otros perfiles poblacionales y de situaciones externas, como los programas y las políticas del gobierno estadounidense.

En este principio de la migración vale la pena asentar que uno de los logros que sí tuvo la nueva legislación es precisamente el de quitar el componente criminalizante o punitivo al ingreso irregular al país, que pasó de merecer una sanción de orden penal a una de orden administrativo (^{Hernández, 2020}). Ciertamente, hay mucho camino por recorrer, pues en los hechos las detenciones migratorias llevadas a cabo en los centros de detención migratorio, reconocidos en la Ley de Migración como estaciones y estancias migratorias, siguen poniendo de manifiesto que esta práctica no es excepcional, y aunque tiene un carácter administrativo, la detención termina por ser una medida de sanción de tipo penal.

Otra muestra de los desafíos en torno a este principio lo constituye la participación que ha tenido la Guardia Nacional en tareas migratorias. Al respecto destaca que originalmente se creó con el fundamento de que «será el instrumento primordial del Ejecutivo Federal en la prevención del delito, la preservación de la seguridad pública, la recuperación de la paz y el combate a la delincuencia en todo el país» (^{Segob, 2019: 23}) y fue instalada principalmente «en las zonas más violentas y conflictivas» (^{Segob, 2019: 24}). De esta manera, la Guardia Nacional ejerce acciones de prevención y combate estratégico para enfrentar cualquier amenaza que atente contra la seguridad nacional de México.

Sin embargo, en los últimos cuatro años la Guardia Nacional ha estado presente en las fronteras sur y norte de México, pues coadyuva con el INM en la detención y deportación de migrantes y de personas con necesidad de protección internacional que tienen como fin llegar a Estados Unidos. En consecuencia, el accionar de ambas instituciones propicia vulnerabilidad en las personas en movilidad humana (^{WOLA, 2019}). La cooperación de la Guardia Nacional con autoridades migratorias en todo el territorio mexicano se reconoce el 27 de mayo de 2019 con el decreto que crea la Ley de la Guardia Nacional, que en su artículo noveno establece su intervención legítima en materia migratoria, ya que una de sus facultades es la prevención de faltas administrativas, por lo que puede intervenir en asuntos migratorios como la entrada y el tránsito irregulares de extranjeros en territorio mexicano con el fin de asegurar el orden y la paz social, así como prevenir la comisión de delitos en las zonas fronterizas y la tierra firme de los litorales.

Conclusiones

El pacto mundial para una migración ordenada, segura y regular se ha constituido en una herramienta discursivamente muy socorrida en cuanto a gestión migratoria se refiere. El caso de México es particularmente relevante en este sentido. En un contexto de alta movilidad internacional en diferentes regiones del país, la capacidad de respuesta de las instituciones públicas se ha visto seriamente comprometida, al grado de que se cuestiona necesariamente la verdadera aplicación de criterios, directrices y objetivos del pacto. Más allá de una mera ausencia de capacidades o falta de recursos para afrontar tan complejas dinámicas, lo aquí visto es que el enfoque de selección de personas y flujos, así como el de la seguridad, siguen siendo los primordiales en las respuestas del Estado mexicano.

La contradicción imperante entre el discurso -relacionado con los principios del Pacto Mundial de Migración- y la práctica es que tanto la legislación migratoria y de asilo como las acciones institucionales han propiciado condiciones de extrema vulnerabilidad en la población migrante y traído la necesidad de protección internacional, pues representa riesgos y adversidades que atentan contra su dignidad y preservación. Contradicción que se puede entender tanto por la falta de definición de las acciones en muchos de los objetivos acerca de indicadores, fuentes, metadatos, horizontes y metas, lo que favorece la libre interpretación del proceso migratorio ordenado, seguro y regular (^{Martínez, 2020}), como porque las propias categorías de ordenada, segura e irregular sirven para justificar la restricción y el control migratorio (^{Ramírez et al., 2019}).

El actuar del Estado mexicano ha mostrado una fiel directriz hacia el reforzamiento de la seguridad nacional y pública, en la cual se ha dotado a instituciones como la Guardia Nacional de facultades que abonan a la criminalización con la detección y detención de población migrante extranjera en territorio mexicano en coadyuvancia con el INM. Por lo tanto, en la política y la legislación migratoria se ha tergiversado y ponderado el principio de la seguridad frente a los derechos humanos y la protección mínima de la dignidad de las personas.

La recurrente conformación, llegada o tránsito de flujos migratorios masivos como las caravanas migrantes ha significado un fuerte cuestionamiento a la viabilidad y voluntad de hacer efectivas las directrices del Pacto Mundial de Migración y sus objetivos. Frente a ello, no se puede negar que durante los últimos cuatro años ha surgido una cantidad importante de iniciativas de atender y gestionar los flujos migratorios; sin embargo, el enfoque ha seguido asociado a una gestión de securitización -con la amenaza a la seguridad- migratoria, enfocada en la detección, detención y deportación de personas que buscan instrumentos para tener la posibilidad de acceder a mecanismos de regularización que faciliten su inserción e incluso su protección en nuestro país.

Las respuestas públicas que hemos visto para enfrentar los flujos masivos han dado cuenta de la complejidad del fenómeno migratorio e incluso de la necesidad de acciones articuladas y colaborativas a nivel regional e internacional, así como de transformar los marcos legislativos y de sensibilizar a la sociedad para cambiar el imaginario existente sobre determinados grupos migrantes y su permanencia en el país. Para llegar a ello es necesario trabajar en la resolución de problemas concretos presentes sobre todo en espacios de alta concentración de personas migrantes, como las ciudades de las fronteras norte y sur del país, entre ellas Tijuana, Baja California, y Tapachula, Chiapas.

Con lo hasta aquí planteado se apuesta por establecer un nexo causal entre la participación activa en el tratado internacional firmado por el Estado mexicano y su poco interés en instrumentar sus objetivos más allá de un discurso oficialista. Aunque los procesos, la firma y la ratificación correspondieron a dos periodos gubernamentales diferentes, en realidad los contenidos profundos de las respuestas a la migración irregular han tenido el mismo enfoque, el cual, como aquí se afirma, irónicamente ha generado más desorden, inseguridad e irregularidad.

De esta forma, instalados en el marco de nuevos mecanismos de gobernanza global o internacional de las migraciones, seguimos ante el fortalecimiento y la consolidación de un régimen de gestión de las migraciones que se sustenta ideológicamente en la gobernanza migratoria (^{Domenech, 2013}) y parece novedoso; pero en el fondo se siguen aplicando políticas de control y un régimen global de gestión de la migración (^{Mezzadra, 2012}) del que forma parte la migración ordenada, segura y regular. Por eso en México el pacto sólo queda en la óptica aspiracional de una gestión migratoria efectiva.

Finalmente, desde la perspectiva micro o local, siguiendo en el marco de la lógica de la gobernanza, conviene apuntar que mientras los esfuerzos institucionales no sean decididamente compaginados, articulados y coordinados, y los impulse una visión nacional sobre la migración con enfoque en la observancia del principio de los derechos humanos como el centro garante de las necesidades y las protecciones que demandan las personas en movilidad humana internacional, lo que seguiremos viendo es una migración desordenada, insegura e irregular, cuyos actores pasivos seguirán siendo las personas con un alto grado de vulnerabilidad.