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La Constitución de la República del Ecuador aprobada en el 2008, conocida nacionalmente como la Constitución de Montecristi por el lugar donde se realizó, permitió que sectores históricamente excluidos puedan, de manera facultativa, participar en la política electoral. Esta posibilidad, que se concedió por primera vez a jóvenes a caballo entre los dieciséis y dieciocho años, a policías y militares, a personas privadas de libertad que estén sin sentencia, a inmigrantes residentes por más de cinco años y a los ecuatorianos radicados en el exterior, constituye un hito en la historia del Estado ecuatoriano, a más de fortalecer los procesos democráticos en el país.
A la luz de las teorías migratorias, se han analizado los derechos concedidos a los expatriados, al repensar la categoría de ciudadanía, adjetivándola como posnacional, dual, anidada, expandida, mixta, transnacional, extraterritorial, para entender las diferentes posibilidades de incluir a los migrantes en el país de origen, en lo que se conoce como políticas de vinculación y, por lo que toca a nuestro caso de análisis, la extensión de derechos políticos a la diáspora.
El presente artículo analiza esas políticas de vínculo en la arena específica de los derechos electorales para los migrantes. Las preguntas que guían la investigación pretenden saber cómo ha sido el proceso de participación en La Quinta Región1 desde su implementación hasta la actualidad (2006-2017), a más de por qué el gobierno ha realizado un despliegue institucional para permitir el voto extraterritorial y qué efectos ha tenido. Cuál ha sido también la respuesta cuantitativa y geográficamente del electorado migrante y cómo y por qué votan los ecuatorianos en el exterior. Saber, en fin, cuál es el perfil del migrante que acude a las urnas.
Si bien la Constitución de 1998 planteó como derecho político que “los ecuatorianos domiciliados en el exterior podrán elegir Presidente y Vicepresidente de la República, en el lugar de su registro o empadronamiento”, no se establecieron oportunamente los mecanismos que garantizaran su cumplimiento. No se destinaron tampoco recursos necesarios para poner en marcha tal política, motivo por el cual apenas en el año 2006 (ocho años después) fue posible sufragar en el exterior.
La posibilidad de acceder a nuevos derechos político-electorales para los emigrantes ecuatorianos, tanto para elegir como para ser elegidos (sufragio activo y pasivo), ha sido potenciada en la última década, cuando han participado en varios procesos electorales no sólo para elegir Presidente y Vicepresidente, sino también para asambleístas nacionales, asambleístas de la circunscripción del exterior, consultas populares y referendos. Estas particularidades del caso ecuatoriano fueron posibles por la aprobación de la nueva Constitución y su puesta en marcha por el Consejo Nacional Electoral (CNE), en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (MREMHU).
La tesis que sostengo es que en el caso ecuatoriano, desde que llegó al poder la llamada “Revolución Ciudadana”, se ha dado paso a políticas de vínculo entre el Estado y los ecuatorianos radicados en el exterior que más allá de la extensión de derechos, o como una consecuencia de ello, han permitido el surgimiento de un Estado-nación de carácter transnacional.2 Esta nueva característica del Estado se asienta en prácticas transnacionales preexistentes realizadas por los migrantes, que se han ido forjando con el tiempo y que dieron paso a la conformación de familias y/o comunidades transnacionales.
Si bien con la noción de transnacionalismo político se han analizado, sobre todo, aquellas actividades que realizan las personas migrantes en origen y destino, también se ha dado un transnacionalismo político por arriba, impulsado por los gobiernos u organismos internacionales, que ha sido menos estudiado y ha dado paso a la participación política desde el exterior gracias a la implementación de planes, programas y mecanismos institucionales que han permitido fortalecer el vínculo entre los migrantes con su país de origen en la arena política. En todas estas políticas de vínculo, la cuestión del sufragio migrante constituye la cara más visible desplegada por el Estado en la última década.
Vale la pena señalar que actualmente el voto en el exterior de los emigrantes es una norma de ámbito internacional, ya que está permitido en 121 países.3 En América Latina, éste se permite en quince países. En Colombia, cuyo caso es el más antiguo, se amplió a partir de 1962 el derecho al voto para los colombianos residentes en el extranjero y en Chile, cuyo caso es el más reciente, se acaba de implementar en noviembre del 2017.
Ahora bien, no se puede entender el surgimiento de ciertas prácticas gubernamentales transnacionales en el caso ecuatoriano sin antes comprender el propio proceso de construcción nacional y el retorno del Estado4 que apuntaló el anterior gobierno en la última década, cuando hubo un empeño por recrear una comunidad política nacional e impulsar, en tal circunstancia, unas políticas específicas para ciudadanizar y trasnacionalizar a sus migrantes y volverlos actores políticos activos. Este trabajo analiza precisamente este segundo eje.
El artículo está organizado en tres secciones: se desarrolla primeramente un breve análisis de la discusión teórica de transnacionalismo político y la antropología del Estado, al repensar las nociones de sistema-Estado e idea-Estado, acuñadas por Abrams (1988),5 e incorporar la noción de símbolo-Estado; posteriormente se pasa revista a la Constitución del Ecuador a la luz de los derechos político-electorales y finalmente se presentan los resultados de la participación electoral, así como un perfil de los migrantes que están acudiendo a las urnas.
Este trabajo es parte de un estudio longitudinal que se empezó a desarrollar desde el 2009, en el cual se analiza las políticas migratorias atinentes a los derechos políticos, su implementación y los resultados. Metodológicamente, se alimenta, por un lado, del corpus6 sobre movilidad humana y derechos políticos que se ha implementado en Ecuador, al tomar como referencia la Constitución, el Código de la Democracia y la Ley de Movilidad Humana. Por otro, se analizan cuantitativamente los datos electorales de los migrantes en todas las elecciones que han participado desde el 2006 al 2017, no sin haber considerado variables como: tipo de elección, padrón electoral, votos totales, peso electoral, curules obtenidas, geografía del votante, partidos políticos y candidatos. Los datos provienen de la fuente oficial del CNE y la matriz de información y comparación varía según el tipo de elección.
Para este artículo, de igual manera, se utilizan algunos datos de una encuesta propia realizada en varias ciudades del mundo a ecuatorianos que sufragaron en las últimas elecciones presidenciales de 2017. Se realizó una encuesta multisituada el día de las elecciones (17 de febrero, primera vuelta) en 26 ciudades de 18 países. Se seleccionó los lugares donde está más concentrado el padrón en el exterior (más de mil electores por ciudad) y se hizo una estratificación por circunscripciones: Europa-Asia-Oceanía, EE. UU.-Canadá y Latinoamérica-África, de los que se obtuvo 685 casos válidos.7 En este artículo, aunque se trata de tener una visión consolidada desde la implementación del denominado voto en el exterior, se privilegia el caso de las elecciones presidenciales del 2017.
El transnacionalismo político y el Estado reconfigurado
El reconocimiento de los derechos políticos a los ciudadanos migrantes y su inclusión como actores políticos son fenómenos novedosos en el desarrollo del Ecuador. Más aún, si se tiene en cuenta que históricamente los emigrantes fueron vistos principalmente como trabajadores y proveedores de remesas. En el despertar de la representación pública, propia de muchos regímenes de América Latina en las décadas pasadas,8 el entonces presidente de la República, Rafael Correa (2007-2017), se dirigió a los expatriados como sujetos con derechos propios: los incluyó en la vida política, se reunión varias veces con ellos, los nombró y recordó en sus discursos públicos y desde las diferentes carteras de Estado se impulsaron políticas y programas -no todos con éxito- destinados a la defensa de los derechos de los ecuatorianos radicados en el exterior, a quienes denominaba como los “expulsados de la larga y triste noche neoliberal” o los “exiliados de la pobreza”.
No pocos investigadores9 han colocado la llegada del correísmo como un parteaguas con respecto del vínculo entre el Estado y los emigrantes. En la década de la Revolución Ciudadana, se los ensalzó como “héroes”, pidiendo que se reintegren a la patria, llamando al retorno y estableciendo políticas de vínculo con enfoque de derechos, para lo cual se tuvo que modificar la institucionalidad del propio Estado.
Un sustento teórico estructural para la aproximación al proceso de construcción de La Quinta Región en Ecuador es aportado por las teorías del transnacionalismo -con capacidad de enfatizar no solamente los vínculos establecidos y las prácticas de conexión o lazos con el país de origen de los migrantes,10 sino también la influencia ejercida por los Estados de procedencia sobre sus connacionales en el exterior.11
El reconocimiento del papel del Estado y en general la politicidad en los temas migratorios surge a finales del siglo XX e inicios del XXI como un elemento nuevo en las teorías de las migraciones, más preocupadas en una primera etapa por dar explicaciones de índole económica. Al colocar en primer plano a los Estados, se empieza a indagar su papel en cuanto reguladores de los flujos migratorios y se empieza a repensar la categoría de ciudadanía y los nuevos derechos y obligaciones más allá de las fronteras patrias.12
Como una subcategoría de este marco analítico, ha surgido la noción de transnacionalismo político, analizada por varios autores,13 en cuyas aportaciones el tema del sufragio transnacional o voto migrante, la ciudadanía y las prácticas políticas de migrantes y gobiernos han cobrado mayor interés analítico.14 En términos generales, se puede entender el transnacionalismo político como aquellas actividades que realizan, por un lado, las personas migrantes relacionadas con la formación de comités, asociaciones, movimientos, movilizaciones, discursos públicos, que intentan influir y participar en la vida local o nacional y, por otro, aquellas actividades que propician los gobiernos, algunas institucionalizadas, para incorporar a sus comunidades en diáspora en la vida política y social de la nación.
Más allá de las definiciones utilizadas, Kivisto, en el artículo arriba citado, hace un llamado de atención al usar el lente del transnacionalismo para distinguirlo como un nuevo fenómeno o como la aceleración de un fenómeno preexistente resultado de la compresión espacio-tiempo acicateada por las nuevas tecnologías de comunicación. Znaniecki y Thomas, como se sabe, señalaron ya hace un siglo las conexiones de migrantes entre Europa y América en su libro The Polish Peasant in Europe and America.
Desde mi perspectiva, la diferencia entre la situación actual y el pasado, más allá de los evidentes cambios fruto de los usos de los nuevos dispositivos tecnológicos (internet, celulares inteligentes, redes sociales), radica en las estrategias y actitudes desplegadas por los Estados de origen para mantener el vínculo con los expatriados. En efecto, en la actualidad muchos Estados de origen tienden con más claridad a cultivar la filiación, la ciudadanización y la lealtad con sus migrantes, a pesar de la distancia, del tiempo y del espacio.
En cuanto al caso ecuatoriano, la ley de Documentos de Viaje de 1989, recientemente sustituida, señalaba que: “El gobierno no asume responsabilidad para los ecuatorianos que salen del país. No tienen derecho a exigir la repatriación ni auxilio pecuniario alguno” (Art. 20). De igual manera, la ley anterior de Inmigración y Extranjería, que estuvo vigente por más de 40 años, determinaba tomar “medidas para restringir la emigración de ecuatorianos, cuando lo exija el interés público” (Art. 7). Actualmente tanto la Constitución del 2008 como la nueva ley orgánica de Movilidad Humana, aprobada en el 2017, hablan del derecho de migrar y del Estado como responsable de desarrollar acciones para el ejercicio de los derechos de las personas ecuatorianas en el exterior. Se trata de un giro de 180 grados, que pasa prácticamente del abandono al vínculo con los connacionales residentes en el exterior.
Varias son las explicaciones de este giro que han dado muchos Estados. Para Bauböck o Lafleur,15 se debe a que un Estado expulsor desea mantener relaciones con sus migrantes para incrementar las remesas, reimportar destrezas profesionales y habilidades, para poder ejercer presión política en el país de destino o servir a los intereses económicos y políticos del país de origen, cuando los emigrantes se organizan en lobbies o crean negocios transnacionales en el país de residencia.
Otros autores como Boccagni y Ramírez (cf. supra art. cit.) señalan que el activismo en los Estados de origen podría entenderse principalmente como un problema de política interna: como una respuesta para reforzar el consenso interno, reafirmar la identidad nacional o proveer, incluso marcar, una nueva fase en la historia política del país donde se incluyen nuevos derechos a minorías que han sido históricamente invisibilizadas en la arena política, es decir lo que en teoría política se llama ampliación de la comunidad política por medio de la incorporación de nuevas categorías sociales en calidad de sujetos políticos.
De igual manera, es necesario señalar otros factores por los cuales los gobiernos mantienen contacto con sus migrantes, como, por ejemplo, la influencia regional e internacional y de organismos internacionales que cada vez más apuntan a políticas de vínculo como parte de la agenda de las políticas migratorias. Tampoco se puede olvidar que estas acciones de los Estados, en ciertos casos, responden a presiones de los migrantes y sus asociaciones o de intereses de partidos y movimientos políticos.16 Estos diferentes motivos podrían no ser menos relevantes que los anteriores, en un caso novedoso de transnacionalismo político como es el de Ecuador que ha despertado en los últimos años el interés de varios académicos, quienes se han concentrado en los temas de política emigratoria en general y en los efectos político-electorales e institucionales que comporta la migración.17
Ahora bien, muchas de las reflexiones teóricas y empíricas han tendido a clasificar y analizar, por un lado, las prácticas transnacionales, ya sea de migrantes y organizaciones, que se pueden colocar bajo el concepto de sociedad civil organizada y, por otro, las prácticas de los “Estados” como dicotomías naturalmente opuestas. Por el contrario, y no sin retomar los planteamientos de la antropología del Estado, sugiero utilizar las nociones de sistema-Estado (state-system) e idea-Estado (state-idea) propuestas por Abrams (cf. supra art. cit.) para ir más allá de tal dicotomía -de corte liberal-; y, sobre todo, para entender los procesos históricos, ideológicos, simbólicos y materiales de la construcción del Estado-nación. Para el autor,
hay un sistema-Estado: un nexo palpable de práctica y la estructura institucional centrada en el gobierno y más o menos extensa, unificada y dominante en una sociedad determinada… Hay también una idea-Estado, proyectada, difundida y adoptada con mayor o menor celo como creencia en diferentes sociedades en diferentes momentos.18
La idea-Estado, como construcción cognitiva y proyecto ideológico, en el caso ecuatoriano se ha replanteado desde la década de los noventa, entre otras cosas, por la emergencia de dos actores sociales y políticos: el movimiento indígena y las organizaciones de migrantes y cobra forma en la primera década del nuevo siglo con la llegada del gobierno de la Revolución Ciudadana y la aprobación de la carta constitucional, en que se redefine el Estado como plurinacional y, cada vez más, transnacional.
El sistema-Estado, que es necesario estudiar y etnografiar en sus diferentes niveles y capas institucionales para evitar concebirlo como un ente monolítico, puede observarse por medio de instituciones, prácticas burocráticas, discursos gubernamentales y configuraciones políticas.19 En la última década, este sistema-Estado ha ido modelando cada vez más su carácter transnacional, algo que también proviene de las presiones del sistema-mundo, pero, sobre todo, de la dinámica propia y la impronta del gobierno por incorporar en la vida política a varios actores ya señalados líneas arriba, entre los que descuellan los migrantes.
En efecto, a la inversa de los ocurrido en el pasado, cuando hubo una falta de interés para con los expatriados como signo general del diseño de las políticas públicas en el Ecuador (salvo el interés por las remesas que dieron visibilidad a los migrantes como sujetos económicos), se observa que hoy aparece una agenda gubernamental que impulsa una política emigratoria de vínculo, la cual ha dado paso a la elaboración tanto de una idea-Estado como de un sistema-Estado -que se pueden observar mejor como dos aspectos del mismo proceso20- cada vez más transnacional.
A esta propuesta teórica de Abrams, sumaría un elemento más, el símbolo-Estado, es decir la representación de carácter lógico-racional que se elabora por pertenecer a una o varias póleis. Diferentes actos, objetos, acontecimientos, relaciones, entre otras prácticas, sirven de vasos comunicantes que afirman los sentidos de pertenencia y el florecimiento de los nacionalismos de la comunidad imaginada. Las políticas de vínculo entre Estado y diáspora, la posibilidad de hacer campaña política en el exterior visto este tiempo como un ritual21 y las propias elecciones entendidas como un día cívico-identitario festivo22 hablan de este elemento simbólico del Estado, que se ha fortalecido en los últimos años.
En efecto, según señalan Cortés y Sanmartín (art. cit.), la etapa que se abre con el gobierno del presidente Rafael Correa ha representado un cambio en la manera en que la migración ecuatoriana ha sido entendida, asumida y abordada por el nuevo gobierno. La política emprendida en el gobierno ecuatoriano a partir de 2007, por tanto, puede calificarse como una política de vinculación del Estado con sus ecuatorianos en el exterior o como el despliegue desde arriba hacia La Quinta Región.23 De esta manera, la metáfora misma de La Quinta Región usada para referirse al lugar adonde los ecuatorianos han migrado, habla de esta nueva idea-Estado y de la construcción simbólica del Estado, así como del despliegue del aparato gubernamental habla de este nuevo sistema-Estado transnacional.
No pocas son las aristas donde se visualiza este carácter: el nuevo papel consular que refuerza y abre nuevas oficinas en que hay más presencia de ecuatorianos bajo el enfoque de la denominada diplomacia ciudadana impulsado por la Cancillería;24 las Casas Ecuatorianas en el exterior que impulsó la otrora Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI) y sus programas de retorno; las visitas y encuentros presidenciales con la comunidad migrante en la noche cultural que formaba parte de los viajes al exterior;25 los convenios firmados por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) y la afiliación voluntaria para acceder a beneficios desde afuera; la apertura de las Casas de la Asamblea en el exterior; la representación y trabajo de la Defensoría del Pueblo en las varias ciudades donde viven y transitan los ecuatorianos;26 el programa de “Menaje de casa” de Aduanas del Ecuador; el Buzón Judicial que creó el Consejo de la Judicatura para que los migrantes puedan hacer llegar sus solicitudes e inquietudes sobre temas legales; los mecanismos de participación para los ecuatorianos en el exterior del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS); los derechos políticos y el denominado voto migrante que coordina el Consejo Nacional Electoral (CNE) con las oficinas consulares en el exterior.27
De toda esta reconfiguración de los espacios gubernamentales y del aparataje estatal desplegado para con los migrantes, el tema del voto migrante que aquí se analiza es uno de los elementos más visibles del transnacionalismo político y de la nueva cara del Estado. Si bien el sufragio migrante surgió como bandera de lucha de una organización de migrantes a finales de los noventa (Federación de Ecuatorianos en el Exterior) y fue incorporado en la anterior Constitución, cobró mayor interés en los debates parlamentarios al iniciar el nuevo siglo28 y quedó estipulado en la Constitución del 2008 y normado en la ley Orgánica Electoral, el Código de la Democracia del 2009 y la ley Orgánica de Movilidad Humana del 2017.
Dar paso a esta nueva configuración estatal transnacional fue posible gracias a las circunstancias sociopolíticas que vivió el Ecuador contemporáneo a partir de la llegada al poder del gobierno de Rafael Correa, quien, desde su primer plan de gobierno,29 planteó la inclusión más activa de los ciudadanos radicados en el exterior en la vida política y electoral, lo cual demuestra la importancia de las circunstancias políticas a la hora de analizar el tema electoral en el exterior tal como han señalado algunos autores.30 En esas circunstancias, los cambios constitucionales fueron la piedra angular para que el Estado-nación adquiriese esta connotación transnacional.
La Constitución a la luz de los derechos político-electorales de las personas en movilidad
La Constitución de Montecristi, comparada con las anteriores cartas constitucionales, incluye por primera vez en la historia varios artículos a lo largo de su texto sobre la temática de movilidad humana. Si se analiza el contenido de este corpus,31 se observa la incorporación del enfoque de derechos, incluido los derechos políticos activos y pasivos: participación y representación electoral desde el exterior.
En efecto, se ratificó nuevamente la posibilidad de que los ecuatorianos en el exterior pudieran ejercer su derecho de elegir tanto al Presidente y al Vicepresidente de la República, como a los representantes nacionales y de la circunscripción especial del exterior. Según se ha indicado en estas líneas, su voto es facultativo y también pueden ser elegidos para cualquier cargo público. De igual manera, las personas extranjeras residentes en el Ecuador tienen el derecho al voto, a condición de haber residido legalmente en el país al menos cinco años (Arts. 62/2 y 63), amparados en el principio de ciudadanía universal.32
De esta manera, la nueva Constitución de la República establece política, jurídica y filosóficamente cuatro categorías de ciudadanos: ciudadanos ecuatorianos, ciudadanos ecuatorianos residentes en el exterior, ciudadanos extranjeros residentes en el Ecuador y ciudadanos universales. A lo que hay que sumar una nueva categoría que incorpora la ley de Movilidad Humana, los ciudadanos suramericanos.
Sobre el tema del sufragio migrante para los ciudadanos ecuatorianos radicados en el exterior, la discusión, cuando se elaboró la Carta Magna, cobró fuerza, al decidir si tenía que ser obligatorio o facultativo. Este debate no sólo se dio al interior de la Asamblea, sino que también se abrió en otros espacios y de manea virtual se consultó a los propios migrantes para que se pudieran expresar.33
Cabe apuntar que la participación en la vida política de los ecuatorianos en el exterior no se limita a la posibilidad de poder ejercer su voto, sino que también pueden presentar sus propuestas y proyectos a todos los niveles de gobierno por medio de los mecanismos previstos en la Constitución y la Ley (Art. 102). Además, los ecuatorianos que residen en el exterior pueden solicitar una convocatoria a consulta popular para asuntos de su interés y relacionados con el Estado ecuatoriano, teniendo el respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de las personas inscritas en el registro electoral de la circunscripción especial (Art. 104).
Respecto a los derechos a la organización, se hace alusión directa a que la conformación de movimientos políticos podrá corresponder a cualquier nivel de gobierno o a la circunscripción especial del exterior (Art. 109), con lo cual, junto con reconocer a la comunidad de ecuatorianos en el exterior como circunscripción especial,34 y con ello dar lugar a legislación particular, se está fomentando el interés de los compatriotas por los asuntos públicos del país y su organización, lo cual dio paso a la formación de militancias partidistas de carácter transnacional.
De igual manera, tal como ocurrió en las elecciones del 2007 para elaborar la nueva Carta Magna, cuando hubo por primera vez representantes de los ecuatorianos en el exterior, quedó estipulado que integrarán también la Asamblea Nacional -instancia encargada de la función legislativa-, es decir el conjunto de asambleístas que representen a los migrantes (Art. 118/3). Se estableció en la ley Electoral seis curules para los representantes del exterior, dos por cada circunscripción del exterior (Art.150).35 Así como señalamos que el voto de los expatriados es prácticamente una norma a nivel internacional, el tema de la representación sigue siendo una excepción. En la actualidad solamente quince Estados en el mundo (tres en Latinoamérica y el Caribe) extienden derechos de representación directa a su población en el exterior,36 lo que algunos han denominado diputados migrantes o representantes especiales, y once han creado circunscripciones electorales externas.37
La Constitución vigente incluye, a más de la representación especial, la participación por medio de otros canales, uno de los cuales es el denominado cuarto poder del Estado: el Consejo de Participación Ciudadano y Control Social, para el cual también pueden ser candidatos e integrantes los ecuatorianos que radican en el exterior por medio de un concurso de oposición y méritos. En el texto constitucional, se aprecia que los derechos políticos para expatriados ya no sólo se limitan a la idea de querer incluir a los ciudadanos en la vida política exclusivamente mediante el ejercicio del voto.
Por último, la Constitución de la República estableció la creación de los Consejos Nacionales para la Igualdad, uno de ellos en materia de movilidad humana, que ejercen atribuciones en la formulación, transversalización, observancia, seguimiento y evaluación de las políticas públicas. Para el cumplimiento de sus fines se debe coordinar con las entidades rectoras y ejecutoras y con los organismos especializados en la protección de derechos en todos los niveles de Gobierno (Art. 156). Estos Consejos se integran de forma paritaria con representantes de la sociedad civil y del Estado y están presididos por quien represente a la Función Ejecutiva (Arts. 156 y 157). Aunque al final de su periodo el otrora presidente Correa nombrara a su representante para presidir el Consejo mediante Decreto Ejecutivo 967 del año 2016, y se hiciera el concurso para conformar ese cuerpo colegiado, el órgano llegó a sesionar muy pocas veces.
Varios de los principios establecidos en el marco constitucional quedaron normados no sólo en el Código de la Democracia sino también en la reciente ley Orgánica de Movilidad Humana aprobada en el 2017, que incluye entre los derechos de ecuatorianos en el exterior el derecho a la participación política, a la organización política, al voto facultativo y elegir y ser elegidos (Art. 13) y, entre los derechos de los extranjeros, el derecho a la participación política, votar y a ser elegidos para cargos públicos (Art. 49).38
Al hacer un análisis comparativo a nivel regional y mundial sobre participación y representación electoral de los migrantes, el caso ecuatoriano resulta sui generis y es digno de examen por algunos aspectos. Navarro, Morales y Gretschew (cf. supra art. cit.) señalan cuatro tipos diferentes de elecciones: presidenciales, legislativas, referendos y elecciones sub- (y supra-, añadiría yo) nacionales, según el caso. Ecuador es uno los pocos países en el mundo que faculta para todos los tipos de elecciones señaladas,39 a más de que permite la representación de los emigrantes en el Legislativo, así como la existencia de circunscripciones en el exterior y la facultad de votar para asambleístas nacionales, para representantes al Parlamento Andino y en referendos y consultas populares. Cabe recordar también que los emigrantes pueden ser elegidos para cualquier cargo.40
Los extranjeros residentes también tienen derecho al voto para diferentes tipos de elecciones, incluidas las nacionales (en la mayoría de países que se faculta el voto a los extranjeros se les permite sufragar sólo localmente, según ha apuntado Modolo,41 a ser elegido a nivel seccional y ocupar cargos públicos. Como señala Echeverría (loc. cit.), los derechos electorales concedidos a los extranjeros no fueron resultado de la presión interna de las comunidades inmigrantes o de grupos políticos específicos; por el contrario, el reconocimiento de los derechos electorales a los extranjeros fue concebido por el Gobierno como la contrapartida lógica a la solicitud presentada a otros Estados para reconocer los mismos derechos a los ecuatorianos que viven en el extranjero. Todas estas dimensiones del sufragio migrante hacen del ecuatoriano un caso relevante, aún más si se comparan las políticas desarrolladas para emigrantes en Latinoamérica y el Caribe.42
De esta manera, el tema de los derechos políticos, y en especial la apertura de la posibilidad de participación y representación electoral de los ecuatorianos radicados en el exterior, se fortaleció desde la aprobación de la Constitución y en la actualidad se ha convertido en uno de los elementos más claros del transnacionalismo estatal, el cual ha permitido el vínculo de los ecuatorianos con su patria a nivel socio-político, a partir de una reingeniería institucional para “llevar el Estado” afuera.
Sin embargo, es de notar que desde que se posibilitó la facultad de voto a los expatriados hace ya más de una década, no se han innovado los mecanismos electorales más allá de abrir nuevas juntas receptoras de voto en el exterior o tener la posibilidad permanente de cambiar de domicilio electoral. No se permite el voto por correspondencia ni el voto electrónico, lo cual permitiría ampliar aún más la participación de los emigrantes.
Padrón, sufragio e inclinación política en La Quinta Región
El padrón electoral
Al analizar los datos sobre el sufragio migrante de ecuatorianos en el exterior, se observa, en primer lugar, que el número de registrados ha ido en ascenso. En la primera elección del 2006, se empadronaron 143 352 personas y para las últimas elecciones de 2017 el número fue de 378 292 personas, según los datos del Consejo Nacional Electoral (CNE). Como puede observarse en la gráfica siguiente, el incremento durante la década es de más del 164%.
Fuente: Elaboración del autor, según datos obtenidos del CNE.
Gráfica 1 Número de ecuatorianos empadronados en el exterior entre 2006 y 2017
El dato sobre el padrón electoral de La Quinta Región, y su incremento en la década, es importante, porque, a la inversa de lo que ocurre en el territorio ecuatoriano, al ser el sufragio facultativo para los ecuatorianos en el exterior, éstos tienen que inscribirse para figurar en el padrón electoral. Este hecho, es decir el ejercicio de inscripción, constituye en sí mismo un acto de voluntad y deseo de participar en la vida política del país de origen, que es necesario tomar en cuenta y a partir de este universo realizar el análisis.
Si tomamos el último dato del padrón electoral del 2017, con respecto del total de población emigrante, los registrados para sufragar representan el 34.33%.43 El padrón actual deja ver que de las tres circunscripciones en el exterior donde hay más inscritos es Europa, que representa el 62.6% del padrón, seguido de EE. UU. y Canadá con el 29.2% y de los residentes en América Latina con el 8.2% (véase la Gráfica 2). Es fama que los ecuatorianos radicados en Europa informan la denominada estampida migratoria de finales del siglo pasado e inicios del nuevo, que se asentó principalmente en España e Italia.
Fuente: Elaboración del autor, según datos obtenidos del CNE.
Gráfica 2 Porcentaje de empadronados según la circunscripción en el exterior
Como veremos, la mayor participación se da entre los ecuatorianos radicados en el Viejo Continente. Sin embargo, el principal factor que explica este incremento en el padrón electoral se debe a la facilidad del trámite acompañado de la mayor presencia del Estado en el exterior tanto con las misiones diplomáticas -sobre todo, las oficinas consulares-,44 cuanto con tener siempre abierta la posibilidad de cambiar el domicilio electoral.45 La parte procedimental que permite cambiar de domicilio electoral para poder figurar desde el exterior en el padrón es absolutamente sencilla, pues basta con presentar pasaporte o cédula de ciudadanía y una copia, lo que se ha convertido en el incremento señalado. Este tema no es para nada menor, ya que sabemos de otras experiencias, como, por ejemplo, la mexicana, en que los candados están en este nivel y explican la baja participación.46 De igual manera, hay que resaltar el papel de las brigadas móviles de empadronamiento que se hacen antes de las elecciones, llegando a lugares donde no hay consulados del Ecuador. Todo esto comportó una importante asignación de recursos para llevar el voto hasta la Quinta Región”.47
Al hacer el análisis de lo que toca a los países, descuella el hecho de que la mayor cantidad de empadronados, desde el inicio, radica en España. Sin embargo, el país en el cual más ha crecido el padrón son los Estados Unidos, donde se inició con una población de 16 538 empadronados -y ocupaba el tercer puesto, luego de Italia- y ahora tiene una población empadronada de 105 232, es decir que, en una década, se sextuplicó el padrón. En Venezuela, se observa también un crecimiento considerable, según se observa en el siguiente cuadro. En estos cuatro países, en suma, se concentra el 89.31% de todo el padrón de los ecuatorianos en el exterior.
Cuadro 1 Población ecuatoriana empadronada según los principales países de residencia
| País | 2006 | 2013 | 2017 |
| España | 90 476 | 134 438 | 168 414 |
| Estados Unidos | 16 538 | 67 563 | 105 232 |
| Italia | 24 807 | 43 664 | 49 815 |
| Venezuela | 3 875 | 9 749 | 14 401 |
Fuente: Elaboración del autor, según datos obtenidos del CNE.
De otra parte, si hacemos el análisis del número total de electores ecuatorianos (12 816 698) y desagregamos por provincias, el peso del padrón de La Quinta Región representa el 2.95%. Aunque es un porcentaje aparentemente bajo, está por encima de lo que representan 14 de las 24 provincias del Ecuador (véase mapa) , pues es mayor a todas las seis provincias de la región amazónica, a cinco de la región sierra (Carchi, Imbabura, Cotopaxi, Bolívar y Cañar), a dos de la región costa (Santa Elena y Santo Domingo) y una de la región insular (Galápagos).
Cabe señalar que el actual padrón en el exterior no sólo se incrementó en datos totales, sino que también aumentó en el número de países y ciudades donde se puede ejercer el voto (recintos electorales). Si para el 2006 se empadronaron y sufragaron en 42 países y 61 ciudades, para las elecciones del 2013 el número de empadronados aumentó a 45 países y 99 ciudades y en las elecciones del 2017 llegó a 48 países y 106 ciudades.48
Hay que atender el incremento en una década de ciudades/recintos donde se puede sufragar. Esta variedad geográfica alerta no sólo sobre la diversidad de destinos de la diáspora ecuatoriana, sino de un aparato estatal que ha implementado mecanismos para llegar a la mayoría de lugares del globo en que haya algún ecuatoriano inscrito para ejercer su voto. Hay ciudades como Teherán, Tapachula o Ankara, donde el número de electores apenas si es de cincos personas.
Según señala Calderón,49 más allá del peso o la representatividad del sufragio de los migrantes y la variedad geográfica, no son correctos los argumentos que indican que dado que la abrumadora mayoría vive en dos o tres países, un par de votos desde otros lugares son irrelevantes, porque precisamente cada voto representa una historia migratoria, una decisión de vida. Cada comunidad de ecuatorianos, por pequeña que sea, no menos que cada ecuatoriano, tiene derecho de ejercer su voto.
El sufragio migrante
Entre el año en que se permitió votar a quienes radican en el exterior y el de 2017, los ecuatorianos han podido sufragar en nueve ocasiones (véase Gráfica 3). El número de votantes ha variado según el tipo de elección. Las que más interés han despertado son las contiendas presidenciales (2006, 2009, 2013, 2017), de las cuales la última (abril del 2017) tuvo la de mayor participación en términos absolutos, en que acudieron a sufragar 148 438 migrantes (54% mujeres y 46% hombres). La de menor participación fueron las elecciones para representantes a la Asamblea Constituyente del 2007, en la apenas si sufragaron 39 698 migrantes. Este comportamiento del caso ecuatoriano es similar a lo que ocurre en el resto de América Latina, como demuestran Tagina y Corrado,50 ya que en las elecciones presidenciales y en las segundas rondas aumenta la participación electoral de los ciudadanos emigrantes en comparación con las elecciones legislativas, los referendos y los plebiscitos.
Fuente: Elaboración del autor, según datos obtenidos del CNE.
Gráfica 3 Número de votantes ecuatorianos en el exterior entre 2006 y 2017
Ahora bien, si hacemos una lectura de la participación en términos relativos (véase Gráfica 4, p. 786), cuando hubo mayor participación, con respecto del padrón electoral, fue en la primera elección presidencial del 2006 (61.04%).51 Pese a que en términos absolutos hubo más votantes en el 2017, en la última elección presidencial participó el 39.23% del padrón de los ecuatorianos en el exterior, cuya participación fue menor a la de las anteriores, tanto a la del 2013, que fue del 52.77%, como a la del 2009, del 42.7%. Hubo menos participación durante las elecciones para asambleístas constituyentes del 2007, seguida de las elecciones de referendo y consulta popular del 2011, cuando acudieron a sufragar el 26 y 27% de los inscritos respectivamente.
Fuente: Elaboración del autor, según datos obtenidos del CNE.
Gráfica 4 Porcentaje de la participación electoral en el exterior entre 2006 y 2017
Si se compara la participación electoral de los ciudadanos ecuatorianos residentes en el exterior con los ecuatorianos en el país, ésta es menos de la mitad. En las elecciones del 2017, la participación electoral fue del 82.98%, la tasa de participación más alta desde el retorno de la democracia.52 Sin embargo, vale la pena recordar que el voto en el territorio ecuatoriano es obligatorio y, como hemos dicho, en el exterior es facultativo. Cuando hacemos una lectura con respecto de las experiencias de sufragio desde el exterior, la participación limitada de los emigrantes suele ser la norma.53
Ya señalamos que un factor para la participación depende del tipo de elección. Diferentes autores han analizado el comportamiento ambiguo de los emigrantes, no sin ofrecer más de una explicación: desde los marcos jurídicos que permiten la doble ciudadanía, las normas y/o requisitos para poder ejercer el voto, la relación del migrante con las instituciones nacionales y los motivos de su partida, el perfil del migrante (condición migratoria, nivel educativo, lugar de residencia, posición socioeconómica, años de migración), el contexto político en destino, los sentimientos de patriotismo, nostalgia o presiones internas, los sentidos de pertenencia, los vínculos transnacionales, la relación Estado-sociedad, las políticas públicas implementadas hacia la diáspora, entre otras.54
En la encuesta levantada a boca de urna el día de las elecciones presidenciales del 2007, al indagar los motivos por los cuales los ecuatorianos radicados en el exterior acuden a votar (véase Gráfica 5), las principales razones señaladas fueron: “Es mi derecho como ecuatoriano” (36.85%) y “Es mi deber como ecuatoriano” (31.19%). Es decir que alrededor del 70% colocan sus razones para sufragar en el ámbito de los valores cívico-identitarios (deberes y derechos como ecuatorianos). Otras respuestas están vinculadas netamente al ámbito político: “Quiero apoyar a un partido” (12.69%) y “Me interesa la política” (9.17%). Hay un pequeño grupo, en fin, que da ésta como razón para votar: “Me obligaron a participar” (7.49%), percepción que ha ido disminuyendo a lo largo de la década.55
Fuente: Elaboración del autor, según la base de datos Ecuador Voto Migrante 2017 Ramírez & Palop (casos válidos 654).
Gráfica 5 Principal razón para participar en las elecciones
Al igual de lo ocurrido desde el inicio del proceso electoral en el exterior, el mayor número de votantes se encuentra en España, principalmente en Madrid, Murcia y Barcelona. Luego siguen los ecuatorianos en Estados Unidos (sobre todo, en Nueva York y New Jersey), Italia (en Milán y Génova) y Venezuela (en Caracas). Según los datos de la encuesta realizada, al mirar el perfil del votante ecuatoriano en el exterior, se observa que quienes acuden a sufragar son mayoritariamente los que llevan una vida transnacional: tienen doble ciudadanía (60.41%); votaron en las anteriores elecciones presidenciales (98%) y en las elecciones en el país donde residen (55.91%); envían remesas a sus familiares (56.89%) y han viajado al Ecuador en los últimos 4 años (62.48%).
En promedio, nuestros encuestados han estado fuera del país dieciséis años y tienen por “su casa” los dos países -Ecuador y el país de residencia- en la misma medida (47.01%); son mayoritariamente empleados remunerados o estudiantes (65.18%) con estudios secundarios o universitarios (67.94%) y están en el rango de edad de entre los 30 y 50 años (52.76%). Cuando se indaga sobre los temas más importantes a la hora de decidir su voto, se observa nuevamente que están pensando en las dos orillas: tanto en los temas generales de Ecuador, como los específicos sobre la situación de los migrantes con mayor inclinación por el primero, según se observa en la Gráfica seis, de la siguiente página.
Fuente: Elaboración del autor, según datos obtenidos de la base de datos Ecuador Voto Migrante 2017 Ramírez & Palop (casos válidos 633).
Gráfica 6 Cuando decidió su voto en estas elecciones, ¿qué fue más importante?
De esta manera, se observa que a este transnacionalismo -definido como la participación rutinaria de los migrantes en un ámbito de relaciones, prácticas y normas que abarcan ambos lugares, el de origen y destino, según Glick Schiler, Basch y Szanton-Blanc56-, los ecuatorianos en el exterior que han mantenido lazos habituales tales como el envío de remesas, la comunicación con sus familiares o el regreso al país cada cierto tiempo, han incorporado el elemento político de acudir a las urnas, sobre todo cuando hay elecciones presidenciales.
En estas prácticas por debajo fue donde se basó el Estado en la última década para impulsar políticas específicas, una de las cuales fue la institucionalización del voto en La Quinta Región, incluida la posibilidad de elegir representantes57 para transnacionalizar a los migrantes en la arena pública nacional y convertirlos en actores políticos activos. Al hacerlo, se conformaron prácticas burocráticas, estructuras institucionales gubernamentales, organizaciones o movimientos políticos, constructos ideológicos, nacionalismos y sentidos de pertenencia a distancia, que han permitido redefinir el sistema-idea-símbolo Estado, volviéndolo cada vez más transnacional.
Inclinación ideológica
Salvo en la primera vuelta de las elecciones del 2006, en que triunfó Álvaro Noboa (candidato de derecha que participó en cinco ocasiones), desde el balotaje de 2007 en adelante han triunfado los candidatos de Alianza País (AP) y las propuestas oficialistas.
Para conformar la Asamblea Constituyente del 2007, el partido de gobierno, el AP, obtuvo las seis curules que se otorgaban a los representantes de los ecuatorianos en el exterior. En 2009, para la nueva Asamblea Nacional, obtuvo cinco de las seis curules y para la elección parlamentaria del 2013, de nuevo los seis puestos. En el referendo aprobatorio de la nueva Constitución del 2008, así como la consulta popular del 2011, la propuesta y tesis oficialistas también ganaron en el exterior.
En las elecciones presidenciales del 2009, triunfó Rafael Correa en una sola vuelta con el 62% de los votos. Para el 2013, obtuvo nuevamente el triunfo en una sola vuelta, no sin haber aumentado el porcentaje de aceptación al 77.47%. En las elecciones del 2017, ya sin Correa en la papeleta, triunfó el candidato de AP, Lenín Moreno, en las dos vueltas, pero con menores porcentajes de aceptación: el 41.61%, en la primera vuelta y en la segunda, con un muy estrecho margen, el 50.25%. Esta baja también se observa en los candidatos de AP a la Asamblea, quienes, aunque siguen siendo los más votados, obtuvieron aquella vez cuatro de las seis curules (véase Gráfica 7, p. 792).
Fuente: Elaboración del autor, según datos obtenidos del CNE.
Gráfica 7 Empadronados (Em), votos totales (V), porcentaje de participación (%P) y resultados de las elecciones en el exterior entre 2006 y 2017
Al indagar a nuestros encuestados sobre cómo consideran la situación política del Ecuador en la última década (véase Gráfica 8), el 44.72% piensa que ha mejorado, comparado con el 31.99% que afirma haber empeorado, y al hacerlo sobre la situación económica del país (véase Gráfica 9), en la última década, el 54.15% considera también que ha mejorado, comparado con el 25.53% que piensa lo contrario.
Fuente: Elaboración del autor, según datos obtenidos de la base de datos Ecuador Voto Migrante 2017 Ramírez & Palop.
Gráfica 9 Evaluación de la situación económica del Ecuador en los últimos diez años
Según se observa, la percepción de los migrantes sobre la economía y la política durante la década de la Revolución Ciudadana está estrechamente relacionada con el voto por el movimiento oficialista. Sin embargo, al desagregar por circunscripciones, donde más críticos hacen frente a la situación política y económica del país, es entre los votantes radicados en América Latina donde la política (41.9%) y la economía (35.38%) han empeorado, pues las respuestas de éstos se ubican diez puntos por encima del promedio deLa Quinta Región.
Estas percepciones sobre las mejoras del país tienen más peso a la hora de decidir el voto que los temas ideológicos. Como se observa en la siguiente gráfica, sólo el 27.3% se declara de izquierda, comparado con el 24.6% que no sabe a qué ideología pertenece. Por su parte, el 19.5% se ubican en el centro y el 11.5%, en la derecha.
Conclusión
Ha sido en los últimos años, sobre todo a raíz de la aprobación de la Constitución de la República del 2008, cuando más se ha avanzado en la fundación de un Estado de derechos, ciudadanizando a varios actores sociales históricamente excluidos. En este artículo, nos hemos concentrado en el tema de los derechos políticos de los ecuatorianos en el exterior, quienes desde la última década pueden elegir y ser elegidos.
Este aspecto, de suyo, nos habla de un proceso de democratización en Ecuador. En efecto, la posibilidad del voto migrante (tanto de emigrantes, como de inmigrantes), así como la representación en el legislativo, son indicadores de lo que los politólogos llaman democracia saludable, ya que se han ampliado los límites de la comunidad política del Estado. A esto, hay que sumar el incremento de los porcentajes de la participación nacional en las dos últimas contiendas presidenciales del 2013 y 2017, que superaron los registros históricos desde el retorno a la democracia.
Con la llegada al poder de la Revolución Ciudadana en el Ecuador del siglo XXI, se produjo un retorno del Estado, el cual se pensó a la luz de un proyecto político nacionalista, neosoberanista, abierto a las transacciones globales,58 que rezurció un tejido sociopolítico y ha podido incluir en su lógica (idea-Estado), en sus esferas de acción política (sistema-Estado) y en su representación (símbolo-Estado), varias actividades gubernamentales más allá de sus fronteras, lo cual ha propiciado la reconfiguración del Estado-Nación.
Este artículo ha tratado de demostrar que el despliegue gubernamental en torno al tema electoral de La Quinta Región y la respuesta de los ecuatorianos en el exterior han impulsado la formación de un Estado-nación transnacional, el cual se asentó en ciertas prácticas cotidianas de los migrantes por mantener los lazos en las dos orillas. De esta manera, el papel del Estado ha sido fundamental en la conformación del transnacionalismo político, el cual -leído en clave electoral- ha dado paso no sólo a un incremento del padrón y de los votantes en términos absolutos o a la conformación de partidos, movimientos políticos, realización de campañas en el exterior, sino a la constitución de los migrantes como actores políticos activos.
Este nuevo vínculo con el país de origen a nivel político y simbólico constituye una arena más de las diferentes formas de circulación de remesas sociales, económicas y culturales,59 que realizan los migrantes. No todos los migrantes, por supuesto, sino aquellos que están acudiendo a las urnas y cuyo perfil corresponde principalmente a los que salieron en la última estampida migratoria de inicios de siglo, más mujeres que hombres, los cuales mantienen una vida transnacional.
En la actualidad, los diferentes actores políticos no ponen en duda la legitimidad de la inclusión de los migrantes en la vida política electoral. Por el reciente llamado a las urnas del nuevo presidente a inicios del 2018, una vez más participaron los ecuatorianos desde La Quinta Región, incrementando el padrón electoral, que ya rondaba los cuatrocientos mil electores. Aunque el caso del voto migrante ecuatoriano mantiene la tendencia regional, el Estado ecuatoriano no debe descartar otras formas de participación electoral, como el voto por correspondencia o el voto electrónico para aumentar los niveles de participación.
Un interrogante que se desprende del final de este estudio versa sobre el papel del Estado ecuatoriano en los próximos años, para saber si se mantendrán políticas de vínculo con su diáspora más allá de voto, así como indagar sobre la vida transnacional de los migrantes, diferenciando no sólo por el lugar de destino (Europa, Estados Unidos o Latinoamérica), sino pensando en las mal llamadas segundas generaciones de migrantes para saber si mantendrán el interés por la política electoral de su país de origen o el de sus progenitores.
