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A lo largo de las últimas décadas, la Argentina ha intensificado sus relaciones comerciales y diplomáticas con China. Ambos países se han convertido en socios estratégicos, sobre todo desde las presidencias de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011 y 2011-2015), tanto por el creciente volumen de intercambio comercial, como por los acuerdos de inversión y apoyo financiero.2 Pero en 2015 se produjo un recambio político, con la llegada al gobierno de la Alianza Cambiemos, que puso en tensión las relaciones sino-argentinas. El cambio de gobierno producido tras el triunfo en las elecciones presidenciales de Mauricio Macri fue percibido por más de un analista como un giro político de 180 grados. El primer interesado en generar este efecto fue el propio gobierno electo, que presentó su gestión como un “cambio” frente a los gobiernos previos. En política exterior esto se evidenció en un viraje discursivo que puso el foco en la “apertura” de Argentina “hacia el mundo”, mediante la recomposición del vínculo con los acreedores externos (en tensión desde el default de 2001) y con las potencias tradicionales, lo que daría lugar a una “lluvia de inversiones”. La recomposición de los vínculos con Estados Unidos y la Unión Europea3 fue en detrimento de las relaciones bilaterales establecidas con China durante la etapa previa.4 Por esa razón, algunos autores hablan de un intento por “desjerarquizar” las relaciones diplomáticas con China.5 Sin embargo, como veremos en este artículo, esta orientación no se mantuvo constante a lo largo del tiempo. La gestión del presidente Macri, luego de una etapa inicial de tensión en las relaciones con China, terminó ratificando los convenios firmados por el gobierno que lo precedió y llegando a nuevos acuerdos que le permitieron a la Argentina elevar sustantivamente sus exportaciones a ese destino. Estas continuidades respecto a gestiones anteriores, como intentaremos demostrar en este trabajo, dan cuenta de la existencia de intereses económico-sociales que trascienden las orientaciones político-ideológicas de cada gobierno e inciden sobre la política exterior del país.
Los condicionantes internos de la política exterior constituyen una preocupación en el estudio de las relaciones internacionales al menos desde la década de 1950.6 Los autores participantes en el análisis de política exterior, distanciándose de la tradicional corriente realista, han avanzado en complejizar la visión de los Estados, actores privilegiados hasta ese momento de las relaciones exteriores. Para ello, han puesto en juego los múltiples factores sociales, culturales, psicológicos y organizacionales que inciden sobre el cuerpo de funcionarios que determinan la política estatal, han afectado los procesos de toma de decisiones. Sin embargo, es reciente que, de la mano de la escuela de economía política internacional (EPI), el estudio de los condicionantes internos de la política exterior incorpora elementos económicos y sociales, que superan los análisis subjetivos. Los aportes teóricos de Robert Cox o Susan Strange, que analizan la influencia de la economía sobre la política (y viceversa), constituyen un punto de partida para nuestra investigación. Consideramos, al igual que Cox, que en el análisis de las relaciones exteriores es necesario atender a las fuerzas sociales y los procesos que operan sobre la política estatal, examinando las conexiones entre el poder en la producción, el poder en el Estado y el poder en las relaciones internacionales.7 También que es necesario, como lo plantea Strange, prestar atención al rol de los empresarios en la política internacional.8 Aunque las preocupaciones de ambos autores han destacado, centralmente, por la conformación y las transformaciones en el orden mundial, sus postulados teóricos y metodológicos resultan de suma utilidad para pensar la manera en que se define la política exterior en países periféricos.
En la Argentina, la EPI ha tenido una importante influencia.9 Ésta se observa, por ejemplo, en la importancia que adjudican a los condicionantes internos los trabajos académicos que han abordado el estudio de las relaciones exteriores durante el periodo 2016-2019, en particular a factores económico-sociales. Sin embargo, ello no ha permitido explicar cabalmente los vaivenes en la orientación en materia de política exterior durante el gobierno de Mauricio Macri. Algunos autores han señalado, sobredimensionando el discurso oficial al inicio de la gestión y ciertos conflictos particulares, que el distanciamiento respecto a China y un mayor acercamiento a las potencias occidentales, daban cuenta de un cambio radical en la política exterior respecto a gestiones previas.10 Otros han visualizado ciertas continuidades, destacando el rumbo que adquiere la relación sino-argentina en la segunda mitad del mandato de Mauricio Macri.11 Por nuestra parte, creemos que es necesario dar cuenta de manera integral de la política exterior argentina durante este periodo, buscando las causas de las oscilaciones observadas, que a nuestro juicio se relacionan con la existencia de orientaciones en disputa dentro del gobierno, vinculadas con la heterogeneidad de la alianza social en la que se apoyó.12
La creciente importancia económica de China para la Argentina, por las características que asumió la relación comercial, impactó diferencialmente sobre la estructura productiva local y afectó de distintas formas a las fracciones de la burguesía local.13 El sector agropecuario y agroindustrial se encuentra entre los más beneficiados por la creciente integración comercial con China, dada la importancia de las exportaciones de productos primarios o manufacturas de origen agropecuario a ese destino. Por el contrario, la dinámica que adquiere la relación comercial tiende a perjudicar a las fracciones industriales. La importación de manufacturas de origen chino, junto a las presiones para eliminar progresivamente las restricciones a su ingreso, afectan a las fracciones burguesas que producen bienes industriales que compiten en el mercado interno con esos bienes importados. Así, la creciente integración comercial con China afectó de distintas formas a las fracciones burguesas que producen en el mercado local, lo que a su vez repercutió sobre la política exterior.
En este trabajo nos proponemos examinar las relaciones diplomáticas, políticas y comerciales establecidas entre Argentina y China durante el gobierno de la Alianza Cambiemos (2016-2019). Analizaremos la política exterior no como el resultado de la intencionalidad de un personal político específico ni de un interés nacional unívoco, sino como producto de la contradicción de intereses entre las fracciones de clase que integraron la alianza en que se apoyó el gobierno. Entendemos que la política exterior es el resultante de las presiones y orientaciones (a veces contradictorias y contrapuestas) que los componentes de dichas alianzas imponen. Creemos que esta perspectiva nos permitirá comprender las oscilaciones durante el gobierno de Mauricio Macri en la relación con China, dando cuenta de ciertas continuidades con el periodo anterior. En concreto, reconstruiremos las orientaciones en relación con los vínculos diplomáticos y comerciales entre Argentina y China promovidas por las diferentes fracciones del capital local durante el periodo, observando las declaraciones y acciones de las principales organizaciones empresariales, así como su incidencia en la política exterior argentina en este lapso. Como hipótesis sostenemos que, dada la estructura económica argentina, el sector agropecuario y agroindustrial será el principal promotor de una mayor integración comercial, mientras que los industriales manufactureros buscarán resistir dicha integración. Dado que ambos sectores formaron parte de la alianza social en que se apoyó el gobierno de Mauricio Macri,14 sus diferencias en relación a China terminaron incidiendo sobre la política exterior, lo que explica las oscilaciones de la gestión en sus vínculos con la potencia oriental.
El sector agropecuario y agroindustrial frente a China
Como señalamos, las fracciones agropecuaria y agroindustrial de la burguesía argentina han sido, en términos generales, las más beneficiadas por la intensificación de las relaciones comerciales con China.15 Sin embargo, el aumento de las exportaciones que benefició a estas fracciones se encontraba ligado a otros acuerdos en materia de política exterior y relaciones comerciales bilaterales, por lo que estas colocaciones no estaban aseguradas. Ello se puso de relieve durante los dos primeros años de la presidencia de Mauricio Macri. A partir de una reconstrucción fáctica con base en la información recogida de distintas fuentes primarias, pudimos identificar dos etapas diferenciadas en la relación Argentina-China en este periodo.
La primera etapa, que trascurre entre fines de 2015 y mediados de 2017, estuvo signada por una tensión comercial entre ambos países que tuvo un impacto sobre las exportaciones con destino a China. La segunda etapa, desde mediados de 2017 hasta el final del mandato en 2019, estuvo caracterizada por una recomposición de las relaciones comerciales que permitió un aumento del intercambio comercial, empujado sobre todo por nuevos acuerdos exportadores. Entre una etapa y otra se produjo un recambio político en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, a mediados de 2017, cuando tras la renuncia de la canciller Susana Malcorra asumió ese puesto Jorge Faurie. Este hecho, como veremos, resultó decisivo en el giro que se produjo en la relación bilateral.
Tras la asunción de Mauricio Macri a la presidencia se observaron tensiones en la relación bilateral Argentina-China que impactaron sobre las exportaciones. En 2016, China dejó de comprar aceite de soja a la Argentina, dando como resultado una caída del 97% de las exportaciones de este producto a ese país. En paralelo, se produjo una caída generalizada de la exportación de granos de soja a China, rubro donde entre enero y mayo de 2017 hubo un retroceso del 47.9% con respecto al mismo periodo del año anterior. Ese año, las exportaciones de productos primarios y manufacturas de origen agropecuarios a China descendieron 34% respecto a 2016.16 El fenómeno llamó la atención de la prensa, pero las explicaciones que circularon fueron diversas. Algunos adujeron “razones de mercado”: el Consejero Económico y Comercial de la embajada china en Argentina, Zhai Chengyu, por ejemplo, adjudicó el fenómeno a los precios del aceite de soja en Brasil, que en agosto de 2016 fueron 35% inferiores a los de Argentina.17 Algunos empresarios, como Luis Zubizarreta (vicepresidente de la Asociación de la Cadena de la Soja), advirtieron que la caída en la exportación de aceite respondía al avance en la capacidad de molienda en China.18
Sin embargo, un retroceso tan marcado y en tan corto tiempo en los dos principales rubros de las exportaciones argentinas a China debe explicarse también por razones de política exterior. Así lo señalaron algunos medios periodísticos, que trataron la cuestión como un fenómeno de retaliación, es decir, como una sanción comercial por parte de China. Algunas crónicas afirmaron que esta medida era una represalia frente a la decisión del gobierno argentino de frenar las licencias de importación de productos chinos,19 mientras que otras pusieron el foco en la paralización de obras de infraestructura adjudicadas a capitales chinos, como las represas Néstor Kirchner y Jorge Cepernic, iniciadas durante el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner y gestionadas por el consorcio de inversiones chino Gezhouba Group Company.20 Ya en 2010 el gobierno chino había tomado una decisión similar, cuando frenó las compras de aceite de soja en represalia por el aumento de las sanciones anti-dumping del gobierno argentino a las importaciones chinas, en el contexto de la crisis de 2008.21
Con la retracción de sus exportaciones, la administración china estaba respondiendo a la orientación que el gobierno argentino imprimía a la relación bilateral. El intento de desjerarquizar la relación privilegiando los vínculos con Europa y Estados Unidos, una posición que fue acompañada por decisiones que perjudicaban los intereses comerciales de China en el país (la restricción a las importaciones, la revisión de los contratos con inversores chinos y la paralización de obras iniciadas durante el gobierno anterior), tenía un costo.
Uno de los ejes de la campaña presidencial de Mauricio Macri fue la lucha contra la corrupción, que tuvo su correlato práctico en la revisión de contratos de obra pública firmados durante la gestión anterior. Por esa razón, durante casi un año, se mantuvieron paralizadas las obras de las represas Kirchner-Cepernic. Incluso tras la renegociación del contrato las obras siguieron paralizadas, hasta agosto de 2017, por la intervención de la Corte Suprema de Justicia, que ordenó realizar estudios de impacto ambiental.22 A este factor de discordia hay que sumar los intentos de restringir el ingreso de importaciones chinas, por el incremento de las medidas anti-dumping (tema sobre el que volveremos). La “desjerarquización” no implicaba sólo un giro discursivo, sino que fue acompañada por decisiones que parecían indicar que Argentina estaba decidida a enfriar la relación bilateral con China. Es a la luz de estos hechos que hay que leer el retroceso de las exportaciones argentinas a ese país.
Frente a esta situación, las cámaras empresariales del sector agroindustrial presionaron sobre el gobierno para resolver el problema, buscando recomponer los lazos comerciales con China. Integrantes de la Cámara de la Industria Aceitera de la República Argentina-Centro Exportador de Cereales (CIARA-CEC), por ejemplo, llevaron el reclamo al Ministerio de Agroindustria para gestionar una solución en conjunto con el gobierno.23 Uno de los principales “lobbystas” del sector, Daniel Funes de Rioja, presidente de la Coordinadora de Productos Alimenticios (Copal), insistió en más de una oportunidad en que Argentina debía dejar de ser el “granero del mundo” para convertirse en el “supermercado del mundo”, parafraseando un eslogan popular de principios del siglo XX. Se debía avanzar en la industrialización de materias primas y en acuerdos comerciales para su colocación en distintas plazas. En esta estrategia, China ocupaba un lugar central, por la importante demanda de productos alimenticios.24 Funes de Rioja, de hecho, fue parte de la comitiva empresaria que acompañó al presidente Macri en su viaje a China en mayo de 2017. En distintas notas concedidas a la prensa durante el viaje, insistió una y otra vez en que había que avanzar en acuerdos comerciales que beneficiaran a los sectores agroindustriales que representaba. La prenda de cambio, como el propio Funes de Rioja reconocía entre líneas, era destrabar los acuerdos de inversión paralizados: “China tiene mucho interés en las obras de infraestructura […] tienen proyectos en trámite y nuevas iniciativas que se están conversando, pero hay que ver cómo evolucionan en los próximos meses”.25 Estas presiones, como veremos, resultaron efectivas.
Que detrás de retroceso en las exportaciones argentinas a China había, más allá de las cuestiones económicas, razones de política exterior, quedó de manifiesto en la gira encabezada por el presidente Macri a ese país en mayo de 2017, que fue considerada un fracaso adjudicado a la canciller Susana Malcorra. En esa gira, el gobierno chino esperaba oír avances sobre el informe ambiental exigido por la Corte Suprema para reactivar las obras de la represa Kirchner-Cepernic, pero no recibió lo que aguardaba. El embajador argentino en China, Diego Guelar, había advertido a los funcionarios sobre este pendiente y propuso posponer el viaje hasta que el tema se encontrara resuelto, pero no fue escuchado. Por esta razón, el viaje de negocios dejó un sabor amargo en los gobernadores y empresarios que acompañaron al presidente, ya que los funcionarios chinos no estuvieron dispuestos a avanzar en nuevos acuerdos hasta que se resolviera la cuestión de estas obras.26
Luego de la gira por China de mayo de 2017, se produjo la renuncia de la canciller Susana Malcorra, reemplazada en su cargo por Jorge Faurie. El fracaso de la gira, que ponía en evidencia los problemas acarreados en las relaciones bilaterales con este país, fue una de las razones detrás de la renuncia. Como veremos, las disputas internas en la cancillería tras la gira de mayo derivaron en el desplazamiento de Malcorra y el ascenso de un sector del gobierno, encabezado por el secretario de Asuntos Estratégicos, Fulvio Pompeo (al que respondía el flamante canciller Faurie), que promovía una mayor integración con la potencia oriental. Este hecho constituyó un punto de inflexión en la relación bilateral con China. Tras el recambio, comenzaron a superarse las dificultades en cuanto a las exportaciones.
El primer síntoma de un cambio de rumbo se produjo en agosto de 2017, cuando el Ministerio de Agroindustria anunció la reapertura de la exportación del aceite de soja a China. Desde el ministerio se coordinó una delegación compuesta de funcionarios y empresarios, entre los cuales estuvieron el presidente de CIARA-CEC y directivos de las principales traders de granos y oleaginosas que operan en la Argentina (Dreyfus, Cofco, Cargill y Bunge). Esta delegación viajó al país asiático y logró que la empresa estatal Sinograin se comprometiera a importar aceite de soja argentino.27 El ministro encargado de las gestiones afirmó que “este gran logro nos permite incrementar nuestras exportaciones de valor agregado y recuperar, tras dos años de trabajo, un mercado en crecimiento constante”.28 Andrés Alcaraz, gerente de comunicaciones de CIARA-CEC, reconoció que ésta era “una buena noticia para el sector” y que “fueron auspiciosas las gestiones del gobierno argentino”.29 Por otro lado, ese mismo año se consiguió una reducción de aranceles en China, de 12% en promedio, que favoreció la importación de productos argentinos como langostinos, quesos, preparaciones alimenticias infantiles, pastas, mermeladas y bebidas alcohólicas.30
El mayor progreso en las relaciones sino-argentinas durante esta etapa quedó de manifiesto con la firma de un nuevo acuerdo exportador en el rubro carnes. En enero de 2018 China aprobó la importación argentina de cortes cárnicos congelados con y sin hueso luego de 15 años de negociaciones. El Consorcio de Exportadores de Carnes (ABC), corporación empresarial que nuclea a los frigoríficos exportadores, y el Instituto de Promoción de Carne Vacuna Argentina (IPCVA), entidad que nuclea a empresarios del sector cárnico y funcionarios gubernamentales, estimaron que el acuerdo daría lugar a un aumento de 20 a 25% de las exportaciones de carne. Mario Ravettino, presidente del ABC, expresó que “esta es una buena noticia tras un muy buen trabajo técnico e institucional del Estado, de los técnicos que han venido trabajando, más la colaboración del IPCVA”.31 El ministro de Agroindustria comentó que “esto es un ejemplo más de la exitosa política internacional encabezada por el presidente Macri a partir de la cual hemos podido alcanzar más de cien mercados, entre aperturas y reaperturas, potenciando el protagonismo de nuestro país como supermercado del mundo”.32 La Sociedad Rural Argentina (SRA), corporación de productores agropecuarios, también se expresó a través de su presidente Daniel Pelegrina, quien dijo:
El mercado chino creció en 2017 un 74% y actualmente China es nuestro mayor comprador, tanto en volumen como en valor. Con este acuerdo se abre la posibilidad concreta de que podamos venderle a China cortes de mayor precio. Este tipo de avance es el resultado del trabajo común entre lo público desde Cancillería, el Minagro [Ministerio de Agroindustria] y el Senasa [Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria], y lo privado con acciones realizadas desde el IPCVA, desde la Mesa de las Carnes y con la presencia en ferias y foros internacionales, con el objetivo de expandir las exportaciones de los productos agropecuarios argentinos.33
Durante 2019 comenzaron a cosecharse los frutos de los nuevos acuerdos y la recomposición de la relación bilateral. Ese año, el Ministerio de Agroindustria de la Provincia de Buenos Aires informó que en el primer cuatrimestre de 2019 las exportaciones de carne a China aumentaron 65% (231 millones de dólares), lo que confirmó a ese país como principal destino de las carnes de exportación de la región bonaerense. Durante 2019 también se produjo un incremento en las exportaciones de carne porcina, que en el primer cuatrimestre de ese año aumentaron 53% en volumen y 48% en divisas respecto de 2018, generando ingresos por 12.2 millones de dólares. Este incremento también estaba asentado en una mayor demanda china, merced a un nuevo acuerdo comercial y la habilitación de tres nuevos frigoríficos para abastecer ese mercado.34 El impacto de los nuevos acuerdos se observa en el incremento de las exportaciones, como puede verse en la evolución de la balanza comercial Argentina-China entre 2010 y 2021 (gráfica 1). Dentro de ese incremento se destaca la evolución positiva de las exportaciones de carne bovina a China, que subieron 377.5% entre 2016 y 2019.35
La burguesía industrial contra las importaciones chinas
A comienzos de 2016 se produjo un incidente que enfrentó a uno de los industriales líderes en el mercado local, la productora siderúrgica Techint, con los intereses comerciales chinos. En enero de ese año se conoció el resultado de una importante licitación de obra pública convocada por el gobierno de la provincia de Córdoba: la construcción de 2300 km de gasoductos troncales a lo largo del territorio provincial. La licitación se dividió en tramos que se adjudicaron con anterioridad a distintos consorcios. Uno a la constructora local Electroingeniería, asociada a la empresa China Pretroleum Pipeline Bureau; otro a la constructora local IECSA, asociada a China Communications Construction Company; y el tercero a la constructora brasileña Odebrecht. En los dos primeros casos, los acuerdos implicaban que el principal insumo (tubos de acero sin costura) se compraría a China, y al cumplimiento de este requisito iba atado 80% del financiamiento de estas obras por parte de los bancos chinos ICBC y Bank of China.36 El problema fue que en la licitación, el consorcio liderado por Techint quedó séptimo. No sólo eso, sino que dado que los acuerdos implicaban la importación de tubos, principal producción de Techint, la empresa también perdía la posibilidad de aprovisionar a quienes ganaron la licitación. Rápidamente, Techint comenzó a operar en distintos frentes para conseguir entrar en el negocio. No era la primera vez que Techint se enfrentaba a los intereses comerciales chinos: ya lo había hecho durante el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, ante la intensificación de la relación comercial, a la que sus directivos habían calificado como “un pacto con el diablo”. La producción de acero chino, que en un año superaba en más de 600% la producción latinoamericana, tenía costos difíciles de igualar, lo que ponía en peligro el mercado de Techint.37
En abril de 2016, la Unión Industrial Argentina (UIA) envió una carta a la gobernación de Córdoba y a las autoridades nacionales (al ministro de Producción, Francisco Cabrera, y al ministro de Hacienda, Alfonso Prat Gay), intercediendo en favor de Techint. Allí la entidad expresaba su “profunda preocupación por la potencial destrucción del empleo que traerá la adjudicación del suministro de tuberías y accesorios de origen chino”.38 Destacaba, a su vez, que China recurría a “precios predatorios y comercio desleal”, y que la utilización de insumos de origen nacional en la construcción de los gasoductos “permitiría el mantenimiento de miles de empleos y la reactivación de plantas [afectadas por la recesión]”. Como destacaron posteriormente dirigentes de la UIA, el ingreso indiscriminado de importaciones chinas excedía el problema de Techint, afectando a toda la industria. Era un caso testigo.
En paralelo, Techint redobló la presión sobre el gobierno cordobés, reclamando ingresar al negocio de los gasoductos tanto en reuniones privadas con funcionarios provinciales y nacionales, como en actividades públicas con empresarios locales y declaraciones a la prensa. Techint también movilizó en su favor a los representantes de los trabajadores de la rama siderúrgica: en un comunicado (y en declaraciones de sus representantes), la Unión Obrera Metalúrgica (UOM) señaló que de prosperar la licitación del gasoducto en los términos en que estaba planteada, Techint cerraría su principal planta y corrían peligro 5000 puestos de trabajo. Si avanzaba el proyecto, estaban dispuestos a movilizar al sindicato. 39
Las presiones recibidas surtieron efecto sobre el gobierno nacional, que intercedió en favor de Techint. El jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, Marcos Peña, lo hizo público, reconociendo que “estamos hablando con Techint y el gobierno de Córdoba para que una parte [de los insumos] se compre en Argentina”.40 Algunos diputados nacionales, oficialistas y opositores, también intervinieron públicamente en favor de la siderúrgica local, pidiendo al gobierno provincial “flexibilizar” su postura para resguardar las fuentes de trabajo. Como la obra necesitaba del aval de las autoridades nacionales, que debían autorizar el endeudamiento externo, el gobierno provincial comenzaba a quedarse sin41 Sin embargo, la reacción de las autoridades locales no se hizo esperar. Tanto el gobernador de Córdoba como algunos de sus ministros denunciaron públicamente el lobby de Techint, acusándola de ser una “empresa monopólica” que se siente “dueña del país”, queriendo imponer sus precios y sus reglas.42 Aunque el gobernador provincial señaló que la provincia no pagaría “ni un peso más” por las obras, finalmente tuvo que ceder. El golpe de gracia lo dio la demanda por dumping que interpuso Techint ante la Secretaría de Comercio de la Nación, exigiendo un arancel de 140% al ingreso de tubos de acero sin costura provenientes de China. Mientras se iniciaba la investigación por dumping, el gobierno nacional aceptó imponer como resolución transitoria un arancel de 139%, lo que virtualmente paralizaba el inicio de las obras.43
Las autoridades provinciales tuvieron que aceptar la propuesta que había acordado Techint con el gobierno nacional: que 50% de los insumos para las obras se adquiera en el mercado local. Techint accedía a vender los tubos a casi la mitad del precio originalmente ofertado que, sin embargo, seguía siendo superior al que ofrecían las empresas chinas. Sólo Odebrecht aceptó este acuerdo y fue la única que inició la construcción durante 2016. Las empresas chinas retiraron el financiamiento comprometido, con lo que la licitación tuvo que volver a realizarse. La nueva licitación se abrió a comienzos de 2017, pero el grueso del financiamiento debió ser garantizado por la provincia de Córdoba mediante la emisión de bonos, a un costo superior al que ofrecía China.44 El caso no sólo es una muestra de lo que estaba en juego en las definiciones en materia de política exterior, sino también de la capacidad de presión de la burguesía industrial argentina.
En agosto de 2016, en el marco de un encuentro organizado por el Atlantic Council, el presidente de la UIA, Adrián Kaufmann Brea, solicitó al gobierno nacional que no se reconociera a China como economía de mercado. Este tema resultaba crucial para los industriales argentinos: de reconocerse a este país como economía de mercado, se evaporaba la posibilidad de limitar el ingreso de importaciones chinas mediante la aplicación de medidas anti-dumping.45 Ese mes, la UIA también presentó una nota dirigida al jefe de Gabinete de la Nación, a la canciller, al ministro de Producción y al ministro de Hacienda. La nota comenzaba expresando preocupación “ante las implicancias negativas de un eventual reconocimiento de China como economía de mercado”. De avanzarse por dicha senda, continuaba la nota, la Argentina perdería la capacidad de enfrentar mediante derechos antidumping, lo que consideraban una “competencia desleal” por parte de China:
En el caso de que la Argentina otorgue este reconocimiento a favor de China, se producirá un grave desvío del comercio de productos chinos hacia nuestro país. El ingreso de estos bienes en condiciones de competencia desleal y precios artificialmente bajos, impactará de forma inmediata, y desde ya negativa, sobre el entramado productivo de la industria nacional y sobre los puestos de trabajo que lo sostienen.46
El inminente ingreso de China a la Organización Mundial de Comercio (OMC), que obligaría al resto de los países a reconocerla como economía de mercado, dificultando la aplicación de barreras anti-dumping a sus exportaciones, estaba detrás de las preocupaciones de los industriales locales. En 2001, China firmó un acuerdo con la OMC que incluía una cláusula por la cual, al cabo de 15 años, este país ingresaría al organismo y sería automáticamente reconocido como economía de mercado. Ese plazo vencía en diciembre de 2016. A ello hay que sumar factores locales. El rol que había pasado a ocupar la economía china como uno de los principales destinos para las exportaciones agropecuarias argentinas implicaba como contrapartida un trato preferencial para las inversiones y las importaciones provenientes de ese país, lo que amenazaba las posiciones de los industriales argentinos en el mercado interno. Aunque la relación comercial había entrado en un impasse durante los primeros meses del gobierno de Mauricio Macri, las sanciones impuestas por el gobierno chino que retrajeron las exportaciones agropecuarias ejercían presión internamente para conseguir una mayor apertura importadora. El futuro de la relación bilateral estaba en discusión, pero los intentos de acercamiento entre ambos gobiernos, como la reunión entre Macri y Xi Jinping en abril de 2016 en Washington, o la visita de Malcorra a China en mayo de ese año, preocupaban a la UIA, que intentaba incidir sobre la cuestión. De hecho, tanto el discurso de Kaufmann como la nota presentada a los ministros para evitar el reconocimiento de China como economía de mercado se produjeron pocos días antes de la primera visita oficial del presidente Macri a China, en septiembre de 2016.47
Dos días después del pronunciamiento de la UIA trascendieron a la prensa declaraciones del embajador argentino en China, Diego Guelar, que fueron interpretadas como un respaldo a que Argentina avance en el reconocimiento de la potencia asiática como economía de mercado. En su nota, Guelar señalaba que China estaba viviendo una transición hacia una economía “más abierta”, con una importante participación privada en la actividad económica, y que dada su importancia el gobierno argentino debía evaluar la situación “con China” y no “contra China”. Aunque el funcionario posteriormente aclaró que no estaba avalando el reconocimiento de China como economía de mercado, el mensaje no fue interpretado así por los industriales, que en el acto de celebración del Día de la Industria, el 2 de septiembre de 2016, expresaron sus quejas ante declaraciones que encendían “luces amarillas”.48
Finalmente, en diciembre de 2016, China ingresó a la OMC. Aunque ni la Unión Europea ni Estados Unidos avanzaron en su reconocimiento como economía de mercado, la Argentina sí dio señales en ese sentido, en el contexto de un intento para recomponer las relaciones comerciales con China. A fines de mayo de 2017, y tras la segunda gira presidencial de Macri por el gigante asiático, la Secretaría de Comercio emitió la Resolución Núm. 396, un fallo ante una denuncia de dumping en el que se modificaron los criterios con que se resolvían este tipo de denuncias. En el reclamo, iniciado por la empresa Ferrum ante el ingreso de cerámicas y sanitarios a precios que se consideraban de dumping, la Secretaría de Comercio decidió resolver el caso comparando los precios a los que ingresaban los productos con sus equivalentes en el mercado interno chino. Hasta este fallo no era ese el procedimiento: el dumping se resolvía comparando los precios denunciados con los de terceros países porque, al no tener China estatus de economía de mercado, no había garantías sobre sus precios internos. Aunque se trató de un caso particular, sentaba un precedente que los industriales locales leyeron como una amenaza.49
En 2017 la cuestión china se mantuvo candente e incidió sobre las elecciones internas de la UIA. Durante el verano de ese año, los grandes industriales habían sellado un pacto con el gobierno para que la presidencia de la entidad recayera en Daniel Funes de Rioja, titular de Copal, pero entre febrero y mayo su figura cayó en desgracia, y finalmente terminó siendo desplazado. Como vimos, en los meses previos a la elección en la UIA, Funes de Rioja tuvo varias intervenciones públicas insistiendo en la necesidad de estrechar lazos con China. Estas se intensificaron justo el mes en que debían llevarse a cabo las elecciones internas, mayo de 2017, coincidiendo con el viaje del presidente Macri a China, cuya delegación Funes de Rioja integró. Frente a ello, las fracciones industriales que resistían el avance chino vetaron la candidatura de Funes de Rioja y eligieron una conducción donde Techint tuvo un lugar destacado, llegando a ubicar a tres de sus gerentes en el Comité Ejecutivo. El nuevo presidente, Miguel Acevedo, se alineó con los intereses proteccionistas que encarnaba Techint, cuestionando, en sus primeras apariciones públicas, la relación comercial con China. En su discurso de asunción como presidente de la UIA, señaló que algunos de los acuerdos del gobierno nacional con China generaban preocupación entre los industriales, y que pedirían explicaciones a los funcionarios: “queremos saber qué tratamiento se le dará a los productos importados de China, porque nos preocupa mucho”.50 En una de sus primeras entrevistas televisivas tras la elección interna se refirió in extenso a la cuestión china, dejando en claro la orientación dominante en la UIA: “Reconocer a China como economía de mercado profundizará los desequilibrios comerciales y de empleo, y seguirá agudizando la primarización de nuestra economía”. También mencionó la resolución de la Secretaría de Comercio en la demanda presentada por Ferrum, que limitaba la posibilidad de imponer barreras anti-dumping: “De ahí nuestra preocupación sobre algunas disposiciones recientes que pueden acotar los instrumentos comerciales necesarios para resguardar nuestros mercados frente a la competencia desleal”.51
Aunque fueron decayendo en los meses subsiguientes, los cuestionamientos industriales a la profundización de la relación bilateral con China continuaron. En julio de 2017 se difundió un informe elaborado por la UIA donde alertaban sobre el crecimiento de las importaciones de bienes de consumo en el primer semestre de ese año. La principal causa de alarma eran las importaciones provenientes de China, país que explicaba un tercio del aumento y que lideraba el ranking de importaciones en el rubro bienes de consumo.52 En noviembre de ese mismo año, en un encuentro entre empresarios y funcionarios, Paolo Rocca, ceo de Techint, increpó al jefe de Gabinete de la Nación por la misma cuestión: “El tema China, por el crecimiento que ha tenido en el peso de la industria mundial, es un tema que todos tenemos que mirar con muchísima atención porque, en definitiva, nuestro país tiene una vulnerabilidad que tenemos que cuidar”.53 En noviembre de 2019, durante la conferencia anual de la Asociación Latinoamericana del Acero (Alacero), la cuestión china volvió a emerger. Allí, Máximo Vedoya, presidente de la asociación y directivo del Grupo Techint, demandó a los gobiernos latinoamericanos una política más restrictiva en relación a las importaciones chinas, cuestionando en particular las “políticas aperturistas” dominantes en Argentina y Brasil:
Nosotros no estamos pidiendo protección, estamos pidiendo autodefensa […] Protección es admitir que somos una industria ineficiente y lo que nosotros pedimos […] es una cancha pareja: que las normas que rigen a nuestras industrias en América Latina sean las mismas que se aplican a las industrias contra las cuales competimos.54
Aunque las preocupaciones se mantenían vigentes, los reclamos industriales frente a las importaciones chinas comenzaron a disminuir a partir de 2018, a pesar del giro pro-China en la cancillería argentina y del ingreso de este país a la OMC.
¿A qué se debe esto? Para encontrar respuestas debemos analizar el principal mecanismo con que contaba la burguesía industrial argentina para detener el ingreso de importaciones chinas: las medidas anti-dumping.
Las medidas anti-dumping como instrumento del proteccionismo industrial
Como señalamos, una de las principales herramientas defensivas de los industriales argentinos frente al ingreso de importaciones a precios inferiores a los del mercado local son las denuncias anti-dumping. Las investigaciones por dumping se inician a partir de la denuncia de la empresa perjudicada ante la Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE), bajo el marco regulatorio establecido por la OMC. A partir de allí se realiza una investigación, que puede dar lugar a la imposición de medidas (provisionales o definitivas) que frenan el ingreso de esas importaciones, o bien derivar en un cierre de la investigación sin que se tomen medidas.
Como lo ha demostrado Martín Burgos,55 a partir del análisis de los datos publicados por la CNCE, desde mediados de los noventa las medidas anti-dumping contra China en la Argentina fueron incrementándose. De hecho, desde 2003, China ocupó sistemáticamente el primer lugar entre los países investigados por dumping en la Argentina, tanto en cantidad de casos (cuadro 2) como en el valor de las importaciones involucradas (cuadro 3). A su vez, Burgos detectó que, en los momentos de crisis, las denuncias por dumping (y las sanciones) se incrementaban notoriamente. Así identificó tres picos hasta 2011. El primero fue durante la Crisis del Tequila, en 1995-1996; el segundo, en torno a la crisis de 2001 (1999-2001) y el tercero se dio durante la crisis de 2008 (2008-2009). Hay que destacar a su vez que, en paralelo a la creciente importancia de la relación comercial sino-argentina, en cada crisis la apertura de investigaciones por dumping se incrementó: en el pico de 1995-1996, la apertura de casos llegó a 25 y 24, respectivamente; durante 2001 esos valores escalaron, llegando a 24 en 1999, 35 en 2000 y 27 en 2001; en 2008 y 2009 la apertura de casos llegó a 35 y 32, respectivamente. A su vez, una diferencia notable respecto a la década de los noventa fue la aplicación de medidas provisionales y definitivas, que se elevaron sustantivamente en los picos de 2001 y 2008. Por otro lado, como lo señalamos antes, el incremento de este tipo de medidas no resultaba inocuo para la relación comercial bilateral: tras el aumento de las medidas anti-dumping de 2008 y 2009, China reaccionó frenando las importaciones de aceite de soja provenientes de Argentina, en represalia por las restricciones impuestas a sus exportaciones.
Al ampliar el relevamiento de Burgos hasta 2020, observamos que en 2016 se produjo un cuarto pico en la utilización de las medidas anti-dumping contra China (gráfica 2). Durante ese año se procedió a la apertura de 40 nuevos casos, un máximo histórico (cuadro 1). Ese año, a su vez, se cerraron pocos casos sin medidas y varios con medidas definitivas (15), aunque la cantidad bajó considerablemente respecto del año anterior. Lo mismo puede decirse sobre las medidas provisionales. Aunque en los años siguientes la apertura de casos tendió a bajar, se mantuvo en niveles elevados, similares a los picos de momentos de crisis: 30 en 2018 y 24 en 2019. Lo mismo sucedió con la aplicación de medidas provisionales y definitivas, que aumentaron progresivamente de 2016 a 2019. Luego de un pico histórico en la aplicación de medidas definitivas en 2015 (38), que fue acompañado de un elevado número de medidas provisionales ese mismo año (14), las sanciones decrecieron. En 2016, ya con Mauricio Macri en la presidencia, se aplicaron sólo cinco medidas provisionales y 12 definitivas, en ambos casos inferiores al promedio de 2003-2015 (9 y 16.5%, respectivamente). Sin embargo, esos números fueron subiendo progresivamente entre 2017 y 2019. Las medidas definitivas pasaron de 12 en 2016 a 17 en 2017, y 23 en 2018 y 2019. Las medidas provisionales, luego de descender de 5 a 1 entre 2016 y 2017, ascendieron a 12 en 2018 y 18 en 2019. Durante estos años, las sanciones (provisionales y definitivas) no sólo se ubicaron por encima de los valores de 2016, también estuvieron por encima del promedio 2003-2015. Ello se corresponde a su vez, con el progresivo incremento en la cantidad de investigaciones en curso contra China (cuadro 2) y con el incremento en el valor total de las importaciones sujetas a investigación (cuadro 3). Evidentemente, la presión de la burguesía industrial local sobre el gobierno argentino resultó efectiva para mantener las sanciones anti-dumping como mecanismo de protección frente a las importaciones chinas. Más aún desde 2018, cuando la crisis local obligó a limitar la salida de dólares y evitar los impactos de una mayor apertura importadora sobre la actividad económica, ya golpeada por la recesión.
Fuente: M. Burgos, “Las medidas antidumping en la relación comercial sino-argentina”, Política Comercial, Industrializar Argentina, 2011 y Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE), Informe Anual, 2020.
Gráfica 2 Evolución de las medidas anti-dumping (apertura de casos, medidas provisionales, cierre sin medidas y con medidas definitivas), 1995-2020
Cuadro 1 Evolución de las medidas anti-dumping, 1995-2020
| Año | Aperturas | Medidas provisionales | Medidas definitivas | Cierre sin medidas |
| 1995 | 25 | 2 | 13 | 5 |
| 1996 | 24 | 4 | 15 | 18 |
| 1997 | 14 | 11 | 10 | 21 |
| 1998 | 4 | 4 | 14 | 11 |
| 1999 | 24 | 6 | 5 | 4 |
| 2000 | 35 | 3 | 14 | 7 |
| 2001 | 27 | 21 | 14 | 1 |
| 2002 | 14 | 26 | 23 | 10 |
| 2003 | 4 | 1 | 21 | 2 |
| 2004 | 17 | 1 | 6 | 2 |
| 2005 | 17 | 8 | 8 | 0 |
| 2006 | 19 | 5 | 15 | 1 |
| 2007 | 14 | 11 | 12 | 3 |
| 2008 | 35 | 13 | 16 | 2 |
| 2009 | 32 | 24 | 30 | 3 |
| 2010 | 20 | 9 | 17 | 5 |
| 2011 | 18 | 0 | 12 | 10 |
| 2012 | 14 | 11 | 12 | 2 |
| 2013 | 20 | 4 | 12 | 5 |
| 2014 | 20 | 15 | 15 | 13 |
| 2015 | 19 | 14 | 38 | 1 |
| 2016 | 40 | 5 | 12 | 2 |
| 2017 | 17 | 1 | 17 | 6 |
| 2018 | 30 | 12 | 23 | 13 |
| 2019 | 24 | 18 | 23 | 7 |
| 2020 | 19 | 17 | 11 | 1 |
Fuente: M. Burgos, “Las medidas antidumping en la relación comercial sino-argentina”, Política Comercial, Industrializar Argentina, 2011 y Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE), Informe Anual, 2020.
Cuadro 2 Casos anti-dumping llevados adelante contra China, 2003-2020
| Año | Total de casos, origen China | Participación sobre el total de los casos | Posición |
| 2003 | 17 | 22% | 1 |
| 2004 | 19 | 23% | 1 |
| 2005 | 21 | 26% | 1 |
| 2006 | 21 | 27% | 1 |
| 2007 | 21 | 29% | 1 |
| 2008 | 28 | 33% | 1 |
| 2009 | 45 | 41% | 1 |
| 2010 | 48 | 39% | 1 |
| 2011 | 48 | 39% | 1 |
| 2012 | 46 | 42% | 1 |
| 2013 | 50 | 43% | 1 |
| 2014 | 51 | 46% | 1 |
| 2015 | 49 | 51% | 1 |
| 2016 | 59 | 51% | 1 |
| 2017 | 60 | 51% | 1 |
| 2018 | 62 | 48% | 1 |
| 2019 | 64 | 50% | 1 |
| 2020 | 60 | 51% | 1 |
Fuente: M. Burgos, “Las medidas antidumping en la relación comercial sino-argentina”, Política Comercial, Industrializar Argentina, 2011 y Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE), Informe Anual, 2020.
Cuadro 3 Importaciones involucradas en los casos llevados adelante contra China, 2003-2020
| Año | Total importado en dólares EE.UU. FOB | Participación | Posición |
| 2003 | 52 021 931 | 26% | 2 |
| 2004 | 111 200 337 | 31% | 1 |
| 2005 | 88 814 497 | 24% | 2 |
| 2006 | 105 516 466 | 28% | 2 |
| 2007 | 137 091 897 | 30% | 2 |
| 2008 | 192 702 455 | 32% | 1 |
| 2009 | 271 300 159 | 505% | 1 |
| 2010 | 386 881 917 | 54% | 1 |
| 2011 | 529 259 115 | 56% | 1 |
| 2012 | 516 999 204 | 56% | 1 |
| 2013 | 479 893 438 | 63% | 1 |
| 2014 | 525 133 630 | 58% | 1 |
| 2015 | 472 849 898 | 69% | 1 |
| 2016 | 520 335 325 | 69% | 1 |
| 2017 | 649 706 739 | 69% | 1 |
| 2018 | 625 368 943 | 65% | 1 |
| 2019 | 566 099 832 | 69% | 1 |
| 2020 | 500 840 800 | 69% | 1 |
Fuente: M. Burgos, “Las medidas antidumping en la relación comercial sino-argentina”, Política Comercial, Industrializar Argentina, 2011 y Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE), Informe Anual, 2020.
La influencia de la burguesía argentina sobre la política exterior
Como vimos, entre fines de 2016 y comienzos de 2017, el gobierno argentino recibió múltiples presiones para reencauzar la relación bilateral con China. Presiones externas, como las sanciones comerciales impuestas por la potencia oriental, y presiones internas, de diferentes fracciones de la burguesía argentina que buscaban incidir sobre el rumbo de las relaciones exteriores. Durante el viaje de Macri a China en mayo de 2017, como vimos, esas presiones se hicieron sentir. Tras el viaje, comenzaron a producirse cambios que daban cuenta de la intención del gobierno argentino de mejorar la relación con China. El primero, y más importante, fue la renuncia de la canciller Susana Malcorra, quien estuvo al frente de la política exterior en el momento en que la relación bilateral se deterioró. Aunque oficialmente se adjudicó la renuncia a razones personales, trascendió la existencia de una disputa interna dentro del gobierno y que la salida de Malcorra respondía a una serie de “fracasos” (entre los que se contaba el reciente viaje a China) que sus rivales aprovecharon para horadar su figura. La cuestión china aparece en algunas crónicas como un factor determinante en la renuncia, que se hizo pública pocos días después del retorno de la gira oriental de mayo de 2017.56
Sus rivales en la disputa interna tenían lazos más sólidos con China. La cabeza de este grupo era Fulvio Pompeo, secretario de Asuntos Estratégicos de la Nación. Detrás de él se alineaban Jorge Faurie, quien terminó reemplazando a Malcorra al frente de la cancillería, y Diego Guelar, que mantuvo su puesto como embajador en China hasta el final del mandato de Macri. Los tres compartían un origen político común: habían sido funcionarios del gobierno de la provincia de Buenos Aires durante el mandato de Carlos Ruckauf, entre 1999 y 2001, y luego lo acompañaron cuando asumió como canciller de la nación en 2002. Entre 2016 y 2019, Pompeo ocupó en los hechos la función de asesor de Macri en asuntos exteriores, y su grupo tomó el comando de la cancillería cuando se designó en ella a Faurie. Por su cargo, Pompeo acompañó a Macri en cada viaje al exterior y en cada reunión importante con mandatarios extranjeros. A juzgar por el rol que tuvo y sus actividades, parece haber puesto en marcha una suerte de “cancillería paralela” hasta la salida de Malcorra, que se ocupó especialmente de la relación con China. Entre 2016 y 2017, Pompeo participó en múltiples reuniones con funcionarios y empresarios chinos, y estuvo detrás de cada reunión importante de Macri con representantes de ese país. Entre éstas, se destaca la recepción que organizó Macri en la Casa Rosada para miembros del Buró Político del Partido Comunista Chino (PCCH) en abril de 2016. La relación tuvo continuidad en un viaje relámpago a China realizado en julio de 2016, donde una delegación del partido político gobernante (Propuesta Republicana, pro), encabezada por Fulvio Pompeo, viajó a reunirse con dirigentes del PCCH. Entre 2014 y 2015, Pompeo firmó diversos artículos en los que señalaba la necesidad de estrechar lazos con China. No es casualidad que en el reparto de poder en el terreno de las relaciones exteriores, Pompeo haya reservado para un miembro de su grupo la embajada argentina en China, ni que el embajador Diego Guelar se haya pronunciado (aunque sea de forma ambigua) por el reconocimiento de China como economía de mercado en medio de la disputa con la UIA.57
Desde la renuncia de Malcorra, la cancillería había quedado en manos de un sector del gobierno que promovía una mayor integración con China, y ese cambio se hizo notar en un giro en las relaciones diplomáticas por el que comenzaron a destrabarse muchos de los conflictos que la Argentina mantenía con ese país. En julio de 2017, el gobierno renovó el acuerdo de respaldo cambiario (swap de monedas) con China firmado durante el periodo de Cristina Fernández, cuya continuidad se puso en duda al deteriorarse la relación bilateral. En agosto de 2017 se aprobó el reinicio de las obras en las represas Kirchner-Cepernic. Ese mismo mes, China reanudó las exportaciones de aceite provenientes de Argentina y en enero de 2018 se suscribió el acuerdo para la exportación de carnes. En noviembre de ese año se firmó un acuerdo para ampliar el swap de monedas, ante las dificultades financieras que atravesaba la Argentina. En diciembre de 2018, durante la visita del presidente Xi Jinping a la Argentina en el marco de la cumbre del G20, ambos países suscribieron 35 acuerdos de cooperación que incluían la ampliación del comercio de productos alimenticios y financiamiento para la construcción de obras de infraestructura.58
¿Cómo afectó el giro en la política exterior a la evolución de las medidas anti-dumping? Como señalamos, la apertura de casos baja entre 2017 y 2019 respecto a 2016, pero aumentan las medidas provisionales y definitivas. Aun así, la cantidad de medidas tomadas es reducida en relación con el último año de la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, cuando se cerraron 38 casos con medidas definitivas y se tomaron 14 medidas provisionales. Más bajos eran todavía en 2016, cuando se produjeron las sanciones por parte de China a las exportaciones argentinas. Ello indica que la reacción china tiene más que ver con las sanciones anti-dumping implementadas en 2015 (cuando alcanzan un pico histórico) y con las perspectivas que ello dejaba para 2016, año en que la cantidad de investigaciones iniciadas se incrementó notablemente, en un contexto en que el gobierno argentino intentaba abrir su juego en materia de relaciones internacionales, “desjerarquizando” la relación bilateral con China. Eso, sumado al inicio de las investigaciones sobre la obra pública, al freno impuesto al megaproyecto de las represas Kirchner-Cepernic en manos de capitales chinos y a la resolución que se le dio al reclamo por la importación de tubos de acero para los gasoductos de Córdoba, explica una reacción que parece destinada a disciplinar y realinear al gobierno argentino. Esta acción tuvo su efecto, como vimos con el cambio que se produce en cancillería y en la reorientación de las relaciones sino-argentinas, aunque no impactó sobre los instrumentos utilizados por la burguesía industrial local para frenar el ingreso de importaciones chinas. La influencia de la burguesía industrial sobre el gobierno argentino resultó efectiva para mantener la aplicación de sanciones anti-dumping a China en un nivel elevado entre 2017 y 2019. Más aún en un contexto económico en el que no resultaba conveniente avanzar en una apertura importadora. Esto quedó reflejado en la balanza comercial con China (gráfica 1), donde se observa que luego de un incremento en las importaciones entre 2016 y 2017, éstas comienzan a bajar en 2018 y se derrumban en 2019. ¿Por qué esta política no afectó a las exportaciones argentinas con destino a China, que luego de caer progresivamente entre 2015 y 2018, dan un salto en 2019? La estrategia del gobierno de Mauricio Macri para encauzar la relación con China se centró en promover oportunidades de negocios en aquellos rubros (como las grandes obras de infraestructura) en que la burguesía local es socia del capital chino, no su competidora. Los acuerdos que estuvo explorando en sus reuniones con empresarios chinos en la gira oriental de mayo de 2017 (dragado de ríos, construcción de centrales nucleares o represas hidroeléctricas) resultan representativos de esta estrategia.59 La resolución del problema para avanzar en la construcción de las represas Kirchner-Cepernic en julio de 2017, hecho clave para reencauzar la relación bilateral con China, fue un paso en este sentido.
Reflexiones finales
Retomando la tradición de la EPI, y en particular los aportes de Robert Cox y Susan Strange, creemos que la política estatal (incluyendo las relaciones exteriores) expresa la condensación de las relaciones entre clases y fracciones de clase en el orden nacional. En ese sentido, analizar la forma en que se articulan internamente las relaciones sociales, económicas y de poder puede echar luz sobre las relaciones internacionales. Ello resulta particularmente relevante para el análisis la política exterior argentina en el periodo de 2016 a 2019, sobre todo para comprender las oscilaciones en la relación bilateral con China.
El trabajo que aquí presentamos parte de la hipótesis de que la existencia de intereses contrapuestos entre las diferentes fracciones burguesas, en las que se apoyó el gobierno de Mauricio Macri, explica las oscilaciones en materia de política exterior, en particular, el giro que se observa en la relación con China entre la primera mitad de su mandato y la segunda. Hemos constatado que estas fracciones impulsan orientaciones contrapuestas en términos de relaciones internacionales, en particular con China. Mientras que la burguesía agropecuaria y agroindustrial promueve una mayor integración con este país, beneficiada por el incremento de las exportaciones, la gran burguesía industrial resiste esa integración, en tanto ello implica una mayor apertura importadora que afecta sus posiciones en el mercado interno.
Ambas fracciones, a su vez, intervinieron en la esfera pública intentando imponer estas orientaciones sobre la cancillería argentina, operando e influyendo sobre las disputas internas que atravesaron la gestión de Mauricio Macri en el terreno de las relaciones exteriores. Durante el periodo estudiado, verificamos la influencia cruzada de ambas fracciones burguesas sobre la política exterior del gobierno. Por un lado, la de la burguesía agropecuaria y agroindustrial local, que operó, con éxito, para evitar que se deteriorara la relación comercial bilateral y consiguiendo que se levanten las represalias impuestas por el gobierno chino al ingreso de exportaciones argentinas, así como nuevos acuerdos que permitieron incrementarlas. Pero también se verifica el poder de lobby de la burguesía industrial, que a pesar del viraje en la relación con China, logró que se mantuvieran las medidas anti-dumping como mecanismo de protección frente al ingreso de importaciones.
