Ensayos

 

La forma y los motivos de la expansión de la educación superior pública en Brasil*

 

Valdemar Sguissardi** y João dos Reis Silva Jr. ***

 

 

** Doctor en ciencias de la educación, profesor titular jubilado de la Universidade Federal de São Carlos (UFSCAR) y ex profesor del Programa de Posgrado en Educación de la Universidade Metodista de Piracicaba (UNIMEP). Correo e: vs@merconet.com.br

*** Doctor en educación, profesor del Departamento de Educación y del Programa de Posgrado en Educación de la Universidade Federal de São Carlos. Correo e:joaodosreissilvajr@gmail.com

 

Ingreso: 17/04/12.
Aprobado: 20/08/12.

 

Resumen

Este artículo busca, por un lado, mostrar cómo se ha dado la expansión de la educación superior en Brasil, con especial atención en la educación superior pública durante las últimas décadas, en las que ocurre una anómala aceleración en el sector de las instituciones federales a partir de la implantación del programa de Reestructuración y Expansión de las Universidades Federales (REUNI) y de la Educación a Distancia, (EAD), por medio de la Universidad Abierta de Brasil (UAB). Por el otro, presentar argumentos que contribuyan a verificar hipótesis acerca de las razones de esta expansión.

Palabras clave: Educación superior, Expansión de la educación superior, Privatización de la educación, Mercantilización del conocimiento, Certificación en masa.

 

Abstract

This paper aims to demonstrate how the expansion of higher education in Brazil has taken place, paying special attention to public higher education in recent decades, when an anomalous acceleration of the federal sector occurred due to the implementation of the REUNI (Restructuring and Expansion of Federal Universities) and the de (Distance Education), through the UAB (Brazil's Open University). As well, arguments are presented that may contribute to hypothesize on the underlying reasons for this expansion.

Key words: Higher education, Expansion of higher education, Privatization of education, Commercialization of knowledge, Widespread certification.

 

Introducción

Desde hace dos décadas se asiste en Brasil a un lento y profundo cambio de la cultura institucional de la universidad pública, como resultado de las opciones político–económicas asumidas de forma deliberada y consciente por los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso –FHC (1995–2002)–, Luiz Inácio Lula da Silva –LULA (2003–2010)– y Dilma Rousseff –DILMA (2011–2014)–. Acerca de las raíces de este proceso es posible proponer una serie de hipótesis y demarcar, de forma nítida, algunos periodos que le dieron forma a lo largo del tiempo.

Ante la hipótesis de una subdivisión de este lapso en tres fases –que aquí se adopta–, la primera se habría constituido por la serie de reformas institucionales, cuyo inicio y expresión máxima se encuentra en la reforma del aparato del Estado llevada a cabo durante el gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso, liderada por su ministro de Administración Federal y de la Reforma del Estado, Bresser Pereira. En ese periodo los gobernantes de Brasil pretendieron alinear al país con la transición en curso a nivel mundial. El capitalismo vivía entonces la transición de un régimen de acumulación monopólica hacia un régimen de acumulación de predominio financiero. Esto habría alterado el movimiento histórico y producido una ruptura en los hechos recientes en el país.

A partir de esta reforma–matriz se producen otras que alcanzarán, aunque no de manera inmediata, a las más diversas instancias, órganos estatales e instituciones republicanas en general y, en particular, a la institución universitaria pública. Entre los rasgos de cultura institucional de esta última se destacan la investigación aplicada, los cursos acelerados ofrecidos por medio de modalidades educativas que se apoyan en nuevas tecnologías de información y comunicación, los procesos evaluativos o de regulación y control externos, la pérdida gradual de la autonomía universitaria asociada al surgimiento de la heteronomía de gestión y de una nueva relación entre la universidad y el sector empresarial, con la inducción y el apoyo del gobierno. Esto último se observaba desde hacía tiempo en los países de economía central y cuya intensificación ocurrió, en el caso de la Unión Europea, con el Proceso de Bolonia.

La segunda fase se encuentra relacionada de manera más próxima al periodo del presidente LULA, aunque continúe las reformas de la primera fase implantadas por el gobierno anterior. Mientras tanto, en la administración de LULA es posible señalar un tercer momento en ese proceso de cambios en la universidad pública.

Esta tercera fase fue marcada por el surgimiento de programas con fuerte potencial de cambio institucional, como el Programa de Apoyo al Plan de Reestructuración y Expansión de las Universidades Federales (REUNI),¹ la Educación a Distancia (EAD),² la Universidad Abierta de Brasil (UAB),³ la continuidad de la expansión del posgrado, aunque, en este caso, de manera atenuada en relación con momentos anteriores, y la inducción de la investigación que allí se desarrolla. En cuanto al posgrado, a partir de 2007 y hasta la actualidad estos procesos se consolidaron y, en consecuencia, continuó intensificándose, en este nivel, el trabajo del profesor de la universidad pública. Se destaca en esta parte, como su síntesis distintiva, una expansión de matrículas algo anómala en la educación superior pública del país, con mayor énfasis en el subsector de las federales, en el nivel de grado, como se puede verificar hacia el final del gobierno de LULA.

Este movimiento, a manera de hipótesis, se despliega en dos grandes dimensiones simultáneas: la continuidad del proceso de mercantilización de la producción de conocimiento y la certificación en masa de los estudiantes de grado y de posgrado,⁴ con cada uno de esos niveles calificando mano de obra destinada a diferentes categorías de la economía. Estas dimensiones se constituyen en polos opuestos y complementarios: la certificación en masa a nivel de grado y posgrado lato sensu se dirige, en general, a los grandes sectores más excluidos de la sociedad para que actúen en los espacios empresariales de mayor explotación y de menor exigencia técnica; la certificación, especialmente en el ámbito del posgrado stricto sensu (maestría y doctorado), y la investigación, con predominio de la aplicada, tienden a colocarse al servicio del sector empresarial nacional e internacional, con un grado menor de explotación y una mayor exigencia técnica, en el caso de la formación profesional, al mismo tiempo que, en el caso de la investigación, muestra la acumulación de conocimiento que el país alcanzó y busca ampliar de manera inducida.

Esta dimensión se dirige a los mejores alumnos de las universidades mejor evaluadas (o reguladas) por los órganos del gobierno que cumplen esa función y por criterios producidos en el ámbito del Estado. Como hipótesis y con base en los números acerca de la universidad pública en Brasil, que se verán más adelante, se verifica que en las dos últimas décadas ésta se transformó por medio de un movimiento que avanzó a cuentagotas, con raros momentos más significativos de expansión y cambio como el que ahora sucede, en especial con la implantación del REUNI.⁵

De acuerdo con los datos de la Investigación Nacional por Muestra de Domicilios 2009 (PNAD, 2010), en lo que se refiere a la relación entre escolarización y renta familiar, las regiones norte y nordeste presentan los peores índices en términos de desfase educativo de alumnos pobres con edad entre 15 y 24 años. Con respecto al porcentaje de alumnos que cursan la enseñanza media, la región norte presenta aproximadamente 45% y la nordeste 41%. Cuando estos índices se comparan con la región sudeste, que cuenta con una cifra que se aproxima a 60.5% para la misma franja etaria, se hace visible la desigualdad entre los estados de la federación brasileña, según se encuentren distantes o próximos a los centros económico–político–sociales hegemónicos. Esta observación nos muestra otro problema estructural ya señalado en la literatura económica: para entender a Brasil es imperativo considerar las desigualdades regionales causadas por el desarrollo histórico del capitalismo brasileño (Tavares, 1997).

Hacia fines de la década de 1980 e inicio de la de 1990 era posible afirmar, no sin algún grado de idealización, que el centro de la cultura de la universidad pública se presentaba en la forma de una contradicción clásica: por un lado, contribuía al crecimiento económico del país y a la consolidación del pacto social de entonces; por otro, se colocaba como el lugar institucional de crítica a su tiempo histórico y a sus propios objetivos. Se trataba, de manera diferente a lo que ocurre en las iglesias –que se fundamentan en el dogma–, de ver a la universidad como el espacio saludable y necesario de la duda, la crítica y el debate.

A lo largo del tiempo que transcurrió desde entonces, mientras el primer polo habría de sufrir una clara hipertrofia, el segundo atravesaría una significativa atrofia histórica. La crítica y el debate dieron lugar al silencio y al apoyo, con raras excepciones, a los planes, programas y actividades oficiales, lo que sugiere que la institución republicana universitaria se habría convertido en una agencia ejecutora bastante acrítica de las políticas públicas de competencia del Estado. De forma más precisa, la universidad pública, así como el Estado, se convirtieron en instrumentos, aunque indirectos, de la producción, y el país, con una economía con alta capacidad de acumulación y plena disponibilidad de importantes recursos del fondo público estatal, se volvió un puerto seguro para el mercado mundial de capitales industriales y financieros. La universidad pública alteró en forma radical su cultura institucional al pasar por tales cambios de perfil y características en cuanto el país se alineó, con FHC en la presidencia, al régimen de predominio financiero. Esto explicaría, a manera de hipótesis, lo esencial de su cambio a lo largo de las dos recientes décadas.

En las páginas que siguen se busca demostrar cómo se ha dado la expansión, a cuentagotas, de la educación pública en las últimas décadas, con una anómala aceleración en el sector de las instituciones federales desde la implantación del REUNI, de la EAD, vía UAB, así como presentar argumentos que contribuyan a verificar las hipótesis en relación con las razones de esa expansión y de la expansión de los niveles de grado, posgrado e investigación en los ámbitos público y privado, concomitante con los profundos cambios en la cultura institucional universitaria a los que se ha hecho antes breve referencia.

 

Cómo ocurrió la expansión de la educación superior.

Los datos recogidos por los censos de educación superior disponibles en los acervos del Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educativas (INEP), permiten verificar la manera cómo se expandió la educación superior pública, no sólo durante los últimos años, sino desde 1964, cuando se inició el ciclo de la dictadura militar, que se extendió por veinte largos años y fue responsable de desencadenar y acelerar el proceso de privatización de ese nivel educativo en el país, en especial durante la primera de sus dos décadas de duración. Esto se puede verificar confrontando los índices de evolución de las matrículas de la educación superior pública y de la educación superior privada.

Cuadro 1

Durante los primeros diez años del régimen militar la educación superior dio un salto exponencial de 559.8%, pasando de 142,386 matrículas a casi un millón. Las matrículas públicas tuvieron un aumento de casi 300% pero, en contrapartida, las matrículas privadas tuvieron una evolución más de tres veces superior, es decir, de 990%. Se destaca la proyección optimista que el gobierno militar alimentaba en relación con la creación de un parque industrial con capital predominantemente foráneo; por otro lado, la dictadura cívico militar le daba garantías al capital extranjero que entraba al país.

Sin embargo, en la segunda década del régimen militar y el fin del llamado milagro económico, el avance de las matrículas en la educación superior fue, en general, ínfimo: menos de 50%, es decir, cerca de diez veces menor que el avance de la década anterior. Hubo una pequeña compensación para el sector público: avanzó 67.7% sobre la media, contra un avance de sólo 38.7% en el sector privado.

Por otra parte, la primera década de la redemocratización, después del fin del régimen militar, fue de resultados más ínfimos aún, un verdadero desastre: sólo 18.7%, a razón de poco más de 1% de crecimiento anual, o cerca de la mitad del crecimiento vegetativo de la población, que en ese momento superaba 2%. En ese momento los índices de evolución público y privado no se diferenciaban de modo significativo: 20.7% para los primeros y 17.3% para los segundos. Cabe destacar que en esta década la gran preocupación era la contención de los altos índices de inflación, que se intentó con los famosos planes monetaristas heterodoxos: Plan Cruzado, Plan Bresser, Plan Verão y los Planes Collor I y II. Ya estaba encaminada la tentativa de implantar el monetarismo en Brasil.

En el terreno de la producción de ciencia y tecnología, el ministro Renato Archer le daba continuidad a lo que había comenzado durante la dictadura, buscando el incremento de esta área con impactos en la universidad pública. Uno de los marcos de esta iniciativa fue la Primera Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnología, realizada en 1985. La segunda Conferencia se realizó en la década de 1990, después del ajuste realizado durante el realineamiento económico y de acuerdo con las orientaciones políticas resultantes de esta decisión política. Siguieron la tercera (2005) y la cuarta y última en mayo de 2010, que se llevó a cabo alineada a las directrices del Plan Nacional de Posgrado 2011–2020. Este hecho también participa de ese proceso de expansión y cambio de la educación superior, de la educación superior pública y de las federales.

En resumen, en estas tres décadas se registra una importante expansión, más concentrada en la primera década de la dictadura militar, 1964–1974, con un avance de las matrículas privadas cerca de tres veces mayor que el de las matrículas públicas.

Cuadro 2

Durante el primer mandato de gobierno de FHC el crecimiento del número de instituciones fue en general moderado, pero mientras la cantidad de IES públicas sufrió una reducción de 4.1% la de las IES privadas tuvo un aumento de 20.7%. En relación con las matrículas, hubo un aumento apenas mayor al de la primera década después de la redemocratización, de poco más de la mitad del índice de aumento de la segunda década del régimen militar y casi diez veces menor que el índice de la primera década de la dictadura. En lo que se refiere a la relación público–privado, se retoma en el gobierno de FHC, aunque en menor grado, la preeminencia del crecimiento del sector privado, que supera en más de dos veces al aumento del sector público: de 36.2% a 16.5%.

Durante el segundo mandato del presidente FHC, después de la sanción de la Ley de Directrices y Bases de la Educación (LDB), en diciembre de 1996, se producirá un aumento más significativo en la cantidad de instituciones y de matrículas, con un acentuado predominio del sector privado y, dentro de éste, del sector privado mercantil, como apuntan los números provistos desde entonces (1999) por el Censo de Educación Superior del Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Educativas Anísio Teixeira (INEP), que separa los datos relativos a las instituciones de educación superior (IES) públicas (federales,⁶ de los estados provinciales y municipales) y privadas (comunitarias y confesionales sin fines de lucro y las IES particulares con fines de lucro).

En el Cuadro 3 se muestran los datos relativos al segundo mandato del gobierno de FHC, en el que se verifica un aumento del número de instituciones públicas y privadas de cerca de 50% en el trienio 2000–2002 contra menos de un tercio, 14.3%, en el cuatrienio anterior. Sin embargo, la diferencia entre el aumento de las IES públicas con respecto a las privadas es brutal y muy revelador de las políticas públicas adoptadas en este gobierno: en el trienio 2000–2002 las IES públicas crecieron un exiguo 1.5% y las IES privadas 59.3%, o ¡cerca de 40 veces más! Se registran otros dos fenómenos: 1) dentro de las instituciones de educación superior públicas las federales crecen, en número, 21.6%, las de los estados provinciales disminuyen 9.7% y las municipales 5.0%; 2) entre las IES privadas las confesionales y las comunitarias disminuyen 16.3%, mientras que las particulares privado–mercantiles ¡tienen un crecimiento de 113.8%! Su cantidad salta de 526 instituciones a 1,125.

Durante el primer mandato del gobierno de LULA (2003–2006) hubo una reducción en el aumento de IES en general (38.7%) y una diferencia mucho menor entre el crecimiento de las IES públicas y las privadas: 27.2% contra 40.2%. Aquí se debe destacar el hecho de que el crecimiento de las IES federales fue el más alto de todos los subsectores públicos y privados: 43.8% contra 27.6% de las de los estados provinciales, 5.3% de las municipales, 38.9% de las confesionales y comunitarias y 40.7% de las particulares privado–mercantiles.

Durante los tres años del segundo mandato de LULA (faltan los datos de 2010, que aún no han sido divulgados por el INEP) se verifica el menor aumento porcentual de IES desde 1964, con el estancamiento del crecimiento medio de las IES públicas (reducción de 10.4% en las federales, aumentos de 1.2% en las de los estados provinciales y de 11.6% en las municipales) y diminuto aumento medio de las privadas de 2.3%, registrándose una extraordinaria reducción de la cantidad de IES confesionales y comunitarias que llegó, en números redondos, a 34%, es decir, de 439 a 290 en tres años. En este contexto el salto positivo de las IES particulares privado–mercantiles continuó siendo de gran significación: 12.4%.

Sobre la base del análisis de los datos que presenta el Cuadro 4, relativo a la evolución de las matrículas en el mismo periodo que el Cuadro 3 (1999–2009), se puede verificar que aunque la evolución de las matrículas tienda a seguir la evolución de la cantidad de IES ocurren algunas asimetrías, como se verá más adelante.

En este sentido, en la comparación de los índices de evolución de la cantidad de IES y de las matrículas, mientras que se verifica una cantidad bastante próxima en el periodo –110.9% de crecimiento para el total de IES y 115.8% para el total de matrículas–, en el caso de las IES públicas el total de IES aumentó 27.6%, el de matrículas aumentó 62.4% (en las federales la relación es de 56.6% a 70.1%, en las provinciales de 16.6% a 58.8% y en las municipales de 11.6% a 35.7%). Esto puede significar, por un lado, la expansión de la cantidad de campus, de cursos, de vacantes; por el otro, la intensificación del trabajo de los profesores y la precarización de sus relaciones de trabajo (Sguissardi y Silva Júnior, 2009). En el caso de las IES privadas en general, con un aumento de 128% en el número de instituciones, el de las matrículas fue de 144.7%. Por otro lado, cabe destacar la significativa menor reducción de las matrículas (–2.4%) en relación con la baja de la cantidad de IES (–23.5%), en el caso de las comunitarias y confesionales. En el caso de las particulares (privado–mercantiles), la relación es de 238.2% de aumento en la cantidad de IES y de 345.2% más en las matrículas. En estos dos últimos casos se puede sustentar la hipótesis del aumento del tamaño de las instituciones. Esto puede confirmar la previsión de los consultores del área que ya en 2007 anunciaban que "grandes fondos de inversión y capital externo apuestan sus dólares a los grandes grupos nacionales, que están comprando instituciones medias que, a su vez, incorporan a las pequeñas" (Gorgulho, 2007, en Sguissardi, 2008:1004).

Verificando los subperiodos de este lapso se pueden observar diversas simetrías y asimetrías. Durante el subperiodo 1999–2002 (FHC) tenemos: aumento de 49% del total de IES, así distribuidos: 1.5% en las públicas (federales: 21.6%, provinciales: –9.7% y municipales: –5%) y 59% en las privadas (comunitarias y confesionales: –16.3% y particulares 113.8%) contra un aumento de 46.8% en el total de las matrículas, distribuido de esta manera: 26.4% en las públicas (federales: 20.1%; de los estados: 37.4% y municipales 19.9%) y 57.8% en las privadas (comunitarias y confesionales: 31.5% y particulares 93.7%). Más simetrías que asimetrías, aunque algunas asimetrías llamen bastante la atención, como las de las IES de los estados (–9.7% versus 37.4%) y las de las comunitarias y filantrópicas (–16.3% versus 31.5%) y aun las de las municipales (–5.0% versus 19.9%).

En este subperiodo se observa la confirmación de las políticas de privatización y de mercantilización de la educación superior: expansión de las matrículas de las IES públicas (26.4%) inferior a la mitad de la expansión de las de las privadas (57.8%). Y, sobre todo, la expansión de las matrículas del sector privado–mercantil: ¡93.7% en tres años! Tres veces o más que la tasa de crecimiento de las matrículas de las IES comunitarias y confesionales y que la de las públicas.

Durante el subperiodo correspondiente al primer mandato del presidente LULA, como en el caso de la expansión del total de las IES (de 49.2% a 38.7%), se verifica una sensible disminución del ritmo de expansión general de las matrículas (de 46.8% a 34.4%) en relación al subperiodo anterior (FHC), tanto en las IES públicas (de 26.4% a 14.9%) como en las privadas (de 57.8% a 42.8%). No obstante, en este caso aún se registra una enorme diferencia entre la expansión de las matrículas de las IES particulares en relación a las federales: de 52.5% de aquéllas contra 10.9% de éstas.

En el subperiodo relativo a los tres primeros años del segundo mandato del presidente LULA aparecen datos que confirman, en cuanto a las matrículas, la tendencia ya verificada en relación con la expansión del total de IES: sensible disminución del ritmo de aumento de las matrículas, aunque éste sea casi cinco veces mayor que el del número de IES (9.4% frente a 1.9%).

Las mayores asimetrías entre la expansión de las matrículas en relación con la expansión de la cantidad de IES en este subperiodo son las siguientes: para un decrecimiento de –10.4% en el total de las IES federales hubo un aumento de 27.6% en el total de las matrículas; para un aumento de 12.4% en el total de IES particulares (privado–mercantiles) sus matrículas aumentaron 52.3%.

En el caso de las IES federales lo ocurrido se puede atribuir a la implantación del REUNI, que busca duplicar hasta 2012 la cantidad de vacantes existente en las federales en 2007. En cuanto a las IES particulares es probable que se trate del fenómeno al que nos referíamos antes de la compra o incorporación de IES de pequeño porte por parte de otras de porte medio y de éstas por grandes redes como Anhanguera, Kroton–Pitágoras, Estácio de Sá y Laureate Inc, entre otras, que cuentan con el sólido apoyo de fondos de inversión trasnacionales (Sguissardi, 2008, p. 1003).

Es necesario enfatizar el hecho de la reducción de 43.9% de las matrículas de las IES comunitarias y filantrópicas en un periodo de tres años y de la probable migración de los estudiantes de éstas hacia las particulares o privado–mercantiles, que tienen un crecimiento exponencial de 52.3% en el subperiodo.

Este dato se revela aún más dramático para este subsector del sector privado cuando se comparan los porcentajes de participación de sus matrículas en el universo de la educación superior en el país: hace apenas diez años las IES comunitarias y confesionales contaban con 37.4% del total de las matrículas; en 2009 con sólo 16.9%. Las IES públicas tuvieron una reducción significativamente menor: de 35.1% a 26.4% (las federales de 18.7% a 14.7%; las de los estados de 12.7% a 9.4% y las municipales de 3.7% a 2.3%). En sentido contrario al de las IES comunitarias y confesionales, las particulares privado–mercantiles pasaron ¡de 27% a 56.7%!

Expansión del subsector federal

Además de los datos de los Cuadros 3 y 4 relativos a la expansión de la cantidad de instituciones federales, IFES, IFET y otras (56.6%) y de sus matrículas (70.1%) durante el periodo 1999–2009, el Cuadro 5 muestra datos relativos al aumento de los cuerpos docente y técnico–administrativo y de los cursos, que refuerzan el significado de esa expansión que, como ya se verificó, a pesar de ser significativa se sitúa muy por debajo de la observada en el subsector de las IES particulares o privado–mercantiles (238.2% y 345.2%, respectivamente). Estos datos retrotraen a 1995, el comienzo del primer mandato del gobierno de FHC, lo que también permite una mirada comparativa entre las políticas de expansión de ese gobierno y el de LULA.

Durante los dos mandatos de gobierno de FHC (1995–2002) se verifica una mínima expansión del cuerpo docente, de 3.2%, y una reducción del cuerpo técnico–administrativo, de –40.7%. En contraste con un aumento de 28% en el número de instituciones, de 50.8% en el número de cursos y de 44.7% en las matrículas.

Durante los dos mandatos de gobierno de LULA (2003–2009; faltan los datos de 2010) esta tendencia se invirtió. Las principales cifras de esa expansión son las siguientes: 57.3% en la cantidad de docentes, 62.2% en la de técnico–administrativos. La expansión de los cursos fue de 88.6% y la de las matrículas de 41.6%. El mayor aumento de docentes en relación con el de matrículas se puede explicar porque aún no se han cubierto las vacantes abiertas en los nuevos cursos, en el ámbito del REUNI, que se deben completar en 2012.

La expansión del subsector federal también se verifica si se examinan los datos acerca de la expansión de la EAD, por medio de la UAB, que contaba con 13,469 matrículas en 2005 y ya alcanza 43,905 en 2010, con un aumento porcentual de 226%.

Expansión del posgrado

En el Cuadro 6 se puede verificar el avance de la expansión del posgrado stricto sensu en el país durante un periodo de cerca de 20 años.

Durante este periodo (1987–2009) se destacan algunos datos: 1) el crecimiento de la cantidad de titulados (maestros y doctores) en contraste con el aumento de las matrículas: 1.111% contra 333%, donde se destaca el crecimiento de los titulados doctores (1,209.7% o de 868 a 11,368 titulados) contra un aumento de cerca de la mitad en las matrículas (631.8%, o de 7,914 a 57,917); 2) el aumento de más de cuatro veces en el número de titulados en la maestría académica en relación con el aumento de las matrículas (878.5% contra 217%).

A manera de hipótesis, esta diferencia se debe, en especial, a la reducción de plazos de titulación estimulada o forzada por el actual Modelo Capes de Evaluación, adoptado por esta agencia de financiamiento, regulación y control del posgrado en el país a partir de 1997 (Sguissardi, 2009:133).

Se observa también una significativa expansión en los datos de matrículas y titulación en la maestría profesional, una de las prioridades de los órganos oficiales del área, en especial de la Coordinación de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (CAPES).

 

Razones de la expansión de la educación superior en Brasil.

Este movimiento de expansión de la educación superior en los términos expuestos antes se puede explicar no sólo a partir del proceso económico sino también por lo político y social. En un régimen de acumulación con predominio de la valorización financiera, el capital monetario parece adquirir autonomía absoluta en relación con la producción real de valor (primer ciclo de movimiento del capital). Se trata del ápice del fetichismo de la mercancía capital. Este arreglo conduce a cambios reales en el proceso de trabajo, en la industria y en la educación, y le impone a la sociedad la matriz teórica, política e ideológica neoliberal, con su corolario referente a la necesaria reforma del aparato del Estado.

En este contexto, la educación se convierte en un espacio social estratégico para la producción de valor, financiada por el fondo público (su privatización/mercantilización) y enfocada en la profesionalización, debido a la infinitésima diferencia entre ciencia, tecnología e innovaciones tecnológicas que se hace casi en tiempo real en todo el planeta. La reingeniería, es decir, las nuevas formas de organización del trabajo, son posibles gracias a las nuevas bases científicas y tecnológicas agregadas a las máquinas y equipos y a la gestión de los trabajadores. Según Serfati (1998:177) esto hace posible y obliga a una "baja del costo en razón de la reorganización de los procesos de gestión [que] no debe ser del 15% al 20% sino del 80% al 90%". Es a este proceso al que Harvey (1994) llamará compresión espacio–tiempo, posible de entender pues el predominio financiero comprime el ciclo de capitales de la mercancía y, por consecuencia, el ciclo de producción real de valor.

En este proceso y en esta dirección se exige que el aparato del Estado y la educación se reformen de forma estructural, al mismo tiempo que, en su condición de un servicio producido por la iniciativa privada, la educación sufre las mismas consecuencias de los demás procesos productores de valor. Además, considerando que en un ambiente de globalización financiera el Estado coloca títulos de deuda también en el mercado internacional, la educación, aún la patrocinada por el Estado, se convierte en forma indirecta en rehén de los dictados del mercado financiero.

Capital financiero, reforma del Estado y la expansión de la educación superior en Brasil

En una especie de antesala de la consolidación del régimen de acumulación con predominio de la valorización financiera, la década de 1980 asistió, en especial en su inicio, al proceso de mundialización de la inversión externa directa (IED), que sufrió entonces un aumento significativo. Mientras tanto, más allá de los aspectos cuantitativos de la IED en la economía mundial, son sus aspectos cualitativos los que más nos interesan aquí. Para Chesnais (1996), citando a Henri Bourguinat, son cuatro las principales razones de este movimiento:

En primer lugar, a diferencia del comercio exterior, la IED "no tiene una naturaleza de liquidez inmediata […] o diferida […]". No se reduce a una transacción puntual. Por el contrario, su segunda característica es introducir una "dimensión intertemporal" de gran importancia, pues la "decisión de implantación da origen a flujos (producción, comercio, repatriación de ganancias) que se extienden, de manera necesaria, durante varios largos periodos". La tercera particularidad es que "implica transferencias de derechos patrimoniales y, por lo tanto, de poder económico, sin la medida común a una simple exportación". "Por último", dice Bourguinat, "existe un componente estratégico evidente en la decisión de inversión de la compañía. Su horizonte no solo es sensiblemente más amplio sino también las motivaciones subyacentes son mucho más ricas […] la idea de penetración, sea para después superar a los competidores locales, sea para 'chupar' las tecnologías locales [y la producción de conocimiento en lugares que exceden la sede del grupo industrial] forma parte de este aspecto 'estratégico' de la inversión directa y, por lo general, está inserto en un proceso complejo para intentar anticipar las acciones y las reacciones de los competidores" (Chesnais, 1996:54, la cursiva es del autor y la negrita es nuestra).

El predominio financiero afecta las relaciones entre los ciclos de movimiento del capital imponiendo formas muy diversas de organización y la introducción de grupos predominantemente industriales (GPI)⁷ en un nuevo lugar de la economía mundial. La función financiera aparece como la función que exige mayor productividad y en especial nuevas formas de la organización del trabajo, con consecuencias para la intensificación del trabajo humano y la precarización de las relaciones de trabajo en cualquier proceso con potencia de producción de valor, además de exigir del trabajador un nuevo equilibrio psicofísico, lo que le impone un nuevo tipo de sociabilidad. Aquí se incluye, por lo tanto, la esfera educativa ofrecida por instituciones privadas. Por otra parte, el predominio financiero le impone al Estado la producción de un ordenamiento jurídico y de políticas públicas con la misma orientación.

En un régimen de predominio financiero el ciclo de movimiento del capital portador de interés es predominante y diferente de los demás ciclos; tiene una doble dimensión: económica y jurídica. Ante esto, este ciclo tiene peso y comprime a los demás ciclos, lo que produce un intenso movimiento de capital en funciones (circulación de mercancías), que a su vez impone la intensificación del trabajo en el ámbito del ciclo de producción real de valor y en todos los sectores que se vinculan con él (Harvey, 1994).

En este contexto de mundialización de la economía, teniendo como estrategia central la necesidad de producción de capital productivo, pero sobre todo las nuevas formas de obtener plusvalía por medio de innovaciones financieras, la IED, en los moldes examinados por Chesnais y Bourguinat, emerge como el centro de un nuevo paradigma de empresa, con nuevas estructuras corporativas, nuevas formas de organización y gestión, asentadas en una nueva base productiva que se hace posible, en este último caso, por las actuales tecnologías generadas en el ámbito de la tercera revolución tecnológica. Por lo tanto, le impone al Estado el diseño de políticas para investigación y formación de mano de obra en las universidades, una tarea hercúlea después de la adhesión brasileña a los imperativos de la acumulación financiera desde por lo menos el inicio de la década de 1990.⁸ Afirma Chesnais (1996) que emerge un nuevo estilo de empresa, en cuyo centro se encuentra la estrategia tecnofinanciera desarrollada por las cajas centralizadas de los grupos predominantemente industriales, que tiene como base en especial al capital humano de estos grupos. Estas corporaciones mundiales tendrían en su centro identitario la naturaleza y la forma de las relaciones que establecen con otras empresas e instituciones en la esfera económica y social y con las instituciones republicanas, con el Estado como mediador.

Este movimiento producirá profundos procesos de cambio en la esfera educativa, en especial en la educación superior. De esta manera, la expansión de la educación superior y su respectiva cultura institucional son afectadas por la mundialización y por la financiarización del proceso de acumulación de capital, e implica cambios en los principios expresados en sus supuestos formativos. Lo que se observa es que, en el caso de la educación superior, su especificidad tomó la forma de un proceso educativo que se vuelca hacia una formación humana reduccionista, con predominio de la formación profesional, que se lleva a cabo por medio de una lógica de formación profesional privatizada o mercantilizada. Y entre los niveles o modalidades educativos más afectados se destaca la educación superior en sus diferentes formas actualesuad.

La materialización de este proceso en Brasil se concreta al inicio de la década de 1990, cuando Fernando Henrique Cardoso asume cargos de relevancia en el aparato del Estado.

Paulani y Oliveira (2007), al considerar las relaciones entre el centro y la periferia de la economía mundial, dejan claro el nuevo lugar y estatuto del Estado brasileño.

El concepto de periferia depende de la existencia del Estado nación. Pero la nación casi desapareció. Sólo el Estado permanece intacto como instrumento para gobernar a la fuerza de trabajo y, simultáneamente, relegar sus derechos a un plano secundario, al justificar el aumento de la tasa de explotación. A la inversa, ese mismo Estado va a conceder exenciones, subsidios e incentivos con el objetivo de aumentar el lucro del capital. Pero la necesidad constante de atraer al capital mundializado [en su forma principal, la IED] es sólo un lado de la globalización. Su otro lado transforma al Estado en un instrumento de producción y valorización del capital financiero (Paulani y Oliveira, 2007:15–16; traducción de los autores del original en inglés).

En consecuencia, la reforma del aparato del Estado, que se inició en Brasil en 1995, carga consigo la racionalidad de la matriz a la que nos referíamos, que viene con el predominio financiero. En este se origina un nuevo paradigma, en el que las políticas se orientan por la misma matriz teórica, política e ideológica del Estado ya reformado. Esta matriz fue el fundamento de las reformas de las demás instituciones republicanas, en forma específica en el caso en cuestión la reforma de la educación superior en Brasil. Aquí buscamos justificar que se tomara como campo privilegiado de análisis el subsistema federal de educación superior, por ser éste el que se encuentra institucionalmente más próximo y es más susceptible a las políticas derivadas de un Estado que se convirtió en un instrumento de producción en un país cuya nación se desnacionalizó. Por último, se puede afirmar que tales cambios, aun con mediaciones, teniendo en cuenta las alteraciones que sufrieran la CAPES, el CNPq (Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico) y la FINEP (Financiadora de Estudios y Proyectos), tienden a aplicarse en toda la educación pública del país y no sólo en el subsistema federal.

 

Conclusiones

El examen de las razones de la expansión de la educación superior en Brasil constituye y siempre constituirá un notorio desafío. Debatir la educación tomando como referencia las especificidades del capitalismo brasileño manifiestas, entre otros factores, en las disparidades sociales e inclusive regionales propicia una base para un análisis crítico del proceso en curso, en especial en lo que se refiere a la certificación en masa en su modalidad institucional de Institutos Federales de Educación, Ciencia y Tecnología (IFET). Las razones de la expansión de la educación superior y la rígida división entre la mercantilización del conocimiento y la certificación en masa muestran la expansión, sus razones y las formas por medio de las cuales se desarrolló este proceso.

En el primer aspecto antes señalado, las divisiones educativas comentadas desde la introducción terminan por refrendar una división de clases bastante rígida en lo que se refiere a la formación en educación superior. Para las clases dominantes, una educación orientada a la investigación aplicada y al saber científico. Para las clases subalternas, una educación de tipo profesional que atiende a las demandas inmediatas del mercado de trabajo. En el segundo aspecto, en especial en lo que se refiere a la formación de los trabajadores, la certificación acaba por ejemplificar iniciativas con este fin. El Programa Universidad para Todos (ProUni), el REUNI, las maestrías o doctorados de formación profesional, el Programa de Financiamiento Estudiantil (FIES) para este tipo de posgrado y la tentativa de transferir a la educación superior al ámbito del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT), atienden a las recomendaciones de organismos internacionales y a las reivindicaciones empresariales en relación con la calificación de los trabajadores para el ejercicio de sus funciones en un escenario de constantes transformaciones tecnológicas en la producción industrial, motivadas por la mercantilización del conocimiento y por la búsqueda del aumento de las innovaciones y de las ganancias financieras.

Las políticas compensatorias ganaron importancia, legitimadas por el alto índice de analfabetos funcionales y por la histórica baja escolaridad brasileña. La calificación profesional se utiliza como mecanismo para responder a las ansias de inclusión social de los trabajadores de Brasil. La comprensión de la desocupación como un proceso coyuntural y no estructural acabó por legitimar discursos cuya apariencia es transformadora, pero cuya esencia es profundamente conservadora. Esta política compensatoria plantea algunas cuestiones. En primer lugar, la efectividad de entender al desempleo como un fenómeno coyuntural. ¿Conseguirán tales políticas enfrentar a los aspectos estructurales de la desocupación por medio de la calificación profesional y de la evolución de las condiciones generales de producción real de valor? En segundo lugar, se destaca la precarización de la formación y del ejercicio de la profesión de los profesores de educación superior.

En conclusión, todo indica que el capital mundializado y financiarizado ha sometido a sus propios imperativos a una economía semiperiférica, pero de gran potencial interno de acumulación y, por lo tanto, de gran interés económico, como la brasileña. En este movimiento, ha transformado a la política, en el sentido más preciso del término, en actividad puramente económica. La educación superior, como espacio estratégico de construcción social, no habría de quedar incólume a las implicaciones de este proceso.

 

Referencias

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Notas

* Artículo escrito originalmente en portugués, traducido al español por Juan Carlos Berchansky.

¹ El REUNI se instituyó el 24 de abril de 2007 como una de las acciones que forman parte del Plan de Desarrollo de la Educación (PDE), ambos aprobados por la presidencia de la República y por el Ministerio de Educación. El objetivo formal del REUNI es la ampliación del acceso y la mayor permanencia del estudiante en el subsistema. Se aplica por medio de contratos de gestión entre las instituciones federales de educación superior (IFES) y el Ministerio de Educación (MEC), con una duración media de cinco años (2007–2012). Entre sus parámetros están alcanzar una relación profesor/alumno de 1/18 y un índice de eficiencia de 90% de graduados por curso, además de introducir cambios curriculares significativos y de "nuevos acuerdos organizativos y de mecanismos de gestión para obtener más eficiencia en el gasto público a partir del supuesto básico de que establecer resultados contractuales es la apuesta cierta para resolver los problemas de la expansión del sistema" (Araújo, Pinheiro, 2010: 647).

² La EAD se desarrolla en Brasil en todos los niveles educativos, desde la básica (o primaria) hasta la superior, incluso en el posgrado (maestría y doctorado). En la actualidad se trata de la modalidad de enseñanza que más crece en el país; cuenta en educación superior con cerca de un millón de matrículas. Además, su crecimiento se da, en especial, en las instituciones con fines lucrativos (for profit), condición que la ley permite, por ser la EAD un terreno de menores costos, regulación menos rígida y alto potencial de lucro para esas empresas del mercado educativo.

³ La UAB es un proyecto articulado por el Ministerio de Educación (MEC) junto con los estados provinciales, municipios e instituciones públicas de educación superior para ofrecer cursos de grado, posgrado y de extensión universitaria con la modalidad a distancia o semipresencial. Se inició en 2007, cuando se instalaron 291 polos de la UAB; en 2009 ya sumaban 750, con la previsión de totalizar 1,000 en 2013, con cerca de 800 alumnos en cada uno de ellos. Los polos se reparten por todas las regiones de Brasil y sus cursos son convalidados y reconocidos por el MEC.

⁴ El posgrado en Brasil, que se destina a los que ya poseen título de grado (bachiller, licenciado o tecnólogo), se divide en dos tipos de cursos: lato sensu y stricto sensu. Los cursos de posgrado lato sensu son los de perfeccionamiento y especialización profesional, incluidos los MBA (Master in Business Administration), que cuenten con una carga horaria mínima de 360 horas de clase. Los cursos de posgrado stricto sensu son los de maestría y doctorado. El curso de maestría, que cuenta con una duración media de dos a tres años, otorga el título de maestro a los alumnos que, además de la asistencia a clases y de la aprobación de un determinado número de materias, presenten una disertación que sea aprobada por un tribunal examinador compuesto, por lo menos, por tres profesores doctores. El curso de doctorado, con una duración media de entre tres y cinco años, le atribuye el título de doctor a los doctorandos que, además de la asistencia a clases y de la aprobación de determinado número de materias, presenten una tesis que sea aprobada por un tribunal examinador compuesto por un mínimo de cinco profesores doctores.

⁵ En un reportaje de la Folha de S. Paulo, bajo el título de "Tercera fase de la expansión de la red federal incluye cuatro universidades, 47 campus universitarios y 208 institutos de educación, ciencia y tecnología", la presidenta de la república, Dilma Rousseff, anunciaba que "El desarrollo económico y social del interior es la principal orientación de la tercera fase de expansión de la red de educación e investigación federal, que deberá abrir 250,000 plazas de ingreso en las universidades federales y 600,000 en los institutos federales de educación, ciencia y tecnología en 2014. Además de democratizar el acceso al conocimiento, los proyectos están integrados a los Acuerdos Productivos Locales y a las grandes inversiones industriales y de infraestructura, de manera que formen profesionales y desarrollen tecnologías necesarias para el progreso con distribución de renta". http://www.secom.gov.br/sobre-a-secom/nucleo-de-comunicacao-publica/copy_of_em-questao-1/em-questao-do-dia/novos-polos-de-ensino-vao-desenvolver-regioes-do-pais (consultado el 17 de agosto de 2011).

⁶ Las federales incluyen a las Instituciones Federales de Educación Superior (IFES), los Institutos Federales de Educación, Ciencia y Tecnología (IFET) y otros.

⁷Los grupos predominantes industriales consisten en un "conjunto de formado por una sociedad–madre (llamada holding del grupo) y las sociedades filiales que están bajo su control. De este modo, la sociedad–madre es sobre todo un centro de decisión financiera; mientras las sociedades bajo su control no pasan, la mayor parte de las veces, de sociedades explotadoras. El papel esencial de una sociedad–madre es el arbitraje permanente de las participaciones financieras que ella detenta, en función de la rentabilidad de los capitales involucrados. Es la función de arbitraje de la sociedad–madre que le confiere al grupo su carácter financiero" (Morin, en Serfati, 1998:143).

⁸ A pesar de haberse consolidado en la década de 1990 con la asumida orientación neoliberal que abrazaba el gobierno brasileño, los imperativos de la valorización financiera ya eran muy fuertes desde mediados de la década de 1970. Ver, al respecto, Bruno (2009).