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Introducción
La explosión demográfica es un crecimiento anormal en la población que conlleva consecuencias adversas para la humanidad y amenaza con romper el balance natural con la biósfera. En el pasado, la población dependía de la disponibilidad de frutas, animales de caza y similares; asimismo, estaba expuesta a enfermedades que incrementaban su mortalidad. Durante los tiempos de Jesucristo, se estima que la especie humana en el mundo llegaba apenas a 250 millones de habitantes. Dicha población se duplicó en 1650 a alrededor de 500 millones de personas, para duplicarse nuevamente en 1850 al alcanzar los mil millones de humanos. Tan sólo ochenta años después, en 1930, el número de personas llegó a los 2 mil millones, y continuó su crecimiento cuando los censos registraron alrededor de 4 mil millones en 1975. El último censo mundial alcanzó 6 mil millones en el año 2000. En consecuencia, la explosión demográfica desorganizó la expansión del tejido urbano y el uso del suelo en las ciudades,
[...] lo cual forzó a los países a poner fin al caos citadino al limitar la expansión de las ciudades mediante la planificación urbana. Alemania fue el primer país en iniciar tal iniciativa a finales del siglo XIX, seguida por Inglaterra, Francia y el resto de las naciones europeas al inicio del siglo XX. Más adelante, la planificación urbana se extendió tras la Segunda Guerra Mundial, tanto en los países capitalistas como en los socialistas [Tijani, 1997, p. 89].
Tras su independencia en 1962, Argelia heredó de la administración francesa las técnicas de urbanización y planeación urbana. Pero más tarde,
La planificación de las ciudades se atribuyó a la planificación central por los planes directivos urbanísticos que fueron usados como herramientas de planificación urbana hasta 1990, para ser sustituidos por nuevos procedimientos, operando bajo la Ley 29-90 (del 1 de diciembre de 1990), como herramientas para la planificación regional y urbana [Tijani, 1997, p. 56].
Tales instrumentos también se conocen como planes directivos de urbanización, y tienen como objetivo la planificación regional y la gobernanza urbana. Además, los planes de ocupación del suelo (LOP) definen, en el marco de los planes directivos de urbanización, tanto los derechos de uso como de construcción al detalle.
En 1991 se emitieron los decretos ejecutivos argelinos para las herramientas de planificación y urbanización antes aprobadas, que definieron el marco legal a través del cual las asociaciones y los ciudadanos interesados son informados y consultados para participar en la toma de decisiones. Se emitió el Decreto Ejecutivo núm. 177-91 (del 28 de mayo de 1991), que define los procedimientos para la elaboración y aprobación de un LOP y el contenido de los documentos correspondientes. Fue reformado y complementado por el Decreto Ejecutivo núm. 318-05 (del 10 de septiembre de 2005).
Daoud (2001) considera a la ciudad como
[...] el fenómeno de los tiempos modernos porque coincidió con las revoluciones industriales; y como resultado de la jerarquía social, la distribución de los espacios urbanos en lugares de trabajo, vivienda, entretenimiento, etc., así como en lugares para el comercio en el centro y en los suburbios [...] En resumen, la ciudad misma conforma una sociedad moderna [Daoud, 2001, p. 28].
Por su parte, Miloud (2015)) afirma que
La construcción caótica es un factor determinante de la contaminación ambiental, donde la falta de instalaciones y servicios se debe a la violación de las condiciones legales y de ingeniería para construir [Miloud, 2015, p. 83].
A la luz de la competencia mundial por el avance de todos los sectores, y luego de la aceptación internacional del concepto de desarrollo sostenible, y de convertirse éste en la base para la promulgación y enmienda de las leyes mundiales y nacionales, era necesario que todos los países encontraran nuevas políticas para regir las expansiones urbanas de las ciudades. Por lo tanto, la planificación urbana se considera como “uno de los medios más efectivos para controlar el crecimiento aleatorio de las urbes” (Dahdouh et al., 2018, p. 2).
Argelia fue uno de los países cuya política urbana moderna surgió de los principios de este concepto: dictó la Ley 06-06 (20 de febrero de 2006), cuyo objetivo es definir las disposiciones especiales destinadas a definir las políticas para la ciudad en el marco de la planificación territorial y el desarrollo sostenible.
El diseño y la elaboración de dichas políticas se basa en un proceso consultivo y coordinado. El principio más importante en este proceso es el involucramiento real de la ciudadanía, de acuerdo con la metodología del enfoque participativo, y basado en la comunicación para compartir conocimientos, poder y responsabilidad con objeto de lograr el éxito de las herramientas de la planificación, como es el caso de los planes de ocupación del suelo (LOP).
Sin embargo, los LOP no lograron alcanzar sus objetivos, dando la primera impresión de que era la herramienta la que provocaba el caos en el tejido urbano, y no la ausencia de ciudadanos en su preparación e implementación. En cambio, en nuestra opinión, la explicación técnica de tal fracaso consiste en todo lo contrario. En este documento, intentaremos resolver tal polémica tomando como caso de estudio el municipio de Hammam Dhalaa.
Hammam Dhalaa se encuentra al norte de la provincia de M’sila y se accede a su sede gubernamental por medio de la carretera nacional núm. 60 (Mapa 1). El municipio está cubierto por 16 planes de ocupación del suelo (LOP), que en algunos casos se han estudiado; sin embargo, ninguno de ellos se ha aplicado sobre el terreno. En este caso de estudio, analizamos la participación ciudadana durante la elaboración del LOP núm. 7 como muestra generalizable, ya que cubre un área suficientemente amplia para hacer realidad las inquietudes de los ciudadanos en virtud de sus derechos sobre el suelo (propiedad privada), así como hace posible poder compararlo con la nueva política urbana argelina incluida en la Ley 06-06.
Fuente: Hammam Dhalaa, en Wikipedia: https://fr.wikipedia.org/wiki/Hammam_Dhalaa (10 de diciembre de 2017).
Mapa 1 Ubicación del municipio de Hamman Dhalaa en la provincia de M’sila
Objetivos y relevancia del estudio
Este estudio busca conocer las causas que han conducido al fracaso de las herramientas de planificación urbana, especialmente los LOP, en el logro de sus objetivos de brindar entornos urbanos, económicos, culturales y sociales que logren el desarrollo sostenible de las ciudades.
Abordamos dichos temas a través de la contribución científica para alcanzar los siguientes objetivos:
a). Identificar la importancia de la participación ciudadana en el proceso de planificación urbana durante la concepción y realización de los proyectos de desarrollo urbano y social.
b). Precisar la realidad de la toma de decisiones en torno a las herramientas de planificación urbana a nivel local; evaluar el nivel de participación ciudadana en su preparación e implementación; e identificar la naturaleza de los obstáculos para la participación ciudadana, tanto políticos, como institucionales, organizacionales y culturales.
c). Sugerir mecanismos que hagan de los ciudadanos y propietarios del suelo los actores clave en la eficiencia de los LOP, considerados como herramientas para el desarrollo urbano, y para concretar las políticas sobre la ciudad recientemente adoptadas en Argelia.
d). Identificar las condiciones y mecanismos que involucren efectivamente a la ciudadanía en los programas y actividades relacionados con la política urbanística, así como el espacio que se les da a los ciudadanos para participar durante la planificación e instrumentación de los LOP.
Definición de conceptos
Los conceptos utilizados en este trabajo aparecerán repetidamente y, por lo tanto, es necesario definirlos.
Participación. Implica una actividad consultiva real en todas las tomas de decisiones y procedimientos para la preparación y aplicación de las herramientas de planificación urbana.
Contribución. Supone la participación en la actividad económica, social o política. Según Parsons, la contribución democrática es un signo positivo que expresa la voluntad del individuo de participar en un grupo solidario (Akoun y Ansart, 1999, p. 385).
Desarrollo. La idea de desarrollo es lo mismo que comparar a la sociedad con un órgano vivo que va cambiando según un proceso de transformación gradual, hasta alcanzar el nivel de modernización (Boudon et al., 1989, p. 6).
Desarrollo sostenible. Es una ruta o estrategia de desarrollo que permite elevar el nivel de calidad de vida de la generación presente sin comprometer o afectar negativamente la calidad de vida de las generaciones futuras.
Gobernanza. Este término es muy importante en el campo del desarrollo desde finales de la década de los ochenta. Fue publicado por primera vez por el Banco Mundial en 1991, quien lo consideró el método de ejercicio del poder en la gestión de los recursos económicos y sociales de un país para lograr el desarrollo (p. 1). El Banco utilizó el concepto inicialmente para afirmar que la crisis de África fue principalmente una crisis de gobernabilidad, debido a la corrupción de los sistemas políticos y a la deficiente gobernanza. La gobernanza es la forma en que una institución o un país administra y ejerce sus recursos económicos, políticos y administrativos. Por lo tanto, la gobernanza en el ámbito de las ciudades se relaciona con todos los programas dirigidos a la organización y gestión del entorno urbano con la participación de todos los representantes del barrio (vecinos, asociaciones, comunidades locales y otros).
Gobernanza urbana. Ha sido implementada por muchos países con el fin de mejorar las condiciones de vida de las personas y garantizar su bienestar. Se ha convertido en una prioridad para los países en desarrollo debido a los desafíos de la pobreza, el desempleo y el analfabetismo. Tal tipo de gobernanza también constituye un enfoque de gestión moderno debido a los nuevos roles de la administración central, los organismos locales, el sector privado y la sociedad civil. La gobernanza urbana busca el desarrollo sostenible al transformar a las ciudades en polos estratégicos de desarrollo y al sentar las bases de las políticas de desarrollo local de manera integral para acabar con la exclusión, la marginación y la pobreza. Devas et al. (2004, p. 1) definen la gobernanza urbana como un proceso en el que el gobierno (ya sea local, regional o nacional) y las partes interesadas deciden planificar, financiar y gestionar las áreas urbanas. Significa la aplicación política, económica y social de las decisiones en beneficio de los pobres. Por tanto, la gobernanza urbana es un instrumento que facilita la participación de los ciudadanos en la consecución del desarrollo, de acuerdo con una visión estratégica basada en los planteamientos del desarrollo humano sostenible. Esto último da como resultado el organizar las relaciones entre los ciudadanos y los actores locales y regionales bajo la participación democrática.
Coordinación y consulta. Como consecuencia de lo anterior, los distintos sectores y actores se involucran en la aplicación coherente y eficaz de las políticas urbanísticas sobre la base de las decisiones tomadas por el Estado y mediante el arbitraje mutuo.
Gestión de los barrios. Es un conjunto de principios y métodos para involucrar a los ciudadanos, directamente o mediante asociaciones, para gestionar programas y actividades relativas al entorno vital, así como para valorar o evaluar sus efectos.
Enfoque participativo. Es uno de los principios que garantizan la eficacia de la gobernanza urbana al implicar a los ciudadanos en la toma de decisiones críticas, a través de organizaciones y asociaciones de la sociedad civil, para elaborar propuestas e integrarlas en la preparación, ejecución y evaluación de los programas de desarrollo local y urbano.
Preguntas de investigación
A la luz de las lecturas mencionadas, y con el fin de diagnosticar las deficiencias o desequilibrios que experimentan los planes de ocupación del suelo (LOP) en la consecución de sus objetivos, y en consonancia con la naturaleza del estudio, las preguntas de investigación pueden limitarse a las dos siguientes: a) ¿Cuál es la importancia y el nivel de participación de los ciudadanos en los programas y actividades de las políticas urbanas en Argelia? b) ¿Qué espacio se da a la participación ciudadana durante la preparación y la aplicación de los LOP, y hasta qué punto dicha inclusión puede ser práctica?
Metodología
El estudio se basó en la metodología descriptiva y en otras técnicas de investigación, como la visita al lugar y el análisis de contenido, para luego responder a las preguntas mediante el cuestionario que se distribuyó a una muestra del 20% de los ciudadanos, incluidos los jefes de los hogares, los propietarios de inmuebles y los residentes del barrio. Además, entrevistamos a algunos funcionarios y especialistas del sector de la planificación y la urbanización para extraer los aspectos negativos y positivos, así como para identificar las causas al respecto y así poder dar una serie de directrices y recomendaciones.
Para responder a las preguntas de investigación, consideramos abordar el tema a través de precisar los conceptos que se describen a continuación.
Planificación racional. Durante la Revolución Industrial, la planificación racional se delegó a un pequeño grupo de arquitectos, ingenieros, funcionarios públicos y promotores privados para mejorar el entorno, basándose en factores espaciales como la circulación de vehículos, la proximidad a los espacios verdes y las unidades de vivienda. El movimiento de planificación racional utilizaba un conjunto de técnicas de evaluación cuantitativa que requerían un alto nivel de comprensión. Por lo tanto, la participación pública era limitada. La planificación racional se extendió por América y Europa, con énfasis en la evaluación cuantitativa de los procesos espaciales, pero su aplicación decayó pronto porque se centró en las élites técnicas y no en la participación pública.
Planificación participativa. Es un conjunto de procesos estratégicos y de gestión que hace hincapié en involucrar a los participantes en la planificación urbana para lograr un acuerdo sobre un plan y su aplicación. La planificación participativa es iniciada por las autoridades locales y los ciudadanos sobre la base de intereses mutuos que deben abordarse mediante la aplicación de métodos de construcción de acuerdos. El objetivo de la planificación participativa es evitar los conflictos entre los participantes y armonizar sus puntos de vista.
Revisión de la literatura
La participación de la ciudadanía en la planificación urbana se ha tratado en diversos estudios. Teniendo en cuenta los trabajos recientes que han respetado las reglas metodológicas en la investigación científica, cabe destacar dos obras, una europea y otra argelina, conforme a diferentes especialidades de investigación e intereses académicos y profesionales.
El primer estudio importante es el realizado en 1988 por el Órgano de Investigación de la Federación Internacional de Autoridades Locales, titulado: La dinámica de la gobernanza urbana en los países de Europa Occidental, donde el planteamiento del problema y las preguntas se centraban en aclarar los determinantes que controlan las tendencias básicas de las personas hacia las iniciativas participativas. Esto permitió ayudar a las agencias de servicios en sus comunidades a plantear las siguientes preguntas: ¿Qué grupos sociales están más interesados y comprometidos con la participación cívica? ¿Cuáles son los motivos de la participación de los individuos y los grupos? ¿Cuáles son los principales mecanismos utilizados por las personas para organizar y llevar a cabo la participación?
El objetivo de este trabajo es conocer los distintos niveles de participación social en la gobernanza urbana dentro de las sociedades europeas, e incluso dentro de las comunidades locales, para dar apoyo adicional a los servicios locales. El campo de estudio se basó en el método de comparar algunas ciudades de Cisjordania con otras de la Unión Europea, enfocándose en una muestra aleatoria de ciudadanos. Los resultados del análisis revelaron que la iniciativa de los habitantes se centra en dos variables: la primera responde a motivos socioprofesionales; mientras que la segunda está relacionada con la propiedad y la pertenencia espacial de los encuestados, la mayor eficacia de los propietarios en detrimento de los arrendatarios, y la concientización de los habitantes.
Los motivos de la iniciativa de los habitantes, como el comportamiento social del individuo en armonía con sus tendencias innatas, están determinados por los intereses privados y públicos, seguidos de consideraciones de interés común y de beneficio público. Los mecanismos de acción participativa se dividen en: a) los mecanismos directos, que pueden ser iniciativas privadas de individuos sin ninguna coordinación, o iniciativas colectivas basadas en el contacto de los ciudadanos con la autoridad local; y b) los mecanismos indirectos, basados en la concurrencia de los ciudadanos a intermediarios formales o informales, como asociaciones, organizaciones o incluso personas influyentes (Naeem, 1994, pp. 154-160).
El estudio aportó una adición científica y metodológica al campo del conocimiento, ya que abordó los niveles de participación social en la gobernanza urbana. El presente trabajo abordará otro ángulo relativo a la ciudadanía, como es la dimensión de la participación, y el ciudadano como uno de los actores en la gestión de la planificación urbana.
El segundo estudio relevante es una tesis doctoral escrita por Serbah Mohammed (2017), titulada La gobernanza urbana, políticas y herramientas: los casos de Argel y Djelfa (Urban governance, policies and tools: The cases of Algiers and Djelfa). En su trabajo, el investigador aporta percepciones y orientaciones sobre la buena gobernanza en Argel, centrándose en las leyes de reconstrucción. El autor se cuestiona si los poderes públicos pueden reconsiderar la organización espacial de la zona urbana y ampliarla a nuevos horizontes. También propone tres directrices relativas al plan estratégico sobre la organización de las ciudades de Argel y Djelfa, a saber: a) crear consejos de coordinación a diferentes niveles; b) incorporar a los ciudadanos y a las asociaciones en la gestión de los municipios; y c) reorganizar a los municipios y buscar recursos financieros, así como plantear algunas directrices relativas a la reorganización de la ciudad de Djelfa y la explotación de sus zonas para resolver los problemas de las áreas superpobladas de Argel.
El estudio pretendía mostrar la importancia de la buena gobernanza en Argelia y abrir una ventana de investigación para que los estudiantes amplíen el ámbito de estudio en el tema de la buena gobernanza urbana. Además, intentaba aclarar el papel de los actores privados, públicos y ciudadanos en general en el establecimiento de normas de buena gobernanza urbana y en la creación de un equilibrio en la distribución de los equipamientos para lograr un desarrollo urbano sostenible.
Los investigadores recopilaron datos mediante una encuesta, y las conclusiones muestran que se requiere mayor seriedad para establecer una cultura de coordinación y consulta entre los diferentes actores.
Dicho estudio se considera una innovación en este campo de investigación. Por lo tanto, en esta investigación partiremos de donde terminaron las investigaciones anteriores, y trataremos el tema de la participación de la ciudadanía en la gestión de las áreas urbanas en el ámbito local y su contribución al desarrollo urbano sostenible.
La participación en la preparación de las decisiones públicas
Concepto de participación. Para Marion et al. (2002), la participación ciudadana es:
[...] el acto voluntario de los individuos y los grupos que se encuentran en los niveles más altos de disposición y consentimiento para soportar las consecuencias y las cargas de la realización de un trabajo determinado, y avanzar en respuesta a la necesidad o el servicio. Este acto refleja los significados de la solidaridad y el espíritu de cooperación entre los componentes de la sociedad [Marion et al., 2002, p. 312].
Los expertos de las Naciones Unidas definen la participación como:
[...] la interacción activa y clara de las masas a diferentes niveles en el proceso de toma de decisiones, el establecimiento de objetivos, la utilización de recursos y la ejecución voluntaria de programas y proyectos aprobados, disfrutando de los beneficios del desarrollo [Abu Al-Maati, 2012, p. 106].
Otro de los autores que definen el concepto de participación ciudadana es Saleh Ziani, quien considera que
El concepto de participación o asociación está vinculado a la sociedad democrática abierta, y es un componente básico del desarrollo humano que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo busca lograr. Esto significa que los ciudadanos opinan y participan en la toma de decisiones que afectan a sus vidas, ya sea directamente o a través de instituciones representativas. Este tipo de participación amplia se basa en la libertad de organización y en la libertad de expresión, así como en las capacidades de participación constructiva [Bay y Houchet, 2017, p. 274].
En el ámbito de la gestión urbana, la participación local es
[...] sinónimo del concepto de buen gobierno o de la calidad de la gobernanza. ¿Dónde está la convocatoria a la democracia participativa regional? ¿Dónde están los ciudadanos? ¿Dónde están los propietarios y los residentes locales que participan en todas las decisiones y se convierten en actores oficiales en las fases del proyecto urbano? [Salama, 2010, p. 5].
En el marco de la promoción y la aplicación de una nueva política de vecindad, el Ministerio del Interior y de las Comunidades Locales de Argelia ha desarrollado un nuevo enfoque participativo basado en su integración en los programas de desarrollo local. Esto puede lograrse cuando se procede a: a) completar el proceso ejemplar de integración del enfoque participativo mediante la elaboración de auditorías socioeconómicas en los 25 municipios; b) formar a los titulares de certificados locales en el enfoque participativo; c) completar los programas integrados de desarrollo local en las provincias ejemplares (Setif, Mila, Khanchla, Tipaza, Batna y Om El-Bouaqi), en espera de la generalización del proceso; y d) organizar seminarios y reuniones mediante la promoción del enfoque regional y participativo.
Objetivos de la participación ciudadana
La tendencia reciente en el diseño y la aplicación de las políticas de la ciudad depende principalmente de involucrar a los ciudadanos en sus propios asuntos para que participen en la toma de decisiones. Al respecto,
[...] el presidente señaló que el omitir escuchar a la población y la falta de poderes reales de las comunidades locales contribuyen al sentimiento de injusticia, que a menudo conduce a manifestaciones de protesta [Sidi Boumedine et al., 2013, p. 31].
La participación de los ciudadanos es un mecanismo importante para la planificación y ejecución de varios proyectos. Para muchos investigadores, la consulta a los ciudadanos interesados deberá
[...] iniciarse con la mayor antelación posible, e incluir también a los residentes, los propietarios de tierras, los desarrolladores y los contratistas. Al tomarse en cuenta sus puntos de vista, esta participación contribuye al enriquecimiento del proyecto [Dahdouh et al., 2018, p. 3].
Los objetivos más importantes de la participación son: 1) Ayudar en el proceso de toma de decisiones al obtener información directamente. Al obtener información sobre su ciudad, desarrollo y perspectivas, se ahorra tiempo, esfuerzo y dinero, y la dirección puede adaptar el proyecto a las necesidades de los ciudadanos. 2) Sensibilizar y generar una actitud positiva entre los ciudadanos y los propietarios como principal fuente de riqueza y finalidad del desarrollo, con lo que se facilita la aceptación de los proyectos por parte de la ciudadanía y se evitan reacciones de rechazo a éstos. 3) Minimizar los conflictos y contribuir a su gestión y al desarrollo de las conexiones sociales entre los miembros de la comunidad urbana, elevando así el nivel de armonía, solidaridad y cohesión social como elementos esenciales de la política citadina. 4) Respetar los derechos de los ciudadanos y promover el diálogo y la democracia representativa, con objeto de contribuir a la reducción de controversias y mantener a la administración preocupada por el interés público en el marco de la transparencia.
Niveles de participación
El nivel de participación se refiere al espacio que la autoridad le ha dado a la ciudadanía en la elaboración de una resolución, de un proyecto en preparación, o en la propuesta de enmiendas a un borrador para enriquecerlo. Aunque hay dificultades para distinguir los grados de participación, el trabajo de Sherry Arnstein (1969) ha propuesto una escala de niveles al respecto. Su esquema, conocido como “escalera de Arnstein”, tiene ocho grados, categorizados en tres grupos.
Grupo I (no participación). Representa la base de la escala, en la que no hay participación ciudadana en la planificación. El objetivo real no es permitir que las personas participen en el proceso, sino informar a los participantes de los programas en ejecución. Este grupo comprende a su vez dos niveles: a) Manipulación. La autoridad gubernamental da la impresión de que los ciudadanos se involucran en el proceso, sin su conocimiento. b) Terapia. La autoridad se reúne con la ciudadanía sin abordar los desafíos reales.
Grupo II (grados de tokenismo o inclusión simbólica). Este grupo permite que los ciudadanos se informen y expresen su opinión. Se conoce como “grupo de escucha” e incluye tres niveles: a) Información. Se informa a la ciudadanía de planes y proyectos, pero sin tener un espacio donde expresar su opinión. b) Consulta. Se realizan reuniones públicas e investigaciones que permiten a la ciudadanía expresar sus opiniones, que no son tomadas en cuenta. c) Conciliación. Algunas partes interesadas participan en las decisiones y tienen un impacto en la implementación de los proyectos.
Grupo III (grados de poder ciudadano). Este grupo se conoce a veces como “poder ciudadano real”, pues los ciudadanos pueden negociar, intercambiar sus puntos de vista y obtener la mayoría en la toma de decisiones. Incluye, a su vez, tres niveles: a) Asociación. Las decisiones se toman como resultado de las negociaciones entre las autoridades y los ciudadanos. b) Poder delegado. La autoridad central delega en un grupo local el poder de decidir y ejecutar cierto plan. c) Control ciudadano. Es el nivel más alto, en el que todos los poderes de toma de decisiones y diseño de proyectos se asignan a los ciudadanos (Arnstin, 1969, pp. 217-218).
Marco legal para la planificación urbana en Argelia
La planificación urbana en Argelia se basa en la Ley 90-29 (del 1 de diciembre de 1990), que está relacionada con la planeación y la reconstrucción. Esta ley es una traducción de los principales principios políticos contenidos en la Constitución de 1989, que dedicó una serie de reformas a los aspectos políticos y económicos. Los fundamentos del urbanismo argelino contenidos en dicha ley permiten situarlo dentro de los siguientes modelos y tendencias.
Los principales instrumentos jurídicos respecto al urbanismo son la legislación urbana y los planes de ocupación del suelo (LOP), lo cual está claramente expresado en el artículo 10 de la Ley 90-29: “Las herramientas de reconstrucción se configurarán como planes de ordenamiento urbano y LOP, así como los organismos que sean parte integrante de los mismos” (Gaceta Oficial, 1990, p. 1654). Para Haraket, esta característica no es únicamente argelina; parece una característica estrechamente relacionada con el urbanismo legal y tecnocrático (Haraket, 2015, p. 642).
Fuente: Arnstein,1969, p. 217.
Esquema 1 Escalera de Arnstein para medir los niveles de participación
La planificación urbana argelina es consultiva y busca involucrar a la sociedad civil en la formulación y concepción de los planes urbanísticos dentro de los principios básicos y mecanismos legales, a saber: información, consulta e investigación pública.
En cuanto a la información, según exige el artículo 14 de la Ley 90-29 (sobre la elaboración y reconstrucción de los planes de ordenación urbanística), los LOP deberán publicarse para su aprobación habitualmente en los lugares reservados específicamente para ellos, y la autoridad respetará su contenido (Gaceta Oficial, 1990, p. 1654).
Respecto a la consulta, todos los actores, asociaciones, usuarios y organizaciones profesionales que se enuncian en el artículo 15 de la Ley 90-29 (de preparación y elaboración), deben ser consultados:
Las asociaciones locales de usuarios, cámaras de comercio, agricultores y organizaciones profesionales deben consultarse durante la elaboración de los planes de ordenación urbanística y planes de ocupación del suelo [Gaceta Oficial, 1990, p. 1654].
En relación con la investigación pública, según el artículo 36 de la Ley 90-29:
Los planes de ocupación del suelo aprobados serán sometidos a investigación pública por el presidente de la Asamblea Popular Municipal o los jefes de los Consejos Populares Municipales, dentro de un periodo de 60 días [Gaceta Oficial, 1990 p. 1654].
Por otra parte, las principales herramientas de planificación urbana antes mencionadas, especialmente los LOP, se consideran en Argelia instrumentos para formular las políticas de la ciudad descritas en la Ley 06-06 (del 20 de febrero de 2006). Esta ley incluye la Ley de Administración de la Ciudad, así como un análisis de su contenido con respecto a la participación ciudadana en la planificación urbana.
La Ley 06-06 tiene como objetivo definir los elementos de la política urbanística en el marco del desarrollo sostenible (artículo 1). Estas políticas están diseñadas de acuerdo con una estrategia consultiva, y se ponen en práctica en el contexto de la descentralización y la gestión vecinal.
Los principios generales que dicta el artículo 2 de la Ley 06-06 son: 1) Coordinación y consulta. Los distintos sectores y actores contribuyen a la aplicación de las políticas de la ciudad de forma coherente y eficaz, basándose en las decisiones tomadas por el Estado y por el arbitraje mutuo. 2) Gestión de barrios. Este enfoque pretende incorporar a los ciudadanos directamente, o a través de asociaciones, en la conducción de programas y actividades relacionados con su entorno vital. 3) Desarrollo humano. Es la principal fuente de riqueza y la finalidad de todo desarrollo. 4) Buena gobernanza. La administración se ocupa de las preocupaciones de los ciudadanos y trabaja por el interés público en el marco de la transparencia. 5) Información. Los ciudadanos pueden obtener regularmente información sobre el estado, el desarrollo y las perspectivas de su ciudad. 6) Cultura. La ciudad es un espacio de creatividad y expresión cultural dentro del marco de los valores nacionales. 7) Equidad social. La armonía social, la solidaridad y la cohesión conforman los elementos básicos de la política de la ciudad (Gaceta Oficial, 2006, p. 18).
En cuanto a los actores y poderes que velan por la consistencia y desempeño de los instrumentos de políticas urbanísticas, según los artículos 13 y 14 de la Ley 06-06, éstos son: a) el Estado, representado por los poderes públicos; b) los grupos regionales, representados por el cuerpo electoral formado por la mayoría gobernante y la minoría, a menudo la oposición; c) los inversionistas económicos y sociales, y los comerciantes, que son los activistas urbanos que contribuyen a alcanzar los objetivos de las políticas de la ciudad; d) los ciudadanos y las asociaciones, que son los habitantes y las instituciones de la sociedad civil, tales como partidos políticos y asociaciones, con intereses diversos (Gaceta Oficial, 2006, p. 19).
La referencia legal de los LOP
El Plan de Ocupación del Suelo (LOP) es una herramienta para el diseño y la gestión de las áreas urbanas. Sirve como libro de referencia que especifica el tamaño y la forma, así como el lugar de los edificios en el terreno y en el LOP. Representa el último nivel en el sistema de herramientas de planificación, como la intersección entre los planes directivos y la construcción (Saidouni, 1999, p. 155).
Los LOP aparecieron en la organización urbana argelina a finales de 1990, en conjunción con el plan rector que representa la referencia legal y de planificación para realizarlos. Esta referencia fue establecida por la Ley 90-29 (del 1 de diciembre de 1990) y separada por el Decreto Ejecutivo núm. 91-178 (28 de mayo de 1991), en donde se determinan los procedimientos para su elaboración y aprobación, así como el contenido de los documentos relacionados con ellos.
La elaboración de los LOP se realiza de acuerdo con el Decreto Ejecutivo núm. 91-178, que define las etapas para su aprobación y el contenido de los documentos relacionados, como se muestra en el Esquema 2.
Fuente:Dahdouh et al., 2018.
Esquema 2 Etapas de preparación de los planes de ocupación del suelo, de acuerdo con la legislación argelina vigente
La redacción de los LOP comienza con la deliberación en el Consejo Municipal del Pueblo, y se informa al gobernador provincial correspondiente para que emita la decisión al respecto. El alcalde procede a anunciar el proyecto e informa a todos los actores de la ciudad para determinar la lista de participantes en la preparación del documento. Se asigna una dirección de estudios para que realice el análisis técnico del proyecto. El municipio informa sobre la propuesta que realice dicha dirección, con el fin de enriquecerlo y difundir las diversas opiniones. Una vez atendidas todas las observaciones, el proyecto se somete a una encuesta pública. El procedimiento, supervisado por un investigador público designado para tal efecto, se registra en una bitácora o relatoría específica. Una vez finalizada la encuesta pública, el proyecto se somete a la ratificación de la Asamblea Popular Provincial, o de la Asamblea Popular Municipal. Los organismos legalmente autorizados entonces preparan las disposiciones bajo las cuales el proyecto se formaliza. Finalmente, el expediente ratificado se comunica a todos los servidores del Estado y se pone a disposición del público.
Un plan de ocupación del suelo (LOP) se realiza en cuatro etapas, como se muestra en el Esquema 3. En la primera, se inicia el diagnóstico de la situación presente y las perspectivas de desarrollo; se incluyen estadísticas respecto al escenario actual, con el fin de determinar su crecimiento en todos los campos, y poder esbozar una descripción general del ritmo de dicho crecimiento y desarrollo; además se compara el diagnóstico actual y el diagnóstico de los planes directivos de urbanización. Durante la segunda etapa, con base en los datos obtenidos en la fase anterior, el proceso de programación se realiza mediante la identificación de áreas de equipamiento, zonas verdes, tipos de alojamiento, oferta de servicios, etc. En la tercera etapa, con fundamento en la programación aprobada, se propone y aprueba la configuración adecuada. Por último, en la cuarta etapa, la legalización es la conclusión jurídica del estudio logrado en las fases anteriores.
Fuente: Dahdouh et al., 2018.
Esquema 3 Etapas para preparar un estudio de LOP de acuerdo con la legislación argelina vigente
Análisis
Clasificación del modelo de planificación urbana en Argelia
Después de revisar los modelos de planificación urbana mencionados anteriormente, y relacionarlos con el modelo de planificación urbana en Argelia, llegamos a las siguientes observaciones respecto al modelo argelino: se basa en un patrón legal procesal, y se orienta hacia una tendencia participativa a través de los procesos de información, consulta e investigación pública.
Si se aplica la escala de Arnstein -mencionada anteriormente y en el Esquema 1-, el modelo de urbanismo en Argelia se ubica en el segundo nivel porque incluye las siguientes actividades: informa a la ciudadanía de los planes y los proyectos, pero sin otorgarle un espacio para expresar sus opiniones; conduce investigaciones públicas en las que se permite a la ciudadanía expresar sus opiniones, pero éstas no son tomadas en cuenta; involucra a algunos residentes en las decisiones, y sólo ellos tienen cierto impacto en la implementación de los proyectos del plan.
Por otra parte, según el Ministerio de Vivienda, Urbanización y Ayuntamiento, los planes de ocupación del suelo (LOP) aprobados son estudiados y financiados por la Dirección de Urbanización, Arquitectura y Construcción en los ámbitos nacional, regional y local. Con respecto a los LOP en el país, Dahdouh et al. (2018) apuntan que
[...] el número de estudios registrados se estima en 6 891, de los cuales 6 229 están terminados (90.36%) y 659 están en curso (9.56%), mientras que otros tres aún no han comenzado (0.05%). Respecto a los estudios ya terminados, hay 1 336 no ratificados (19.39 %) y 4 893 ratificados (71%) [Dahdouh et al., 2018, p. 61].
En el ámbito regional, para los LOP de la provincia de M’sila
[...] el número de estudios registrados se estima en 154, de los cuales 36 están en curso (23.37%), tres están terminados pero no ratificados (1.95%), y 115 están terminados y ratificados (74.68%) [Dahdouh et al., 2018, p. 61].
En cuanto al nivel municipal, nos referiremos al Plan de Ocupación del Suelo (LOP) núm. 7, ubicado en la ciudad de Hammam Dhalaa, que es nuestro caso de estudio.
Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas del Ministerio de Vivienda, Urbanismo y Ciudad, 2017.
Gráfica 1 Nivel de ratificación de los LOP en Argelia
Procedimientos para preparar e implementar el LOP núm. 7 en Hammam Dhalaa
Para conocer la participación durante la preparación de los planes de urbanización local, elegimos uno de los LOP de Hammam Dhalaa, cuya
[...] área urbana está organizada por 16 planes de ocupación del suelo (LOP), entre los cuales hay algunos que no se han estudiado y otros sí, pero ninguno se ha implementado” (Center for Studies and Urban Research in Constantine, 2013, p. 108).
Hay once planes no estudiados, tres ya estudiados, pero no aplicados, y dos en curso (como se muestra en la Gráfica 3), que suman 16 LOP en el municipio.
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión del Plan Director de Urbanización de Hammam Dhalaa, Servicios Técnicos Municipales, 2018.
Gráfica 3 Nivel de aplicación de los LOP en Hammam Dhalaa
Elegimos el Plan de Ocupación del Suelo (LOP) núm. 7 en Hammam Dhalaa como muestra de los varios planes elaborados y no aplicados en el terreno porque se trata de un área amplia de investigación, en virtud de la propiedad inmobiliaria -en este caso privada-, y por la fecha de elaboración del LOP, que está sincronizada con la nueva política urbana en Argelia, de acuerdo con la Ley 06-06.
El LOP núm. 7 se ubica en un eje importante de la Ruta Nacional núm. 60, y cuenta con una superficie de 32.53 hectáreas, la cual se estableció en el marco del desarrollo y reordenamiento de la población, y la creación de espacios aptos para la urbanización (Verdier, 2009, p. 188).
Después de que el municipio de Hammam Dhalaa se beneficiara del estudio de dicho LOP, el proyecto fue materializado por deliberación de la Asamblea Popular Municipal con fecha 23 de abril de 2012 (núm. 26/2012) y ratificado el 29 de mayo de 2012 (núm. 71/2012). Posteriormente, se informó al gobernador sobre la deliberación, quien emitió una resolución fechada el 7 de marzo de 2014 (núm. 34/2014), y asignó el estudio a la empresa especializada en urbanismo Urba Constantine. Acto seguido, el proyecto se sometió a una encuesta pública realizada por un ingeniero del municipio con cargo de investigador público, Saghieur Mohammed, quien registró todas las notas en una bitácora especial del 31 de julio al 29 de septiembre de 2014. Luego el proyecto fue sometido a ratificación por la Asamblea Popular Municipal. Posteriormente, se tomó la decisión el 25 de abril de 2016 y se ratificó el 5 de junio de ese mismo año, en virtud de lo cual el proyecto se oficializó. Sin embargo, su aplicación en el campo sigue siendo el principal problema.
Luego de revisar el expediente administrativo del LOP núm. 7, pudimos formarnos una idea general sobre el avance del plan, especialmente tras presentarse el proyecto y las partes involucradas en él. De esta manera, nos quedó claro que el libro de referencias no contiene ninguna alusión al involucramiento de los ciudadanos, especialmente de los propietarios privados, y la participación se limitó únicamente a la comunicación entre los servidores públicos. Resalta la ausencia total de participación de los ciudadanos y de los propietarios de los predios, junto con las carencias de comunicación, como se reportó en el registro de la investigación pública del LOP núm. 7. El área inmobiliaria del LOP contempla más de 270 grupos de propietarios; sin embargo, en la última semana de la investigación pública, el número de participantes que defendían sus intereses individuales no superó a los ocho propietarios (Gráfica 4).
La realidad del LOP núm. 7: entre su aprobación y su implementación
Para abordar este punto, especialmente en lo que respecta a la implementación y al contenido del LOP núm. 7, realizamos varias operaciones. Primero, comparamos las etapas de preparación de un LOP. Nos basamos en las leyes urbanísticas antes mencionadas, especialmente en el Decreto Ejecutivo núm. 91-178 (del 28 de mayo de 1991), que define los procedimientos para elaborar y aprobar los LOP y el contenido de los documentos relacionados con ellos.
Posteriormente, realizamos entrevistas con algunos representantes del municipio de Hammam Al Dhalaa y de la Dirección de Reconstrucción y Arquitectura de la Ciudad de M’sila. Mediante el análisis, encontramos que no se han respetado los procedimientos de elaboración de los LOP, especialmente en lo que respecta a la etapa informativa, pues los participantes fueron designados directamente sin manifestar su deseo de colaborar. En cuanto a la fase de la encuesta pública, los ciudadanos sólo participaron con observaciones cuando estaban directamente afectados. Respecto a la etapa de denuncia, ésta no se acató efectivamente, aunque la ley pone el plan a disposición del público.
Por último, nos trasladamos al lugar con el objetivo de proyectar los datos del LOP núm. 7 sobre el terreno. Tras comparar los datos en el plano y sobre el área, nos quedó claro que el LOP núm. 7 no fue implementado. De hecho, las zonas inmobiliarias estaban a disposición de los particulares que obtuvieron certificados de propiedad, mientras que las autoridades competentes no tomaron ninguna medida legal, como la expropiación de esas tierras en beneficio público. El proceso de proyección se muestra en el Mapa 3.
Fuente: Elaboración propia con base en imágenes de Google Earth, 2018.
Mapa 3a. Plan propuesto para el LOP núm. 7 Proyección del LOP núm. 7 en la ciudad de Hammam Dhalaa, sobre el terreno
Fuente: Elaboración propia con base en imágenes de satélite de Google Earth, 2018.
Mapa 3b. Situación actual del LOP núm. 7 Proyección del LOP núm. 7 en la ciudad de Hammam Dhalaa, sobre el terreno
Con el objeto de confirmar el análisis anterior, preparamos un cuestionario sobre el espacio concedido a la participación ciudadana durante la elaboración del LOP núm. 7, por un lado; y sobre el grado en que se dan las condiciones y mecanismos para garantizar la participación efectiva, por el otro. Después de seleccionar la muestra, en la que el tamaño de ésta se determinó en 20%, se aplicó el cuestionario a 22 miembros de los hogares, de los 110 que viven en el área del LOP núm. 7.
Los resultados de la encuesta mostraron que 92% de los informantes afirmó desconocer la existencia del LOP núm. 7, ya sea por medio del municipio o a través de los medios de comunicación; en cambio, sólo 0.37% de los propietarios de inmuebles participó (el 7.63% restante de los encuestados se abstuvo de responder por haber adquirido sus terrenos por medio de una ocupación prolongada). La misma mayoría de los encuestados (92%) confirmó que la elaboración de los planes por parte de las autoridades locales no se realiza en el marco de la transparencia porque el estudio suele asignarse a empresas de investigación externas.
Resultados y discusión
Los resultados dados a conocer por el Ministerio de Vivienda, Urbanismo y Ciudad, relacionadas con los LOP (Gráficas 1, 2 y 3), señalan que, a nivel nacional, Argel es considerada como “una comunidad urbana de una población con funciones administrativas, económicas, sociales y culturales”; que en el ámbito regional, la ciudad media está representada por el municipio de M’sila, como una “aglomeración urbana de entre 50 000 y 100 000 personas”; y que en lo local, el barrio está representado por el LOP núm. 7, como “parte de la ciudad determinada a partir de una combinación de datos relativos al tipo del tejido urbano, estructura, población y cantidad de residentes” (Gaceta Oficial, 2006, p. 18).
Por otra parte, los resultados mostrados en la Gráfica 5 indican que la puesta en acción de los enfoques participativos, con objeto de mejorar el desempeño de los LOP, se mueve hacia las buenas prácticas a medida que ascendemos desde el barrio hacia la ciudad. En cambio, la puesta en acción de los enfoques participativos, con objeto de mejorar el desempeño de los LOP, se mueve hacia las malas prácticas a medida que descendemos desde la ciudad hacia el barrio.
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión del LOP de Hammam Dhalaa, Servicios Técnicos Municipales, 2018.
Gráfica 5 Nivel de activación del enfoque participativo para mejorar el desempeño de los LOP
El resultado es lógico porque una ciudad es un lugar distinto y difiere de un vecindario. En la urbe, la legislación vigente parece sustituir a la tradición y controla a la sociedad regulando la relación entre las personas. Sin embargo, hay muchas funciones sociales, como la religión, la cultura y la administración, que plantean la necesidad de alejar de las grandes ciudades a la cultura política de centralización administrativa y, en cambio, canalizarla a los barrios y pueblos, en virtud de que éstos están dispuestos a absorber las políticas urbanas de la administración del país para encaminar y acelerar el paso hacia el desarrollo urbano de Argelia.
En cuanto al caso de estudio, los resultados de la investigación de campo fueron coherentes con los obtenidos al analizar el contenido del expediente administrativo del LOP núm. 7. Las etapas de elaboración del plan se desarrollaron en circunstancias alejadas de las buenas prácticas participativas de los ciudadanos y con el desinterés de la administración por poner en práctica dicho ejercicio. Tal y como lo mostraron los resultados del estudio, los procedimientos de elaboración de dicho LOP fallaron en las siguientes etapas: a) Información. No se les dio importancia a los ciudadanos, y muchas veces se designó a los participantes sin su deseo. b) Estudios. El ciudadano, el residente o el propietario no participó, a no ser que sus intereses particulares estuvieran directamente implicados, mientras que el resto de las personas se conformó con dar su opinión. c) Notificación del dictamen. Este paso se basó únicamente en la correspondencia formal. d) Difusión del plan y puesta a disposición del público. Este procedimiento, por lo general, no fue respetado. e) Encuesta pública. En esta etapa, el ciudadano participó haciendo sus observaciones cuando estaba involucrado su interés privado, pero rara vez colaboró a favor del interés público.
Conclusiones
Los métodos e investigaciones modernos sobre el tema de la participación ciudadana se han beneficiado de la influencia de los estudios sobre desarrollo sostenible, gobernanza y enfoque participativo. Este último enfoque se implementó en varios países, como en Gran Bretaña, donde se le llamó “democracia alternativa”. En la experiencia alemana, se le nombró “democracia local”; en Venezuela, el modelo partió de hacer de la democracia participativa una base constitucional del Estado, permitiendo a los ciudadanos locales la gestión de las políticas. En el mismo contexto, tanto la experiencia suiza, conocida como “democracia semidirecta”, como la francesa, denominada en la política urbanística como “democracia de proximidad”, se consideran experiencias exitosas en la activación del desarrollo local mediante la participación de los ciudadanos locales en la gestión de los asuntos locales (Salama, 2010, p. 6).
La situación pudiera ser similar en Argelia, si se adopta la gobernanza como una invitación explícita a involucrar a todos los actores en la política de la ciudad, como “la sociedad civil, las fuerzas sociales, el electorado (tanto de la mayoría gobernante como de la minoría opositora), las direcciones ejecutivas y los inversionistas” (Verdier, 2009, p. 188). Para preparar eficazmente los programas y proyectos de desarrollo, así como para garantizar el seguimiento y la evaluación de la actuación del Estado, los diferentes sectores y actores deben participar en la elaboración, la aplicación y la evaluación de los distintos programas de desarrollo de forma organizada, armoniosa y eficaz.
La participación de los ciudadanos, tanto residentes como propietarios, en la elaboración de los LOP sigue siendo escasa en comparación con las directrices de las distintas leyes argelinas promulgadas en este ámbito. Tal participación está garantizada por la Ley 06-06 (del 20 de febrero de 2006), que incluye la ley rectora de la ciudad relacionada con la planificación urbana.
La aplicación del enfoque participativo en la elaboración de los LOP contribuye a reducir todo tipo de desequilibrios entre los barrios de la ciudad y a la consecución de varios principios, como el de equidad social, en virtud del cual la armonía, la solidaridad y la cohesión social constituyen los elementos básicos de la política urbanística.
Los medios de comunicación también pueden coadyuvar a que los ciudadanos obtengan información cotidianamente sobre las condiciones de su forma de vida, su desarrollo y sus perspectivas. La participación ciudadana en la planificación urbana significa que los planes y proyectos urbanos son el resultado de las negociaciones entre la autoridad y los ciudadanos. Las autoridades deben velar por la diversidad participativa durante la elaboración y la ejecución de los proyectos sociales y urbanos, de manera que se garanticen los derechos y los deberes de los ciudadanos argelinos en los programas y actividades relacionados con su entorno vital.
Para tener una planificación urbana de mayor alcance en Argelia, proponemos: a) Identificar la política urbanística involucrando a todos los actores de la ciudad, antes, durante y después de aprobar los LOP. b) Ampliar el espacio de participación de los ciudadanos, los residentes y los propietarios de bienes inmuebles durante la concepción y la realización de los proyectos de desarrollo social y urbano. c) Desarrollar políticas de sensibilización e información dirigidas a los ciudadanos, así como organizar seminarios y reuniones para promover el enfoque regional y participativo. d) Proporcionar las condiciones para la realización de la consulta y el debate entre las distintas partes interesadas, tanto al principio como al final de la preparación de los LOP. e) Precisar el marco jurídico de la concertación, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley 06-06. f) Desarrollar modelos de gestión racional con medios y métodos modernos. g) Activar las leyes relacionadas con los instrumentos de comunicación de acuerdo con el artículo 23 de la Ley 06-06. h) Completar los programas de apoyo al desarrollo local integrado a nivel de distritos modelo, convocados por el Ministerio del Interior, Comunidades Locales y Urbanización.
