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Introducción
El posicionamiento de la República Popular China (RPC) como un actor clave de la economía mundial es uno de los mayores cambios que ocurrieron en el escenario internacional a inicios del siglo XXI (CEPAL, 2021). Tras la estrategia de “Salir Fuera” de la última década del siglo XX, China tuvo como prioridad la inserción de sus empresas en el exterior (Cui & Zhou, 2019, p. 87). Dicho escenario tuvo como derrotero abrir nuevas agendas en zonas poco exploradas, lo que supuso ciertos ajustes en su política exterior. En efecto, América Latina hizo parte de aquella estrategia y se convirtió en una región cercana estratégicamente a pesar de la distancia geográfica. Una muestra de lo anterior es que la RPC se ha convertido en un importante actor en el panorama económico latinoamericano, con una creciente participación en sectores clave como la energía, la minería, la infraestructura y la manufactura. Las inversiones chinas en empresas latinoamericanas han sido una parte integral de esta dinámica, lo que ha facilitado la expansión de la presencia china en la región y generado impactos diversos en las economías locales (CEPAL, 2021). Si bien estas inversiones han contribuido al desarrollo de infraestructuras y la creación de empleo en algunos casos, también han provocado preocupaciones sobre la dependencia económica y la competencia desleal en otros. La creciente interdependencia económica entre China y América Latina ha destacado la necesidad de una gestión cuidadosa de estas inversiones para garantizar beneficios mutuos y sostenibles, así como para abordar los desafíos y riesgos asociados, como la vulnerabilidad a fluctuaciones en los precios de los productos básicos y la presión sobre los recursos naturales.
En ese orden de ideas, el músculo inversor y diplomático chino ha utilizado diferentes modalidades de inversión en la región, entre ellas nuevos proyectos o adquisición de empresas ya existentes, según el de destino y el sector, y estas preferencias han sido coherentes con la estrategia de desarrollo del país (CEPAL, 2021).
La literatura asociada a las configuraciones institucionales en materia diplomática se ha concentrado mayoritariamente en las relaciones hegemónicas entre los Estados (Leonard, 2002; Neack et al., 1995; Pijović, 2019; Rose, 1998; Rosenau, 1966). Poco se han explorado las relaciones alter-hegemónicas a pesar de que existan nociones subnacionales y paradiplomáticas en la materia (Duchacek, 1984; Kuznetsov, 2015; Suárez-Cao et al., 2017). En esta oportunidad, esta investigación promete un análisis no tradicional sobre la presencia china en un país del sur global.
Las relaciones diplomáticas entre Colombia y la República Popular China tuvieron lugar en el tardío siglo XX. Fue con la administración de Turbay Ayala en 1980 cuando Bogotá y Beijing establecieron un diálogo formal (Borda & Berger, 2012). Lo anterior demuestra que, al menos en la clasificación de prioridades, durante buena parte del siglo XX, Bogotá no estuvo en el radar de la RPC y Beijing no alcanzó a figurar en el diseño estratégico de la diplomacia colombiana por la tradición exterior cifrada en Washington, sumado a que Colombia conservó una relación con Taiwán durante el siglo. Finalmente, gracias a la presión de los sectores empresariales, el gobierno colombiano estableció relaciones oficiales gracias a que Bogotá se adhirió al principio de “una sola China” (Borda & Berger, 2012, p. 85; Cancillería de Colombia, 2010).
Las relaciones entre Colombia y la RPC dentro del siglo XXI tienen características desenclavadas de las clásicas tradiciones estadocéntricas de la política exterior (Brecher et al., 1969). En efecto, una de ellas es la heterodoxia de las prácticas diplomáticas chinas sobre Colombia que representan una lógica alejada de la configuración occidental (Chin & Thakur, 2010). El siglo XXI es para la RPC un escenario de carrera por el poder y por ocupar ciertos vacíos que hegemonías tradicionales dejaron. No obstante, es una manera diferente de ocupar dichos espacios con instrumentos delegados e incluso la manera sobre cómo opera la RPC en política exterior no encaja dentro de los marcos analíticos tradicionales. De hecho, la proximidad de Beijing con su vecindario geográfico más cercano motiva a una diplomacia directa oficial y más agresiva, mientras que, con los más alejados, la RPC presenta como estrategia la delegación. La particularidad de las iniciativas de la RPC sobre Bogotá, a diferencia de buena parte del resto de Latinoamérica, se encuentra en que Colombia se convirtió en un atractivo para el acompañamiento de varios procesos asociados a la infraestructura de movilidad, el soporte energético y, especialmente, para un escenario de posconflicto y construcción de paz (Cairo et al., 2024; Kroc Institute, 2019).
La pregunta a resolver sería ¿cuáles son las configuraciones institucionales en la agenda diplomática entre la RPC y Colombia en el siglo XXI? La hipótesis es que la agenda diplomática entre estos dos países se configura a partir de un modelo alter-hegemónico por delegación desde la diplomacia infraestructural. Esto consiste en la elaboración de proyecciones de influencia desde la RPC a través de canales alternativos y no oficiales en contraposición de los clásicos modelos de influencia de una potencia en zonas periféricas. Es una agenda bilateral construida con base en los intereses chinos en Bogotá y no con las prioridades de Colombia en Beijing. Entonces el caso colombiano es decisivo en este análisis, debido a la construcción de una diplomacia alternativa y desligada de los cánones tradicionales de la política exterior.
El artículo está construido de la siguiente manera. En primer lugar, la aproximación metodológica donde se muestra que, con base en el rastreo de procesos (Beach & Pedersen, 2015; Bennett & Checkel, 2015; Collier, 2011), hay elementos causales sobre la configuración de las relaciones entre ambos actores. Así mismo, utilizando un análisis documental y revisión de prensa, se presentan resultados en aras de mostrar los cambios institucionales.
En segundo lugar, se propone un marco analítico cifrado en la “alter-hegemonía por delegación” como cuestión interpretativa de la estrategia china por lograr separarse de la clásica noción hegemónica occidental y por conseguir un aumento de su influencia a través de terceros actores delegados.
En tercer lugar, la discusión inicia con el Consenso de Beijing de 2004. Con él se muestran las dimensiones y nociones que tiene la RPC para el desarrollo, el poder y el resto del mundo. Es la pieza clave y fundamental de la lectura china del resto del planeta. En esa misma lógica, se ponen de relieve las administraciones de Ernesto Samper (1994-2002), Andrés Pastrana (1998-2002) y Álvaro Uribe (2002-2010) en Colombia, y a Jiang Zemin (1993-2003) y Hu Jintao (2003-2013), en la RPC, como los gobiernos que abren el siglo en la relación bilateral.
Posteriormente, se analizan los gobiernos de Juan Manuel Santos (2010-2018) y Xi Jin Ping (2013-actualmente) en clave de la construcción de la paz en Colombia. Es en dicho contexto donde, a través de actores por delegación, la RPC tiende puentes en el marco de diferentes iniciativas multilaterales y bilaterales sin que obligue a Xi Jin Ping a hacer presencia oficial en Bogotá. La materialización de estas dinámicas forma lo que en esta investigación se denomina diplomacia infraestructural. Los casos de la minería en Buriticá, Antioquia, la influencia de las energías limpias con autobuses en Medellín y Bogotá, y la construcción del metro de la capital colombiana a través de empresas privadas chinas, son muestra de una agenda exterior infraestructural.
Con Iván Duque (2018-2022) y Xi Jin Ping (2013-actualmente) los asuntos asociados a la agricultura y al turismo cobran una especial atención en la agenda. Finalmente, las conclusiones arrojan líneas novedosas sobre la alter-hegemonía por delegación como estrategia diplomática de la RPC en Colombia, aunada a su plan de política exterior Belt and Road Initiative (BRI).
Esta investigación ofrece una perspectiva novedosa que rompe con la tradicional visión ortodoxa de los estudios de política exterior. La construcción conceptual de la alter-hegemonía por delegación y de la diplomacia infraestructural, sugieren un avance significativo para el estudio de la diplomacia contemporánea. Este trabajo contribuye a la explicación y análisis de las formas en las que China se aproxima a actores con poco poder global, pero atractivos y estratégicos para sus intereses.
Aproximación metodológica
La finalidad de esta investigación es responder a la pregunta ¿cuáles son las configuraciones institucionales en la agenda diplomática entre la RPC y Colombia en el siglo XXI? El tema se aborda desde una perspectiva ecléctica y crítica, donde la revisión de literatura especializada, la selección de archivos y el análisis de información fueron fundamentales.
Los vacíos conceptuales identificados se han resuelto con la construcción de categorías de política exterior desde una arista no tradicional. Los análisis se han caracterizado por responder desde el norte global, lo que trae consigo parcialidades y cegueras, por esta razón, las implicaciones observables de estas propuestas para el análisis empírico tienen que ver con las formas de diplomacia no convencional y el estudio desde el sur global (en esta oportunidad, Colombia) de la relación de un país potencia sobre uno que no lo es.
Esta investigación se basa en el rastreo de procesos como método de seguimiento para identificar las inferencias causales (Beach & Pedersen, 2015; Bennett & Checkel, 2015; Collier, 2011). Este método utiliza la evidencia documental para inferir la cadena causal de un fenómeno determinado (Bennett & Checkel, 2015), como el de las relaciones diplomáticas entre Colombia y RPC. Así, el rastreo de procesos condujo a conocer los procesos clave de política exterior en los que converge la relación China-Colombia, es el caso de la firma de acuerdos comerciales, visitas diplomáticas de alto nivel y la ejecución de proyectos conjuntos. Todo ello muestra la alter-hegemonía por delegación en la que se conectan las causas y efectos en este caso de estudio (Castillo, 2022).
A partir de la revisión de la literatura existente y el conocimiento del contexto histórico y político, se formula la hipótesis sobre cómo los elementos causales interactuaron para influir en los eventos identificados, esto es: la agenda diplomática China-Colombia del siglo XXI se configura bajo el modelo alter-hegemónico por delegación a partir de la diplomacia infraestructural. Ello se infiere porque las relaciones entre ambos Estados se han desarrollado por la influencia de sectores empresariales privados en esferas del sector público hasta alcanzar objetivos de infraestructura junto con un intercambio comercial relevante, lo que ha posicionado a China como el segundo socio comercial más importante de Colombia.
En este sentido, se recopiló información sobre acontecimientos fundamentales en distintos gobiernos colombianos y su interacción con la RPC. El rastreo de procesos da cabida a la teorización de la secuencia fija de las variables intervinientes (Castillo, 2022), en esta oportunidad a la alter-hegemonía por delegación y a la diplomacia infraestructural.
Alter-hegemonía por delegación
La alter-hegemonía por delegación, concepto que se propone en esta investigación, es la apuesta por la consecución de objetivos estratégicos que satisfagan el interés nacional mediante mecanismos diferentes a los que las potencias occidentales emplean. Esos mecanismos se alejan de los cánones diplomáticos de las potencias liberales y proyectan el poder estatal por medio de avatares sociales, culturales y privados, que se distancian de la gobernanza global hegemónica. La alter-hegemonía sugiere una paradiplomacia ligada a otras formas que cuestionan el sistema internacional contemporáneo (Cardozo & Niño, 2023; Cornago, 2018). Se trata del uso de una amplia gama de herramientas para obtener ventajas estratégicas que le garantizan su lugar en el mundo y que el mundo cifre su lugar en una alternativa hegemónica (Kuok, 2023).
La construcción de poder para la consolidación de un actor potencia tiene como vectores centrales la capacidad y la voluntad de influir en escenarios globales (Beetham, 1991; Kay, 2004). La RPC es una “preocupación en marcha” que tiene su punto de partida en las reformas económicas de Deng Xiaoping (1978-1989) y en la idea del “impulso social” la cual concibe a los ciudadanos como herramientas para la proyección del Estado (Sempa, 2021). Beijing ha delineado estrategias antisistémicas (frente al sistema tradicional) y se ha convertido en el siglo XXI en un actor retador del imperante orden mundial al renunciar a algunas instituciones internacionales y poniendo en cuestión los regímenes internacionales (Yilmaz & Xiangyu, 2019).
La configuración del poder de la RPC pasa por la noción de tiempo (Owen, 2019). En otras palabras, es la lectura del tiempo desde Beijing la que condiciona la capacidad de influencia fuera su territorio. Mientras existe una idea temporal del vecindario chino asociada a la época imperial, existe otra sobre las geografías más alejadas que se relaciona con la proyección mediante vías no tradicionales. El tiempo es una variable en el poder que configura y define los mecanismos capaces de moldear los instrumentos de influencia (Drezner, 2021). Una variable que, al parecer, solo los proyectos imperiales milenarios pueden disfrutar al contraponer actores y reglas de juego. Mientras que actores como Estados Unidos logran edificar regímenes internacionales, la RPC ha estado antes de dichos regímenes, sobrevive a ellos y construye caminos hegemónicos alternativos que satisfacen su proyecto exterior.
A diferencia de autores como Dicicco & Levy (1999) y Organski (1958) que afirman una transición de poder determinada por un reequilibrio del mismo y exclusivas dimensiones militares, la perspectiva sobre Beijing en el siglo XXI desde Washington atraviesa por distintos corolarios sistémicos que pasan de largo la tradicional visión de la trampa de Tucídides (Allison, 2017; Hoffman, 2017; Zhang, 2021), pues existe una configuración alterna del poder chino al estadounidense. La propuesta de alter-hegemonía se desarrolla como un proyecto paralelo a los cánones tradicionales en el que se incluye una propia noción de globalización china y, al mismo tiempo, un proceso de inserción paulatina y modesta en contextos multilaterales tradicionales; una suerte de diplomacia por otros medios en distintos escenarios (Guilbaud, 2020; Hocking, 1999; Leonard, 2002). Bajo el marco del tiempo y de la alter-hegemonía, la RPC comprende que, si su proyecto global para influir en el sistema internacional interfiere en los intereses globales de otros actores tradicionales, será vista como una amenaza a la seguridad internacional. Es por eso que, durante las últimas dos administraciones del siglo XXI en Beijing, el método radica en que China sea más influyente políticamente, más competitiva en la economía global y más agresiva en asegurar que el país tenga una imagen más favorable y con mayor atractivo moral en el resto del mundo (Chin & Thakur, 2010).
La RPC ha diseñado una estrategia diplomática con sus propias instituciones y su propia noción geográfica y temporal en las cuales sus cambios obedecen a fenómenos periféricos. Estos han motivado que la agenda exterior china tenga especiales intereses en asuntos colombianos. Los recursos naturales, las energías renovables, la infraestructura de un Estado inconcluso (Valencia, 2017), el comercio y la construcción de paz, son elementos de importancia estratégica para el proyecto global chino en Colombia. Una apuesta por la alter-hegemonía que resulta de la sumatoria de esfuerzos domésticos (Okuda, 2016), tradiciones históricas imperiales, noción alternativa al tiempo de Occidente (Rühlig, 2018) y de la convergencia de ideas asociadas a la definición del poder y no tanto al relevo del mismo (Buzan, 2010; Escudé, 2012).
Punto de partida 2004: Consenso de Beijing como visión sobre el mundo
Comprender la cosmovisión diplomática y agenda exterior de la RPC pasa por ampliar el debate en materia de política exterior. De hecho, una de las principales perspectivas se enfoca en la observancia de esta visión a través de lentes teóricos binarios entre un modelo de esperanza o uno de miedo (Gálvez, 2011; Ramo, 2004).
La noción china del mundo, desde un enfoque alter-hegemónico por delegación, se circunscribe en la apuesta por diferenciar la idea de poder, desarrollo y proyección internacional de Washington (Allan et al., 2018). Es una construcción de patrones que se escapan de las ortodoxas líneas de acción occidentales. Materializadas en el Consenso de Beijing, esas líneas se cimientan entre el crecimiento económico y el aumento de su poderío en el orden mundial (Baudean, 2010).
Fue en 2004 cuando se diseñaron y afilaron los elementos tanto institucionales como de capacidades que atraviesan por su noción particular del desarrollo. No pasa por replantear el régimen político ni por hacer transiciones democráticas que contradicen la arquitectura del proyecto chino, pero sí por elementos estructurales denominados “el poder nacional global”. El arquetipo se cristaliza en los cinco vectores principales del Consenso: gradualismo, capitalismo de Estado, autoritarismo político, apertura al exterior, innovación y flexibilidad (Fanjul, 2009). Según el rastreo de procesos, los elementos que configuran la visión china del mundo se alejan de los cánones cosmogónicos de la política occidental. Una mixtura entre lo doméstico económico y la imaginación de proyección exterior de forjar el orden mundial. Los anteriores aspectos desembocan en la perspectiva alter-hegemónica al concretar que la autodeterminación es la forma para apalancar la proyección de Beijing. Una apuesta enmarcada en la doctrina de seguridad multidimensional (Ramo, 2004; Turin, 2010; Vadell et al., 2014) que redunda en entender que la seguridad de Beijing tiene que ver con el modo en que se proyecta al mundo, con el que se circunscriben las maneras de relacionarse con actores no tradicionales y sobre la base de cómo los demás perciben a la RPC. Una seguridad multidimensional que ha sido desecuritizada (Knudsen, 2001) y desenclavada de los clásicos modelos de seguridad para definirse como un escenario evolutivo de pervivencia alternativo a la visión hegemónica occidental.
Tras el Consenso de Beijing la RPC condujo una estrategia de involucramiento con Colombia. Desde perspectivas energéticas, mineras, comerciales y de transporte, hasta la aproximación cautelosa sobre el escenario posconflicto en el país. La última de ellas responde a un gradualismo de observación como escenario de oportunidades chinas en Colombia y al mismo tiempo como participante en la reconstrucción del país luego de la firma del Acuerdo de Paz de 2016 con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP). A través de su noción de desarrollo dentro del marco del Consenso, Beijing proyecta un relacionamiento alternativo al comercio con Colombia, afila estrategias de construcción de paz y de modelos energéticos.
Si bien el interés de la RPC en Colombia no solo se debe a la necesidad de garantizar su aprovisionamiento de productos básicos, sus objetivos también están en torno al interés por influir en la no legitimidad ni legalidad de Taiwán como Estado independiente. Sin embargo, esta visión genera una subordinación económica de Colombia al depender del mercado chino, lo que la obliga a seguir especializándose en materias primas comprometiendo sus recursos naturales a favor de una modernización ajena (Bolinaga & Slipak, 2015).
Configuraciones institucionales en las relaciones diplomáticas
En las configuraciones institucionales de las relaciones diplomáticas es fundamental el papel de actores estatales y no estatales tales como universidades, consultores privados e instituciones locales, entre otros (Kuus, 2018). Este tipo de configuraciones generan un campo social caracterizado por la cooperación y la competencia, donde se hace difícil la distinción de cada uno de los actores debido a que entre más de estos, más asuntos a tratar en las distintas redes intergubernamentales.
En los campos sociales la institucionalización puede ser inclusiva o exclusiva; en la primera, se producen externalidades positivas en términos de paz y estabilidad, y en la segunda se generan ciertas acciones de poder de un grupo de Estados en contra de otro(s) (He, 2018). En cualquiera de los dos casos, o en un tipo de mecanismo balanceador, (inclusivo y exclusivo) el liderazgo es determinante del éxito o fracaso de una negociación institucional.
Primero, el Estado requiere de su capacidad de acción como líder estructural que le permita apoyar a otros llegar a los acuerdos necesarios para su estabilidad. En segundo lugar, el liderazgo permite el desarrollo de las capacidades de negociación que articulan tratados y permiten la formación de regímenes internacionales (Krasner, 1983). Y, en tercero, el liderazgo intelectual que produce sistemas de pensamiento facilitan la realización de acuerdos entre los Estados y dentro de las instituciones.
Estos campos sociales pueden constituirse en campos institucionales transnacionales, los cuales se entienden como redes de la sociedad civil que movilizan actores y recursos, especialmente en países en desarrollo donde organizaciones no gubernamentales gestionan el financiamiento internacional. Paralelamente, las instituciones gubernamentales interactúan más allá de las fronteras nacionales, por lo que los servidores públicos requieren conocer acerca de las dinámicas de la cooperación internacional, las amplias redes internacionales y el diseño de políticas en la sociedad internacional.
En diversas disciplinas, los académicos usan la teoría del campo para examinar configuraciones institucionales complejas más allá de la simple distinción entre lo público y lo privado, y lo interno y externo al Estado. Lo anterior se explica en parte por la forma en que los actores políticos operan a través de prácticas estandarizadas y conexiones transnacionales dentro y fuera de las estructuras gubernamentales.
Por ello se hace necesario comprender la manera en que los cambios en las configuraciones institucionales afectan las relaciones de poder entre los Estados y actores no estatales. Allí la diplomacia juega un papel preponderante dado que opera en la intersección de este tipo de actores. Así, es posible entender mejor las prácticas dentro de las estructuras institucionales de campos sociales que sitúan sus agentes y los legitiman a partir de ciertas formas de capital material y simbólico.
Discusión
Colombia en el radar de China: construcción de relaciones bilaterales en el modelo alter-hegemónico
Colombia permite comprobar el vínculo causal entre el modelo alter-hegemónico por delegación y el manejo de la política exterior china en América Latina al responder a elementos no tradicionales y no convencionales en el acercamiento Beijing-Bogotá. Este caso corrobora que la agenda diplomática entre China y Colombia en el siglo XXI consiste en la elaboración de proyecciones de influencia desde la RPC a través de canales alternativos y no oficiales en contraposición de los clásicos modelos de influencia de un Estado central en zonas periféricas. Es una agenda bilateral construida con base en los intereses chinos en Bogotá y no con las prioridades de Colombia en Beijing.
La política exterior de China (PEC) se ha transformado vertiginosamente desde el gobierno de Mao Zedong después de la Segunda Guerra Mundial, en el cual se desarrolló el modelo de diplomacia cultural bajo el lema “Comenzar todo de nuevo”. El objetivo fue superar los vestigios de políticas de gobiernos anteriores y forjar nuevas relaciones con regiones desconocidas a través de las Asociaciones de la Amistad del Pueblo Chino (Puyana, 2010).
La implementación de esta PEC le abrió un espacio a Beijing en la agenda de las grandes potencias. Si bien la prioridad para Zedong, al menos al principio de su administración, fue el fortalecimiento ideológico en la coyuntura de la Guerra Fría, ser un actor estratégico en la arena internacional sugería priorizar también el aspecto comercial (Kuok, 2023). En torno a esta visión se empezó a delinear un modelo de alter-hegemonía en el que China buscaba socios comerciales que conocieran de su cultura, obviando en todos los encuentros de alto nivel ideologías políticas que solo generaban ruido y obstaculizaban la meta real, para lograr un intercambio en diferentes áreas de manera equilibrada, replicando el “gana-gana”.
En este mismo periodo, Colombia transitó por una etapa difícil en la que la violencia política se recrudeció con el Bogotazo de 1948. En el marco de la Guerra Fría, los gobiernos liberales y conservadores se distanciaron del tratamiento de los asuntos domésticos, pero compartían el manejo de la política exterior con prioridad en Estados Unidos (Dallanegra, 2012). Solo hasta 1977 un grupo de colombianos de diferentes sectores se organizó en la Asociación Colombo China, que apoyaba el establecimiento de las relaciones China-Colombia con base en el principio de “Una sola China”, para ampliar el reconocimiento cultural e histórico (Puyana, 2010, p. 23).
Con esta estructuración directa de diplomacia cultural, se registró la primera visita oficial y de más alto nivel a la República de Colombia, por parte del premier del gobierno chino, Zhao Ziyang, atendiendo la invitación del presidente Belisario Betancur en 1985. Por su parte, Ernesto Samper Pizano (1994-1998), efectuó la primera visita oficial a China en octubre de 1996, y le seguirían Andrés Pastrana Arango (1998-2002) en 1999 y Álvaro Uribe Vélez (2002 -2010) en 2005 (Vélez, 2010, p. 11).
Las últimas tres visitas presidenciales por parte de Colombia giraron alrededor de temas sensibles de la época. Samper buscaba una relación comercial más estable con una balanza comercial equilibrada; Pastrana, a través de los acercamientos con Jiang Zemin en 1999, intentaba los primeros atisbos de una “diplomacia infraestructural” pues los megaproyectos de construcción como la vía de la Línea y la tecnificación de puertos marítimos, se centraban en el desarrollo del país hacia el Pacífico y la incursión paulatina de empresarios de Colombia en China, a través de una hoja de ruta establecida en el Consejo Chino de Promoción Empresarial, en la cual se destacaban las oportunidades de obtener importantes avances en las relaciones comerciales y de inversión en infraestructura, telecomunicaciones, sector automotriz, desarrollo de software y ensamblaje de computadoras (Pastrana, 1999).
El gobierno de Uribe se concentró en la defensa y la seguridad democrática, que se financió a través de (i) la cooperación internacional y (ii) el desarrollo económico y social para la consolidación de la seguridad en el territorio nacional, que estaba en detrimento. Es por esto que Uribe priorizó sus esfuerzos en los cinco convenios bilaterales en el Marco de Cooperación Económica entre 2004 y 2010, con los que se establecieron programas de ayuda humanitaria para la eliminación de minas antipersona, apoyo económico en la participación de Colombia en Expo Shanghai, atracción de inversión extranjera y el énfasis en el intercambio cultural como bandera del modelo de alter-hegemonía chino en el país (Vélez, 2010).
Hay que destacar también la evolución paulatina de la diplomacia infraestructural. Desde 2006, grandes compañías chinas han invertido su capital en Colombia, es el caso de China Petroleum & Chemical Corporation (sinopec) y Sinochem. En paralelo, Jiang Zemin (1993-2003) y Hu Jintao (2003-2013) centraron su pec en las bondades del mercado colombiano. Catalogaban a Colombia como una fuente de materias primas para su industria, y como un país generador de alimentos cuya población estaba en crecimiento lo que la convertía en nicho de compradores potenciales de sus productos manufacturados.
En este contexto, Jiang Zemin diseñó una política exterior con el eje “Ascenso del Pacífico”, en el que China mantenía un perfil internacional bajo, el denominado taoguang yanghui u “ocultar el brillo”, con el objetivo de insertarse en el sistema internacional paulatinamente y establecer intereses compartidos entre los países para efectuar una cooperación de beneficio mutuo y mantener la participación de entidades intergubernamentales y privadas (Pino, 2009).
Por otro lado, Hu Jintao dio un paso adelante y transformó el Ascenso del Pacífico a “Desarrollo del Pacífico” que tenía como fin crear un nuevo orden mundial con la premisa de reciprocidad en donde China necesitaba del mundo, pero el mundo necesitaba de China. Sus tres ejes eran (i) la modernización, (ii) el reconocimiento internacional y (iii) la reunificación de la nación china a través de la filosofía de un mundo armonioso apalancado por el crecimiento económico (Pino, 2009).
Con relación a Colombia, China es consciente de que la agenda bilateral depende en gran medida de lo que Estados Unidos permita, pues la política exterior colombiana ha sido tradicionalmente exclusiva con Washington, lo que genera que los diversos proyectos diseñados desde la cancillería colombiana sean superficiales y sin ninguna base para la asociación estratégica. Es por esto que la aproximación de Colombia a China es tímida y los avances relativos se deben en su mayoría al esfuerzo de entidades privadas y de la sociedad civil.
En este marco, Beijing comprendió que la mejor manera de insertarse en Colombia pasaba por motivar a los empresarios chinos para superar obstáculos ideológicos, idiosincráticos y geográficos. En consecuencia, Colombia ha obtenido inversión extranjera a través de multinacionales chinas en medio de las dinámicas del conflicto, el narcotráfico y el desempleo.
Santos y Xi Jinping: la paz en Colombia
En el gobierno de Xi Jinping, China sitúa la seguridad del régimen en el “pensamiento Xi” como centro de su política exterior. Esto distorsiona la forma en que se calcula el “interés nacional” e impide que China se comporte como el realismo neoclásico sugiere que lo haría una superpotencia en ascenso (Tsang, 2023). Es justo el momento en el que la alter-hegemonía por delegación cobra un sentido especial en las relaciones con Colombia.
La política exterior de Juan Manuel Santos (2010-2018) estuvo cifrada alrededor de dos ejes principales: el de la búsqueda de apoyo internacional al proceso de paz, y el de la ampliación de los vínculos externos en las esferas económica y política (Rojas, 2019, p. 10). Lo anterior es muestra de un viraje y cambio de narrativa diplomática conforme a la administración anterior. De tal manera, Santos adoptó una posición más pragmática y multilateral que la de su antecesor mediante la desecuritización de la agenda de la política exterior que le trajo incluso fracturas y polarizaciones domésticas en torno al proyecto de paz (Borda, 2014; Ríos, 2017; Tickner, 2016); sin embargo, en el contexto internacional gozó de mayor respaldo y legitimidad.
Con la administración de Santos se negoció la terminación del conflicto armado entre el Estado y las FARC-EP del periodo 2012-2016. La principal característica de la negociación estuvo determinada por una agenda desarrollada fuera de Colombia en medio del conflicto con acompañantes y garantes internacionales. Esto permitió que el proceso tuviera legitimidad y propiciara el involucramiento de actores internacionales que condicionaran el compromiso por esa resolución. Entre los países garantes se encontraban Cuba y Noruega, y entre los acompañantes u observadores Venezuela y Chile. En perspectiva, la cuestión colombiana no parecía en principio ser una preocupación asiática y mucho menos una de la agenda china. Sin embargo, Beijing pudo observar con atención el proceso de paz a través del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), institución que siguió el asunto y tiene un especial interés en la implementación del Acuerdo de Paz. Es decir, la RPC tuvo un involucramiento por delegación (a través de la ONU) en la construcción de la paz colombiana.
Fue así que las relaciones entre ambas naciones alcanzaron un punto de inflexión en 2015. En mayo se produjo la visita oficial del primer ministro chino Li Keqiang a Bogotá, evento que tuvo como centro de gravedad un tratado de libre comercio entre Colombia y la RPC. Dicha situación responde a los vectores de apertura al exterior, innovación y flexibilidad del Consenso de Beijing. Como producto de la visita se firmaron convenios de cooperación en agroindustria e infraestructura que pusieron en la agenda la idea de la construcción de dos grandes proyectos chinos en Colombia: el desarrollo de infraestructura de transporte en la Orinoquía y el desarrollo portuario y urbanístico en Buenaventura (Reyes, 2015).
Por otra parte, en noviembre de 2015, Juan Manuel Santos y Xi Jinping coincidieron en Manila dentro del marco de la conmemoración de los 35 años del establecimiento de relaciones diplomáticas entre Bogotá y Beijing. Allí el presidente chino hizo énfasis en la importancia del proceso de paz colombiano para la seguridad y paz internacionales, recalcando que un país sin conflicto armado, o que al menos lo estaba solucionando, es un atractivo para la industria, el comercio, la infraestructura, la cultura y la cooperación (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Popular de China, 2015). Mientras la negociación con las FARC-EP avanzaba en La Habana, la agenda entre Colombia y la RPC tomaba una especial particularidad. La agenda se tornó multinivel entre lo comercial, la cooperación, la construcción de paz y lo infraestructural; esto último juega un papel fundamental sobre cómo la RPC entiende la aproximación con Colombia, contexto en el que la construcción de la paz es un medio y no un fin.
Producto del acercamiento, se generó la diplomacia infraestructural que consiste en que, a través de proyectos estratégicos de inversionistas chinos en Colombia, la agenda bilateral trasciende del marco político a la infraestructura crítica colombiana y esta depende, en buena medida, de la proyección, capital y voluntad chinos en el país. En otras palabras, el apoyo al proceso de paz colombiano se convirtió en el vehículo de materialización de la presencia física de Beijing en proyectos vitales para el desarrollo de la economía, industria, energía y movilidad colombianos.
A saber, durante el tercer y cuarto año de implementación del Acuerdo de Paz, la RPC pasó a ser el mayor inversionista asiático en Colombia y entre los grandes proyectos de infraestructura se encuentran los consorcios de China Harbour y CCEC que están construyendo la autopista Mar 2 en el oriente del departamento de Antioquia. Este proyecto pretende unir 254 kilómetros entre Cañasgordas y Necoclí. Puede inferirse entonces que la iniciativa infraestructural china es una forma delegativa de diplomacia y geopolítica. Por otra parte, el proyecto del metro de Bogotá con 24 kilómetros y al menos 16 estaciones con una vigencia de 20 años y una inversión de US$5000 millones (Forbes, 2021) es otro megaproyecto que refuerza la tesis de la diplomacia infraestructural por delegación, pues compromete el desarrollo de la capital como un proyecto insignia de la presencia china en Colombia. Como se advierte, el Consenso de Beijing y la diplomacia infraestructural reafirman la idea de la alter-hegemonía por delegación, toda vez que, dadas las condiciones y apoyos en materia de construcción de paz, la proyección china diversifica los mecanismos entre tradicionales y no tradicionales para fortalecer su presencia en Colombia.
Duque y Beijing: una aproximación al New Great Deal en Colombia
El gobierno de Iván Duque buscó fortalecer las relaciones bilaterales con la RPC, especialmente a partir de la visita del 28 de julio de 2019. En esta fecha se firmó un convenio para la exportación de aguacates y bananos, además de otros acuerdos (Bermúdez, 2019; El Tiempo, 2019; Forbes, 2021) que buscan el aprovechamiento de las oportunidades que representa el que Colombia sea el tercer mercado de América Latina con un amplio potencial en el sector agrícola debido a sus características geográficas y climáticas, y de los 23 millones de hectáreas con vocación agrícola, de las que solo se usan ocho millones.
Además, Colombia es uno de los mayores exportadores de café de la región con más de 14 millones de sacos comercializados al año, y uno de los mayores exportadores mundiales de banano; el país tiene características altamente distintivas en el mercado floricultor, así como en el de la carne de cerdo y bovino, lo cual genera amplias posibilidades en el mercado chino que consta de más de 1300 millones de habitantes y que es el segundo socio comercial de Colombia en la actualidad.
En términos de la institucionalidad de las relaciones colombo-chinas, por su papel destacan la colonia china en Colombia, la asociación de empresas con inversiones chinas en Colombia, la alianza colombo-china, centro-china, los tres institutos Confucio, la Asociación Colombo China, la Organización para el Fomento de las Relaciones Colombia-China, la Cámara de Comercio e Integración Colombo-China, la Cámara de Comercio e Inversión Colombo-China y la Organización de los Chinos de Ultramar en América Latina.
Sin embargo, la balanza comercial entre Colombia y China tradicionalmente ha sido deficitaria para Colombia (Ministerio de Comercio Exterior, 2005), el indicador promedio de balanza comercial relativa es de -0.83, por lo que el gobierno de Iván Duque ha establecido como objetivo estrechar los lazos comerciales y consolidar el intercambio con este país. Además, la mayor parte de las exportaciones a China son de hidrocarburos (85%) y las exportaciones tradicionales no superan los 200 millones de dólares.
Esta iniciativa busca combinar elementos de la estrategia china para Europa y Asia Belt and Road, la cual apunta a la consolidación de una red de infraestructura global, intercambios en política pública y gobernanza, eliminación de obstáculos al comercio, acercamientos en materia financiera e intercambios culturales y educativos (Chao, 2021; Jones & Zeng, 2019), con características de la iniciativa china para América Latina denominada New Great Deal y elementos propios del desarrollo colombiano. Por esta razón, a varias compañías chinas se les ha empezado a adjudicar contratos multimillonarios para la construcción de infraestructura como la del metro y las líneas del metrocable de Bogotá, y buses eléctricos en Cali y Medellín (Bermúdez, 2019).
Las inversiones en infraestructura por parte de la RPC se resumen de la siguiente forma:
Cuatro mil millones de dólares para la construcción del metro elevado en Bogotá.
Mil millones de dólares para la construcción de metrocables en Bogotá.
Mil millones de dólares en la búsqueda de acceso por parte de la Zijin Mining Group para la explotación de oro en el departamento de Antioquia.
Cuatrocientos millones de dólares invertidos por parte del Banco de Desarrollo Chino para la construcción de dos vías que conectan a Medellín con los puertos colombianos.
También, se han generado acuerdos para el desarrollo de energías limpias como el aporte de China de tres mil paneles solares e inversiones de más de mil millones de dólares para proyectos de este tipo (El Tiempo, 2019).
Recientemente, por la pandemia de la covid-19 se han hecho inversiones en salud como la provisión de vacunas Sinovac. Sin embargo, se han ralentizado las dinámicas de relacionamiento especialmente en las áreas comerciales debido a situaciones derivadas de la misma pandemia como la crisis logística mundial, que ha dado origen a dificultades en el movimiento de contenedores y, en este sentido, de toda la cadena de suministro. En efecto, las dinámicas de la influencia china sobre Colombia transitan alrededor de proyectos alter-hegemónicos que se materializan desde lógicas infraestructurales que permiten la diversificación de la agenda bilateral.
Este enfoque de política exterior china significa una estrategia y modelo institucional distinto en las relaciones diplomáticas tradicionales en el mundo. Es así como la administración Biden ha empezado a buscar el desarrollo de inversiones en infraestructura a nivel mundial a través del programa Build Back Better World (La Casa Blanca, 2021), el cual responde a la arremetida china que busca el incremento de sus áreas de influencia con base en las inversiones en infraestructura. El programa estadounidense ha puesto de manifiesto la necesidad de apoyar proyectos en América Latina y otros países como el apoyo a las inversiones en infraestructura dentro del marco del Acuerdo de Paz firmado por el Estado colombiano y la exguerrilla de las FARC-EP.
Conclusiones
Del análisis hecho en esta investigación a partir del rastreo de procesos como aproximación metodológica, se concluye que la hipótesis relacionada con la agenda diplomática entre RPC y Colombia en el siglo XXI sigue el modelo alter-hegemónico por delegación con base en la diplomacia infraestructural. Es posible afirmarlo porque la estructuración de las relaciones entre estos dos Estados se ha desarrollado mediante la influencia de sectores empresariales privados en esferas del sector público para lograr objetivos de infraestructura junto con un intercambio comercial efectivo, posicionando a China como el actual segundo socio comercial más importante de Colombia con un intercambio anual de usd 4300 millones (Conde, 2020).
A diferencia de lo planteado por la literatura sobre las configuraciones institucionales de las relaciones diplomáticas, la cual se ha centrado en el análisis de políticas exteriores entre Estados hegemónicos y periféricos (Leonard, 2002; Rose, 1998; Rosenau, 1966; Snyder et al., 1954), la presente investigación abordó este fenómeno desde una perspectiva alter-hegemónica. Así es como se ha encontrado un creciente interés en enfoques de diplomacia infraestructural en las que un Estado busca ampliar sus esferas de influencia partiendo de proyectos de inversión en otros Estados. Al aplicar el método de rastreo de procesos a la estrategia diplomática y de política exterior de China en Colombia, se sugiere que hay cuestiones como la influencia de los intereses económicos chinos en la región, la constante búsqueda de aliados estratégicos por parte de China en América Latina, o la diplomacia cultural china como herramienta de proyección de poder blando. Todo esto abona a una comprensión más profunda y matizada de las dinámicas subyacentes en la relación bilateral entre ambos países, lo que da la pauta para identificar patrones, tendencias y factores determinantes que podrían haber pasado desapercibidos.
Por lo tanto, las configuraciones institucionales en la agenda diplomática entre la RPC y Colombia en el siglo XXI han estado lideradas por entes no gubernamentales, por ejemplo, la mencionada Asociación Colombo China, creada tres años antes del establecimiento de las relaciones diplomáticas formales entre las dos naciones.
Por consiguiente, la visión moderna de China con su diplomacia infraestructural, a través de la Belt and Road Initiative, esboza un modelo de influencia geopolítico con nuevas reglas de juego, que pretenden generar alianzas en Asia y Europa en pro del intercambio económico y cultural, lo que socava la influencia de Estados Unidos y Rusia en estas regiones, ya que la inyección de capital a través del Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (AIIB) en proyectos de naciones como Irán, Arabia Saudita y Egipto, crea una fuente de poder alterna a las instituciones internacionales occidentales.
En relación con lo antes expuesto, cabe resaltar que el New Great Deal lo está liderando China a través del AIIB, puesto que la iniciativa Belt and Road viene acompañada del establecimiento de megazonas comerciales en América Latina. Esta región se ha convertido en un mercado estratégico para la venta de las manufacturas chinas y la importación de bienes perecederos como carne, café, productos lácteos y flores, que son la base fundamental del intercambio entre estas dos regiones.
Colombia, por su parte, intenta articularse a las nuevas dinámicas en las relaciones internacionales. Ha diseñado instrumentos de inserción con Beijing a pesar de una clásica y ortodoxa política exterior con Washington. Sin embargo, es Beijing quien, con base en sus intereses, construye la agenda de Colombia bajo la noción de las necesidades estructurales de este país, en tanto que Bogotá permanece pasiva en las dinámicas globales y con la carencia tradicional de un proyecto exterior de largo plazo.
Este artículo proporciona una contribución significativa al campo de la investigación en política exterior al analizar las configuraciones institucionales en la agenda diplomática entre China y Colombia en el siglo XXI. A través del análisis de literatura y la construcción de conceptos, se ha logrado avanzar en la comprensión de las dinámicas contemporáneas de la diplomacia internacional. Este estudio destaca la importancia de alejarse de los enfoques tradicionales centrados en las relaciones hegemónicas entre Estados, y en su lugar, incorpora elementos como la alter-hegemonía por delegación y la diplomacia infraestructural. Se ha encontrado que la agenda diplomática entre la República Popular China y Colombia sigue el modelo alter-hegemónico por delegación, en el que las entidades no gubernamentales desempeñan un papel crucial, como lo demuestra la Asociación Colombo China. Estos hallazgos ofrecen una perspectiva innovadora y relevante para comprender cómo los Estados buscan expandir su influencia en el escenario internacional mediante la diplomacia no convencional y la colaboración con actores no estatales. En última instancia, este estudio resalta la importancia de considerar nuevas formas de análisis en el estudio de las relaciones internacionales, que puedan capturar la complejidad y la evolución de los procesos diplomáticos en la era contemporánea.
Finalmente, los cuestionamientos que surgen de esta investigación abren nuevas preguntas para futuras líneas de trabajo como: ¿cuál será el camino que elija Colombia al ver que es necesario priorizar las relaciones diplomáticas con China?, ¿Colombia seguirá manteniendo una alineación dogmática con Washington y continuará excluyendo otros actores relevantes?, ¿es una oportunidad para conducir la estrategia de política exterior colombiana hacia un réspice in Sina? Los anteriores interrogantes se convierten en puntos de arranque de nuevos análisis en los que los tomadores de decisiones de la política exterior colombiana deben involucrar fenómenos como la alter-hegemonía por delegación y la diplomacia infraestructural para la construcción de estrategias.
