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Introducción
El análisis de la trayectoria histórica de una disciplina es una labor hermenéutica compleja en la medida en que uno mismo se ve involucrado en su propio objeto de investigación (Sartori, 2004).
Reflexionar sobre la praxis propia y la de la academia supone un ejercicio saludable cuando se lleva a cabo de forma crítica y constructiva, como demuestran las múltiples iniciativas historiográficas dedicadas al campo general de la ciencia política publicadas en los últimos años en Europa (por ejemplo el monográfico de 1991 de la European Journal of Political Research; Bellers, 1990; Rose, 1990; Daalder, 1997; Jerez Mir, 1999; Hayward et al., 1999; López y Villagrá, 2002; Klingemann, 2002; Quermonne, 2009) y en Estados Unidos (Easton et al., 1991; Almond, 1996; Sigelman, 2006).
Basándose en el planteamiento de Clark (1972) sobre la maduración de las disciplinas científicas, el presente artículo se centra en el proceso de institucionalización del área de investigación de las políticas públicas -entendida como disciplina de la ciencia política-1 en España. Se considera dicha disciplina como un campo científico donde una multitud de actores luchan para imponerse a los demás y conseguir así asentar su legitimidad (Bourdieu, 1976). Esta conceptualización permitirá contestar a la pregunta siguiente: ¿cómo ha surgido y qué resultados ha conseguido el análisis de políticas públicas (APP en adelante) como disciplina académica en España? La hipótesis que guía este estudio es que España -como democracia de la tercera ola- es un late comer en el campo del APP. Por lo tanto, la difusión del APP en España ha sido fruto de un proceso de importación tardío. Por varias razones, este proceso de difusión ha sido asimétrico, y dicha asimetría ha generado una dualización de este campo con un reparto de la producción científica muy desigual.
El concepto de institucionalización puede ser definido como el paso de una práctica informal a una disciplina estructurada y formalizada. Aunque no existan criterios objetivos para medir el grado de institucionalización de las disciplinas científicas, se puede insistir sobre su carácter distintivo con respecto a las demás ciencias, su reconocimiento legal y su estructuración interna (es decir la existencia de revistas y centros de investigación especializados, así como su presencia en los planes de estudio) y finalmente sobre su estabilidad en el tiempo (Wagner y Wittrock, 1991). Tomando en cuen-ta la literatura sobre este fenómeno en ciencia política y a través de una combinación de los enfoques sociohistórico y bibliométrico, se pretende presentar la evolución del análisis de políticas públicas en España desde los años sesenta hasta 2010 a través de los elementos del Cuadro 1.
Fuente: Elaboración propia con base en Bennett, Barth y Rutherford (2003), Extremeño (2003), Osca Lluch y Mateo (2003) y Billordo (2005)
Cuadro 1 Componentes del proceso de institucionalización científica
La noción de APP utilizada aquí se refiere a la "sociología de la acción pública" (Lascoumes y Le Galès, 2007) -muy centrada en los conceptos de poder y legitimidad- y se aleja de la visión de los economistas, juristas o geógrafos a la hora de evaluar los programas gubernamentales. El APP tal como se entiende en ciencia política pretende abrir la "caja negra" de las políticas públicas para entender todo el proceso de producción de los programas gubernamentales desde su puesta en la agenda hasta su evaluación (Bobrow et al., 1977; May, 1986).
La elección del caso español responde a tres criterios complementarios. Empíricamente hablando, se trata de un caso que los autores han podido explorar en profundidad por la facilidad de acceso a las fuentes de información. Pero el caso español tiene también un interés teórico al ser España un late-comer en el campo del APP, como muchos otros países europeos (Francia, Italia y Suiza por ejemplo) y latinoamericanos. De esta forma, su estudio es de interés para entender cómo la producción científica extranjera (en gran medida estadounidense) fue asimilada por un milieu académico poco preparado para ello. En tercer lugar, el carácter común de democracia de la "tercera ola" de España y de otros países latinoamericanos como México, Brasil, Argentina o Chile es un rasgo determinante para entender la evolución de ciertas disciplinas en ciencias sociales (Hagopian y Mainwaring, 2005). Tal como han demostrado para el caso español Gomá y Subirats (1998) y Aguilar Villanueva (2004) para el mexicano, el desarrollo del APP ha sido singular por su doble carácter analítico y normativo. En otras palabras, el crecimiento de las políticas públicas como disciplina ha acompañado el de la transición democrática al reincorporar progresivamente asuntos normativos como la legitimidad, la rendición de cuentas y la transparencia. Por ello, es de particular interés entender las dinámicas académicas españolas para poder contrastarlas con la situación en América Latina.
La combinación de los métodos historiográficos y bibliométricos puede ayudar a entender la articulación progresiva de esta disciplina. Los estudios cualitativos se han vuelto muy populares en los últimos años en el campo del APP. A modo de ejemplo, Molina y Colino (2000) han analizado el desarrollo de la ciencia de la administración -y por ende del APP- en España basándose en un análisis de la literatura disponible. En la misma línea, Fontaine (1996), Smith (1999), Aguilar Villanueva (2004) y Cortés (2008) han puesto de relieve el proceso de importación del APP en Francia, México y Alemania respectivamente, a través del crecimiento institucional de esta materia. Desde una perspectiva más cuantitativa, Harguindéguy y Canton (2009) han estudiado la evolución del volumen y de la variedad de los artículos dedicados al APP en Francia. Por su parte, Marsilio et al. (2011) se han enfocado en las redes de citas en materia de asociación público-privada mientras Vogel (2014) se centraba en los estudios sobre la administración pública en Estados Unidos. Aunque quizá el proyecto más ambicioso haya sido el de Lane y Black (2012) así como el de Largent y Lane (2012) en torno a la plataforma Star Metrics, desarrollada por el gobierno federal estadounidense y un conglomerado de universidades para trazar la evolución de la producción científica en materia de políticas públicas.
El presente artículo se enmarca en ambas tradiciones al combinar análisis cualitativo y cuantitativo. Para ello, abordará primero el campo de las políticas públicas desde una perspectiva sociohistórica para, a continuación, detallar la metodología bibliométrica seguida y emprender los análisis correspondientes para estudiar las características de la evolución de la APP en las principales revistas de ciencia política en España.
Sociogénesis del análisis de las políticas públicas en España
Antes del análisis de las políticas públicas (1878-1956)
Según Baena del Alcázar (1968) y Fraile (1998), los primeros trabajos realizados en España que analizaron la acción del gobierno se remontan al siglo XVIII. Sin embargo, se trataba de una corriente más literaria que científica que no consiguió formar una escuela homogénea que perdurara en el tiempo. En cualquier caso, tal como detalla Jerez Mir (2002), el auge de la ciencia política en España empezó al mismo tiempo que en el resto del mundo occidental. De hecho, en 1878 se creó en Madrid la Escuela Libre de las Ciencias Sociales, réplica española de la École Libre des Sciences Politiques de Émile Boutmy fundada en París en 1872, y que lideró durante un tiempo el movimiento de expansión mundial de las ciencias de lo político (vendrían luego la School of Political Science de la Universidad de Columbia en 1880 y la London School of Economics and Political Science en 1895). La escuela ambicionaba formar a las nuevas élites del Estado y por ello sus profesores impartían clases de teoría política, de instituciones políticas comparadas y de economía política, todo ello bajo el título impreciso de "estudios políticos". Durante aquellos años, los movimientos reformistas influidos por la filosofía social krausista se concentraron en organizaciones como el Instituto de Reformas Sociales (1903) y consiguieron que se creara en la Universidad Central de Madrid la primera cátedra de sociología del país en 1899. A pesar de todo ello, durante la primera mitad del siglo XX, el derecho político seguía siendo la disciplina dominante en el campo de los estudios políticos en España.
Todo este proceso fue modificado durante el régimen franquista, cuyo objetivo de adoctrinamiento pasaba por la reordenación de la enseñanza superior y de todas sus instituciones (Jerez Mir, 1999). En 1939 creó el Instituto de Estudios Políticos (IEP), puesto bajo la tutela directa de la junta política de la Falange Española Tradicionalista Juntas de Ofensiva Nacional Sindicalista (FETJONS), el partido único a la cabeza del régimen. El IEP - instalado en el antiguo edificio del Senado- estaba dirigido por catedráticos de derecho afines al régimen. Poco después se inauguró la primera Facultad de Ciencias Políticas, Económicas y Comerciales en los locales de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. Tanto los programas del IEP como los de la Facultad de Políticas se centraban en la reflexión filosófica e histórica y en el derecho público, notablemente influido por el institucionalismo francés de Burdeau.
A pesar del dominio abrumador del derecho político durante esta época, existía cierta pluralidad de corrientes científicas. Según Cotarelo (1994), la primera formalización de escuelas científico-políticas apareció durante los años cuarenta. Por un lado, el profesor Ollero -más bien vinculado al derecho público- agrupaba en torno a su figura a varios alumnos como Tierno Galván, Raúl Morodo, Pedro de Verga, Elías Díaz o Juan Santamaría, que desarrollaron carreras de relevancia en distintos ámbitos. Por su parte, el profesor Murillo -más atraído por la sociología política- vertebraba una red de docentes granadinos entre los cuales destacaban Nicolás Ramiro Rico, Juan José Ruiz Rico y Manuel Jiménez de Parga con el apoyo de Juan Linz desde la Universidad de Yale (Cazorla Pérez, 2002). También hay que destacar la labor del grupo reunido alrededor de Fraga Iribarne en el campo de los estudios políticos y en relativa desconexión con las dos corrientes ya citadas, probablemente debido a su cercanía con el poder político.
Dicho grupo contaba con destacados juristas como Antonio Carro Martínez o Pilar Chavarri Sidera.
Sin embargo, ninguna de estas corrientes intelectuales llegó a desarrollar un enfoque específico sobre la acción del gobierno. De la misma forma, las ciencias de la política en España seguían siendo mayoritariamente disciplinas descriptivas y formales que no cuestionaban la legitimidad del régimen. En un principio, el objetivo asignado a los estudios políticos por los mandatarios de la educación superior consistía en legitimar teórica y jurídicamente el Estado franquista nacional-católico. Irónicamente, algunos años después los centros de estudio y facultades de políticas se convertirían en focos de la crítica al régimen.
La constitución de una nueva disciplina (1957-1982)
Se considera generalmente que el estudio de las políticas públicas empezó a consolidarse en Estados Unidos a partir de los análisis realizados en torno a la política del New Deal impulsada por el presidente Roosevelt durante los años treinta; dicho enfoque se institucionalizó definitivamente bajo los mandatos de Kennedy y Johnson (May, 1986). Desde sus orígenes, el estudio de las políticas públicas ha sido doble. Por una parte ha intentado aportar datos empíricos a la administración evaluando la eficacia de sus programas; por la otra, ha desarrollado una perspectiva analítica académica que cuestiona todas las facetas de la acción del gobierno.2 La llegada de esta nueva disciplina al viejo continente se realizó en paralelo con la difusión de políticas macroeconómicas de cuño keynesiano y del Estado de bienestar. El APP se implantó formalmente en los planes de estudio de Europa continental a principios de los años setenta. Así, emergió una suerte de ciencia de la acción administrativa con el objetivo de diagnosticar y poner remedio a los numerosos fallos que afloraban en los mecanismos burocráticos de las administraciones públicas y en los protocolos de implementación de los programas gubernamentales (Hascher, 1986).
España no escapó a esta tendencia internacional, y una incipiente "ciencia de la administración" afloró con la entrada en el gobierno en 1957 de varios miembros del Opus Dei. El enfoque de los tecnócratas del Opus, en su mayoría formados en universidades extranjeras, era esencialmente apolítico y gerencialista y suponía un cambio de rumbo que conllevaba importantes implicaciones económicas y políticas a medio y largo plazo (Gunther et al., 2004). Aquel grupo trataba únicamente de gestionar los recursos del país de forma racional sin entrar en el debate sobre la legitimidad de sus gobernantes. En el plano burocrático, el gobierno llevó a cabo un ambicioso plan de estabilización económica en 1959, que estableció las bases del crecimiento económico del llamado "milagro español" durante la década siguiente.
Los primeros analistas españoles especializados en asuntos administrativos encontraron en estas intervenciones una materia prima de gran valor para sus estudios. La difusión de las investigaciones se realizó inicialmente a través de varios seminarios organizados por la nueva Escuela Nacional de Administración Pública3 y también a partir de la traducción de textos canónicos al castellano (Subirats, 1994).4 Aunque los juristas dominaban esta nueva ciencia (García de Enterria, 1972), numerosos sociólogos se acercaron al análisis del fenómeno burocrático, como Beltrán (1964), Linz y De Miguel (1966) o Moya (1972).
La introducción en 1972 de una asignatura de ciencia de la administración en el currículo de la nueva Facultad de Ciencia Políticas y Sociología de la Universidad Complutense consagró esta evolución. La Universidad Complutense se convirtió entonces en el lugar de producción de un conjunto de estudios sobre las élites administrativas como lo demuestra la publicación del número especial de la revista Información Comercial Española (1977) dedicado a la burocracia en España, o la gestación del primer manual para docentes sobre la ciencia de la administración pública de la mano de Baena del Alcázar (1985). Más allá de este foco principal, varios politólogos consagrados se interesaron de forma discontinua por la cuestión administrativa, como Francisco Murillo, José Cazorla, Manuel García Pelayo o Carlos Alba, autores que formaron el sustrato intelectual sobre el cual se desarrollaría el APP a partir de los años ochenta.
La etapa de la maduración institucional (1983-2013)
La entrada en vigor de la Ley Orgánica de Reforma Universitaria (LO 11/ 1983, de 25 de agosto) a raíz de la llegada al poder del Partido Socialista Obrero Español en 1982 tuvo un efecto importante sobre el campo de los estudios políticos. Al dividir la disciplina en dos materias -derecho constitucional por un lado y ciencia política y de la administración por el otro- el decreto de aplicación de 1984 de dicha ley obligó a los profesores a elegir su área de conocimiento (Cotarelo, 1994). La mayoría de los docentes prefirió quedarse en el campo jurídico, ya que la ciencia política y de la administración seguía siendo una materia exótica en comparación con la legitimidad histórica de la que gozaba el derecho en aquella época. Además, las perspectivas de ascenso profesional no eran nada optimistas.
La aparición de nuevas universidades, de nuevas facultades de ciencia política en universidades existentes y de nuevos planes de estudio (se creó un diploma de Gestión y Administración Pública) a partir de 1986, terminó por formalizar la presencia de esta rama de la ciencia de la administración. Por aquel entonces la Universidad Complutense gozaba de un saber-hacer ya establecido. El final de los años ochenta fue también un periodo de intensa actividad para los institutos universitarios autónomos como la Fundación Juan March o el Instituto Ortega y Gasset (en colaboración con el Instituto Nacional de Administración Pública, INAP) que destacaron por su labor de difusión de los últimos avances en el campo de las políticas públicas entre licenciados y profesionales. Además, en paralelo con los juristas, sociólogos y politólogos, los departamentos de economía invirtieron igualmente una buena parte de sus medios en elaborar análisis y evaluaciones de programas gubernamentales, nueva fuente de ingreso para sus centros de investigación.
La maduración del APP se hizo palpable sobre todo a partir de los años noventa con la escisión oficial en 1991 de la Asociación Española de Ciencia Política en dos grupos: el de los juristas (Asociación Española de Teoría del Estado y Derecho Constitucional, y desde 2002 Asociación de Constitucionalistas de España) y el de los politólogos (actual Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración, AECPA), que otorgó rápidamente un espacio importante a las políticas públicas en sus congresos. Además, en el campo editorial de los años noventa cabe destacar la traducción de obras clave al castellano, como la antología de los clásicos norteamericanos recopilada por el profesor Aguilar Villanueva (1996) o la traducción de obras de referencia extranjeras al castellano como Meny y Thœnig (1992), Majone (1997), Bardach (1998) o más recientemente Parsons (2009). Mención aparte merecen las obras iberoamericanas que reforzaron el interés por el APP en España con publicaciones como las de Ruiz Sánchez (1996) o Martinelli (2002).
Pero más importante aún fue el despegue de la producción propiamente española con los trabajos de Gomá y Subirats (1998) sobre los actores y procesos de varios sectores de políticas públicas concretas en España, los de Brugué y Gomá (1998) sobre la acción pública local y los procesos de participación en este ámbito y el manual de Morata (2000) sobre las políticas sectoriales europeas y su evolución desde los años cincuenta. En un plano más teórico, el libro editado por Grau y Mateos (2002) permitió difundir importantes datos sobre los marcos analíticos más relevantes en este campo, así como la obra de Pérez Sánchez (2005) sobre el proceso de la acción pública. Siguiendo el ejemplo de Subirats et al. (2008), Harguindéguy (2013) se centró en los nuevos debates teóricos en materia de políticas públicas. El último título de ésta serie sería el recién publicado libro de Dente y Subirats (2014) sobre estudios de casos de toma de decisión en varios países.
En materia de publicaciones en revistas, los autores españoles han conseguido el puesto 15 en la clasificación internacional establecida por el scImago Journal and Country Rank basada en el índice H de 1996 a 2013 en la categoría de "administración pública".5 La producción de estos autores ha pasado de unos cinco documentos de media en los años noventa a más de un centenar en 2012. Esta evolución exponencial se basa en el éxito de una pequeña comunidad de docentes e investigadores cuyos índices H van de tres a nueve en la base de datos de Elsevier -lo que los pone en igualdad con otros países europeos como Italia o Francia (scImago, 2007)- pero llega hasta los 30 puntos en Google Scholar con numerosas citaciones cruzadas con América Latina (Google Scholar, 2014). Aun así, la ciencia política española se asienta sobre bases muy tradicionales y si el espacio dedicado a las políticas públicas ha aumentado, los temas más relevantes siguen siendo los partidos, la opinión pública, las élites políticas y el voto (Vallès, 1991).
A pesar de todo, el APP ha ido creciendo en importancia desde sus principios. Por ejemplo, a comienzo de los años 2000, el conjunto de las 15 universidades españolas públicas y privadas que impartían la Licenciatura de Ciencia Política y de la Administración proporcionaban clases sobre políticas públicas (Etherington y Morata, 2002). Igualmente, esta asignatura está presente en otros diplomados y licenciaturas (hoy convertidas en grados) como Economía, Sociología, Ciencias Ambientales, Ciencias del Trabajo y Gestión y Administración Pública (Grau y Mateos, 2002). A nivel del tercer ciclo, entre las más de 1500 maestrías sobre política disponibles en España antes de la crisis de 2008, todas incluían una perspectiva de APP (BOE, 2008, 30186).6 En otras palabras, después de varios años de gestación, el APP es hoy una realidad institucional en la academia española (Cabrero Mendoza, 2000).
El campo del APP en España: un enfoque bibliométrico
Metodología y base de datos
Una crítica habitual de la aplicación del análisis bibliométrico en sociología de la ciencia radica en que circunscribe la actividad científica a la publicación de artículos (Heilbron, 2002). Al margen de las posibles disfunciones de este modelo, lo cierto es que el análisis bibliométrico es especialmente útil en estas disciplinas, donde las publicaciones son fundamentales para evaluar la calidad, por oposición a las áreas más tecnológicas donde predominan las patentes (Bordons y Zulueta, 1999).
El presente estudio se centra en el análisis de publicaciones periódicas científicas españolas y descarta los libros que tratan de APP. Es cierto que tradicionalmente la importancia de los libros en ciencias sociales ha sido muy destacada, sobre todo en comparación con las ciencias experimentales. No obstante, los cambios en la medición de la calidad ocurridos en los últimos quince años en los países europeos y en América Latina incitan a pensar que el artículo se ha convertido en la principal herramienta de promoción del científico en el área de las ciencias sociales. Además, la publicación de artículos en revistas se rige por un sistema anónimo de revisión de pares mientras que la publicación de libros está sujeta a condiciones sociales de producción mucho más heterogéneas en función del editor (Rice et al., 2002), razón por la cual este estudio se centra exclusivamente en artículos.
Para asegurarse de que la muestra utilizada es representativa se han tenido en cuenta tanto las revistas generalistas como las especializadas. Si bien es cierto que las revistas generales no tratan exclusivamente de políticas públicas, es razonable pensar que la expansión de este sector de estudio debería dejar su impronta en dichas revistas, algunas de las cuales constituyen una referencia para toda la academia científica en ciencias sociales en castellano.
Esta investigación utiliza su propia clasificación de las disciplinas del análisis de las políticas públicas. Obviamente, el uso del Journal Citation Reports o del scImago Journal and Country Rank habría resultado ciertamente más cómodo a la hora de realizar esta tarea. Sin embargo, la escasa presencia de las revistas en castellano no permitió recurrir a este método.
Asimismo, las subdisciplinas identificadas en la base de datos ecosoc realizada por el Centro de Información y Documentación Científica (Cindoc) del Consejo Superior de Investigaciones Científicas7 español no fueron útiles para el presente estudio.
La elección de las revistas que conforman la presente muestra está obviamente abierta a la crítica. No pretende ser ni la única posible ni necesariamente la mejor. Si seleccionar revistas que tratan el ámbito de las políticas públicas no fue excesivamente complejo, elegir las que mejor representarían a los profesionales españoles planteó más problemas. Para lidiar con esta dificultad añadida, se consideró que primero era inviable buscar los artículos de todos los investigadores españoles en políticas públicas en el océano de revistas anglosajonas, hispanófonas, francófonas o germanófonas que inundan el mercado. Por otro lado, se acordó que cualquier artículo -fuera cual fuese la procedencia de su autor- podía ser considerado como español si era publicado en una revista española ya que creaba un saber que recogía y difundía un medio de comunicación nacional para reinvertirlo en el sistema científico español.
La primera revista generalista seleccionada fue la Revista Española de Investigaciones Sociológicas (REIS),8 publicada por el Centro de Investigaciones Sociológicas desde 1978 y que aunque no contenga exclusivamente artículos de ciencia política, goza de gran prestigio entre los politólogos españoles.9 También se incluyó la Revista de Estudios Políticos (REP), publicada por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (un ente tutelado por el Ministerio de Presidencia del Gobierno de España) desde 1978.10 Asimismo se decidió integrar la Revista Española de Ciencia Política (RECP) por ser el órgano oficial de la AECPA desde 1999. De la misma forma, se optó por analizar el contenido de la revista Gestión y Análisis de Políticas Públicas (GAPP) lanzada en 1994 por el INAP, y de Documentación Administrativa (DA) -una de las pocas publicaciones dedicadas al estudio de la acción pública también publicada por el INAP desde 1975.11
El análisis abarca un periodo de 35 años, desde 1975 hasta 2010. En total, el número de artículos cotejados (todos escogidos en la categoría "estudios" de la revistas, dejando de lado tanto las "notas de investigación" como las "notas y debate" y "recensiones") se eleva a 3 098, entre los cuales se han identificado 209 publicaciones pertenecientes al ámbito de las políticas públicas. La selección de dichos artículos se realizó con base en los resúmenes descriptivos de los artículos en un primer momento, y sobre los textos completos en caso de dudas. Siguiendo la distinción elaborada por Jones (1977), se consideró que los artículos sobre políticas públicas eran los que cubrían el estudio de la puesta en la agenda, formulación, toma de decisión, implementación o evaluación de algún programa gubernamental. A pesar de su amplitud, esta definición permitió limitar el alcance de la muestra. El análisis se centró en cinco dimensiones básicas: el espacio editorial, la identidad de sus autores, los temas barajados, los métodos usados y las teorías en uso, que pasamos a describir a continuación.
El espacio editorial ocupado por el estudio de las políticas públicas
El espacio editorial hace mención al número total de artículos que tratan del APP, y que constituye un primer indicador del interés generado por este campo. Los resultados de este estudio demuestran que un conjunto de 209 artículos versa sobre el análisis de políticas públicas sobre un total de 3 098 artículos, lo que supone 7 por ciento de la producción total (según se aprecia en el Cuadro 2).
Este porcentaje global esconde diferencias importantes, ya que no todas las revistas otorgan el mismo espacio editorial al análisis de las políticas públicas. La revista que contabiliza el mayor porcentaje de estudios sobre la acción pública es la revista GAPP (38%), seguida de la RECP (11%), de da (5%), de la REIS (3%) y de la REP (1%). Aunque a primera vista parezca que el factor determinante para explicar la gran proporción de artículos sobre APP sea la especialización de la revista GAPP en asuntos administrativos, otra variable clave puede ser la fecha de lanzamiento de las revistas. Tanto la revista GAPP como la RECP empezaron a ser publicadas en los años noventa, otorgando de inmediato un espacio editorial importante a las políticas públicas.
La distribución de estos artículos varía a lo largo del tiempo. Se encuentran artículos aislados que tratan reformas políticas sectoriales a partir del año 1977, a menudo obra de juristas, y publicados en revistas especializadas como da. Sin embargo, el verdadero arranque de las políticas públicas tiene lugar sobre todo a partir de la segunda mitad de los años ochenta. Los datos muestran cómo la REIS adopta una postura pionera en esta materia al publicar un número apreciable de artículos de análisis de políticas públicas a partir de 1986-1987 (época durante la cual se publica un tercio de los artículos de la revista sobre políticas públicas). Otro conjunto importante de publicaciones aparece unos pocos años después en la revista GAPP, en 1996-1997. Desde entonces, los estudios sobre políticas públicas aparecen con frecuencia en todas las revistas estudiadas al menos una o dos veces al año (Gráfica 1).
Fuente: Elaboración propia.
Gráfica 1 Histórico de publicaciones relativas al análisis de políticas públicas
Todo ello permite pensar que desde la segunda mitad de los años ochenta el APP ha encontrado un hueco editorial en España.
La identidad individual e institucional de los autores
En el presente estudio no sólo tomamos a los autores como unidades de estudio sino a sus instituciones de referencia (universidades, centros de investigación, think tanks u órganos de gobierno). Por lo que se refiere a la vertiente individual, cabe señalar que el análisis de la identidad de los 223 autores de la muestra indica que una ínfima minoría ha publicado más de dos artículos sobre las políticas públicas en este conjunto de revistas, ya sea porque publican en otras revistas no contempladas en el estudio, ya sea porque trabajan en paralelo sobre temas ajenos al campo de la sociología de la acción pública. Hay que resaltar que estos autores "reincidentes" sólo han redactado 15 por ciento del total de los artículos sobre políticas públicas de la muestra. Este dato significa que el campo editorial del APP sigue siendo un campo abierto exento de monopolios.
Además, tal como aparece en la Gráfica 2, la gran mayoría de los autores pública en solitario, ya que sólo 24 artículos de los 209 totales, es decir 11 por ciento, tienen dos autores, y tan sólo 4 por ciento cuenta con más de dos. No obstante, hay que reseñar que más de 80 por ciento de estas colaboraciones ha sido realizado a partir de la segunda mitad de los años noventa, principalmente en las dos revistas más recientes de la muestra: la RECP y la revista GAPP, así que la evolución hacia la coautoría estaría en marcha en este campo también, de acuerdo con la tendencia histórica de las revistas científicas de publicar un número creciente de artículos académicos contando con dos o más firmas -un hecho que formalizaría el paso de la "pequeña ciencia a la gran ciencia" (Price, 1980). Además, si se observa la tasa media de colaboraciones conjuntas en el campo de las ciencias sociales en general entre 1997 y el año 2000, aparece que la media se mantiene también en torno a 11 por ciento, lo que vendría a demostrar que 11 por ciento de colaboraciones observado en el campo del APP es un valor habitual (Gómez Caridad, Fernández y Villagrá, 2002).
Es más, según los análisis de Price y Beaver (1966, 1011), dichas colaboraciones podrían esconder grupos de trabajo transversales que no respetan obligatoriamente las fronteras institucionales entre universidades y disciplinas: una de las vertientes del fenómeno conocido como colegios invisibles. Es el caso de los 24 grupos de autores identificados, cuyo tamaño oscila entre dos y seis autores. Sin embargo, es importante destacar que ninguno de esos colegios invisibles se repite a lo largo de la muestra, lo que denota una cierta fragilidad de los grupos de investigación. Esto significa que el campo del análisis de las políticas públicas sigue siendo un campo extremadamente fragmentado con costes de entrada y salida muy bajos, lo que favorece una importante rotación de la autoría.
Si se toman en cuenta las instituciones de referencia de los autores de la muestra, se observa una presencia importante de organizaciones extranjeras. Así pues, de los 223 autores identificados, 70 trabajan en universidades, centros de investigación o entes gubernamentales ubicados fuera de España. Con casi un tercio (31%) de autores pertenecientes a instituciones extranjeras; el APP es sin lugar a dudas una disciplina muy abierta a la influencia extranjera, y en particular a la influencia europea;12 63 por ciento de los autores extranjeros trabaja en países europeos mientras que 34 por ciento de los autores extranjeros restantes proviene de América (Estados Unidos con 12 autores, Argentina con cinco autores, Canadá con tres autores, México con dos autores, Brasil y Venezuela con un autor cada uno). Finalmente, un solo autor de la muestra proviene de una universidad asiática (Bangladesh). Las revistas que más han contribuido a la internacionalización de la materia son publicaciones especializadas: la revista GAPP, que engloba 56 por ciento de los autores extranjeros de la muestra y da, con 32 por ciento de autores de otros países. Históricamente hablando, sin ser los únicos responsables de la importación del APP en España (mayoritariamente realizada por los propios autores españoles), hay que reconocer que los autores extranjeros están muy presentes desde el principio del proceso de institucionalización de este campo científico en los años ochenta, lo que denota cierta porosidad en este campo científico.
En cuanto a los 153 autores españoles analizados, cabe decir que sus instituciones de referencia se ubican principalmente en Madrid y en Barcelona (Mapa 1). Madrid concentra 47 por ciento de los autores de la muestra, seguida de los autores con sede en Barcelona (24%), siendo el resto de procedencias mucho menos importantes.
Fuente: Elaboración propia.
Mapa 1 Distribución geográfica de los artículos sobre análisis de políticas públicas
Entre las entidades más productivas destacan las diferentes instituciones que componen el gobierno central (ministerios, gabinetes y administraciones) que agrupan a 19 por ciento de los autores, seguidos de la Universidad Complutense que alberga a 12 por ciento. A continuación se encuentran las universidades de Barcelona y de Santiago de Compostela (6% de los autores cada una), la Universidad Autónoma de Barcelona (5% de los autores), la Universidad Pompeu Fabra (4% de los autores), la Universidad Autónoma de Madrid, la Universidad Carlos III y la Universidad Rey Jaime I de Castellón, la Universidad del País Vasco, El Centro Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla y la Universidad Nacional de Educación a Distancia (3% de los autores cada una). En resumen, por una parte el duopolio Madrid-Barcelona domina la producción científica en el ámbito de las políticas públicas. Por otra parte, el desfase productivo entre Madrid y Barcelona se debe a la presencia de órganos político-administrativos centrales en la capital, lugar de trabajo de muchos autores de la muestra. Dicho de paso, esta importante presencia de "profesionales" de la política y la administración en las publicaciones sobre políticas públicas no es de extrañar si se considera que se trata de una materia a caballo entre la academia y la práctica gubernamental.
Los principales temas abordados
Entre los temas tratados con más frecuencia por las investigaciones en políticas públicas, destacan las políticas sociales, que alcanzan 23 por ciento de los artículos revisados y que tratan campos como la salud, la educación básica, el empleo o la vivienda. Le siguen por su importancia los estudios sobre la administración pública, con 14 por ciento de la muestra, y los análisis sobre la teoría de las políticas públicas (12%). Esta lista incluye también los estudios sobre la descentralización y el proceso autonómico, que suponen 11 por ciento de los artículos, los estudios urbanos (9%), las políticas macroeconómicas (industria, agricultura, terciario, transporte, energía) (8%), las relaciones internacionales (6%), los asuntos relacionados con el medio ambiente (5%), policía y defensa (3%), la inversión en I+D+i y la enseñanza universitaria (3%), la inmigración y la integración de las minorías extranjeras (2%), las políticas de género (2%) y las políticas de participación ciudadana a escala local (1%).
El Cuadro 3 refleja la división temática entre las revistas analizadas. La RECP se centra en buena medida en el estudio de las políticas sociales (38%), seguido de la I+D+i, de la descentralización, de las políticas de género y relacionadas con el entorno urbano (13% y 12%, respectivamente). Por su parte, la REP insiste más en asuntos de políticas públicas internacionales (27%), en la teoría de las políticas públicas (18%) y en políticas sociales (18%). La REIS aborda principalmente asuntos relacionados con las políticas sociales (52%), la policía y la defensa (14%) y la inmigración (14%). La revista GAPP insiste principalmente en las políticas sociales (24%), en los asuntos administrativos (20%), y en las políticas urbanas (13%). Por el contrario, da se centra ante todo en las políticas macroeconómicas (30%), en la propia teoría de las políticas públicas (24%) y en el proceso de descentralización (21%).
Desde una perspectiva longitudinal, esta división editorial parece evolucionar en función de las dinámicas que animan la agenda gubernamental, es decir en función de los sectores de acción pública clave para el gobierno del Estado. Así pues, en una primera fase (1975-1982), entre los temas pioneros tratados por las revistas de la muestra figuran las políticas sociales (las diferentes facetas del Estado de bienestar), la administración (modernización y reformas) y la descentralización (proceso autonómico). Más allá de las inquietudes históricas de la democracia española vinculadas al proceso de transición y salida del franquismo, han ido apareciendo nuevas preocupaciones en la comunidad investigadora a partir de principios de los años noventa, como el medio ambiente y la inmigración. Más tarde, con el cambio de siglo, empezaron a destacar las relaciones internacionales, la participación ciudadana, las políticas de género y el I+D+i.
Otro elemento interesante: 43 por ciento de los artículos de la muestra incluye una vertiente europea o internacional y comparativa, lo que parece indicar una cierta apertura temática. Esta proporción parece contradecir parcialmente la creencia según la cual el APP en España -al igual que la ciencia política española en su conjunto- es un campo regido por una cultura académica que se podría calificar de "localista" (Colino et al., 1994; Clifton, 2006). Esta apertura se concretó sobre todo a partir de la mitad de los años noventa en el conjunto de las revistas analizadas.
Los métodos del APP
Vallès (1991) subraya que, al igual que en Italia, la tradición prescriptiva y antipositivista de los politólogos españoles limitó durante años el auge de una "verdadera ciencia". Se puede probablemente atribuir esta postura intelectual al predominio histórico del derecho público en el campo de los estudios políticos y a una falta de formación en estadística de los autores. No obstante, al margen del eterno debate entre cualitativistas y cuantitativistas, los datos muestran que los métodos utilizados en los artículos revisados son mayoritariamente de orden cualitativo (entrevistas semiestructuradas, análisis cualitativo del discurso, observación participante): 72 por ciento de los artículos analizados utiliza métodos cualitativos, mientras que 7 por ciento usa métodos cuantitativos y 22 por ciento un enfoque mixto (Cuadro 4).
Todas las revistas de la muestra privilegian el método cualitativo, lo que supone que el paso de la "ciencia de palabras a la ciencia de datos" (Berelson, 1960) no se ha completado todavía. No obstante, algunas dedican más espacio que otras a los métodos cuantitativos y mixtos. Entre todas, la RECP es la que concede más páginas a los análisis cuantitativos (13%) y mixtos (31%),13 seguida de la revista REIS, que practica también cierto pluralismo metodológico al publicar 10 por ciento de los artículos sobre APP en clave cuantitativa y 24 por ciento incluyendo métodos mixtos. En las demás revistas revisadas, los artículos cualitativos dominan de forma aplastante.
Con todo, existe cierta evolución de las prácticas en este campo, ya que los métodos cuantitativos han ido ocupando un nicho editorial creciente -aunque decididamente minoritario- desde el final de los años noventa. El ejemplo de la revista GAPP es probablemente el más claro al respecto, ya que se puede observar que el número de artículos cuantitativos y mixtos apenas llegaba a 10 por ciento del total de artículos sobre APP entre su creación y 1998, mientras que alcanzó 37 por ciento de 1999 a 2005. En este caso, existe un punto de inflexión claro a partir del número doble 13-14(1999).
Los análisis cuantitativos y mixtos no son el monopolio de los autores extranjeros -presentes en menor proporción que en los estudios cualitativos- sino más bien de los autores españoles que provienen de centros madrileños (Complutense, Fundación Juan March, CSIC, Universidad Autónoma de Madrid, administraciones públicas del Estado) y barceloneses (Universidad de Barcelona, Universidad Pompeu Fabra y Universidad Autónoma de Barcelona), lo que deja suponer que dichos centros disponen de formaciones específicas así como de más recursos para realizar estancias en el extranjero y atraer especialistas cuantitativistas como profesores invitados.
Análisis de políticas públicas y teorías
Los diferentes enfoques teóricos identificados en la muestra demuestran que el análisis de la acción pública está básicamente dividido entre tres campos disciplinarios: el de la sociología y ciencia de la administración, el del derecho público (enfoque formal basado en la evolución de las normas legales vigentes) y el de la economía. Los autores pertenecientes al campo de la sociología y la ciencia de la administración son claramente los más numerosos (78%), mientras que los juristas y economistas representan respectivamente 18 por ciento y 4 por ciento de los enfoques analizados, con mayor salida en las revistas especializadas GAPP y da.
Casi 39 por ciento de los artículos analizados adopta una postura pragmática -también llamada enfoque "laico" por Gomá y Subirats (1998)- que consiste en utilizar herramientas teóricas sin necesidad de importar una teoría entera. En paralelo a este enfoque empirista se encuentran los enfoques más relevantes que han marcado la evolución de esta subdisciplina en el resto del mundo. Entre las más populares destacan el análisis formal de la elección racional (16%), el neoinstitucionalismo (8%, sobre todo en su vertiente histórica, muy utilizada para analizar las políticas sociales), el análisis en términos de redes (5%), la gobernanza multinivel (5%), el enfoque comparativo (4%) y de forma residual los estudios basados en el modelo de equilibrio puntual, en las coaliciones de expertos, en la teoría del capital social, en las narraciones, en el neocorporativismo o en los referenciales de acción pública. Todo ello tendería a demostrar cierta inclinación hacia los modelos de racionalidad limitada y también al eclecticismo teórico.
Este pluralismo de los enfoques se ha incrementado considerablemente en los últimos años. De esta forma, mientras se mantenía el enfoque "laico" como línea principal de investigación hasta la primera mitad de los años noventa, las teorías que forman parte del mainstream internacional han sido integradas poco a poco a partir de entonces en la producción nacional. Recientemente, el principio de los años 2000 ha presenciado la aparición de nuevos enfoques, como los basados en las teorías de la justicia (sobre todo la vertiente desarrollada por Amartya Sen), en el análisis histórico de las políticas públicas (por ejemplo recurriendo a autores como Skinner), o en el análisis de los movimientos sociales como proveedores de acción pública (y en el marco sincrético establecido por McAdam, Tilly y Tarrow a principios de los años noventa).
Los datos no muestran ninguna correlación significativa entre el país de origen de los autores y los enfoques adoptados. Esto significa probablemente que la introducción de enfoques extranjeros ha sido realizada por autores nacionales y no por sus homólogos extranjeros. Ello deja suponer una vez más que buena parte de los autores españoles siguen de cerca la actualidad académica internacional de su campo de investigación. Del mismo modo, no se puede imputar una determinada teoría a un centro de investigación concreto. De hecho, existen varios casos de autores que cambian de enfoque cuando cambian de objeto de investigación, lo que parece indicar cierto pragmatismo académico. Quizá se pueda imputar este comportamiento al menor grado de competitividad del campo politológico español respecto a otros casos como el de Estados Unidos, donde un autor tiende a defender sus teorías a capa y espada para conseguir recursos y establecer su reputación (Sabatier, 1991).
Conclusiones
El campo del APP español empezó su proceso de institucionalización durante el tardofranquismo, después de una larga fase de gestación intelectual. Inicialmente basado en un enfoque gerencialista-apolítico para monitorear la administración del régimen, el análisis de las políticas públicas fue ganando peso en el seno de la aún rudimentaria ciencia de la administración española de los años setenta. En este sentido, la creación de un campo autónomo de ciencia política y de la administración libre del poder ejercido por el derecho a partir de 1984 ayudó a establecer la sociología de la acción pública como un área independiente y con perspectivas de desarrollo tanto en el ámbito de la investigación como en los currículos docentes.
El APP en España sigue siendo hoy en día una disciplina minoritaria e importada de forma tardía pero que ocupa un espacio editorial que ha crecido de forma significativa desde los años setenta. Se trata de un nicho académico relativamente dinámico y abierto, exento de grandes monopolios constituidos por centros de investigación, pero con una importante concentración de los medios de producción del saber en Madrid y Barcelona a través de autores y centros especializados en el campo del APP.
La evolución de los temas tratados parece confirmar este dinamismo, ya que en paralelo con las preocupaciones estructurales de la democracia española (Estado de bienestar, reforma de la administración y proceso autonómico) han ido apareciendo varias olas temáticas, como el medio ambiente, la vivienda y la inmigración en los años noventa y las políticas de género, las relaciones internacionales, el I+D+i y la participación ciudadana en los años 2000, todo ello en clave parcialmente comparativa.
Si los métodos privilegiados por los autores españoles siguen siendo mayoritariamente cualitativos, se ha podido identificar cierta difusión de los métodos cuantitativos y enfoques mixtos a partir de la segunda mitad de los años noventa. De la misma forma, si el enfoque teórico pragmático desarrollado en España sigue dominando, el APP no escapa a la atracción de las teorías difundidas en el ámbito internacional.
Ahora bien, volviendo a la pregunta inicial de este artículo, el policy analysis en España ya no es una disciplina emergente sino una materia académica consolidada que ha conseguido varios logros en términos de creación de planes de estudio, centros de investigación o de lanzamiento de revistas especializadas; sin embargo, este campo sufre varios sesgos estructurales que han favorecido un crecimiento heterogéneo. Los resultados obtenidos (en términos de volumen, temas, métodos y teorías) parecen desdibujar los contornos de dos polos. Por un lado un núcleo central muy profesionalizado de investigadores punteros ubicados en centros especializados en grandes ciudades que pueden competir fuera de España y participan del mainstream internacional. Por otro lado, se puede observar una periferia donde se practica un tipo de APP mucho más "parroquial", de tono periodístico y con pocos medios, que sigue con dificultad la estela del primero. En este sentido, esta doble configuración encaja bien con la descripción de otros casos de democracias de la tercera ola donde el fortalecimiento del Estado sigue siendo un proceso vigente (Arellano Gault, 2014, 7-12).
Esta dualización del campo del APP tiene raíces históricas complejas. Mientras algunos emprendedores académicos supieron aprovechar el crecimiento del APP importando esta disciplina a España -en gran parte por su conocimiento del inglés- la mayoría de los actores de este campo se limitaron a esperar las traducciones de las obras al castellano, con el lógico desfase temporal que este proceso conllevaba (Bourdieu, 2002). Lo mismo se podría decir del dominio ejercido por el derecho, y cuyo poder ha tardado mucho en disiparse en beneficio de una aproximación más sociológica de la acción pública (Molina y Colino, 2000). El acceso asimétrico a las fuentes de financiación desempeñó también un papel; la localización de un centro de investigación en una capital (en este caso Madrid o Barcelona) es un hecho que favoreció sin lugar a dudas su visibilidad y viabilidad (Fernández Ribas y Catalán, 2012). Por último, la falta de tradición de evaluación de las políticas públicas por parte de la propia administración pública probablemente ha limitado el auge de la investigación sobre este tema (Smith, 1999). En estas condiciones de fragilidad, sólo cabe esperar que los recortes en el presupuesto de las ciencias sociales impuestos por la crisis de 2008 no nivelen los dos polos del APP hacia abajo.
