INTRODUCCIÓN

La confianza que los gobiernos de un país inspiran a la ciudadanía se ha visto dañada en los últimos años (^{Gómez-Pallete y de Torres, 2020}), en gran medida debido a la corrupción. Este mal político absoluto bien podría explicar el progresivo distanciamiento entre los partidos políticos y los ciudadanos (^{Fernández-Esquer y Sierra-Rodríguez, 2019}), así como la puesta en duda de las instituciones tradicionales (^{Sierra-Rodríguez, 2019}) en un escenario donde los recursos públicos son escasos como consecuencia de la severa crisis económica iniciada en 2007 (^{Fernández-Llera, 2014}) y agravada por la pandemia del coronavirus (covid-19).

Si bien debemos considerar la corrupción como un concepto ambiguo, vamos a adoptar la definición propuesta por ^{Amore y Bennedsen (2013)} y ^{Hlatshwayo et al. (2018)} en cuanto a que su rasgo distintivo es el mal uso de un cargo público para el beneficio privado. Por ello la divulgación de información sobre el que hacer de los responsables de las administraciones públicas, debe ser primordial, tanto en cantidad como en calidad.

^{Villoria-Mendieta (2019)} indica cuatro maneras de medir la corrupción (datos objetivos, percepción, victimización y big data), tres tipos de causas (culturales, estructurales e institucionales) y una serie de propuestas para luchar contra ella (promoción de valores, principios y normas para proteger el interés público sobre el individual, etc.), para concluir que lo fundamental es la creación de una ver dadera cultura de integridad. En este sentido ^{Cerrillo-Martínez (2019)} señala que la elaboración y la aplicación de dichos planes de integridad no deben ser un proceso exclusivamente interno, sino que debería contar con la colaboración de una ciudadanía que contribuya con el análisis de datos o la alerta de irregularidades.

Todo lo mencionado hace que el control de la corrupción y la rendición de cuentas se haya convertido en uno de los temas clave de la democratización, tanto por la necesidad de controlar el poder político, como de garantizar un gobierno efectivo (^{Báez-Caballero, 2019}). Por ello, coincidimos con ^{García-García y Alonso-Magdaleno (2020)} y con ^{Martínez-Rodríguez et al. (2018)} en que el gobierno abierto y, su decidida apuesta por los datos públicos abiertos como fuente de transparencia, debe ser el paradigma fundamental implementado en la mayoría de las administraciones públicas gracias a su innegable potencial de reducción de la corrupción.

Y esta necesidad es imperiosa. América Latina y el Caribe atraviesan un momento de visible “malestar en la democracia” que parece situarles dentro de una tendencia global de retroceso (^{Sanahuja, 2018}), con once países que han visto deteriorada su transparencia según el estudio Democracy Index, 2018: Me too? (^{The Economist, 2018}). México en concreto, es calificado por esta investigación como una democracia imperfecta al no alcanzar (en ninguna de las últimas ediciones) los 8 puntos del indicador que permitirían considerarlo como una democracia plena.

Los resultados de otros estudios parecen ir en la misma dirección, como la ^{Global Opening Government Survey (2013)} que en 2013 identificaba que 83 por ciento de los encuestados de la franja de edad de 18 a 25 años demandaba un gobierno más abierto para México o el ^{Latinobarómetro (2018)} que señala, para 2018, que 88 por ciento de la población mexicana piensa que se está gobernando en beneficio de unos cuantos grupos poderosos. No debe extrañarnos, por lo tanto, la valoración alcanzada por México en el índice de percepción de corrupción (Corruption Perceptions Index) elaborado por Transparencia Internacional, donde alcanza 28 y 29 puntos (en 2018 y 2019, respectivamente) de los 100 posibles, necesitando mejorar en 50 por ciento su puntuación para alcanzar la media mundial establecida en 43 puntos (mapa 1).

Fuente:^{Transparencia Internacional (2020)}.

MAPA 1 Índice de percepción de la corrupción, 2019 

Esta investigación pretende reflexionar sobre las bondades del concepto de gobierno abierto en la esfera pública. En las siguientes páginas se describe esta nueva forma de gobernar, definiendo la transparencia activa y clarificando qué se entiende por unos auténticos datos gubernamentales abiertos. A continuación, se muestran los resultados de investigaciones precedentes, así como la metodología y el proceso de recogida de información empleado en este estudio, para finalizar el manuscrito con las principales conclusiones alcanzadas y las referencias bibliográficas.

GOBIERNO ABIERTO

Podríamos considerar al gobierno abierto u open government como la siguiente generación del gobierno electrónico (^{Valenzuela-Mendoza, 2013}) de un alcance mucho mayor que su predecesor (^{Martínez-Rodríguez et al., 2018}). No obstante, el concepto no debe calificarse como nuevo, ya que aparece mencionado por primera vez en ^{Parks (1957)} y aplicado al espacio político británico a finales de la década de 1970 (^{Ramírez-Alujas, 2011}). Su objetivo es “abrir las ventanas” del sector público y reducir la opacidad gubernamental (^{Chapman y Hunt, 1987}) de forma que la luz del sol actúe como desinfectante (^{Cordis y Warren, 2014}) y pueda generar un aumento de la confianza en el gobierno (^{Reddick, 2011}).

Esta doctrina política, que sostiene que las actividades de la administración pública deben ser y estar abiertas en todos los niveles (^{Pacios et al., 2019}), eclosiona con el memorándum del presidente norteamericano Barack Obama sobre transparencia y gobierno abierto (^{Obama 2009a}), quien delimita el concepto en tres pilares: la transparencia, la participación y la colaboración ciudadana.

Por ello, no debe extrañarnos que las (completas) definiciones del gobierno abierto tanto de ^{Calderón y Lorenzo (2010)}: “aquel que entabla una constante conversación con los ciudadanos con el fin de oír lo que ellos dicen y solicitan, que toma decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que presta y que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y trans parente”, como de ^{Ferrer-Sapena et al. (2011)}: “una forma de comunicación abierta, permanente y bidireccional entre la administración y los ciudadanos, basada en la transparencia por parte de la administración, la colaboración con la sociedad civil y en la participación”, recojan inequívocamente los tres pilares mencionados por el presidente norteamericano.

En la actualidad, este paradigma, otrora emergente, se ha consolidado como respuesta a los problemas o brechas existentes en la gestión del sector público (^{Fernández-Llera, 2020}), reemplazando a los viejos sistemas en que el gobierno central da órdenes a los gobiernos estatales y locales descendiendo por la cadena de mando por otro que involucra a la ciudadanía, organizaciones no gubernamentales y entidades privadas (^{Cejudo et al., 2018}; ^{Fuentes-García y Serrano-Doblás, 2019}), generando expectativas a las demandas y necesidades ciudadanas (^{Díaz-Aldret, 2017}).

El open government ha venido acompañado de otros proyectos de modernizar la administración pública que ha contado con el apoyo de organismos internacionales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), si bien, como es lógico, la respuesta final a esta “presión” está en manos de cada uno de los países (^{Yetano y Castillejos, 2019}).

En esta línea, debemos destacar la labor de la Open Government Partnership, que promueve la participación de todo interesado (perteneciente o no al gobierno) en la consecución del cumplimiento de los estándares y de los planes de acción a abordar de cara a la instauración de un gobierno verdaderamente abierto (^{Banfi, 2013}; ^{Kaufmann, 2015}). Esta iniciativa creada en 2011 por Brasil, Indonesia, México, Noruega, Filipinas, Sudáfrica, Reino Unido y Estados Unidos, tiene en marzo de 2020 un total de 78 países integrantes y 20 miembros de carácter local ^{Open Government Partnership (2020)}.

México,¹ en el contexto de esta alianza, se ha propuesto incrementar la rendición de cuentas, mejorar los servicios públicos, implementar una política de ética pública y lucha contra la corrupción, así como a manejar los recursos públicos con mayor eficiencia y eficacia (^{Guerra-Ford, 2013}), propiciando para ello tanto reformas legislativas como políticas gubernamentales² (^{Aguilera-Durán, 2019}). México ha llegado a completar tres planes de acción: el primero que consistió en un esfuerzo inicial de 36 compromisos (2011-2013), el segundo (2013-2015) que se saldó con 26 tareas cumplidas y el tercero (2016-2018) donde se identificaron 11 compromisos públicos urgentes a abordar (^{Sánchez-González, 2019}).

El vigente, el cuarto plan de acción (2019-2021) (^{Alianza para el Gobierno Abierto-México, 2019}), comprende un gobierno abierto y responsable en programas sociales, la incidencia ciudadana para el desarrollo rural sostenible, la información transparente y de calidad para garantizar el derecho a la educación, los derechos sexuales reproductivos para los jóvenes, la transparencia para el fomento de la inclusión laboral, el desarrollo de una plataforma única y abierta de información de seguridad pública, los controles democráticos a la intervención de comunidades privadas, el fortalecimiento de los servicios públicos de cuidados, la transparencia para el monitoreo y la vigilancia de los fideicomisos, la transparencia en la gestión de bosques, agua y pesca, la divulgación de los beneficiarios finales de las empresas del sector de hidrocarburos y minería, la transparencia del flujo y control de armas y, finalmente, la estrategia subnacional de gobierno abierto.

Dado el ámbito de nuestro estudio, debemos ampliar brevemente este último compromiso que pretende articular las agendas federales y locales mediante tres acciones clave: la consolidación de estudios de apertura institucional a nivel local, la facilitación del intercambio de prácticas entre los ámbitos federal y local, y la elaboración de una metodología que articule la agenda nacional y local según las particularidades de cada región (todo ello con miras al desarrollo de un quinto plan de acción). Los responsables designados para la consecución de los objetivos mencionados son, por el lado del gobierno, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Inai) y, por otro lado, dos organizaciones de la sociedad civil (OSC): Gestión Social y Cooperación (Gesoc A.C.) y Nosotrxs por la Democracia A.C.

Igualmente reseñable es el hecho de que la Organización de los Estados Ameri canos (OEA) firmara un acuerdo con el gobierno del País Vasco (comunidad autónoma española) para utilizar el código de irekia (^{Gobierno del País Vasco-Irekia, 2011}), iniciativa web que brinda canales de comunicación directos entre la ciudadanía y la administración. Son varios los estudios regionales de ámbito español (^{Curto-Rodríguez, 2015}; ²⁰¹⁷; ²⁰¹⁹; ²⁰²⁰) que señalan, longitudinalmente, al País Vasco como líder destacado en transparencia activa reutilizable gracias a Open Data Euskadi (su portal de datos abiertos), por lo que esperamos que la firma de este tratado haya generado un impacto positivo en México (en particular) y en Latinoamérica (en general).

TRANSPARENCIA ACTIVA Y DATOS GUBERNAMENTALES ABIERTOS

El movimiento internacional por la transparencia tiene su origen en el siglo XVIII con la visión liberal de un Estado sin secretos, en el que nada deba escapar de la mirada de los ciudadanos (^{Buendía-Espinosa y Salas-Durazo, 2020}). En una democracia avanzada, hay un flujo libre y acceso a la información pública sobre el gobierno (^{Krah y Mertens, 2020}), pero no debemos confundir transparencia con acceso a la información, si bien están relacionados no son lo mismo.

^{Valenzuela-Mendoza (2013)} señala que, si existe un derecho consolidado de acceso a la información pública, sin duda existirá transparencia. Pero la asociación en sentido inverso no funciona en todos los casos, dado que la transparencia no necesariamente implica garantizar el acceso a la información pública, toda vez que pueda haber importantes excepciones normativas, se suministren datos inexactos o incompletos, o se divulgue información irrelevante para el control de la gestión de los gobernantes (^{García-García y Curto-Rodríguez, 2018}). Podría llegarse incluso a incurrir en open washing³ (^{Open Knowlegde Foundation, 2014}) de forma que la apariencia de transparencia contribuya a disfrazar la existencia de opacidad (^{García-García y Curto-Rodríguez, 2019}).

A pesar del riesgo señalado, esto es, que el ejecutivo pudiera inclinarse a propor cionar información sólo en los casos en que sea favorable para su buena imagen y a esconder (o no resaltar) la información que le perjudique (^{Martínez-Rodríguez et al., 2018}), es evidente que la transparencia, piedra angular en todos los debates políticos (^{Delgado-Morales et al., 2015}) se está convirtiendo en una realidad (^{Sierra-Rodríguez, 2018a}). Su punto de partida reside en la divulgación de información en manos de los gobiernos (^{Campos Acuña y Vaquero García, 2019}) favoreciendo, además, la rendición de cuentas, la lucha con la corrupción, la imparcialidad o el imperio de la ley (^{Bauhr y Grimes, 2012}).

De las dos vertientes de la transparencia, este estudio se centrará en la publici dad activa, entendida por ^{Beltrán-Orenes y Martínez-Pastor (2019)} como aquella que las entidades públicas deben suministrar en sus sitios web ad hoc (respetando las salvedades recogidas en la normativa) y dejando a un lado la publicidad pasiva o a requerimiento del interesado.

También queremos valorar la dimensión tecnológica, que es lo que va a permi tir realizar un salto cualitativo de contenidos en la transparencia (^{Criado-Grande, 2013}; ^{Cruz-Meléndez y Pinacho-Ríos, 2020}) y profundos cambios en las formas políticas a nivel global (^{Vercelli, 2013}), contribuyendo a la mejora de la divulgación de información (^{Bertot et al., 2010}; ^{Bonsón et al., 2012}; ^{Cerrillo-Martínez, 2012}; ^{Davies y Fumega 2014}; ^{Criado-Grande, 2016}; ^{Ruvalcaba-Gómez et al., 2019}, ^{Criado-Grande y Gil-García, 2019}).

Y es que, en estos tiempos de innovación continua, no debemos conformarnos con que se divulgue información de cualquier forma, sobre todo cuando las adminis traciones públicas son una de las principales creadoras de datos (^{Cerrillo-Martínez, 2018}; ^{Velasco-Sánchez, 2019}). Los datos deben cumplir, por lo tanto, una serie de pautas para poder ser considerados accesibles, usables y reutilizables (^{Fumega y Scrolloni, 2013}; ^{Martínez-Moya, 2015}).

Todas estas exigencias están presentes en la corriente de los open (government) data o datos (gubernamentales) abiertos (DGA), promovidos desde diferentes instituciones como la World Wide Web Consortium, organismo que se encarga de velar por el desarrollo de estándares abiertos, libres e interoperables que aseguren el crecimiento de la web a largo plazo (^{W3C, 2009}); la “fundación luz del sol” y sus ocho principios de los datos abiertos (^{Sunlight Foundation, 2007})⁴ o la Open Knowlegde Foundation y su síntesis u open definition (^{OKF, 2009}).

También en esta iniciativa de los DGA, Estados Unidos fue pionero a nivel mundial. Esta vez mediante la inauguración (cuatro meses después del memorándum sobre transparencia y gobierno abierto de Obama) de data.gov, el repositorio nacional norteamericano que comenzó su andadura con 76 conjuntos de datos y que, tras un importante estímulo (^{Obama, 2009b}), fue creciendo hasta alcanzar los 200 000 datasets con los que cuenta hoy en día. Este portal fue la semilla que originó una apertura de repositorios a nivel mundial hasta las más de 2 600 iniciativas que identifica Open Data Inception (^{Open Data Soft, 2020}) en la actualidad.

En estos portales web podemos encontrarnos con datos de todo tipo⁵ ya que sus motivaciones son variadas: favorecer la transparencia (acceso de los ciudadanos a los datos del gobierno), desarrollar servicios por parte de terceros (enfoque smart city) o la creación de aplicaciones que estimulen la economía (^{Foulonneau et al., 2014}). Además, los DGA presentan cierta ambigüedad, por lo que es necesario ser muy exigente a la hora de analizar su significado. A continuación, se procede a su estudio detallado con base en la representación gráfica que ofrece el diagrama 1.

Fuente: Elaboración propia a partir de ^{ONU (2013)}.

DIAGRAMA 1 Concepto de los datos gubernamentales abiertos 

Los dos primeros elementos pueden describirse de forma sencilla. En primer lugar, definimos datos del gobierno como toda información creada, elaborada o en manos de las administraciones públicas⁶ de cualquier nivel o temática, entendiendo que toda ella deberá estar disponible “por defecto” (salvo impedimento legal expreso: protección de datos personales, seguridad nacional, etc.). En segundo lugar, entendemos como datos del gobierno abierto aquellos relacionados con la transparencia activa y la rendición de cuentas, tales como presupuestos y demás estados contables, declaraciones de actividades, bienes y rentas de los gobernantes o becas, ayudas y contrataciones públicas.

Pero cuando hablamos de datos abiertos la cosa se complica, puesto que la expresión anglosajona open data se refiere a que estos cumplan una serie de premisas⁷ que faciliten su acceso y uso, como por ejemplo que sean “automatizados” y comprensibles por los programas informáticos. Por ello, los PDF (aún visibles para las personas) son denostados y reciben la calificación de “el cementerio donde reposan los datos” (^{Iglesias, 2013}), ya que no son reutilizables por las máquinas como los formatos XML o RDF, característicos del nivel linked data (^{Berners-Lee, 2009}) y, por lo tanto, de la web semántica.

Por lo anterior, procede preguntarse ahora, al igual que ^{Hofmann (2015)}, ¿qué tan abierto es abierto?, en alusión a la relación entre datos abiertos gubernamentales y gobierno abierto, y es que en esa cuestión reside el matiz que origina el problema, ¡el adjetivo abierto! Es imprescindible diferenciar, entre técnicamente abiertos⁸ (en función de los formatos en que la información viene recogida) o legalmente abiertos (lo que se pueda hacer o no con los datos) y abiertos en cuanto a su utilidad para fomentar el open government, es decir, favorecer la transparencia, la participación y la colaboración ciudadana o la rendición de cuentas.

^{Yu y Robinson (2011)} daban cuenta de la ambigüedad de los DGA, exigiendo un aspecto políticamente “duro” en cuanto a la revelación de información sensible relacionada con el control social de lo público. Así pues, la información presupuestaria sí sería DGA, pero no la calidad del aire, los horarios de los autobuses, los resultados de inspecciones sanitarias de restaurantes, etcétera.

De esta forma, solo tiene sentido hablar de DGA cuando se produzca la triple conjunción observable en el diagrama 1, esto es, que estén en mano de las administraciones públicas, que sean abiertos respecto a su reutilización y, por supuesto, que estén relacionados con el gobierno abierto. Estos DGA se han convertido en un signo inequívoco de una administración transparente y responsable (^{Höchtl, 2012}), y a pesar de que puedan servir a varios objetivos (y la transparencia en uno solo de ellos), cuando las características “abiertos” y “del gobierno abierto” se com binan, al igual que pasa con la ginebra y la tónica ganan mucho (^{Ortiz de Zarate, 2013}).

Una vez clarificado el objetivo de este estudio, que no es otro que el de valorar la información asociada a la transparencia activa en formatos abiertos y reutilizables que los estados mexicanos están divulgando en los portales de open data (su destino habitual), se procede a resumir varias investigaciones realizadas en México relacionados con dicha temática, como paso previo a mostrar la metodología empleada en esta investigación y el trabajo de campo realizado.

INVESTIGACIONES ANTERIORES Y ACLARACIONES METODOLÓGICAS

Mostramos, a continuación, algunos estudios relativos al gobierno abierto realizados en México, tanto de investigadores individuales (centrados en la trans parencia y en el gobierno abierto), como de entidades supranacionales (enfoque en los open data).

^{Sandoval-Almazán y Gil-García (2012)} indican, en clave local, que los portales de internet están realizando un progreso muy lento de evolución hacia una mayor interacción, participación y colaboración, calificándolo como retórico en algunos casos. ^{Fumega y Scrolloni (2013)} muestran que las iniciativas relacionadas con la apertura de datos en América Latina se encontraban, en esa fecha, en sus primeras etapas de implementación y que sería necesario un importante esfuerzo para consolidarlas. Por su parte, ^{Estrada-Zamora y Vargas-Hernández (2018)} concluyen que, a pesar de que México posee mecanismos y plataformas para el acceso a datos abiertos, se desconoce su utilización y se desconfía de la información divulgada, siendo necesaria una mayor formación tecnológica para aprovechar los datos.

Es imprescindible referirnos de nuevo a la aportación de Rodrigo Sandoval-Almazán quién lleva más de diez años midiendo portales de transparencia en México. Por ejemplo, en ^{Sandoval-Almazán (2018)}, con base en el ranking de portales estatales de transparencia 2015 y 2016 se observa, que la mayoría de las entidades no cumplen con la normativa básica estando alejadas de la práctica internacional y que en 2015-2018 se han deteriorado (en todos los aspectos) y en consecuencia en su puntuación total (^{Sandoval-Almazán, 2019}).

Otros cuestionamientos sobre las posibilidades reales de desarrollar un gobierno abierto en México se deben a que los gobiernos son reacios a dar a conocer cómo gastan los recursos públicos (^{Aguilera-Durán, 2019}), las leyes de acceso a la informa ción son diversas, fragmentadas, inconsistentes y difíciles de implementar (^{Figue ras-Zanabria, 2019}), lo que tiene su impacto en que los gobiernos subnacionales y locales en México alcancen resultados limitados (^{Sánchez-González, 2019}).

Los resultados de las investigaciones sobre open data parecen mejores. Nos referimos al reporte Gobierno Digital en México 2018 (^{OCDE, 2018}), donde se califica al país como líder global y regional en gobierno digital y datos abiertos en consonancia con la quinta posición de México en la edición de 2017 del índice de datos abiertos, útiles y reutilizables (OURdata) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Por otro lado, en cuanto al último índice anual de los datos abiertos realizado por la Open Knowledge Foundation (^{OKF, 2016}), que presenta el estado de los open data con base en una encuesta realizada en colaboración con expertos de datos abiertos y comunidades de todo el mundo, México comparte la undécima posición con Dinamarca y Estados Unidos. Finalmente, en el Open Data Barometer de 2017 (^{WWW, 2017}), una medición global de cómo se están publicando y usando los datos abiertos, México alcanza la sexta posición (de 30 países) con 69 puntos, presentando una tendencia claramente alcista respecto a anteriores ediciones del citado estudio.

De todas formas, ninguno de los trabajos mencionados tiene, en exclusiva, su campo de estudio focalizado en los datos transparentes albergados como datasets en los portales de open data. Por ello, con carácter previo a iniciar nuestra investigación, es imprescindible distinguir entre un fichero o documento (entendido como una mera colección de datos), y el término dataset o conjunto de datos, que incluye una agrupación de datos relacionados a modo de catálogo facilitando que sean más fácilmente indexados y localizados, y que suelen ir acompañados de una serie de metadatos con campos como la descripción detallada de la información contenida, su responsable, la frecuencia de actualización, el formato o formatos disponibles, licencia de uso, forma de enlazar, etcétera (figura 1).

Fuente: Portal de datos del ^{Gobierno del Estado de Jalisco (2019)}.

FIGURA 1 Imagen parcial del dataset “Contrataciones Abiertas” perteneciente al portal de Jalisco 

Esperamos que la figura 1 pueda mostrar de forma clara las dos diferencias vitales entre los portales de datos abiertos y los de transparencia. La primera es que en los portales de datos abiertos se ofrecen datasets (y no simples ficheros que suelen ofrecer los portales de transparencia), con abundante información adicional. La segunda está en las opciones de reutilización, tanto en la mayor calidad⁹ de los formatos según el esquema cinco estrellas (^{Berners-Lee, 2009}), como en las posibilidades de enlazar, combinar, compartir, etcétera.

Realizada esta aclaración, procedemos a ocuparnos del proceso de recogida de información, siendo conscientes, como indica ^{Sierra Rodríguez (2018b)} que en las mediciones de transparencia no existe un estándar al respecto, y a lo sumo un núcleo central formado por los datos de naturaleza económica, social y política (^{Kaufmann y Kraay, 2002}). Por ello, concentraremos nuestros esfuerzos en localizar los datos generalmente presentes en cualquier definición de transparencia activa como la información contable y presupuestaria, la relativa a la rendición de cuentas de personal y dirigentes, y el destino del gasto público, mostrando los resultados obtenidos por estados.

RECOGIDA DE INFORMACIÓN Y RESULTADOS

Comenzamos con la visita al portal de datos abiertos nacional (^{Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 2019}), cuya revisión final se produjo en marzo de 2020, momento en el que la página principal indica contener 40 727 datos¹⁰ pertenecientes a 280 instituciones.

Para localizar los datos ofertados por los estados, nos apoyamos en el buscador que permite filtrar por varias opciones: categorías, nivel de gobierno, organizaciones, grupos, etiquetas, formatos y datos ciudadanos¹¹

En cuanto a categorías¹² las opciones disponibles son salud, educación, otros, energía y medio ambiente, economía, gobiernos locales, infraestructura, desarrollo, finanzas y contrataciones, seguridad y justicia, geoespacial, y cultura y turismo. Predominan, dentro de la división por niveles de gobierno, la federal (4 649 datasets), cuadriplicando a la estatal denominada “State” (1 228), seguidas por Autonomous (140) -autónomo (40), estatal (1) y municipal (1).

Respecto a las organizaciones suministradoras se encuentran un total de 50, destacando la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (Conabio) (893 conjuntos de datos relativos a la biología, botánica, medio ambiente, espacial, etc.), a la que le sigue el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México S.A. (GACM) con 545 datasets, y el estado de Puebla con 543 conjuntos de datos. En este punto creíamos haber encontrado la opción para localizar los conjuntos de datos suministrados por los gobiernos regionales y que uno a uno los estados irían apareciendo, pero a Puebla (y después del INEGI con 468 conjuntos de datos con información geográfica-vectorial, mapas, censos, directorios, encuestas y estadísticas) solo le acompañan Jalisco, Colima, Hidalgo y Estado de México (448, 107, 52 y 35 conjuntos de datos, respectivamente).

Las restantes opciones de filtrado son, por un lado, grupos y etiquetas, que prácticamente carecen de interés para localizar más información de los estados y, por otro lado, formato, con 50 especificaciones diferentes, siendo ofertado en un mayor número de ocasiones CSV (4 056), seguido por diversas versiones XLS (2 063), ZIP (1 374), JSON (802) y PDF (764).

En este momento, la disyuntiva a plantear es evidente ¿solo existen las iniciativas regionales comentadas o es que los estados tienen portales propios y no están sindicando la información en el nacional? Para ayudar a responder, se realizó una segunda revisión en el portal nacional utilizando directamente en el buscador genérico (descartando así un posible problema en las asigna ciones categóricas) que contribuyó a encontrar algo menos de 100 datasets adicionales y a poder concluir que más de la mitad de los estados mexicanos tienen escasa o nula participación en datos.gob.mx. Por ello, buscamos portales estatales propios confirmando que tan solo Ciudad de México, Jalisco, Estado de México, Puebla, Quintana Roo y Tamaulipas disponen de él.

Tras completar el proceso de localización y combinación de la información de ambos portales (federal y estatal), la primera etapa de nuestro estudio permite identificar varios estados que no albergan ni un solo dataset relacionado con la transparencia activa (cuadro 1), por lo que su estudio se da por finalizado.

Excluidos esos 18 estados, procede seguir el análisis con los 14 restantes, que contienen información de interés, bien sea en el portal nacional o en el propio, en orden alfabético. Si bien hemos intentado sintetizar lo máximo posible la descripción de los resultados, la heterogeneidad de las diferentes iniciativas lo dificulta.

CONCLUSIONES

México ha sido catalogado por varios estudios como un país renuente a la transparencia y a la rendición de cuentas. A pesar de ser uno de los ocho países fundadores de la Open Government Partnership y estando inmerso actualmente en su cuarto plan de acción, los resultados de este trabajo muestran que aún queda mucho para reducir la percepción de corrupción y construir un verdadero gobierno abierto. En este sentido, el acceso a la información pública puede contribuir al monitoreo de los gobernantes, siempre y cuando se aprovechen las posibilidades de las nuevas tecnologías de la información, internet, los portales de transparencia o de datos abiertos en cuanto a divulgación digital.

En la revisión de la literatura nos hemos referido a varios estudios precedentes que califican como limitada la información asociada a la rendición de cuentas de los portales de transparencia mexicanos; sin embargo, sus iniciativas open data (que alberga información de todo tipo) reciben una gran valoración, lo que nos anima a analizar los datos abiertos al cuadrado, es decir, los datos relativos al gobierno abierto suministrados en formatos abiertos y reutilizables cuyo destino son los portales de open data.

Los resultados del análisis realizado en marzo de 2020, que revisa 1 200 conjuntos de datos etiquetados como estatales en el repositorio federal y 1 100 datasets existentes en los seis portales open data regionales propios (Ciudad de México, Jalisco, Estado de México, Puebla, Quintana Roo y Tamaulipas) muestran que 18 de 32 estados no ofrecen datos que puedan asociarse a una definición relativa mente amplia de la transparencia activa.

La realidad, para los 14 estados restantes, es la oferta de información aislada (de una secretaría o institución), no excesivamente actualizada y con un alto nivel de variabilidad entre estados. Concretamente, ha sido muy complicado encontrar datasets comunes, a excepción del plan de apertura institucional. Hemos localizado 154 conjuntos de datos relacionados con la transparencia activa, 88 en el portal federal y 66 en los repositorios estatales (si bien Jalisco aporta 19 datasets idénticos en ambas iniciativas). Este análisis global señalaría como líderes en valores absolutos a Hidalgo, Jalisco y Puebla con 23, 19 y 18 datasets transparen tes respectivamente.

Por otra parte, si somos más restrictivos y consideramos únicamente la información contable de calidad y aquella de interés para el monitoreo del desempeño gubernamental (nóminas, declaraciones de bienes, etc.) tan solo debemos seleccionar una quincena de conjuntos de datos: Chihuahua ofrece el directorio de los titulares de transparencia y de los servidores públicos; Ciudad de México, el presupuesto de egresos y la remuneración al personal; Coahuila, las nóminas de ejecutivo; Colima, el presupuesto de egresos e información presupuestaria adicional; Guanajuato, el presupuesto 2018 y 2019, y el Estado de México muestra datos sobre las finanzas públicas. Los líderes serían los mismos: Hidalgo con datos de los sueldos de gobierno y de los recursos federales recibidos; Jalisco con información de contratación abierta, sueldos del poder ejecutivo y la declaración patrimonial y de intereses de servidores públicos, y Puebla, que detalla el gasto por unidades administrativas, las reglas de integridad de los servidores públicos y el directorio de las unidades de transparencia.

Por todo lo expuesto anteriormente, podemos dar respuesta al cometido de nuestra investigación: no se está elevando al cuadrado la lucha contra la corrupción al no suministrarse información asociada a la transparencia en formatos que faciliten su reutilización, su empleo en bases de datos o la generación de aplicaciones. Este hallazgo guarda relación con el hecho de que la iniciativa regional de los portales de open data en México es todavía emergente. Otros países no muy diferentes como España, aún con mucho margen para la mejora, disponen de portal de datos abiertos propio para todas sus comunidades autónomas que están ofreciendo información relevante, por lo que podría ser un buen ejemplo para continuar progresando.

Queremos referirnos, como limitaciones de este trabajo, tanto a a) su carácter descriptivo, que consideramos adecuado dada su naturaleza exploratoria a la que le obliga la ausencia de investigaciones precedentes, como b) su transversalidad, si bien al tratarse de iniciativas tan incipientes el aporte de cortes longitudinales anteriores sería muy limitado. Confiamos en que futuras investigaciones se encuentren con que las iniciativas han evolucionado y que las puntuaciones sean mayores, lo que podría permitir elaborar un robusto indicador que permitiera discriminar entre estados e identificar los determinantes de un mayor desempeño de transparencia activa. De hecho, estudios similares ya han sido realizados en otros países, por lo que estamos seguros de que en un corto periodo serán pertinentes también en México, potencia internacional en datos abiertos.

Finalmente, deseamos recomendar el estímulo de iniciativas que promuevan el gobierno abierto, la transparencia o los datos abiertos tales como jornadas informativas, seminarios, congresos, hackatones, concursos de open data, data beers o el desarrollo de leyes nacionales o estatales más ambiciosas relativas a estos aspectos. Si estas van acompañadas de una decidida apuesta en la lucha contra la corrupción y el fomento de la transparencia en los ámbitos político y administrativo el éxito estará garantizado.