Artículos

 

Del dicho al hecho. El "modelo integrado y abierto" de Aldo Ferrer y la política económica en la Argentina de la segunda posguerra

 

Marcelo N. Rougier Voilláz y Juan Carlos Odisio

 

Fecha de recepción: diciembre de 2010
Fecha de aceptación: febrero de 2011

 

Resumen

Este artículo tiene el propósito de reflexionar sobre los conceptos de Aldo Ferrer, sus aportes al pensamiento económico latinoamericano y los impactos que tuvieron sus ideas cuando se pusieron en práctica, al ser designado ministro en 1970. Analizamos el "modelo integrado y abierto" que Ferrer elaboró en los sesenta como la estrategia para superar el subdesarrollo y la dependencia de Argentina. Comenzamos presentando la evolución de sus ideas previas sobre los problemas de la economía argentina, en particular industriales, para analizar luego los supuestos y principales variables de su propuesta. En tercer lugar, consideramos el amplio debate entre economistas locales que suscitó su postura, que en parte guió la aplicación de políticas económicas hasta 1976. Por último, señalamos el efecto perdurable que tuvo la aplicación de sus ideas sobre la estructura empresaria e industrial del país.

Palabras clave: Pensamiento económico, estructuralismo latinoamericano, política industrial.

 

Abstract

This article intends to reflect on the ideas of Aldo Ferrer, its contributions to Latin American economic thought and the impacts they had when they were implemented, after his author were appointed Minister in 1970. We analyze the "integrated and open model" that Ferrer developed in the sixties as the strategy to overcome the underdevelopment and dependence of Argentina. We start by presenting the evolution of his previous ideas in relation to the problems of the Argentine economy, particularly industrial ones, to analyze then the assumptions and main variables of his proposal. Thirdly, we shall consider the broad debate between local economists that his position gave rise, and that in part guided economic policies until 1976. Finally, we indicate the lasting effect that the implementation of his ideas had on the business and industrial structure of the country.

Key words: Economic thinking, Latin American structuralism, industrial policy.

 

Introducción

Aldo Ferrer es uno de los economistas estructuralistas más destacados de Argentina; sus ideas, al igual que las de otros teóricos desarrollistas de la región, tuvieron profundo impacto en la elaboración de políticas económicas. Si bien los estudios sobre el pensamiento económico latinoamericano han tenido singular desarrollo en los últimos años, son escasos los trabajos que han vinculado las ideas con las aplicaciones prácticas de esos conceptos en situaciones específicas con el fin de identificar la validez de los diagnósticos y propuestas, y las dificultades presentadas a la hora de la implementación.

Este artículo tiene el propósito de reflexionar sobre las ideas de Aldo Ferrer, sus aportaciones a la economía argentina y latinoamericana y los impactos que las mismas tuvieron cuando su autor tuvo la oportunidad de ponerlas en práctica al ser designado ministro de Obras y Servicios Públicos y luego de Economía y Trabajo, por el segundo presidente de facto de la autodenominada "revolución argentina", Roberto Levingston. En este sentido, el caso tiene particular interés por ser una misma persona quien desarrolló el marco teórico y luego participó de manera directa con altas responsabilidades en la gestión gubernamental.

En particular nos interesa analizar el "modelo integrado y abierto" que Ferrer elaboró a mediados de los años sesenta como la estrategia que Argentina debía encarar para resolver su subdesarrollo y dependencia de los centros económicos internacionales. Esa propuesta fue relevante porque generó un intenso debate entre los intelectuales locales dedicados a la economía, y en parte, guió la aplicación de políticas económicas en el periodo siguiente, al menos hasta 1976.

Con este fin, recuperamos de manera somera la formación de Ferrer y sus principales escritos en el periodo previo a la formulación del modelo integrado y abierto (en adelante MIA) con el propósito de rastrear la evolución de sus ideas y cómo ellas se desarrollaban en relación con los problemas concretos de la economía argentina y en particular de su industria. En un segundo momento analizamos el diagnóstico y las propuestas contenidas en el MIA, identificando los supuestos y principales variables. Luego enmarcamos las ideas de Ferrer en el conjunto de los ricos debates económicos de los años sesenta para identificar su proyección en las aplicaciones de políticas económicas en los años siguientes. Finalmente, observamos el contexto en que este economista logra un lugar entre los elencos ministeriales de la "revolución argentina" y el impacto que tuvo la aplicación de las ideas rectoras del MIA sobre el entramado empresario e industrial del país. Un conjunto de fuentes primarias (escritos y publicaciones del autor, entrevistas, etc.) y secundarias nos permitirán alcanzar estos objetivos.

 

La construcción de las ideas

Aldo Ferrer nació en 1927 en la ciudad de Buenos Aires. Su formación, estudios y primeras elaboraciones teóricas acompañaron las profundas transformaciones que se sucedieron en la inmediata posguerra en los ámbitos internacional y local. En Argentina, durante la segunda guerra mundial, y después, en el marco de la experiencia peronista, una serie de medidas tendieron a conformar una política orgánica de industrialización que acompañaba la ampliación del mercado interno a través de la redistribución de ingresos que se ensayó en esos años. Así, el crecimiento industrial estuvo liderado por las ramas livianas (textiles y alimentos, principalmente) más sencillas desde el punto de vista tecnológico y que ocupaban una alta proporción relativa de mano de obra. Se trataba de la continuación y profundización de un proceso iniciado décadas antes pero que entonces tomaba impulso como una estrategia de crecimiento encarada por el Estado. Asimismo, el sector público asumió una mayor intervención y control sobre el proceso económico mientras comenzaba a desarrollar algunas actividades de manera directa no sólo en los sectores de servicios, sino también en el manufacturero.

Egresado como perito mercantil a finales de 1944, Ferrer inició sus estudios de contador en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires al año siguiente. De manera simultánea, comenzó a cursar las materias correspondientes al doctorado en Economía. Eran años convulsionados: el fin de la segunda guerra mundial en el ámbito internacional y la irrupción del peronismo cristalizada el 17 de octubre de 1945 en lo local movilizaron al joven estudiante, afiliado a la agrupación Acción Reformista que lideraban los socialistas.

En 1948 Ferrer cursó la asignatura Dinámica Económica que dictaba Raúl Prebisch. Allí se encontró con el desencanto que su distinguido profesor tenía respecto a la economía ortodoxa para explicar y resolver los problemas de la economía real y lo estimuló a estudiar a Keynes. También allí comenzó a empaparse del enfoque centro-periferia que Prebisch precisaba por ese entonces.¹

En marzo de 1949, cuando contaba con 21 años y se manifestó con claridad la crisis del proyecto económico del peronismo, jaqueado por la insuficiencia de divisas, Ferrer se recibió de contador y terminó de cursar todas las materias del doctorado. Ese mismo año ganó un concurso organizado por Naciones Unidas para reclutar jóvenes profesionales e incorporarlos al plantel permanente de la Secretaría General en Nueva York. Al año siguiente Ferrer acudió al organismo donde pasó por distintos departamentos y entró en contacto con distinguidos economistas como Michael Kalecki, Víctor Urquidi, Celso Furtado, Horacio Flores de la Peña, Hans Singer y otros "pioneros" de las modernas teorías del desarrollo. También allí retomó contacto con Prebisch quien ya era secretario ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), mientras se publicaban por ese entonces los documentos iniciales del organismo. Finalmente, luego de los dos primeros años recaló en la oficina de Asistencia Técnica.²

Inmerso en la profusa circulación de las ideas y teorías del desarrollo de esos años, Ferrer publicó un primer artículo en 1950 sobre la problemática del crecimiento económico en América Latina imbuido del esquema centro-periferia.³ Regresó a Argentina en junio de 1953 y allí dedicó seis meses a escribir su tesis que presentó en marzo del siguiente año. Esa tesis reflejó en gran medida su experiencia en Naciones Unidas y se transformaría luego en su primer libro El Estado y el desarrollo económico. En ese trabajo Ferrer señalaba el estado incipiente del andamiaje teórico para comprender los problemas del crecimiento económico en los países latinoamericanos, "no se ha desarrollado aún -decía- un cuerpo sistemático de doctrina para interpretar y trazar normas a la acción gubernamental en la economía, ni la política económica de los distintos países ha tenido sentido claro ni propósitos muy definidos" que pudieran modificar las estructuras económicas existentes y orientar el desarrollo económico.⁴ En su perspectiva, dadas las condiciones en que se desempeñaban las economías latinoamericanas, la iniciativa privada no podía ser el agente dinámico esencial del progreso económico:

El desarrollo de las economías atrasadas -señalaba- exige un intenso esfuerzo colectivo de estímulo y organización de las capacidades productivas, que dada la debilidad de la empresa privada, sólo puede ser puesto en marcha por el Estado. Por otra parte y aunque parezca paradójico, el fortalecimiento de la empresa privada y su aporte efectivo al progreso económico y social depende de que el Estado cree las condiciones básicas que lo permitan.⁵

También señalaba -basándose en un trabajo de la CEPAL de 1953- las causas de los desequilibrios que se producían en el sector externo, como los que habían afectado a Argentina entre 1949 y 1952; además de la tendencia decreciente de la demanda de productos primarios por parte de los países industrializados y del deterioro de los términos del intercambio, el aumento de la demanda de las importaciones en los países poco desarrollados exigía importar apreciables cantidades de bienes de capital mientras que el aumento del ingreso per cápita aumentaba la demanda de bienes de consumo importados.⁶

En El Estado y el desarrollo económico, publicado en 1956, Ferrer retomaba los preceptos del desarrollo equilibrado siguiendo a Allyn Young, Ragnar Nurkse y Paul Rosenstein Rodan: "La única forma de romper el círculo vicioso bajos ingresos-baja demanda-baja producción es, entonces, promoviendo un 'desarrollo equilibrado' en que la productividad y los ingresos reales vayan aumentando en todas la actividades al mismo tiempo y creando en consecuencia, mercados recíprocos que permitan la absorción de los incrementos de producción."⁷

A su regreso a Argentina Aldo Ferrer se incorporó como asesor del Comité Nacional y del bloque de diputados de la Unión Cívica Radical, desde donde (luego de la caída de Perón) elaboraría varios documentos para Arturo Frondizi y Óscar Alende, algunos de ellos con algún dejo crítico respecto del plan que Prebisch había presentado como asesor del gobierno de la "revolución libertadora".⁸ Luego de desempeñarse durante algo más de un año y medio como consejero económico de la embajada argentina en Londres, su compromiso político lo llevaría al Ministerio de Economía y Hacienda de la provincia de Buenos Aires en 1958, durante la gobernación de Óscar Alende. Desde esa plataforma creó la Junta de Planificación (que comenzaría a publicar la revista Desarrollo Económico), un programa para el desarrollo del Río Colorado y, entre otras medidas, instrumentó una profunda reforma tributaria que actualizaba el impuesto inmobiliario que, junto con algunas ideas que circulaban en torno a una reforma agraria, provocó no pocas resistencias y tensiones, no sólo en la provincia, sino también con el gobierno nacional que abría por ese entonces las puertas al capital extranjero. La derrota de la UCRI en las elecciones en 1960 y los escasos apoyos sectoriales y políticos en el ámbito nacional provocaron su renuncia al ministerio.⁹

En esa segunda mitad de la década de 1950 y los primeros años de la siguiente se verificarían lazos muy fuertes y permanentes entre la CEPAL y numerosos economistas argentinos, que alentaron el análisis de la estructura económica del país. Ya el gobierno de la "revolución libertadora" había pedido la cooperación de las Naciones Unidas para estudiar los problemas del desarrollo económico en el país. La misión, que integraron John Black, Richard Goode, Alberto Fracchia, Ángel Monti, Manuel Balboa, Ricardo Cibotti, Osvaldo Fernández Balmaceda y Norberto González, entre otros, trabajó entre 1956 y 1957 y entregó un informe en 1959, "El desarrollo económico de la Argentina", que enfatizaba los problemas del estrangula-miento del sector externo.

En esos años adquirió notoriedad Julio Olivera, quien desarrolló la teoría no monetaria de la inflación, clave en la interpretación del estructuralismo latinoamericano y fundador a finales de 1957 de la Asociación Argentina de Economía Política, donde revistaba entre otros pocos miembros Aldo Ferrer. También hubo una mayor profesionalización de los economistas, un proceso que cobrará importancia aun durante la segunda mitad de los años sesenta y en el que Ferrer tuvo un lugar destacable. En efecto, a finales de 1958, la Universidad de Buenos Aires (UBA) aprobó el primer plan de estudios de una licenciatura en economía política, separada de la carrera de contador público. La Universidad Católica Argentina y la Universidad del Salvador instauraron también carreras de economía. Por otro lado, la creación en 1959 de organismos oficiales, como el Consejo Federal de Inversiones (CFI) -por iniciativa del gobernador Óscar Alende y el equipo de Ferrer- y el Consejo Nacional de Desarrollo (Conade), abrió una importante demanda de economistas, y ello significó mercado para el economista profesional y un apoyo a las nuevas carreras de economía cuando todavía no tenían graduados o recién comenzaban a recibirse los primeros.¹⁰ Entre 1959 y 1962 se fundaron el Centro de Investigaciones Económicas del Instituto Torcuato Di Tella y cuatro centros en facultades de ciencias económicas de universidades nacionales: Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (UBA) ; Instituto de Investigaciones Económicas (Tucumán); Instituto de Economía y Finanzas (Córdoba), y el Centro de Investigaciones Económicas (Cuyo). También se creó el Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES), un foro de intercambio científico multidisciplinario del que Ferrer fue uno de los principales inspiradores.

En 1961, luego de realizar algunos trabajos y proyectos para el CFI vinculados con un plan de desarrollo en la provincia de Chubut (con lo que reafirmaba la idea de crear "polos de desarrollo" ya esbozada en otras iniciativas durante su gestión ministerial), Ferrer fue designado asesor de Felipe Herrera (por entonces, presidente del Banco Interamericano de Desarrollo) para desempeñar funciones en la oficina de la presidencia. Allí estrechó contacto con prestigiosos economistas preocupados por el desempeño económico argentino como, por ejemplo, Carlos Díaz Alejandro. En ese ámbito terminó de escribir la que sería su obra más difundida, La economía argentina, influenciado por el pensamiento estructuralista latinoamericano y principalmente por el trabajo de Celso Furtado, que inspiró su abordaje de las etapas históricas en el caso argentino.¹¹ El estudio terminaba con un análisis de la situación económica hacia 1962 que desnudaba las causas del recurrente estrangulamiento del sector externo y sus consecuencias sobre el crecimiento económico.¹² La etapa abierta en 1930 era denominada en ese trabajo como "economía industrial no integrada" (en ediciones posteriores "economía semiindustrial dependiente"), que precisamente enfatizaba en el escaso despliegue de la industria de base y las restricciones que ello provocaba sobre las cuentas externas y el desarrollo.¹³ Es elocuente que la aparición de su publicación coincidiera con el trabajo de Prebisch de 1963 donde se cuestionaban algunos de los supuestos cepalinos tradicionales y se enfatizaba la necesidad de avanzar en las exportaciones industriales como alternativa para mejorar la eficiencia del sistema.¹⁴

Mientras Ferrer se encontraba en el exterior, la veloz institucionalización del campo de los economistas se completó con la aparición de varias publicaciones. A la vieja Revista de Ciencias Económicas, nacida con la Facultad de Ciencias Económicas (UBA), se sumó Económica, de la Universidad de La Plata, y la ya mencionada Desarrollo Económico, del IDES creado por Ferrer y sus más cercanos colaboradores durante la gestión en la provincia de Buenos Aires. En 1963 los nuevos centros, junto a economistas del CONADE y del IDES, comenzaron a intercambiar experiencias y proyectos, y ello derivó en las primeras reuniones de centros de investigación económica que comenzaron a realizar congresos en forma conjunta. Pronto se sumarían otros como la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), la Oficina de Estudios para la Colaboración Económica Internacional de Fiat Concord, la Oficina de Estudios Económicos de la Confederación General Económica y grupos de estudios de la Unión Industrial Argentina.¹⁵ En ese contexto Ferrer armó el Centro de Estudios de Coyuntura del IDES, básicamente con el grupo de economistas que lo habían acompañado en su paso por el ministerio de la provincia de Buenos Aires, entre los que se encontraban Samuel Itzcovich, Arturo O'Connell, Norberto González, Guillermo Calvo, Leonardo Anidjar, Juan Sourrouille y Mario Brodherson. Los informes de ese centro fueron pioneros en el análisis de las variables macroeconómicas argentinas y tuvieron gran repercusión; de hecho, cada número era discutido en un evento especial de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires por todo el establishment de economistas de la época.

En 1964 Ferrer publicó un artículo donde reflexionaba a partir de una conferencia que François Perroux había dictado en la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires, referida a los problemas de la industrialización en los países desarrollados.¹⁶ Perroux distinguía dos tipos de industrias: las dinámicas o propulsoras y las pasivas o impulsadas. Entre las primeras se encontraban la química, la petroquímica, la mecánica eléctrica, la siderurgia y la de maquinaria y equipos; entre las segundas mencionaba a las textiles, cueros, metalúrgica liviana y alimentos. Eran las primeras las que desempeñaban un papel clave en el proceso de desarrollo como motor del progreso técnico de la capitalización y del aumento de la productividad en el conjunto del sistema económico. La instalación de grandes empresas dentro del campo de las industrias dinámicas creaba la necesidad de expandir las instalaciones para los transportes, las comunicaciones, la generación de energía, posibilitando de manera indirecta la elevación de la eficiencia de las otras actividades.

Además, las industrias dinámicas fabricaban los productos de demanda más activa en el mercado mundial: su expansión permitía el aumento del comercio internacional y una mayor interdependencia de las diversas economías nacionales. En cambio, las pasivas avanzaban sólo como consecuencia de la asimilación y la incorporación de nuevas maquinarias y equipos generados en el sector de las ramas dinámicas. Desde el punto de vista del desarrollo no constituían un sector esencialmente promotor sino promovido, lo que en algún punto evocaba a la división keynesiana de factores (de demanda) autónomos o inducidos.

Las ideas de Perroux -que quizá influyeron en Ferrer más de lo que él mismo evoca- le permitieron extractar varias conclusiones aplicables a la experiencia argentina. En este país el desarrollo manufacturero se había concentrado básicamente en las industrias pasivas o impulsadas mientras que el escaso avance de la industria dinámica provocaba la dependencia de las importaciones de equipos e insumos. En consecuencia, la incorporación de esos bienes dependía de la capacidad de importar, que en el largo plazo tendía al estancamiento por el consecuente atasco de las exportaciones agropecuarias. Todos los desequilibrios dependían finalmente del insuficiente desarrollo de las industrias dinámicas: la inflación, el estrangulamiento externo y otras complicaciones económico-financieras.

Decía Ferrer:

Ahora sabemos además que para sentar las bases de un desarrollo sostenido no basta con una industrialización concentrada en las manufacturas pasivas o impulsadas, como postulaba la CEPAL inicialmente. Ello provocó una diversificación formal de la estructura del empleo y de la producción en la cual el sector industrial y la población urbana se asemejan en su importancia relativa al de países avanzados.

Sin embargo, por el pobre desarrollo de las ramas dinámicas la economía nacional se estancó en el largo plazo y "no será posible quebrar el estancamiento sin un esfuerzo vigoroso de expansión de las dinámicas y de integración de la estructura económica".¹⁷

Ya en ese artículo Ferrer señalaba que desde la segunda mitad del siglo XIX se habían presentado dos grandes modelos: uno abierto, que culminó en los años treinta y otro que "sobreagrega al esquema apoyado en la economía agropecuaria de exportación las industrias pasivas", ninguno de los cuales incorporaba a las industrias dinámicas. "En el primero -decía- el impulso de crecimiento se originaba en la demanda mundial y una vez que se estancó entró en crisis. En el segundo las pasivas compensaron en parte la pérdida del viejo impulso mediante una sustitución de importaciones. Pero una vez consumada, la máxima sustitución posible de las importaciones sencillas esta estructura también entró en crisis en torno a 1950."

Para Ferrer, la única vía hacia el desarrollo estaba dada por un profundo cambio estructural, en el cual las industrias dinámicas fuesen el motor del crecimiento. En su opinión, no había trabas para esa expansión: "el país tiene un gran mercado interno, un nivel cultural y técnico relativamente elevado, amplios recursos naturales y, lo que es más importante, una capacidad de generación de ahorro que permite enfrentar el desarrollo de las industrias dinámicas". Además, Ferrer entendía que era posible conseguir el apoyo financiero técnico del exterior para proyectos específicos. Si no se había logrado hasta ese momento sólo era por errores de conducción de la política económica, sujeta además a los problemas políticos e institucionales de Argentina.

En este sentido, el papel del Estado para impulsar las industrias dinámicas resultaba clave, dándole un nuevo giro a sus ideas de 1956. Ello permitiría resolver uno de los dilemas que advertía Ferrer:

Es casi seguro que un país que quiere acelerar la expansión de estas industrias el nivel tecnológico sea bajo y sea difícil el nucleamiento espontáneo de inversores para llevar a cabo grandes proyectos y que existan otras alternativas de inversión más rápidamente rentables [...] que atraigan con mayor intensidad al inversor privado. Para superar estos obstáculos es indispensable que el Estado preste un apoyo decidido a la ejecución de los proyectos en la industria dinámica.

La batería de apoyo en la que pensaba Ferrer incluía créditos especiales, suscripción de parte del capital inicial, concesión de avales y otras garantías, protección aduanera (que impulsase pero no constituyese una protección ineficiente a largo plazo), desgravaciones impositivas, etc. Aún más, el Estado debía llenar el vacío que podía dejar la iniciativa privada en el caso de que todos estos estímulos fuesen insuficientes, promoviendo directamente proyectos específicos. Sin esta política clara y decidida de apoyo al impulso de las industrias dinámicas por parte del Estado, la experiencia histórica -señalaba Ferrer- revelaba que la expansión de esas actividades era gravemente obstaculizada por distintos sectores. En otras palabras, para solucionar el problema del subdesarrollo, debían modificarse los principios neokeynesianos de los modelos de crecimiento equilibrado y adoptarse un modelo de crecimiento desequilibrado, en línea con las ideas que en ese momento postulaban Rosenstein-Rodan y Hirschman, o como una variante de los enunciados de Perroux para el desarrollo espacial.

Para ese entonces las ideas de conformar un modelo integrado estaban claramente presentes en la propuesta de Ferrer; todavía restaba considerar no sólo las potencialidades del mercado interno sino las del comercio internacional para alcanzar la eficiencia derivada de la utilización de economías de escala en esos grandes proyectos de la industria dinámica.

El debate de los años sesenta. El "modelo integrado y abierto"

Las ideas de Aldo Ferrer, en parte enunciadas en sus trabajos previos, cristalizarían en su presentación de 1966 en una reunión organizada en el Instituto Di Tella, que contó con una amplia respuesta por parte de distintos economistas nacionales y extranjeros y gran repercusión en la prensa especializada.¹⁸ Entre los economistas argentinos y extranjeros que participaron de la conferencia Estrategias para el Sector Externo y Desarrollo Económico había cierto consenso en torno a lo que Brodersohn llamó "la necesidad de redefinir la estrategia de industrialización, aumentando el énfasis de las exportaciones de bienes manufacturados".¹⁹ Para ese entonces era claro que el sector industrial tenía un papel importante en la dinámica de la economía argentina y que la persistencia del estrangulamiento externo mostraba los límites de la sustitución de importaciones "fácil", y aun de la estrategia desarrollista en sí misma. El ciclo económico característico del modelo sustitutivo estaba determinado por la rigidez de la oferta de productos exportables y por la dependencia de la estructura industrial y las pautas de consumo respecto de las importaciones de insumos, capital físico y tecnológico, y productos diferenciados de consumo corriente, durables o de lujo.

Las fases expansivas se veían, con recurrencia, fuertemente estranguladas por la tendencia al desequilibrio en el balance de pagos. Durante esas fases crecía la demanda de importaciones, que requería un egreso de divisas superior a los descendentes saldos exportables; se gestaban así las condiciones que forzaban una devaluación de la moneda nacional, medida que desencadenaba un ajuste recesivo, tal como había ocurrido en 1949-1952, 1959 y 1962, por ejemplo. El alza del tipo de cambio se transmitía a los precios, el salario real se deprimía y caía el consumo. La contracción de la demanda interna incrementaba la oferta de exportaciones y reducía las importaciones, lo que permitía cerrar la brecha en la cuenta corriente del balance de pagos y recrear las condiciones para una nueva fase expansiva.

La rigidez de la oferta de bienes exportables fue identificada como un grave lastre para el desarrollo económico. En la composición de las exportaciones eran predominantes los productos agropecuarios, y la producción pampeana registraba un estancamiento relativo -con sensibles consecuencias para el conjunto de la economía- cuya explicación también generó gran interés en los años siguientes.

Para ser exitosa la industrialización sustitutiva tenía que lograr una reducción progresiva del nivel de importaciones; cumplir esa condición resultaba fácil en una primera etapa, pero a medida que avanzaba el proceso la producción local de los bienes que quedaban por sustituir requería una alta intensidad de importaciones y, en consecuencia, los cambios en la composición de la demanda originaban un alza en el coeficiente global de importaciones que contrarrestaba la reducción que había sido obtenida inicialmente a través de la sustitución.²⁰

Las dificultades para seguir contrayendo el coeficiente global de importaciones ponían de manifiesto los límites de la estrategia "desarrollista" orientada al mercado interno. Aunque ya en los años cincuenta se había completado la sustitución de casi todos los bienes finales importados por producción nacional, los requerimientos de insumos y bienes de capital, acrecentados progresivamente por el desarrollo industrial, mantenían una fuerte dependencia respecto a su provisión externa. La etapa "fácil" de industrialización sustitutiva se había agotado, pues el propio avance del proceso renovaba la necesidad de divisas: la demanda de importaciones no desaparecía sino que se reconfiguraba. Pese a que desde mediados de la década de los sesenta se había registrado un crecimiento continuo y acelerado de las exportaciones industriales, la proporción de las exportaciones en el valor bruto de producción era muy baja para todas las ramas industriales, con excepción de la producción de alimentos; de acuerdo con los autores que analizaron las estadísticas relevantes, las ventas externas mostraban escasa incidencia desde la perspectiva del crecimiento industrial.²¹ De forma paralela, el fenómeno de la "extranjerización" suscitó gran atención, pues suponía una pérdida de soberanía y amenazaba con llevar a la "desaparición" del empresariado local, además de agravar la situación de las cuentas externas por el envío de utilidades de las firmas transnacionales a sus casas matrices. La presencia de esas empresas aceleraba además los procesos de concentración en la industria aun cuando se consideraba positivo su efecto por la introducción de tecnologías modernas.

En su presentación Aldo Ferrer mostró que el estrangulamiento externo del crecimiento económico era resultado de la particular relación entre el sector industrial y el sector externo que caracterizaba a la industrialización sustitutiva; explicaba que el desequilibrio exterior "origina fluctuaciones profundas y frecuentes de la producción y el empleo" que "determina una subutilización permanente de la capacidad industrial instalada que sólo podría funcionar en condiciones de ocupación plena con un nivel de importaciones que el país no se puede permitir". Señalaba, además, que el desequilibrio externo "obstaculiza la acumulación de capital, particularmente en los sectores básicos de infraestructura, debido a la dificultad de importar maquinaria y equipos de exterior", y que "provoca un creciente nivel de endeudamiento con el exterior que gravita severamente sobre el balance de pagos".²²

Ferrer también reconocía como principal problema el "aislamiento del resto del mundo"; la restricción indiscriminada de importaciones y la falta de selectividad general habían hecho que la política de industrialización fuera inconsistente; el altísimo nivel de protección efectiva había estimulado un desarrollo industrial concentrado en las ramas productoras de bienes finales, y el aislamiento de la competencia externa permitía la supervivencia y expansión de amplios sectores del tejido industrial que producían con costos mayores a los internacionales.

Ferrer pugnaba ahora por una estrategia de industrialización que apuntase a pasar de un "modelo integrado y autárquico" a uno "integrado y abierto", esto es, con capacidad de exportar productos en diversas fases del ciclo manufacturero. Contestaba así al ataque al "integracionismo vertical" introducido en la reunión por Guido Di Tella, argumentando que era factible desarrollar industrias básicas eficientes en la estructura económica argentina.²³ La integración vertical de la estructura industrial argentina era necesaria porque "la capacidad de generar y de asimilar el progreso técnico depende en gran medida del desarrollo de las industrias básicas y técnicamente complejas".²⁴ Por otra parte, era necesaria para tener capacidad de adaptación a "las cambiantes condiciones del mundo externo", pues aumentaba la gama de productos exportables -extendiéndola a los bienes complejos cuya demanda internacional era la más dinámica- y permitía una mayor flexibilidad de la estructura productiva. La consigna era, entonces, que además de incrementar las escalas de producción y los niveles de eficiencia, había que ampliar el "espectro manufacturero".

El MIA permitiría obtener las economías de escala en industrias básicas y técnicamente complejas a través del establecimiento de plantas que abastecerían el mercado interno y también tendrían capacidad exportadora. El eslabonamiento de los procesos industriales -entre ramas, dentro de ellas, aun al nivel de planta- satisfaría los requisitos tecnológicos en aquellas actividades que sólo podían funcionar eficientemente con un alto grado de integración. De este modo las exportaciones de manufacturas serían lo bastante diversificadas como para aprovechar las oportunidades de exportación de diversos productos industriales. En este programa, la eficiencia era una variable fundamental a preservar. En palabras de Ferrer, la integración vertical de la industria "no implica, pues, autarquía, y, por el contrario, es condición fundamental del incremento del comercio exterior".²⁵

Las ideas del MIA ya estaban consolidadas hacia 1968 cuando Ferrer impartió una conferencia sobre las prescripciones de ese modelo.²⁶ Poco después, y pronto a asumir como ministro, Ferrer haría mayor énfasis en el problema de la participación del capital extranjero, indicando la necesidad de que "se halle en manos nacionales una proporción apreciable del control sobre el aparato industrial y de la tecnoestructura", con el fin de apuntalar las posibilidades exportadoras de la industria local.²⁷ En esta propuesta el sector público tendría un papel destacado en el apoyo de la empresa nacional, no sólo desde el punto de vista de la inversión en infraestructura, sino también como demandante y orientador de la producción industrial.

 

El impacto de las nuevas ideas en la política industrial

Poco después de ese debate algunos economistas formularon explicaciones analíticas precisas de la dinámica de la economía determinada por esas características estructurales.²⁸ En los años siguientes, la conciencia industrial exportadora (que comprendía interpretaciones diversas y prescripciones de política diferenciadas) enmarcó las alternativas de la política económica, que de alguna manera recogió parte de sus propuestas. De hecho, el proyecto de Adalbert Krieger Vasena, ministro a partir de 1967 del gobierno militar de Juan Carlos Onganía, destilaba aquella filosofía de "modernizar" la economía argentina mientras propugnaba de manera simultánea por la estabilidad como condición necesaria: "racionalizar" la estructura industrial para hacerla "eficiente", transformarla en una economía abierta, esto es, que tuviese segmentos competitivos internacionalmente.

La devaluación compensada con retenciones que se aplicó en 1967 equivalía al establecimiento de un doble tipo de cambio, que apuntaba a adaptar los intercambios económicos internacionales a la estructura productiva desequilibrada. Al mismo tiempo fueron incrementados sucesivamente los subsidios cambiarios a las exportaciones industriales, pues aun con el tipo de cambio devaluado sólo algunos sectores de la estructura industrial eran competitivos internacionalmente. También fueron rebajados los aranceles a las importaciones para compensar el efecto cambiario en los costos de la producción industrial y mantener el acicate de la competencia internacional.

El eje principal de la estrategia pasaba por alentar las exportaciones industriales, además de impulsar la producción local de insumos intermedios y de bienes de capital con la idea de avanzar en la sustitución de importaciones y ofrecer bienes a menores costos para el conjunto del entramado industrial. De hecho, entre 1967 y 1970 más de una decena de proyectos específicos se iniciaron en el área de la siderurgia, la petroquímica, el papel, la metalurgia y la química. Esos proyectos fueron definidos en su mayoría por organismos técnicos de la burocracia estatal y contaron con fuerte apoyo del sector público, que actuaba acrecentando las posibilidades financieras de los grupos locales, con medidas idénticas a las que previamente había enumerado Ferrer.²⁹

De todos modos, la necesidad estructural de tecnificar los procesos productivos ataba a la industria nacional a los países centrales, que controlaban la producción y circulación de tecnología avanzada. El fenómeno de la dependencia tecnológica, caracterizado por la consolidación del predominio del capital extranjero en los sectores más dinámicos de la industria y el correlativo incremento de importación de tecnología avanzada, determinaba estrechas condiciones de posibilidad para el desarrollo del proceso de industrialización. Poco después comenzarían a discutirse los rasgos de la "dependencia tecnológica" del patrón de industrialización argentino.³⁰

Oscar Braun había hecho una interesante lectura de las estrategias de industrialización en boga cuando sostuvo que el programa de Krieger reflejaba la consolidación del proceso de concentración industrial y la hegemonía alcanzada por el "capitalismo monopólico dependiente". Así lo sugieren las opiniones de prestigiosos contemporáneos: Brodersohn había señalado que "Argentina debe replantear su política económica hacia un redimensionamiento de sus empresas industriales a fin de aprovechar los rendimientos crecientes a escala", mientras que Di Tella consideraba la concentración como un "fenómeno definidamente conveniente", y Ferrer afirmaba que la reconversión industrial debía "lograr la concentración de empresas con vistas a establecer unidades productivas de dimensión, tecnología y capitalización suficientes para producir eficientemente".³¹

Como veremos a continuación, en 1970, con la llegada de Aldo Ferrer al gabinete de ministros, la política económica abandonó el eslogan de la estabilidad y buscó promover el desarrollo de las industrias de capital nacional.³² La estrategia no era otra que lograr una mayor integración económica promoviendo el desarrollo de las industrias de base y la descentralización regional -y estimulando las exportaciones industriales, esto es aplicar el MIA.

En ese contexto, muchos de los proyectos fueron redefinidos con el objeto de incrementar la participación estatal o nacional, un proceso que procuró avanzar en la argentinización del sistema, para "lograr que los recursos nacionales, el ahorro interno y el ahorro externo que se canaliza al país, en vez de volcarse, como es tradicional, en las industrias dinámicas a través de subsidiarias de empresas extranjeras, se fuera volcando en empresas bajo control nacional".³³ De todos modos, esas definiciones de largo aliento fueron condicionadas por las políticas que reclamaba una coyuntura dominada por los problemas del sector externo y la puja distributiva, y claramente por la inestabilidad político-institucional que asoló a Argentina en esos años y los siguientes, producto en gran medida de la exclusión política del peronismo. Con todo, muchos de esos proyectos de integración vieron la luz años más tarde, cuando la industria había dejado de ser el eje de la acumulación en Argentina y no se promovía su desarrollo.

 

La gestión ministerial de Ferrer

A mediados de 1970 la junta militar decidió relevar al "absolutista" Juan Carlos Onganía de la presidencia que venía ejerciendo de facto la "revolución argentina" desde 1966.³⁴ Krieger Vasena ya había sido removido de su cargo luego del cordobazo a mediados de 1969 (reemplazado por José María Dagnino Pastore, a la sazón secretario del Conade), mientras que el asesinato de Pedro Eugenio Aramburu en junio del año siguiente implicó el fin de la gestión de Onganía.³⁵ En el terreno social, el país se vio signado por una creciente conflictividad, cuya máxima expresión fue el surgimiento del sindicalismo clasista de base y los movimientos guerrilleros.

La junta de comandantes se debatía entre la profundización de la "revolución" o la rehabilitación del juego político democrático terminando con la larga proscripción del peronismo. Sin embargo, en el terreno económico la coincidencia era clara: era necesario un cambio de rumbo.³⁶ La administración anterior, en su búsqueda "eficientista" y "racionalizadora", en realidad había expresado "una decidida ofensiva de la gran burguesía" que -como dijimos- había habilitado una mayor extranjerización de la economía argentina, notoria especialmente en los sectores industriales y financieros.³⁷

Esta pérdida de "soberanía nacional" y la creciente agitación interna impulsaron a la cúpula militar a buscar una salida que les permitiera estar más estrechamente asociada a las decisiones de gobierno. Se intentó avanzar en la postulación de un "verdadero" proyecto nacional de la "revolución argentina" en contraposición a lo que se había consolidado durante el onganiato, que no había buscado "lograr el máximo de autonomía posible" para el país.³⁸

En ese contexto se designó a Roberto Levingston en la presidencia de facto, quien debía consultar a la junta de comandantes -encabezada por Agustín Lanusse- todas las decisiones importantes.³⁹ La junta también eligió a la mayoría de los miembros del nuevo gabinete de ministros antes de que asumiera Levingston.⁴⁰ Una vez instalado, el nuevo presidente intentó buscar el apoyo de los sectores en teoría previamente desplazados por la política de Krieger Vasena: fundamentalmente, los empresarios industriales nacionales (vinculados a la Confederación General Económica) y también los sindicatos "participacionistas" de la Confederación General del Trabajo, que tenían por otra parte diálogo estrecho con Aldo Ferrer. El cordobazo había mostrado, según la lectura de estos sectores, los límites de la estrategia liberal y "sin contenido social" que venían impugnando previamente, en oposición a su propuesta "socialmente justa del desarrollo nacional".⁴¹ En sus intentos por acercarse a los trabajadores el gobierno se comprometió a restaurar el régimen de convenciones colectivas y a garantizar el salario real frente a la inflación.

Quedaba claro que la hegemonía del capital monopolista industrial, base social de sustentación original de la "revolución argentina", comenzaba a quebrarse superada por una coyuntura en que tomarían creciente peso aquellos sectores antes subalternos. El cordobazo permitió vislumbrar "la emergencia de una crisis social, cultural y política, una verdadera crisis orgánica, por medio de la cual la sociedad avanzaba sobre un Estado que, pese a su autoritarismo (o porque solo se sostenía sobre el autoritarismo) iba a ser nuevamente desbordado".⁴² La crisis no respondía al elemento económico, sino que expresaba una profunda fractura social en torno al bloque dominante hasta ese momento.⁴³ Entonces la política económica pudo ganar algunos grados de autonomía y "girar" hacia el nacionalismo, buscando otra base de sustentación frente a una situación política y social cada vez más explosiva, donde la exclusión política del peronismo se presentaba a esa altura, y cada vez más, difícilmente sostenible.

De ese modo se desatarían algunos acontecimientos que tendrían un peso persistente en el futuro: la formulación de un modelo económico que en sus líneas más generales demarcará el funcionamiento de la economía argentina durante la última etapa sustitutiva de importaciones, antes del "quiebre liberal" y la rehabilitación del peronismo, fuerza mayoritaria largamente proscripta del juego democrático. Nos referiremos en lo sucesivo al primero de esos puntos, relacionado con la política económica y la estructura industrial argentina a principios de los setenta.

En ese sentido, debe subrayarse el arribo de Aldo Ferrer como funcionario del gobierno como el cambio más notorio dentro de los elencos ministeriales, quien propondría un rumbo nacionalista para la política económica con el basamento teórico del MIA.⁴⁴ Desde el punto de vista ideológico, el "giro nacionalista" gozaba en general del apoyo de los sectores castrenses (influenciados por la experiencia de Velasco Alvarado en Perú) y de los partidos políticos mayoritarios. Más concretamente, la propuesta de política económica de la junta otorgaba un papel protagónico al Estado y a las fuerzas armadas para promover el desarrollo de la industria pesada y la operación de empresas de energía, comunicaciones, transportes y producción metalúrgica, siendo consistentes con los planteamientos del MIA.⁴⁵

De modo que las líneas de gobierno del régimen militar se modificaron, perdiendo en parte sus rasgos autoritarios frente a la elevada movilización social. Por un lado se mitigaron sus atributos más opresivos y por otro buscó separarse del capital extranjero. En la particular coyuntura de mediados de 1970 el "giro nacionalista", recostándose sobre los grandes sindicatos y la burguesía nacional, no aparecía como una empresa imposible de acometer.⁴⁶ Esa "opción" dio el marco general de la estrategia de Levingston al frente de la presidencia, quien parecía confiado en sus posibilidades de lograr una atmósfera conciliatoria dentro del país y en lograr apoyo para su gobierno.⁴⁷

Ferrer primero fue designado en el Ministerio de Obras y Servicios Públicos donde desarrolló una fuerte política de impulso de la infraestructura básica, desplegando una planificación operativa de largo aliento que pretendía ofrecer un horizonte de demanda más estable para favorecer la inversión empresaria.⁴⁸ Las grandes obras ejecutadas desde el ministerio -eje central de la estrategia de desarrollo propuesta por Ferrer- procuraban establecer un círculo virtuoso de crecimiento autosustentado en el aprovechamiento de crecientes economías de escala y de exigencias de calidad y precio.⁴⁹

Bajo este nuevo impulso, los proyectos de la cartera ministerial se multiplicaron en seguida; se procuró la resolución de los expedientes inmovilizados del complejo ferro-vial Zárate-Brazo Largo, las represas de Salto Grande, Yaciretá y El Chocón-Cerros Colorados (Hidronor) y se promovió la construcción del gasoducto del sur, la autopista Buenos Aires-La Plata, la electrificación del ferrocarril General Roca, entre otros planes de aumento de infraestructura básica del país.⁵⁰ Además se procuraba que los proyectos fueran enteramente financiados mediante la canalización del ahorro interno y la inversión pública.⁵¹ En ese sentido, solamente el Estado podía llevar a cabo la planificación del desarrollo en infraestructura, dado que Ferrer pensaba que "la empresa privada no es bastante poderosa o previsora para acometer esa tarea".⁵²

Mientras tanto, el nombramiento de Carlos Moyano Llerena en Economía -por el renunciante Dagnino Pastore- indicaba un cierto intento continuista en la política económica, que pretendía ser un freno a los sectores más ligados al desarrollismo.⁵³ Sin embargo, las crecientes presiones sociales e inflacionarias llevaron a un acentuamiento de la estrategia de Levingston, que llevó a Ferrer a la cartera económica en octubre, cifrando en el éxito de sus propuestas la posibilidad de seguir al frente del gobierno de la "revolución argentina". Levingston pretendía evitar el regreso de la "vieja clase política" y conformar un nuevo movimiento a favor del ideario castrense, pero para eso era necesario sostener el plan de Ferrer durante al menos cinco años para que rindiera frutos perceptibles, lo que implicaba una dificultosa empresa -casi inalcanzable- dada la situación del país.⁵⁴

En noviembre se dieron a conocer los nuevos lineamientos económicos: se buscó reorientar el crédito y para ello, sobre el antiguo Banco Industrial, se creó el nuevo Banco Nacional de Desarrollo con funciones mucho más amplias que las que tenía la anterior entidad.⁵⁵ Los otros objetivos que permitirían materializar el MIA, pasaban por el fomento del desarrollo tecnológico propio y la promoción de la industria pesada mediante el favorecimiento de las empresas nacionales, en conjunción con un papel estratégico para el Estado mediante el direccionamiento de su poder de compra (orientación ya iniciada por Ferrer al frente de Obras Públicas). Ferrer ya había explicado que "el empleo inteligente de ese poder de compra a través de las inversiones en obras, adquisición de equipos, etc., puede contribuir muy eficazmente al desarrollo de la industria y de la tecnología nacional".⁵⁶

Estas ideas alcanzaron a verse sistematizadas en el Plan de Desarrollo y Seguridad, 1971-1975, y su complemento, la Ley 18875 de "compre nacional".⁵⁷ El plan había sido elaborado por el CONADE bajo dirección de Javier Villanueva (colaborador de Ferrer, designado luego de la renuncia del general Guglialmelli, de orientación frondizista) y fue la patente cristalización del rápido cambio de rumbo por el que "el proyecto industrialista fue ampliado con nuevos instrumentos".⁵⁸

En líneas más generales la política de Ferrer fue en parte un abandono de los objetivos "puramente eficientistas" de la experiencia anterior. Incorporaba la preocupación por mejorar la calidad de vida de la población simultáneamente con la voluntad de avanzar hacia una estructura industrial más competitiva. De algún modo se intentó retornar a experiencias de tipo nacional-reformista, balanceando el énfasis entre los términos eficiencia y equidad, que habían enmarcado la política económica de posguerra.⁵⁹

Dadas la conflictiva situación político-social, las crecientes presiones inflacionarias (asociadas a la provisión de carne) y sobre el balance de pagos, la apuesta de Ferrer de apoyo a la industria nacional apenas pudo desenvolverse, jaqueada por las tensiones presentes en la dinámicas de corto plazo. Más aún, a poco de iniciado su periodo se volvió palpable la divergencia de miras del nuevo presidente con la junta de comandantes, para quienes "la restauración de la democracia y no el desarrollo económico era la gran meta de la 'revolución argentina'".⁶⁰ Ello apuntaba a profundizar un contexto cada vez más hostil para Levingston con una pérdida creciente de apoyo de las fuerzas armadas.

 

La salida de Ferrer y los efectos perdurables del MIA

Ferrer había dicho al inicio de su gestión que en 90 o 100 días de aplicación su programa económico tendría efectos irreversibles.⁶¹ Su nombramiento formal en el Ministerio de Economía apenas alcanzó a 148 días (a los que quizá se deberían adicionar los cuatro meses al frente de Obras Públicas) y ciertamente los resultados palpables de su política económica excedieron en mucho ese lapso. Específicamente en el terreno industrial, la estrategia de "argentinización" modificaría varios proyectos originados en el periodo anterior, de forma tal que un importante conjunto de firmas de capital nacional cobrarían importancia en la integración de la matriz manufacturera nacional: Aluar (aluminio), Papel Prensa y Papel Tucumán (papel para diarios), Alto Paraná y Celulosa Puerto Piray (pasta celulósica), Álcalis de la Patagonia (soda Solvay), integración de Propulsora Siderúrgica (acero), pueden hallarse entre las principales.⁶² A ellas se les debería sumar algunas otras grandes empresas privadas argentinas, como Laboratorios Bagó (química), Acindar (acero), Fate (neumáticos) o Pescarmona (metalmecánica), Techint, beneficiadas indirectamente por el reacomodamiento del papel estratégico del Estado en el proceso de acumulación y el surgimiento del "complejo estatal-privado".⁶³ Finalmente, dentro de las firmas industriales de capital estatal, fueron el resultado más sobresaliente del mismo proceso la ampliación de la Sociedad Mixta Siderurgia Argentina (SOMISA) y la constitución de las dos grandes petroquímicas: General Mosconi y Bahía Blanca.⁶⁴

Debe notarse que, en función de los requisitos necesarios para levantar nuevas instalaciones en los sectores más avanzados de la industria de base (en términos de plazos, capital hundido, riesgos asumidos, necesidades de planificación, etc.), esa "lógica" de promoción industrial implicaba forzosamente que los beneficios se concentraran, favoreciendo el surgimiento de pocas empresas enormes por rama. De modo que la promoción sectorial funcionaba en sí misma como una estrategia de promoción empresarial. En tanto la política económica fomentaba la industrialización pesada para completar los "casilleros vacíos" con el objetivo fundamental de cerrar la brecha de divisas que el mismo crecimiento manufacturero ocasionaba, había poco espacio en el mercado local para el surgimiento de varias firmas competitivas en cada sector.⁶⁵

No todas lograron llevar a cabo sus planes de instalación o ampliación, pero las que sí lograron entrar más o menos rápidamente en funciones (Aluar, Papel Prensa, las celulósicas, Petroquímica General Mosconi), además del objetivo inmediato de avanzar en la industrialización "pesada" mediante la aparición de un nuevo grupo de empresas de capital nacional, permitieron a mediano plazo la realización de los objetivos contenidos en la planificación original, a pesar de que ella prácticamente no fue aplicada: se consiguieron instalaciones eficientes con aprovechamiento de economías de escala, lograron diversificar la matriz exportadora del país aportando divisas por sus colocaciones en el exterior (motivadas en muchos casos por el achicamiento posterior del mercado local) y se avanzó en la desconcentración regional de la actividad económica. El impulso original demostró que "las inversiones eran grandes y las apuestas difíciles pero realizables. Los presuntos escollos de divisas, capital y tecnología fueron superados con más facilidad que las trabas de orden político y las presiones de los posibles perdedores".⁶⁶

El fin de la experiencia de Levingston se produjo porque políticamente el gobierno no logró ganarse el apoyo central de los sindicatos peronistas ni el de las grandes empresas. El énfasis del "giro nacionalista" de la política económica se había ubicado desde el inicio en el incremento a mediano plazo de la producción y la productividad de la industria argentina; sin embargo, la coyuntura se hizo presente frente a un nuevo contexto de crisis (con inflación y desequilibrio externo crecientes).⁶⁷ Así, un nuevo cordobazo (conocido como "viborazo") iniciado el 12 de marzo de 1971 no reprimido por el ejército, impulsó definitivamente a Lanusse a tomar la presidencia del país bajo su comando el día 22 y acelerar el proceso de normalización institucional permitiendo que el peronismo se presentara a elecciones democráticas.⁶⁸ El carácter más radical de esta rebelión, con un contenido claramente más clasista e insurreccional que la de 1969, expuso que el interregno de Levingston no había logrado superar la crisis social y política, sino que la misma se había profundizado, al mismo tiempo que se había perdido el apoyo del conjunto de las fuerzas armadas hacia el gobierno.⁶⁹

El eje se volvió a partir de entonces eminentemente político, la estrategia "defensiva" de Lanusse pretendía encontrar la mejor salida de los militares en el poder. La mayoría de los cuadros ministeriales se mantuvieron en el nuevo gobierno, con las salvedades de los ministros del Interior, de Bienestar Social y el secretario de Trabajo. Pero poco después la Ley 19064 disolvió el Ministerio de Economía y Trabajo, creando -por presión sindical y de los sectores agrarios- el de Agricultura y Ganadería y el de Trabajo y Previsión Social.⁷⁰ Las demás secretarías y reparticiones se recombinaron para formar los ministerios de Hacienda y Finanzas y de Industria, Comercio y Minería. Esta habría sido la manera que encontró Lanusse para desprenderse de Ferrer y bajar el grado de exposición del ministro de Economía, en el marco de un nuevo gobierno que dejaba de lado cualquier estrategia de largo plazo, hostigado por la explosiva situación política del país.⁷¹

 

Conclusiones

Hemos mostrado aquí el proceso de construcción de las principales ideas de Aldo Ferrer en torno a las cuestiones más salientes de la agenda de discusión entre los economistas argentinos durante las décadas que siguieron a la posguerra. A partir de 1950 Ferrer fue delineando un diagnóstico de la estructura económica y un esquema de política económica que permitiera resolver los problemas del subdesarrollo y lograr consolidar un sector manufacturero integrado y competitivo. Hacia los años sesenta sus propuestas se condensaron en el MIA que precisó el papel que las empresas nacionales y extranjeras debían desempeñar en el desarrollo, destacó la necesidad de impulsar las exportaciones manufactureras y el desarrollo tecnológico local, propuso la redistribución de los recursos financieros hacia la industria nacional y definió el lugar que el Estado debía ocupar direccionando el proceso con el fin de alcanzar la "argentinización" de la economía.

Ese proyecto reformista fue encarado cuando Ferrer fue convocado a formar parte de los gabinetes ministeriales en 1970. No obstante, para lograr los objetivos planteados, la tentativa "ferrerista" necesitaba recursos políticos que el gobierno de Levingston no había logrado cosechar.⁷² La compleja situación social del momento marcó los límites para una acción diseñada desde determinada lógica "económica" (mejor expresada en el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad, 1971-1975, y la Ley de "compre nacional"). Sin embargo, esa apuesta con algunas actualizaciones y necesarios matices -y otro basamento, para superar esa divergencia entre política y economía- serviría como fundamento para el programa de "Argentina potencia" del tercer gobierno peronista; claramente en lo tocante al intento de alianza con los sectores sindicales y la burguesía nacional, el papel dinamizador y central del Estado en el proceso de acumulación local y la búsqueda de una industria de base con capacidad exportadora.

El mismo Ferrer pareció abonar esta hipótesis a poco más de un año de iniciada la gestión de José Gelbard al frente del Ministerio de Economía, cuando comparando las políticas desplegadas por cada uno, apuntará que "aquello fue una 'patriada' para poner en marcha, con un débil respaldo popular, un proceso contra el cual estaban jugados intereses arraigados [...]. Ahora se trata de un proceso de ancha base institucional y política".⁷³ En igual dirección, recapitulando poco después sobre las restricciones del desempeño económico nacional, Ferrer ubicará los principales limitantes en la inestabilidad del sistema político. La incapacidad de resolver de manera ordenada los conflictos de intereses en juego habría sido el principal impedimento para un despliegue más amplio y estable del capitalismo argentino.

Con todo, más allá de las limitaciones que la dinámica política le impuso a la estrategia desarrollada a finales de 1970, ella permitió la aparición de un grupo de industrias nacionales de fuste que perdurarían en el tiempo; esos emprendimientos incluso se ubicarían en un lugar central de la estructura económica argentina durante el periodo siguiente, caracterizado por la desindustrialización, si bien selectiva, de la economía. De todos modos, aun cuando no deja de ser cierto que el Estado aportó todo lo necesario para forjar esas empresas prácticamente desde la nada, frente a la postrer experiencia argentina no puede menos que reconocerse el tremendo impacto que tuvo la (corta) aplicación de las ideas desarrollistas de Ferrer, procurando avanzar hacia la consolidación del MIA.

 

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Notas

¹ Prebisch había publicado el año anterior su Introducción a Keynes. Sobre el pensamiento económico de Prebisch por esos años, véase Dosman, Life, 2008, capítulos 10 y 11.

² Entrevista a Aldo Ferrer, realizada por Marcelo Rougier, 23 de mayo de 2008.

³ Ferrer, "Centros", 1950.

⁴ Ferrer, Estado, 1956, p. 7.

⁵ Ibid., pp. 8-9.

⁶ Ibid., p. 119, y CEPAL, Estudio, 1953.

⁷ Ferrer, Estado, 1956, p. 178.

⁸ Las participaciones de Alende que recogen las ideas de Ferrer pueden encontrarse en Agrupación Reformista de Graduados en Ciencias Económicas, Mesa, 1955, y Alende, "Respuesta", 1956. En esas intervenciones, más allá de algunos acuerdos generales con las ideas de Prebisch, se enfatizaba en la necesidad de apuntalar la industria nacional "en creciente y progresivo desarrollo" y defenderla de la competencia desleal del capital externo, mientras que para aquellos sectores "aún en débil y deficiente desarrollo" se promovía el concurso de las inversiones extranjeras.

⁹ En 1957 se dividió la Unión Cívica Radical en una fracción "intransigente" (UCRI) al mando de Arturo Frondizi enfrentada a la posición de Ricardo Balbín y sus seguidores, que fundaron el radicalismo "del Pueblo" (UCRP).

¹⁰ Este proceso se encuentra relatado en varios trabajos de Manuel Fernández López, por ejemplo, 50, s. a. También véase Olarra, Economía, 2004.

¹¹ Aldo Ferrer, entrevista citada, 30 de mayo de 2008. El libro de Furtado al que nos referimos es Formación, 1962 (original en portugués de 1959).

¹² Una idea que Ferrer ampliará poco después, incorporando los efectos de la devaluación sobre la espiral salarios-precios, en "Devaluación", 1963. Allí retomó los estudios de Julio Olivera, a su vez influenciados por los pioneros trabajos de Osvaldo Sunkel.

¹³ El último capítulo contenía una propuesta para superar esa condición del atraso del sector industrial, que llamativamente se denominaba "las precondiciones de la economía industrial integrada".

¹⁴ Prebisch, Dinámica, 1963.

¹⁵ Fernández, 50, s. a.

¹⁶ Ferrer conocía los trabajos de Perroux, pero recuerda que no era un referente particularmente importante para sus ideas. Aldo Ferrer, entrevista citada, 13 de septiembre de 2010.

¹⁷ Aldo Ferrer, "Industrialización y desarrollo", Pregón, 28 de junio de 1964.

¹⁸ Entre los participantes se encontraban David Félix, Daniel Schydlowsky, Bela Balassa, Richard Mallon, Angus Madison, Rondó Cameron, Markos Mamalakis, Juan Alemann, Carlos Díaz Alejandro, Víctor Elías, Norberto González, Samuel Itzcovich, Rolf Mantel, Ángel Monti, Carlos Moyano Llerena, Larry Sjaastad, Víctor Urquidi, Javier Villanueva y Guido Di Tella, entre otros. Albert Hirschman, Osvaldo Sunkel, Julio Olivera y José María Dagnino Pastore, si bien habían confirmado su presencia, por distintas razones finalmente no asistieron. Un detalle del ambiente en el que se llevó a cabo el evento puede encontrarse en "Economistas, reunión de familia", Primera Plana, 20 de septiembre de 1966.

¹⁹ Introducción en Brodersohn, Estrategias, 1970.

²⁰ Para una explicación de este tipo véase Félix, "Más", 1970, pp. 129-200.

²¹ Gerchunoff y Llach, "Capitalismo", 1975.

²² Ferrer, "Desarrollo", 1970, p. 479.

²³ Para Di Tella, la intervención del Estado se justificaba por "la existencia de costos decrecientes, factores ociosos, desigual distribución de ingresos y economías externas", pero debía, sin embargo, conformar cuidadosos "criterios de selección de actividades industriales" que permitiesen alcanzar un óptimo en el que se maximizaría la "utilidad social". Debían promocionarse aquellas industrias adecuadas a la dotación relativa de factores de la economía argentina, lo cual permitiría producir con costos internacionalmente competitivos. Di Tella recomendaba concentrar el esfuerzo económico en un conjunto reducido de industrias para aprovechar plenamente las economías de escala y alimentar la exportación manufacturera; sostenía que sería imposible alcanzar eficiencia internacional en todos los sectores, y proponía reemplazar el patrón de desarrollo industrial de integración vertical por un esquema industrial-exportador especializado de acuerdo con ventajas comparativas. Esta estrategia cuestionaba los principios que habían guiado una precaria política industrial en oposición a la doctrina de la especialización de acuerdo con ventajas comparativas. Di Tella criticaba el principio de reafirmar la soberanía nacional y (de forma implícita) el de estimular el nivel de empleo, que había estado estrechamente ligado a la asidua referencia a las "industrias básicas". Tella, "Criterios", 1970. También véase Tella "Estrategia", 1969. Un análisis de estas ideas en Rougier, Industria, 2004, cap. 2, y Rougier y Fiszbein, Frustración, 2006, cap. 1.

²⁴ Ferrer, "Desarrollo", 1970, pp. 475-495.

²⁵ Ibid., p. 485.

²⁶ Esa conferencia fue publicada en Ferrer, "Hacia", 1970. Las ideas son básicamente las mismas que las expresadas en su disertación en el Instituto Di Tella, con algunos énfasis específicos. La nota más sobresaliente se refiere a la política científico-tecnológica. Dice Ferrer (p. 18) que la industria pesada sienta las bases del desarrollo científico, pero este tiene que ser explícitamente apoyado ya sea para avanzar en la copia de los desarrollos del exterior como en el desarrollo de técnicas originales adaptadas a los recursos del país. Apoyándose en las especulaciones de Jorge Sábato y Natalio Botana se opone al simple impulso de la producción pesada sin atacar al mismo tiempo la dependencia respecto a la asistencia técnica del extranjero. Por ejemplo, expone que "después de haber instalado la siderurgia por largos años es todavía imposible expandir la capacidad productiva sin la asistencia técnica extranjera y la importación de bienes de capital" y ubica en situación opuesta a la industria nuclear, donde la infraestructura desarrollada y el impulso otorgado a la producción de equipos para las centrales nucleares nacionales "habilitaría al país a asentar su desarrollo en este importante sector de vanguardia en el talento de sus técnicos y científicos y en su propia industria".

²⁷ Ferrer, "Problemas", 1969, pp. 51-52.

²⁸ El más conocido de los modelos estructuralistas argentinos fue elaborado por Braun y Joy, "Model", 1968. Un mayor refinamiento analítico en Diamand, Doctrinas, 1973; Canitrot, "Experiencia", 1975, y Porto, "Modelo", 1975.

²⁹ Schvarzer ("Estrategia", 1978) sostiene que esos proyectos estaban en la lógica de profundizar el modelo de industrialización sustitutiva de importaciones y no destinados a incrementar la oferta exportable de productos manufacturados, aun cuando por economía de escala estaban diseñados en su mayoría para que la producción superara en mucho la absorción del mercado interno, dado que las proyecciones de crecimiento industrial indicaban que la demanda cubriría esa oferta en poco tiempo. No obstante, la producción eficiente de la industria básica, independientemente de su capacidad exportadora, generaría menores costos industriales y permitiría, indirectamente, que vastos sectores adquiriesen mayor competitividad para colocar su producción en el exterior, tal como sostenían Ferrer y otros economistas por ese entonces.

³⁰ Serían trabajos pioneros los de Monza, "Teoría", 1972, y Katz, Importación, 1972. El tema también sería tratado por Ferrer, Tecnología, 1974, y "Dependencia", 1976.

³¹ Véanse, respectivamente, Brodersohn, Estrategias, 1970, p. 19; Tella, "Criterios", 1970, p. 435, y Ferrer, "Desarrollo", 1970, p. 532. Braun y Kesselman ("Argentina", 1973, p. 46) registraron la contraposición entre la estrategia del capital extranjero y los intereses del capital nacional, y sostuvieron que la realización del "proyecto de acumulación" requería una complicada articulación de la alianza dominante: "suponía, por parte del sector hegemónico de los sectores dominantes y principal soporte de la estrategia de Krieger -la gran burguesía monopolista dependiente- la capacidad de imponer a su aliado y patrón -el capital imperialista radicado localmente-, una adhesión al desarrollo de la economía nacional".

³² Véase "Ferrer: el desarrollo vencerá a la inflación", Mercado, núm. 68, 29 de octubre de 1970, p. 16.

³³ Según expresa Ferrer en Pablo, Economistas, 1977, p. 162.

³⁴ Rouquié, Poder, 1994, p. 287.

³⁵ Para un pormenorizado relato de los efectos del aramburazo en relación con la caída de Onganía, véase Potash, Ejército, 1994, pp. 147-167. Sobre el cordobazo véase el detallado estudio de Brennan, Labor, 1994.

³⁶ Peralta, Economía, 2007, p. 132, y Amézola, "Cambio", 2001, p. 116.

³⁷ O'Donnell, Estado, 1996, p. 215.

³⁸ Canton, Política, 1971, p. 74. Un papel preponderante para la Junta de comandantes era un requisito establecido incluso previamente a la renuncia de Onganía. Potash, Ejército, 1994, p. 154.

³⁹ Entrevista a Roberto Levingston, realizadas por Marcelo Rougier, 28 de julio de 2009. El día anterior a la asunción del nuevo presidente, se dictó la Ley 18713 mediante la que se equiparaba la influencia de la Junta con la de aquel en lo referido a las responsabilidades legislativas, además de ser incluida como parte integral del gabinete ministerial.

⁴⁰ Potash, Ejército, 1994, pp. 178-180, y Roberto Levingston, entrevista citada, 28 de julio de 2009.

⁴¹ O'Donnell, Estado, 1996, p. 260.

⁴² Portantiero, "Economía", 1977, p. 548.

⁴³ Por el contrario, los indicadores económicos de la gestión de Krieger Vasena muestran el relativo "éxito" de su programa. Ello lo llevará a preguntarse frente al cordobazo: "¿cómo atribuir a la política económica del gobierno nacional los sucesos de mayo si sus protagonistas son los obreros mejor pagados del país?", en Delich, Crisis, 1974, p. 39.

⁴⁴ En Ferrer y Rougier (Historia, 2010, p. 56) se puede encontrar relatado el encuentro en Washington en que Ferrer y Levingston se conocieron a principios de 1970, donde se "puso de manifiesto la coincidencia en algunos de los enfoques planteados" por el primero, acerca de sus ideas fundamentales sobre el desarrollo nacional, que no eran otras que las del MIA. Roberto Levingston, entrevista citada, 28 de julio de 2009, y Aldo Ferrer, entrevista citada, 2 y 15 de mayo de 2008.

⁴⁵ Potash, Ejército, 1994, p. 178.

⁴⁶ En términos de la caracterización del Estado burocrático-autoritario, ello implicaba el relajamiento de (al menos) dos de sus características distintivas: la exclusión económica de los sectores populares y la profundización del proceso de industrialización periférica y dependiente. La alternativa nacionalista "requería que se desalojara a Onganía y se lo sustituyera por un grupo militar dispuesto a intentar [..] la aventura de un populismo post festum de la transnacionalización de la estructura productiva y de una aguda participación popular", véase O'Donnell, Estado, 1996, pp. 60-61, 283.

⁴⁷ Potash, Ejército, 1994, p. 195.

⁴⁸ "La política de obras públicas", El Cronista Comercial, 29 de junio de 1970. Luego, como ministro de Economía, Ferrer volverá a abonar la idea: "en materia presupuestaria, el papel activo de la inversión pública tiende a neutralizar la incertidumbre en varios sectores de la producción". Confirmado, año VI, núm. 297, 24 de febrero de 1971.

⁴⁹ "Los proyectos ambiciosos. El motor del crecimiento", Pulso, año IV, núm. 166, del 14 al 20 de julio de 1970.

⁵⁰ Véase Ferrer y Rougier, Historia, 2010, cap. 5.

⁵¹ "Un activo programa de inversión pública con seriedad financiera", El Economista, 31 de julio de 1970.

⁵² Periscopio, núm. 40, 23 de junio de 1970.

⁵³ Alberto Juan Vercesi, "Influencias doctrinarias en la política económica de la revolución argentina (1967-1970)", en Anales de la Asociación Argentina Economía Política [en línea], 2001, www. aaep.org.ar/espa/anales/pdf_01/vercesi.pdf, p. 8. [Consulta: 7 de diciembre de 2010.]

⁵⁴ La apuesta levingstoniana se asentaba además en otros factores de difícil realización, como el logro del apoyo continuo de las fuerzas armadas, los sindicatos y algunos actores políticos que le permitieran primero mantenerse en su puesto y, a más largo plazo, la conformación de la fuerza política que bajo su comando presentaría la opción por la continuidad de la "revolución argentina" en futuras elecciones. Potash, Ejército, 1994, pp. 207-208.

⁵⁵ Para la historia de esta institución véase Rougier, Industria, 2004.

⁵⁶ "Ferrer: líneas de acción para el sector técnico", Clarín, 26 de junio de 1970.

⁵⁷ El tercer "pilar" de la estrategia económica lo constituía el impulso de la demanda mediante una política salarial expansiva, en Pablo, Economía, 1980, p. 156. Debe decirse que el anterior plan, 1970-1974 (sin aplicación por la salida de Onganía), ya mencionaba la necesidad de "compatibilizar" los beneficios del capital transnacional con los del nacional, a la vez que proponía realizar una redistribución más progresiva del ingreso nacional elevando los ingresos de los asalariados, en Fiszbein, "Instituciones", 2010, pp. 32-35. Por su parte, la Ley de "compre nacional" establecía la obligación, para todos los niveles de gobierno y en todos los casos, de dar preferencia a los bienes producidos en el país.

⁵⁸ Ferrer, Devenir, 1989, p. 34. Ese plan acentuó los rasgos nacionaldesarrollistas del plan anterior, respondiendo a la orientación ferrerista más general, a la vez que incluía explícitamente la noción de "polos de desarrollo", aparecida formalmente por primera vez en la Ley 18587/70 de promoción industrial. Fiszbein, "Instituciones", 2010, pp. 36-37.

⁵⁹ Rofman, Política, 1981, p. 27.

⁶⁰ Potash, Ejército, 1994, p. 217. Las cursivas son nuestras.

⁶¹ Confirmado, año VI, núm. 297, 24 de febrero de 1971.

⁶² En Ferrer ("Problemas", 1969, p. 51) ya se había destacado la posibilidad de "argentinizar" los proyectos por entonces en desarrollo.

⁶³ Schvarzer, "Empresas", 1979, pp. 57 y ss.

⁶⁴ Por un abordaje general del periodo véase Schvarzer, Industria, 2000, cap. 8. El abordaje de Propulsora Siderúrgica, Aluar, Álcalis de la Patagonia y las petroquímicas se puede encontrar -respectivamente- en Castro, "Política", 2005; Rougier, Estado, en prensa; Pampin, "Acciones", 2010; Odisio, "Sinuosa", 2008, y "Complejo", 2010.

⁶⁵ Schvarzer, "Estrategia", 1978.

⁶⁶ Schvarzer, Industria, 2000, p. 279. Las cursivas son nuestras.

⁶⁷ "El proceso inflacionario persistió por el efecto residual de la devaluación impuesta por Moyano Llerena, por el aumento salarial y por el fracaso de las vedas al consumo interno en la tentativa por aumentar las exportaciones", en Rougier y Fiszbein, Frustración, 2006, p. 22.

⁶⁸ Aunque también debe considerarse que la apuesta del gobierno de impulsar una mayor participación estatal en algunos proyectos clave coadyuvó a su derrocamiento, como queda evidenciado en el caso del aluminio y la pronta adjudicación del proyecto al grupo Madanes cuando asumió Lanusse. Véase al respecto Rougier, Estado, en prensa.

⁶⁹ Véase Rouquié, Poder, 1994, p. 288, y Cavarozzi, Autoritarismo, 1983, pp. 44-46.

⁷⁰ Potash, Ejército, 1994, p. 244.

⁷¹ Puede encontrarse el relato de Ferrer sobre el desmembramiento ministerial en Pablo, Economía, 1980, pp. 158-161. Por otra parte, Moyano Llerena interpretaba que ese accionar se debió a que Lanusse deseaba evitar sacar a Ferrer abiertamente del gobierno, por el ascendiente que tendría sobre la oficialidad joven. Véase entrevista en Alberto Juan Vercesi, documento en línea citado, anexo.

⁷² Reflexionando posteriormente sobre su gestión, Ferrer dirá que por haberse asentado en una estructura de poder débil, tenía "bases bastante endebles de durabilidad", en Pablo, Economía, 1980, p. 163.

⁷³ Reproducido en Testa, Aspectos, 1975, p. 13. Posteriormente modificará su interpretación, alejando los puntos de contacto con la experiencia peronista. Dirá que esta había significado una vuelta al mercadointernismo con énfasis en la distribución del ingreso y tendencia al desequilibrio fiscal, elementos discordantes con los contenidos en su propuesta. Ferrer, Devenir, 1989, p. 35.

 

Sobre los autores

Marcelo N. Rougier Voilláz

Doctor en Historia por la Universidad de San Andrés, 2003. Investigador adjunto del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y profesor titular de la cátedra Historia Económica y Social Argentina en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Dirige el proyecto de investigación Estado, Políticas de Promoción y Estrategias Empresariales en la Argentina, 1940-1990, que se desarrolla en la Universidad de Buenos Aires; es editor y director de H-industria, Revista de Historia de la Industria, los Servicios y las Empresas en América Latina. Ha publicado, además de numerosos artículos en revistas especializadas en Argentina y el extranjero, Industria, finanzas e instituciones. La experiencia del Banco Nacional de Desarrollo (Buenos Aires, 2004); en colaboración con Jorge Schvarzer, Las grandes empresas no mueren de pie. El ocaso de SIAM (Buenos Aires, 2006), y en colaboración con James Brennan, The Politics of National Capitalism. Peronism and the Argentine Bourgeoisie, 1946-1976 (Pensilvania, 2009), entre otros libros.

Juan Carlos Odisio

Licenciado en Economía por la Universidad de Buenos Aires, 2005. Becario de posgrado del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y docente de Historia Económica y Social Argentina en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Participa del proyecto de investigación Estado, Políticas de Promoción y Estrategias Empresariales en la Argentina, 1940-1990, dirigido por el doctor Marcelo N. Rougier Voilláz, y del proyecto de investigación plurianual del CONICET El Estado Empresario en la Argentina en el Siglo XX. Origen, Expansión y Crisis, a cargo del doctor Andrés Regalsky. Recientemente ha publicado artículos y capítulos de libros sobre la segunda etapa de industrialización por sustitución de importaciones y el Estado empresario argentino.