Introducción

En la República Argentina, en el año 1966, tuvo lugar un golpe de Estado al cual las fuerzas armadas denominaron revolución argentina. El general Juan Carlos Onganía fue la persona a la que la Junta Revolucionaria −principal órgano de gobierno− designó para ejercer el cargo de presidente de la nación. Su gabinete estuvo compuesto por personas afines a las ideas del liberalismo económico, así como también de nacionalistas católicos −al cual pertenecía el propio presidente (^{Laguado, 2006})−. Para una parte de los liberales argentinos, el Estado debía intervenir en la economía sólo para asegurar las condiciones macroeconómicas que favorezcan los negocios entre privados. Mientras que para los sectores nacionalistas, la intervención estatal estaba en relación con la seguridad nacional y el bienestar general de la nación (^{O’Donnell, 1982}).

La constitución heterogénea del equipo de gobierno fue una de las razones por la que Onganía tuvo dificultades para diagramar un plan de gestión en el primer año de su presidencia que pudiera satisfacer las demandas de todos los sectores políticos que lo apoyaban. Así, por ejemplo, a pesar de que su designación en el cargo de presidente de la nación recibió la aceptación de las corporaciones económicas más relevantes de la sociedad argentina (^{Baudino, 2012}; ^{Lázzaro, 2005}; ^{Sanz, 2016}), por otra parte, la prolongación en el tiempo de medidas, como los controles de precios, motivaron ciertas críticas por parte de algunos de estos mismos sectores −en especial los industriales (^{Jáuregui, 2013a}).

A partir de 1967, Krieger Vasena fue la persona que tuvo a su cargo el diseño de un programa económico para el gobierno nacional, mediante el cual trató de mantener el equilibrio entre las demandas de los actores económicos que apoyaban a la dictadura militar. Su gestión al frente del Ministerio de Economía continuó con la política de apertura económica que llevó adelante Arturo Frondizi durante los años 1958-1962. Es decir, que el programa desarrollista del nuevo ministro se sustentó en la idea de crear las condiciones necesarias para la llegada de nuevas inversiones extranjeras, con el fin de alentar una profundización del proceso de desarrollo industrial.

Desde la década de 1950 en adelante, para los diferentes gobiernos nacionales −incluido el de Onganía− era de especial interés lograr una ampliación de la capacidad industrial en ramas como la petroquímica y la metalmecánica (^{Jáuregui, 2013b}). De esta manera, durante toda la etapa del desarrollismo argentino, los sectores de la industria vinculados a la producción de bienes de capital fueron los que en mayor medida se intentaron favorecer con políticas de promoción industrial.

En los primeros años de la revolución argentina, este impulso al desarrollo industrial implicó un importante ingreso de capitales extranjeros a la economía nacional (^{Rapoport, 2003}). Sin embargo, una de las principales diferencias respecto de la etapa 1958-1962, estuvo en el resultado de las políticas económicas que el ministro Vasena diagramó para la llegada de las nuevas inversiones en la economía argentina (^{Basualdo, 2013}; ^{Rapoport, 2003}). Una de las consecuencias más notorias fue la desnacionalización de varios sectores de la industria nacional (^{Lluch y Lanciotti, 2018}), entre ellos la industria tabacalera argentina.

Las ventas de las empresas argentinas de cigarrillos a las compañías extranjeras constituyen una de las más llamativas excepciones que ocurrieron durante el gobierno militar de 1966. Mis argumentos son que la industria del tabaco, en primer lugar, desde el punto de vista de su carácter no estratégico como rama industrial a la que el gobierno consideraba importante desarrollar, fue objeto de una política específica que creó condiciones de negocio favorables para las empresas tabacaleras extranjeras; en segundo lugar, que más de 90% del tabaco producido en Argentina era para consumo interno, es decir, la producción de tabaco era una producción regional que no representaba una fuente de ingresos de divisas de magnitud considerable a la economía nacional.

En este trabajo nos proponemos indagar en las políticas económicas de la revolución argentina en sus primeros años. Es decir, el periodo en el que tuvo lugar el ingreso masivo de capitales extranjeros y la transnacionalización de determinadas empresas argentinas. En especial nos interesa analizar la implementación de medidas económicas que permitieron a las empresas tabacaleras extranjeras un esquema de negocios redituable que se sustentó en la participación del Estado nacional.

Mi planteamiento es que la creación de un subsidio por parte del gobierno nacional que se aplicó al precio del tabaco fue uno de los factores que influyó en la generación de un contexto de negocio favorable al ingreso de las empresas tabacaleras extranjeras a la economía argentina. La consecuencia de su creación fue que el precio del tabaco se incrementó de manera considerable en relación con los años anteriores, y ello posibilitó a las empresas extranjeras dos aspectos: a) el abastecimiento constante de materia prima de calidad por parte de los productores rurales, y b) el que una parte del costo de la compra de su principal insumo de producción fuese abonada por el Estado nacional.

Los objetivos serán situar a este subsidio denominado Fondo Tecnológico del Tabaco (ftt) dentro de las políticas económicas encaradas por la revolución argentina, describir sus principales características de funcionamiento y analizar los cambios en el mercado argentino del tabaco a partir de su aplicación.¹ La metodología de trabajo consistió en reconstruir la serie de precios del tabaco y de observar las variaciones que la aplicación del subsidio introdujo. Además, procedí a descomponer el precio final para observar la distribución de los aportes que realizó el Estado nacional y su relación con el monto que las empresas abonaban a los productores. En función de las trasformaciones que ocurrieron en el mercado argentino del tabaco a partir del ingreso de las empresas extranjeras −sobre las que nos detendremos más en detalle a lo largo del texto− se tomó el precio del tabaco tipo Virginia de la provincia de Salta como referencia para la construcción de la serie. Este distrito es también el lugar en donde se produce alrededor de 30% del total nacional de esa variedad de tabaco,² razón por la cual, las negociaciones entre sus productores tabacaleros y las empresas operaron como referencia en todo el país en los primeros años de funcionamiento del ftt. A esto debemos agregar también el factor político, ya que los dirigentes de la Cámara del Tabaco de Salta ocuparon un papel importante como aliados del gobierno de Juan Carlos Onganía en el norte de Argentina (^{Rossi, 2020}).

En lo que respecta a la bibliografía disponible sobre nuestro tema, las características generales de la industria argentina del tabaco fueron estudiadas en diversos trabajos (^{Fernández, Noceti, y Reggazoni, 2008}; ^{Gras, 1998}; ^{Izurieta, 2009}; ^{Rodríguez, 2014}; ^{Rodríguez y Zilocchi, 2012}), así como el sector de los productores rurales (^{Aparicio, 2009}; ^{Giménez, 2004}; ^{Re, 2007}). Sobre los aspectos legales del ftt y sus modificaciones a lo largo del tiempo, existen también investigaciones (^{Agüero, 2014}; ^{Bertoni, 1995}; ^{García, 2010}; ^{Saravia, 2001}). Si bien en este artículo no hacemos eje en la fuerza de trabajo en la agroindustria tabacalera, trabajos como los de ^{Agüero (2009)}, ^{Izquierdo (2008)}, ^{Rodríguez (2019)} y ^{Rossi (2016)} muestran distintas perspectivas de las desigualdades que existen entre el ingreso de los trabajadores −sumado a condiciones laborales muchas veces precarias− con el de las empresas tabacaleras y un sector de los productores rurales.

Con este trabajo pretendemos aportar a las discusiones sobre el desarrollo de la industria argentina durante la década de 1960, periodo que es para muchos autores relevante desde el punto de vista del despliegue de políticas públicas para el sector industrial (^{Belini y Rougier, 2008}; ^{Fiszbein, 2010}; ^{Jáuregui, 2013b} y ²⁰¹⁸; ^{Lluch y Lanciotti, 2018}; ^{Rougier y Odisio, 2011}). En relación con la industria argentina del tabaco, nuestra propuesta analiza el ingreso de las empresas tabacaleras extranjeras al mercado argentino y la participación del Estado nacional en dicho proceso. Sobre la expansión de las multinacionales tabacaleras en América Latina, contamos como principales referencias con los trabajos de ^{Mahony (1992)}, ^{Shepherd (1984)} y ^{NU CEPAL (1986)}.

El artículo constará de cuatro apartados. El primero será una descripción general de las características de la industria del tabaco en Argentina, con el fin de otorgar al lector algunas referencias sobre la historia de las empresas nacionales que fueron vendidas durante el gobierno de Onganía. En el segundo, analizaremos el programa económico del ministro Vasena, mientras que en el tercer y cuarto apartados nos centraremos en las características del ftt y el impacto de su aplicación en el negocio de las empresas de cigarrillos.

La industria del tabaco en Argentina hasta la década de 1960

Identificamos tres etapas de importancia en la historia de la industria argentina del tabaco anterior a la década de 1960. La primera de ellas la situamos temporalmente a finales del siglo xix y principios del xx, periodo en el que se fundaron las principales empresas tabacaleras argentinas. La segunda es la etapa de consolidación de la industria nacional del tabaco, y su ubicación en el tiempo es entre las décadas de 1930 y 1950. Y, finalmente, la tercera, es la compra de las empresas argentinas por parte de las compañías extranjeras llevadas adelante durante el gobierno de facto de Juan Carlos Onganía en la década de 1960.

Sobre la primera etapa, en primer lugar, debemos considerar que en lo que al mercado tabacalero mundial se refiere, parte de sus principales características eran la concentración y cierto control oligopólico por parte de un reducido grupo de empresas extranjeras. En especial, desde finales del siglo xix, las empresas tabacaleras de Estados Unidos e Inglaterra fueron las que mejor lograron posicionarse a nivel global a partir de que fueron las primeras compañías en producir cigarrillos en gran cantidad y de forma íntegramente mecánica (^{Brandt, 2007}). La empresa estadunidense American Tobacco Company, de James Duke, fue una de las pioneras en la producción en masa de diversas marcas de cigarrillos y que, además, hizo popular la mezcla conocida como American blend (^{Sobel, 1978}). La mezcla se compone esencialmente de tabacos claros tipo Virginia y en menor medida Burley −integran casi 80% de la composición− complementados con otros tabacos ligeros como el tipo Oriental (^{Mahony, 1992}). El producto final son cigarrillos mucho más suaves que los que se elaboran con base en variedades oscuras de tabaco.

En cuanto a las empresas tabacaleras argentinas, en su mayoría fueron creadas en el contexto en que las compañías extranjeras y sus diversas marcas de cigarrillos ya poseían un lugar preponderante en el mercado mundial de consumo de tabaco. Durante las primeras décadas del siglo xx, más de la mitad del consumo de cigarrillos en el mercado argentino era de marca de origen extranjero, y la principal actividad de las empresas argentinas era la comercialización de cigarros importados (^{Rodríguez, 2014}). En lo que respecta a los cigarrillos nacionales, su principal componente eran variedades de tabaco oscuro que se producía en el país, y cuyos sabores contrastaban con las marcas extranjeras elaboradas a partir de mezclas de tabaco claro.

Hasta promediar la década de 1950, las provincias de Corrientes y Misiones fueron las principales productoras del tabaco oscuro del cual se abastecía en parte la industria nacional (^{Girbal-Blacha, 2007}). Las empresas argentinas de cigarrillos que durante la etapa de la revolución argentina fueron adquiridas por compañías extranjeras tienen sus orígenes en estas primeras décadas de siglo xx.

La Piccardo y Cía. fue fundada en 1898 a partir de la sociedad entre Juan Oneto y Juan Piccardo. En un principio se dedicaban a la comercialización de cigarrillos de elaboración artesanal, pero hacia 1920, a partir de préstamos obtenidos principalmente de bancos alemanes, esta empresa inició un proceso de expansión. En un lapso de menos de diez años Piccardo y Cía. adquirió pequeñas tabaquerías ubicabas en la provincia de Buenos Aires, y en 1920 compró Argentine Tobacco Company Ltd.,³ que era hasta entonces la principal empresa del mercado argentino del cigarrillo (^{Butera, 2012}). Las otras compañías nacionales eran Massalin y Celasco, y Particulares. Estas empresas, en comparación con Piccardo y Cía., a principios del siglo xx tenían una participación menor en el mercado argentino de cigarrillos (^{Ruiz, 2012}). Cronológicamente, Imparciales fue la última compañía en fundarse −en el año 1952− y su sede se encontraba en la provincia Corrientes.

La Compañía Nacional de Tabacos⁴ era la otra empresa que completaba el mapa de las compañías más importantes del mercado argentino de cigarrillos durante la primera mitad del siglo xx. Esta compañía pertenecía a la empresa inglesa British American Tobacco (^{Cox, 2000}).

La industria tabacalera nacional tuvo a partir de la década de 1930 un periodo de crecimiento, entre cuyas variables explicativas podemos identificar, por un lado, las políticas de impulso al desarrollo industrial y, por otro, la ampliación del consumo interno a partir de los gobiernos de Juan Domingo Perón (^{Girbal-Blacha, 2009}). La crisis económica mundial que inició a partir de 1929 y que posteriormente desembocó en la segunda guerra mundial, tuvo una importante influencia en el desarrollo de la industria argentina. La recesión económica afectó el comercio a nivel mundial, y en el caso de Argentina, su economía tuvo dificultades para lograr mantener el volumen de sus exportaciones agropecuarias, así como también obstáculos para la importación de bienes industriales a partir del inicio de los conflictos bélicos. No obstante, estos problemas sentaron las bases de un proceso sustantivo de importaciones (^{Belini, 2017}). Una de las medidas que el Estado nacional desplegó fue la sanción de aranceles a las importaciones de una amplia gama de productos (^{Dorfman, 1986}), entre ellos estuvo incluido el tabaco procedente del exterior, razón por la que la industria tabacalera argentina debió de producir cigarrillos con un mayor componente de tabaco nacional.⁵

Posteriormente, durante las presidencias de Juan Domingo Perón (1945-1955), producto de las políticas redistributivas del gobierno a favor de la expansión del mercado interno, el consumo de cigarrillos de origen nacional se incrementó (véase gráfica 1).

La expansión del número de consumidores de tabaco fue determinante para que este sector industrial fuese uno de los más dinámicos del mercado interno argentino. En parte, por esta razón, el mercado nacional de consumo de cigarrillos fue un gran atractivo para las principales empresas tabacaleras a nivel mundial, a partir de la segunda mitad del siglo xx.

Estas compañías, y en especial las estadunidenses, durante la década de 1950 reorganizaron sus estrategias de negocios a escala global. Para entonces el mercado estadunidense ya estaba saturado, o más bien no era suficiente para mantener el mismo ritmo de ventas. A su vez, tanto en Estado Unidos como en Europa, los departamentos de salud pública comenzaron a colocar su atención cada vez con mayor insistencia en los efectos nocivos del cigarrillo (^{Brownell y Warner, 2009}).

A partir de la segunda mitad del siglo xx, las grandes empresas tabacaleras extranjeras iniciaron un proceso de reestructuración y expansión de sus negocios a nivel mundial. En Argentina, entre los años 1966 y 1967 del gobierno militar de la revolución argentina, un grupo de empresas extranjeras compraron y se asociaron a las empresas tabacaleras nacionales. Durante la presidencia de Juan Carlos Onganía y la gestión de Krieger Vasena, la estadunidense Philip Morris adquirió la empresa Massalin y Celasco S. A., y la Reemstma Cigarettenfabriken GmbH,⁶ de Alemania, compró las firmas Imparciales y Particulares.⁷ Por su parte, la empresa Piccardo se asoció a la compañía estadunidense Liggett y Myers⁸ para explotar nuevas marcas y no perder mercado (^{Shepherd, 1984}).

A pesar de que los niveles de consumo de cigarrillos en el mercado argentino representaban una buena oportunidad para los negocios de las empresas tabacaleras del exterior, en contrapartida, los principales inconvenientes se presentaban en el sector rural. Como mencionamos hace un momento, las variedades oscuras de tabaco eran las de mayor producción durante toda la primera mitad del siglo xx en Argentina, mientras que el principal componente de las marcas de cigarrillos de las compañías extranjeras eran los tabacos claros.

En Argentina, las provincias de Salta y Jujuy −ubicadas en el norte− debido a las características de sus suelos y de su clima templado, eran las que tenían las condiciones óptimas para producir dichas variedades de tabaco y abastecer a la industria.⁹ No obstante, el tipo de explotación en la cual tenía lugar en mayor medida la producción de tabaco, se constituía en el principal obstáculo para satisfacer la demanda del sector industrial. Alrededor de 80% de los productores tabacaleros tenía una escala de superficie no mayor a las 20 hectáreas, y desde el punto de vista de su organización productiva, eran agricultores familiares con muy poco acceso a nuevas tecnologías de producción (^{Consejo Federal de Inversiones, 1990}).

Para las empresas extranjeras, esta característica afectaba sus negocios en dos sentidos. El primero era desde el punto de vista de sus costos, ya que al demandar los productores rurales mejores precios para su producción, las compañías de cigarrillos debían de incurrir en mayores erogaciones para la compra de su principal insumo. Mientras que el segundo tenía que ver con la calidad del tabaco. Si bien las condiciones agroclimáticas de las provincias del norte argentino eran las más favorables para la producción de variedades claras, aun así, estos tipos de tabacos requerían de una serie de curados que implicaba la instalación, por ejemplo, de estufas industriales. Es decir, que los productores tabacaleros, para cumplir con los parámetros de calidad de las empresas, debían de acceder a tecnología que, en relación con los precios de venta de su producción, les significaba también a ellos mayores costos.

Para que el cultivo de tabacos claros pudiera consolidarse, se requería entonces de políticas estatales que crearan las condiciones para su producción. Sobre todo resultaba necesario considerar la variable precio, ya que parte de la rentabilidad del sector industrial dependía del costo de su principal insumo. Es en este sentido, durante la gestión de Krieger Vasena, el gobierno nacional dispuso la creación de un subsidio al precio del tabaco. Antes de analizar las características del mismo y su impacto en la industria, situaremos a este instrumento dentro de las políticas económicas llevadas adelante por el gobierno de Juan Carlos Onganía.

La política económica en los primeros años de la revolución argentina

Entre los objetivos de gobierno de los militares que realizaron el golpe de Estado de 1966 estuvo la modernización de la estructura productiva del país con especial énfasis en el desarrollo industrial. Según ^{Aníbal Jáuregui (2018)}, la planificación económica adquirió un papel central como instrumento técnico-burocrático en el diseño de las políticas públicas del gobierno de facto. Al respecto, ^{Laguado (2006)} plantea que durante la revolución argentina se produjo una mayor autonomía de la política respecto a la economía, lo que significó que entre quienes integraron y apoyaron la dictadura militar de 1966 existió un consenso en torno a la importancia del desarrollo industrial. No obstante, entre quienes integraban el gobierno nacional, uno de los principales puntos de diferencia radicaba en cómo se debía de encarar dicho proceso.

La planificación económica que los militares en el gobierno pretendían llevar adelante estaba unida a dos aspectos: a) a la seguridad nacional (^{Jáuregui, 2016}), es decir, la modernización de la economía era una tarea de la cual el gobierno nacional −y las fuerzas armadas− no podía desentenderse, así, toda la estructura de la burocracia estatal que tuvo a su cargo el diseño de los programas de desarrollo contó con participación de militares en puestos técnicos clave (^{Fiszbein, 2010}), y b) a la impronta paternalista propia del nacionalismo católico con la que Juan Carlos Onganía organizó buena parte de su gestión al frente del poder ejecutivo nacional (^{O’Donnell, 1982}). Esta estampa que Onganía dio a su presidencia fue la que generó mayor resquemor al interior de su gobierno y, en especial, con los partidarios de posturas más liberales (^{Altamirano, 2001}).

Desde el punto de vista económico, estos últimos eran partidarios de la ejecución de políticas de shock y estabilización. Sus ideas en torno a la planificación económica, a pesar de no renunciar a la intervención estatal, partían de una postura más próxima a los agentes económicos y el mercado. El Estado debía intervenir para realizar correcciones en la economía, pero esto no implicaba coartar o restringir la libertad de acción de cada sector. Mientras que, por el contrario, para una parte importante de los nacionalistas católicos −incluido el propio Onganía−, la intervención del Estado era esencial en el ordenamiento de la economía nacional. Para estos, la planificación económica no sólo se reducía a aspectos técnicos, sino que debía de contemplar además el desarrollo social, cultural y hasta espiritual de la nación (^{Jáuregui, 2016}).

Onganía tuvo el apoyo de los principales sectores económicos del país en el inicio de su gestión como presidente de la nación (^{Baudino, 2012}). Entre las personas que pertenecían a los directorios de las empresas tabacaleras y que a su vez integraban las corporaciones que apoyaron al gobierno, podemos mencionar a Martín Oneto Gaona −accionista de Piccardo y presidente de la Unión Industrial Argentina hasta 1968− y Juan Pedro Munro −quien ocupaba un cargo gerencial en Massalin y Celasco, fue responsable de negocios de Philip Morris en Sudamérica e integraba el Consejo Empresario Argentino.¹⁰

Jorge Salimei fue la primera persona en ocupar el cargo de ministro de Economía. El ministro era dueño de Sasetru, una de las empresas argentinas más importantes dedicadas a la producción y comercialización de alimentos.¹¹ Por su condición de empresario con intereses tanto en el mercado interno como en el comercio exterior, parte de su propuesta de gestión incluía lograr acuerdos entre empresarios y trabajadores para fijar precios máximos, así como implementar una serie de reformas laborales para el abaratamiento de la fuerza de trabajo. En este sentido, dos de los proyectos que Salimei impulsó fueron la implementación del decreto-ley 16.926 que estableció el cierre de los ingenios azucareros en la provincia de Tucumán (^{Nassif, 2016}), y las reformas en la organización laboral del puerto de Buenos Aires (^{Mangiantini, 2019}).

Sin embargo, medidas como un control de precios de la economía más la no ejecución de un plan clásico de estabilización macroeconómico, suscitaron los primeros resquemores con los aliados del gobierno más próximos a las posturas liberales (^{Rapoport, 2003}). La forma en que el presidente Onganía buscó mantener el apoyo político de los sectores vinculados a las grandes corporaciones fue designar a Krieger Vasena como el nuevo funcionario que tendría a su cargo la cartera de Economía de la nación.

El nuevo ministro era un hombre más afín a los sectores liberales, y en su carrera profesional por fuera de la función pública fue asesor de numerosas empresas extranjeras (^{Castellani, 2002}). Mientras que en lo que refiere a cargos dentro de la burocracia estatal, tenía la experiencia previa de haber estado a cargo del Ministerio de Hacienda durante el gobierno de facto de Pedro Eugenio Aramburu (1957-1958) (^{Rouquié, 1982}).

El plan económico que diagramó Krieger Vasena coincidía con la apertura a los capitales del exterior que llevó adelante el gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962). Es decir que, para el segundo ministro de Economía de Onganía, las inversiones extranjeras fueron también un elemento importante en la estrategia de mantener el desarrollo industrial que Argentina venía experimentando desde los años previos¹² (^{Basualdo, 2006}). En este sentido, uno de los principales desafíos era sostener el proceso de sustitución de importaciones sin que esto implicara una nueva crisis del sector externo.¹³

En el plano discursivo, el programa económico del ministro Vasena consistió en diagramar una estrategia de desarrollo para que la economía lograse los mejores niveles de optimización de los recursos del Estado (^{Rapoport, 2003}). Para que la planificación económica fuese eficiente, uno de los puntos centrales era impulsar el desarrollo principalmente de aquellos sectores de la industria cuya expansión significarían un ahorro de divisas para el Estado nacional (^{Rougier y Odisio, 2011}). Esto podía lograrse, ya sea por un mayor eslabonamiento de la producción a escala nacional −lo cual disminuiría la importación de bienes de capital−, o bien por una mejora en el volumen de exportaciones de origen industrial. Esta racionalización económica planteada por Vasena alcanzaba no sólo a los sectores productivos, sino también a la propia estructura estatal (^{Castellani, 2002}). Es por esta razón que la modernización que el ministro pretendía implicaba una redefinición de las formas de intervención estatal en la economía.

A principios de la década de 1960, la actuación del Estado en el desarrollo industrial reconoció un nuevo impulso. Esto se dio sobre todo a partir de la participación de empresas públicas en sectores como la petroquímica, automotriz e industrias básicas, los cuales eran considerados estratégicos (^{Belini y Rougier, 2008}). Con la revolución argentina se mantuvo esta tendencia, pero la propuesta económica de Vasena partía de la idea de que el capital privado era el que debía de incrementar su participación en la industria y al Estado nacional le correspondía principalmente la función de generar las condiciones macroeconómicas necesarias para la inversión (^{Castellani, 2002}).

El programa económico que implementó el nuevo ministro, a pesar de mantener una impronta liberal a favor de la libre actuación de los agentes económicos en el mercado, tuvo políticas que no se encuadraron del todo con los planes de shock y estabilización que ejecutaron gobiernos anteriores (^{O’Donnell, 1982}). Uno de los principales puntos que Vasena consideró importante fue intervenir mediante medidas económicas que buscaron evitar cambios bruscos en la distribución del ingreso y pudieran también moderar el proceso inflacionario (^{Rapoport, 2003}). Estas decisiones resultaban necesarias habida cuenta de que al inicio de su gestión el ministro realizó una modificación en el tipo de cambio de aproximadamente 40%. La devaluación de 1967, entre otros aspectos, pretendió operar como un ancla antiinflacinoaria,¹⁴ pero al mismo tiempo afectó a las finanzas de las empresas argentinas cuyos activos en muchos casos sufrieron un proceso de desvalorización (^{Belini y Rougier, 2008}).

Las otras medidas económicas instauradas por Vasena en sus primeras semanas de gestión fueron establecer impuestos a las exportaciones agropecuarias y continuar con los acuerdos de precios. Los impuestos buscaban asegurar el abastecimiento del mercado interno, evitar un incremento en los principales bienes de la canasta básica alimentaria y captar parte de la rentabilidad que los sectores exportadores obtenían por el aumento del valor del dólar (^{Lázzaro, 2005}). En el caso de los acuerdos de precios, bajo su gestión, por un lado, impuso un tope a los salarios −se concedió un solo aumento por decreto y se suprimieron los convenios colectivos de trabajo− y, por otro, negoció con los empresarios un sistema de precios máximos para la venta de sus productos (^{Gerchunoff y Llach, 2018}).

La llegada de Krieger Vasena al gabinete de Juan Carlos Onganía coincidió con un momento de incremento de las exportaciones y con saldos comerciales favorables (véase gráfica 2). Es decir que, mientras los precios del sector agrícola fueron competitivos, la captación de parte de la renta agraria vía impuestos permitió financiar el programa económico. Esta tendencia se mantuvo hasta el año 1968, momento en que los términos de intercambio entraron nuevamente en un ciclo descendente.

Desde el punto de vista de la macroeconomía, los primeros años de Krieger Vasena como ministro de Economía presentan números exitosos. Durante su estadía en el palacio de Hacienda hubo superávit comercial, y el país mantuvo el ritmo de crecimiento sostenido que inició en 1963 (^{Gerchunoff y Llach, 2018}). Al mismo tiempo, estas variables fueron acompañadas de una moderación del proceso inflacionario y un ingreso importante de capitales extranjeros.

A la hora de analizar los alcances del programa económico de Vasena debemos decir que, en líneas generales, los resultados fueron diferentes respecto de los planteamientos iniciales. Tanto para ^{Basualdo (2013)} como para ^{Rapoport (2003)}, el plan del ministro, si bien mantuvo una apertura de la economía para el ingreso de capitales del exterior, a diferencia de lo que sucedió durante el gobierno de Frondizi, durante su gestión se favoreció sobre todo las inversiones de corto plazo, las cuales estuvieron orientadas a la adquisición de paquetes accionarios de empresas ya instaladas y no a ampliar la capacidad industrial local a través de la creación de nuevos emprendimientos. Para ambos autores, las piedras angulares sobre el cual se sustentó el programa fueron las políticas monetarias y fiscales. Además de la mencionada devaluación y establecimiento de impuestos a las exportaciones agropecuarias, se redujeron los aranceles a las importaciones y se permitió la libre disponibilidad de giro de dinero al exterior. Al mismo tiempo, debido a las nuevas inversiones del exterior, hubo una expansión de la oferta monetaria. Esto trajo como consecuencia un incremento en la tasa de interés internas que favoreció sobre todo a las inversiones de corto plazo (^{Basualdo, 2013}; ^{Rapoport, 2003}).

El periodo de gobierno de la revolución argentina fue la etapa en donde existió un mayor ingreso de capitales extranjeros en la economía Argentina (véase gráfica 3). Si bien las utilidades y dividendos de estos se reducen en comparación con los años 1958-1962,¹⁵ la mejora sustancial de los términos de intercambio, en conjunto con la política fiscal y monetaria, fueron las claves que permitieron al gobierno de facto de 1966 auspiciar el ingreso de empresas extranjeras al país.

El ciclo de ingresos de capitales desde el exterior fue corto (véase gráfica 3). A su vez, la paridad que se observa entre ingresos netos de capitales y dividendos hace suponer que la mayor parte de los capitales extranjeros que ingresaron en la economía argentina en esos años lo hicieron en segmentos de la industria que contaban con una capacidad de producción ya instalada y con alta rentabilidad. Un ejemplo de ello fue la industria del tabaco.

Anteriormente, se describió que en este sector industrial el ingreso de los capitales extranjeros fue a partir de la compra de las empresas nacionales de cigarrillos. La expansión del consumo de cigarrillos hizo que el mercado argentino fuese atractivo para la inversión extranjera. Pero como acabamos de mencionar, el ciclo de inversiones durante la revolución argentina no sólo se explica por la atracción que pudiera ejercer un mercado interno robustecido, sino que la participación del Estado nacional en la redistribución del ingreso fue crucial para permitir el desembarco de las empresas del extranjero. En el caso de la industria del tabaco, durante la etapa de Krieger Vasena como ministro de Economía, el gobierno creó un subsidio que hizo del mercado local de consumo de cigarrillos un gran negocio para la inversión externa: el Fondo Tecnológico del Tabaco (ftt).

El Fondo Tecnológico del Tabaco y la oferta de tabaco a partir de su aplicación

Krieger Vasena asumió sus funciones al frente del Ministerio de Economía del gobierno nacional en enero de 1967. Tan sólo un mes después creó el ftt mediante la Ley Nacional número 17175¹⁶ (^{Bertoni, 1995}). El principal objetivo que establecía la ley era impulsar la tecnificación de las explotaciones tabacaleras de la República Argentina (^{García, 2010}).

El fundamento más relevante en el cual se apoyaba el ftt era la calidad del tabaco y su oferta. El diagnóstico económico que realizó el gobierno nacional colocó el acento en señalar que en las regiones del país en donde tenía lugar la producción de este cultivo, la pequeña explotación familiar con bajos niveles de inversión tornaba inestable al mercado tabacalero argentino.¹⁷ Las dificultades que tenían los productores rurales para hacer frente a los costos de producción que el tabaco requería, influían en que el volumen de las cosechas fuese fluctuante y que las hojas no cumpliesen con los parámetros de calidad que la industria del cigarrillo requería.

El punto más importante de disputa entre el sector rural y los empresarios era el precio del tabaco. Para los primeros se requería de un incremento importante que acompañase los niveles de inflación que la economía argentina tenía hasta el momento de la sanción de la ley. La recomposición del precio no sólo era vital para la supervivencia de los productores, sino también para mantener el abastecimiento del mercado acorde con los estándares de calidad que la industria demandaba para la hoja de tabaco. En tanto que para las empresas de cigarrillos, su meta era disminuir lo más posible el costo de su principal insumo.

Mejores precios para los productores tabacaleros significaban para las empresas un incremento en el precio de sus cigarrillos, lo cual iba en contra de la política de acuerdos de precios con los empresarios que impulsó el gobierno nacional. La solución que planteó el ministro Vasena fue intervenir directamente sobre el precio del tabaco. De esta manera, a partir de la creación del ftt, el precio que recibía el productor tabacalero por su producción pasó a tener un doble componente. Una parte correspondía al precio que abonaba la industria −denominado precio de acopio− y el porcentaje que pagaba el Estado nacional −denominado sobreprecio−. Respecto a esto, la ley establecía que el monto que abonaba el Estado no debía superar 40% del precio final −algo que como veremos en el siguiente apartado no siempre se cumplió−. Este límite se establecía con el propósito de que se pudiera formar de la misma recaudación del ftt, un fondo de recursos aparte, cuyo destino sería otorgar ayuda social a los productores tabacaleros con residencia en los distritos rurales que el gobierno considerase con más carencias.¹⁸

El ftt operaba también como un incentivo para la producción de tabaco, ya que la distribución de los fondos a los productores tabacaleros se hacía con base en los kilos de tabaco que estos entregaran a la industria. De esta manera, como el subsidio era un componente del precio final, los productores no accedían al mismo de manera directa o por su sola condición de productor tabacalero, sino de acuerdo con la cantidad de tabaco que vendían a las empresas.

El ftt sería una caja cuyos fondos provendrían de una tasa que el Estado nacional cobraría por cada paquete de cigarrillos que la industria vendiera,¹⁹ es decir, que el financiamiento del ftt recaería en última instancia sobre el consumidor de cigarrillos. No obstante, en los primeros años de su instauración, la tasa del ftt no podía cargarse al precio final de los cigarrillos debido a los acuerdos generales de precios establecidos por el gobierno nacional. Esta situación implicaba que eran las compañías las que en definitiva debían de absorber el costo fiscal inicial.

El productor vendía su cosecha a la industria y recibía de parte de las empresas el porcentaje del precio correspondiente al sector privado. Mientras que la parte del pago perteneciente al Estado nacional lo cobraba unos meses después. Este tiempo, dependía a su vez del tiempo en que las compañías liquidaban sus existencias de cigarrillos y transferían el dinero a la cuenta estatal.

A pesar de que las empresas de cigarrillos absorbían una parte del costo fiscal inicial, por ser los agentes de retención, tenían en la práctica una ventaja sobre los productores rurales −a quienes en teoría la ley pretendía beneficiar−. Las compañías realizaban los depósitos al Estado nacional con una diferencia de aproximadamente un mes como mínimo, lo que les permitía financiar parte de su capital de trabajo con dinero estatal (^{Consejo Federal de Inversiones, 1990}). Mientras existió cierta estabilidad en los precios esto no generó nuevos conflictos, pero en cuanto la inflación comenzó de nuevo un proceso ascendente −en el año 1969−, la demora en las transferencias de dinero generó una desvalorización del ingreso del productor rural.

En función de que el ftt era un subsidio que operaba sobre el precio, la ley que le dio origen también reguló las formas de la compraventa del tabaco. El precio se fijaría a partir de una negociación entre las partes, esto es entre productores y empresas de cigarrillos, mientras que el Estado nacional homologaría los acuerdos.²⁰ Es decir, que a pesar de que este último era el que solventaba una parte del precio, su determinación quedaba como una negociación entre partes privadas.

Las compañías de cigarrillos eran las que establecerían las condiciones que debían cumplir las hojas de tabaco para ser compradas en función a criterios tales como el tamaño, el color y el aroma.²¹ Este sistema se denominó patrón tipo, y fue lo que les permitió a las empresas extranjeras imponer a los productores rurales parámetros de producción acorde a sus intereses.

Como mencionamos en el primer apartado, cuando las tabacaleras extranjeras compraron las empresas argentinas, una de sus principales necesidades era el abastecimiento de tabacos claros −sobre todo de la variedad Virginia−. La devaluación que realizó Krieger Vasena al asumir su cargo en el Ministerio de Economía hizo que la posibilidad de importar el tabaco claro fuese una alternativa costosa para las empresas de cigarrillos. Ante el costo que implicaría producir con materia prima comprada del exterior, la otra opción −más rentable− era adquirir la materia prima en el mercado argentino. Por esta razón, las compañías decidieron fomentar la producción de tabacos claros, y para que el sector rural pudiera abastecer la demanda, la recomposición del precio debía hacer foco en este tipo de tabaco por sobre los de las variedades oscuras.

A partir de los años 1966-1967, la producción de tabacos claros incrementó su participación en el total nacional, es decir, que la creación del ftt favoreció la expansión de dicha variedad de tabaco demandada por la industria (véase gráfica 4).

A partir de la estructura de funcionamiento del ftt podemos afirmar que este respondía a los criterios del plan económico del ministro Vasena. En primer lugar, porque el Estado nacional intervino en la economía, pero lo hizo sobre la base de la oferta y la demanda, es decir, no interfirió de manera directa sobre el comportamiento de los agentes económicos, sino que creó un instrumento fiscal que estuvo acorde con las reglas del libre mercado. Las empresas tenían total libertad para definir la cantidad de tabaco que comprarían y de igual manera los productores rurales sobre los kilos que venderían.

En segundo lugar, debido a que el subsidio era un componente del precio final del tabaco, en lo que respecta a la producción rural, podemos observar que se mantenían los criterios de eficiencia económica que planteaba el gobierno nacional. El acceso por parte del productor tabacalero no era directo, sino que para poder recomponer sus ingresos a partir de la mejora en el precio del tabaco que el ftt podía ofrecer, debía de producir más, pero, además, su producción debía de estar acorde a la demanda y parámetros que las empresas de cigarrillos establecieran.

En tercer lugar, debemos mencionar que del lado del sector industrial del tabaco, las compañías extranjeras tenían un importante ahorro en sus costos de producción debido a que era el Estado nacional quien les pagaba un porcentaje de la compra de sus insumos. A lo anterior debemos agregar que en función de los criterios de compraventa que establecía la ley del ftt, las compañías de cigarrillos tenían también garantizada una oferta de tabaco claro estable y de calidad.

En cuarto lugar, en su diagramación, el ftt estuvo acorde al programa fiscal y monetario del programa del ministro Vasena. Su financiamiento estaba sujeto al consumo de cigarrillos, ya que era una tasa que se cobraba sobre la venta de cada paquete que se ponía en circulación en el mercado. Esto significaba que su mantenimiento, en la práctica, no implicaba que el gobierno tuviera que recurrir a una expansión de la emisión monetaria o el gasto público.

Finalmente, por la libertad de acción de los empresarios y los productores agrícolas, el precio del tabaco seguía siendo un acuerdo entre privados. La parte pública sólo rubricaba las decisiones de las negociaciones, y solventaba un porcentaje del precio final. Más aún, de acuerdo con lo que planteaba la ley de creación del ftt, el precio final del tabaco no necesariamente debía de incrementarse. Sin embargo, es en este punto en donde podemos observar cómo el ftt fue uno de los factores que creó condiciones de negocios favorables para las empresas tabacaleras extranjeras.

El precio del tabaco a partir de la creación del ftt y su impacto en el negocio de las empresas extranjeras

Si prestamos atención a las variaciones en el precio del tabaco a partir de la aplicación del ftt (véase gráfica 5), podemos a apreciar que los incrementos, medidos en dólares, estuvieron acordes a la devaluación programada por el plan económico de Krieger Vasena. Esta correlación nos indicaría que el gobierno nacional procuró que el ingreso del productor rural no se deteriore por la depreciación de la moneda argentina, algo que a su vez permitiría que la producción de tabaco −en especial de las variedades claras− pudiera expandirse y generar el volumen suficiente para abastecer a la industria del cigarrillo.

¿El aumento del precio del tabaco afectó la rentabilidad de las empresas de cigarrillos? (véase gráfica 5). Para dar respuesta a esta pregunta, no debemos perder de vista nuevamente que el ftt fue parte de un programa económico. El sector industrial no podía trasladar a sus productos la tasa correspondiente al financiamiento del ftt, debido a que esto hubiera significado un incremento en el precio de las marcas de cigarrillos en un contexto en el que la idea del gobierno era, por el contrario, morigerar la inflación a partir de acuerdos de estabilización de precios. Pero al mismo tiempo, para el gobierno nacional resultaba importante impulsar el desarrollo industrial, razón por la cual creó incentivos para promocionar la llegada de inversiones del exterior en el marco de las cuales ingresaron las empresas tabacaleras extranjeras.

La solución al problema de hacer compatible el incremento del precio del tabaco sin que esto implicase afectar la rentabilidad de las empresas por un aumento del costo de compra de su materia prima, fue que el Estado nacional absorbió la mayor parte del precio final. Es decir, que a pesar de que la ley establecía que la participación estatal en el precio del tabaco no debía superar el 40%, este límite no siempre se respetó.

Si procedemos a desglosar los componentes del precio final del tabaco tipo Virginia, luego del primer año, los porcentajes que la ley del ftt fijó sobre la participación de las empresas y el Estado nacional estuvieron lejos de cumplirse (véase gráfica 6).

Finalmente, en una comparación entre la evolución de la facturación de las empresas de cigarrillos y su participación en el precio final del tabaco, podemos observar que el ftt permitió a las compañías tabacaleras tener buenos niveles de ventas de sus productos (véase gráfica 7). Si bien la rentabilidad neta del sector industrial no es evidente en la gráfica 7, si analizamos los niveles de venta en relación con las gráficas anteriores, podemos sostener que durante la gestión de Krieger Vasena al frente del Ministerio de Economía nacional, las empresas extranjeras pudieron ingresar en el mercado argentino sin incurrir en grandes erogaciones para el desarrollo de sus actividades. Las ventas de las compañías de cigarrillos se incrementaron, al mismo tiempo que no tuvieron problemas con el abastecimiento de tabaco claro de calidad. Por último, debemos agregar que la compra del tabaco a los productores rurales fue solventada en mayor proporción por el Estado nacional.

Conclusiones

En este artículo se analizaron las características del Fondo Tecnológico del Tabaco y su impacto en la industria tabacalera argentina. El ftt fue un subsidio que creó Krieger Vasena al asumir su cargo como ministro de Economía durante la presidencia de facto de Juan Carlos Onganía, y la estructura de su funcionamiento fue parte del programa económico del ministro.

Para Vasena, la llegada de nuevas inversiones era uno de los objetivos centrales de su gestión en el Ministerio. Para ello desplegó una serie de medidas enfocadas en las políticas monetaria y fiscal, cuya meta era crear las condiciones macroeconómicas para el ingreso de capitales del exterior a la economía argentina. En el caso de la industria nacional del cigarrillo, fue durante su gestión que las empresas tabacaleras extranjeras adquirieron a las principales compañías argentinas.

A pesar de que los niveles de consumo de cigarrillos en Argentina ofrecían a las empresas extranjeras un buen mercado, el problema se presentaba del lado de la oferta de tabaco claro. Esta variedad era el principal componente de las marcas de cigarrillos extranjeras, pero en Argentina los tipos oscuros de tabaco eran hasta entonces los de mayor producción. Como solución, el ministro Vasena creó el ftt, el cual aseguró a las empresas una oferta de tabaco claro estable y de calidad sin que por ello se viese afectada su rentabilidad.

El ftt fue un subsidio que posibilitó al Estado nacional intervenir en el mercado argentino del tabaco a través del precio de este cultivo. A partir de su aplicación, las empresas sólo abonaron una parte del precio final −la otra corrió por cuenta del Estado− y de esta manera pudieron abaratar una parte significativa del costo de su principal insumo.

Aunque el Estado pagaba un porcentaje del precio final del tabaco, su determinación continuó como un acuerdo entre partes privadas, ya que el gobierno sólo homologaba las negociaciones entre productores rurales y las empresas de cigarrillo. El ftt estuvo acorde a la idea central del ministro Vasena de no regular de manera directa el comportamiento de los agentes, sino más bien de crear las condiciones de mercado para que los negocios de las empresas extranjeras fueran rentables.

Otras fuentes

Historia de lo que fue un imperio molinero de Argentina. Periódico Los Molinos. El Sitio de la Comunidad Molinera. Disponible en: http://molineriaenlinea.com [consulta: 7 de mayo de 2021].

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Anuarios Estadísticos, Fondo Tecnológico del Tabaco, campañas 1967-1970.

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Fondo Tecnológico del Tabaco-Marco Normativo, campañas 1967-1968.

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Anuarios Estadísticos, Fondo Especial del Tabaco, campañas 1970-1985.