Introducción

La infraestructura física educativa (INFE) es reconocida como uno de los elementos del Sistema Educativo Nacional (SEN) que, en las condiciones adecuadas, contribuye al logro de la calidad educativa, al ofrecer a los estudiantes un entorno adecuado para el aprendizaje. Sin embargo, los datos disponibles sobre la INFE en México identifican escuelas con serias carencias en sus edificaciones y en los servicios básicos que deberían ofrecer, la mayoría pertenecientes a contextos de alta marginación.

A lo largo de la existencia del SEN se han emprendido diversos esfuerzos y programas orientados a incrementar y mejorar la calidad de la INFE. Desde 2008 comenzó a configurarse una nueva política pública de infraestructura y equipamiento en educación básica que, hasta 2018, había comprendido una veintena de programas. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, siguen encontrándose deficiencias y desigualdades en las condiciones físicas de los centros educativos.

Uno de los programas de mayor importancia en los años recientes en materia de INFE fue Escuelas al CIEN, que operó de 2015 a 2018, periodo en el cual este representó la segunda mayor fuente de recursos para atender las instalaciones físicas de las escuelas, superando por mucho en términos económicos al resto de los programas y estrategias para infraestructura y alcanzando una inversión superior a los 25 mil millones de pesos en educación básica.

Las carencias y la desigualdad persistentes hacen necesario conocer si las inversiones dirigidas a la INFE, como Escuelas al CIEN, están orientadas a disminuir dichas condiciones, o si bien, la distribución de estos recursos termina agravándolas.

Por lo anterior, en este estudio se pretende conocer qué factores influyeron en la asignación de los recursos del programa Escuelas al CIEN. Si fueron los centros escolares con más carencias y enclavados en contextos con mayores necesidades, o bien, aquellos pertenecientes a comunidades que ofrecían un mayor apoyo político los que se vieron beneficiadas por este programa.

Para responder a dichas interrogantes, en este estudio se analiza la experiencia del estado de Michoacán. Es una de las entidades con mayores rezagos en sus instalaciones educativas (^{Huerta y Maya, 2018}), se caracteriza también por ser uno de los estados con peores resultados en rendimiento académico (^{Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, INEE, 2015}) y con la tasa más alta de abandono escolar en educación primaria (^{INEE, 2018a}); además es una entidad renuente a participar en los instrumentos de medición de resultados académicos, de evaluación docente y en otros, como el Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial (CEMABE). Asimismo, Michoacán tiene una activa participación del magisterio como actor político.

Este análisis se realiza a nivel municipal, por ser la mínima unidad política y administrativa y por ser el último nivel de desagregación en el que se presentan algunos indicadores sociales y educativos. Además, abordar la problemática a esta escala permite tener un mayor acercamiento a las condiciones del entorno de las escuelas, ya que una caracterización solo a nivel nacional o estatal -como las disponibles en los informes oficiales en materia educativa- esconde las particularidades de cada contexto.

La importancia de analizar la distribución del gasto de Escuelas al CIEN estriba en el origen de los recursos con los que trabajó el programa, ya que al ser resultado de una potenciación del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), se adelantaron a las entidades recursos futuros con el fin de recibir mayores cantidades en el presente, pero, a cambio, durante los próximos 25 años verán disminuidos sus recursos y con ello la posibilidad de hacer inversiones importantes en materia de INFE en las comunidades escolares que se quedan rezagadas.

Por otra parte, cuando se habla de calidad de la educación, no solo se hace alusión al rendimiento académico de los alumnos. De acuerdo con el Laboratorio Latinoamericano para la Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE), la calidad en materia educativa es una variable multidimensional que comprende varios indicadores, entre ellos la equidad en la distribución de los recursos destinados a la educación (^{Unesco-LLECE, 2016}). Además, la propia INFE es reconocida, desde 2008, como uno de los componentes que, al desempeñarse de manera efectiva, contribuyen a lograr la calidad del SEN (^{Auditoría Superior de la Federación, ASF, 2016}). Por lo tanto, al abordar la problemática relacionada con la distribución de recursos para la INFE se está atendiendo un pilar importante de la calidad educativa.

El artículo se encuentra estructurado de la siguiente manera: después de la introducción, hay un apartado en el que se presentan algunos datos sobre el estado actual de la INFE y la descripción de la problemática; seguido de un apartado de fundamentos teóricos; enseguida algunos aportes sobre la importancia de la equidad en la educación; después, la presentación de las herramientas metodológicas utilizadas; el análisis de resultados y, finalmente, se describen las conclusiones.

La infraestructura física educativa y el programa Escuelas al CIEN

Un porcentaje importante de las escuelas de educación básica en México presentan serias carencias en su infraestructura. De acuerdo con el CEMABE, a nivel nacional, más de 25% opera en instalaciones que no fueron construidas para fines educativos, un 10% no cuenta con pizarrón o pintarrón en sus aulas, 20% no dispone de escritorio para el maestro, 15% no tiene sillas para los alumnos y 14% no cuenta con mobiliario adecuado para que los niños se apoyen al escribir; además, únicamente 60.4% de las escuelas dispone de computadoras que sirven, 39.4% de internet y 36.2% de línea telefónica (^{Secretaría de Educación Pública, SEP, 2013a}). En materia de servicios básicos, como se muestra en la Tabla 1, aún es alto el porcentaje de escuelas que carecen de, al menos, uno de ellos.

Además de las carencias identificadas, las cifras del CEMABE revelan diferencias en la cobertura de necesidades de infraestructura entre niveles educativos, entre entidades federativas y entre municipios. Es decir, que los niños en nuestro país viven el proceso educativo en condiciones distintas. Mientras en Michoacán, por ejemplo, casi 17% de las escuelas a nivel preescolar carecen de baños, en la Ciudad de México 99.5% de los centros educativos tienen cubierta esta necesidad básica (^{SEP, 2013a}).

En el estado de Michoacán, las cifras del CEMABE indican que alrededor de 30% de las escuelas de preescolar, primaria y secundaria operan en instalaciones que no fueron hechas para fines educativos, 10% no cuenta con pizarrón o pintarrón en sus aulas, 22% no dispone de escritorio para el maestro, 17% no tiene sillas para los alumnos y 16% no cuenta con mobiliario adecuado para que los niños se apoyen al escribir; además, únicamente 53.6% de las escuelas dispone de computadoras que sirven, 25.7% de internet y 27% de línea telefónica (^{SEP, 2013a}). En materia de servicios básicos, la cobertura en las escuelas michoacanas se presenta en la Tabla 2.

La desigualdad en las condiciones físicas entre las escuelas también se hace presente al interior de esta entidad federativa. Las cifras más recientes sobre INFE en la educación básica, recogidas por la Secretaría de Educación (SE) del estado de Michoacán, muestran la presencia de municipios con una cobertura de 99% en cuanto a servicios sanitarios en sus escuelas y otros con hasta 50% de sus centros educativos con carencia de estas instalaciones (^{SE, 2017}).

Estas inequidades identificadas en el servicio educativo, así como los rezagos y las deficiencias en infraestructura (^{Instituto Nacional de Infraestructura Física Educativa, INIFED, 2017}), acumulados durante décadas, motivaron que, en 2015, se iniciara el llamado programa Escuelas al CIEN, el cual fue definido en sus documentos normativos como un fondo federalizado orientado al “mejoramiento de la infraestructura física educativa de planteles educativos de tipo básico, medio superior y superior con cargo a los recursos obtenidos por la Potenciación de Recursos del Fondo Aportaciones Múltiples” (^{INIFED, 2017:8}). Este programa fue de alcance nacional y en su implementación intervinieron autoridades tanto federales como de cada entidad federativa.

El programa formó parte de la estrategia Escuela al Centro, del Nuevo Modelo Educativo, que respondía al eje III: “México con educación de calidad” del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, en su objetivo 1: “Desarrollar el potencial humano de los mexicanos con educación de calidad”, y dentro de este con su estrategia 2: “Modernizar la infraestructura y el equipamiento de los centros educativos” (^{SEP, 2013b:37}). Estaba alineado, además, con el Programa Sectorial de Educación 2013-2018 (^{SEP, 2013b}) en su objetivo 1: “Asegurar la calidad de los aprendizajes en la educación básica y la formación integral de todos los grupos de la población” (^{SEP, 2013b:43}), en su estrategia 1.5: “Dignificar a las escuelas y dotarlas de tecnologías de la información y la comunicación para favorecer los aprendizajes” (^{SEP, 2013b:46}).

Escuelas al CIEN comprendió ocho componentes que respondían a la prioridad y la secuencia establecidas en su normatividad (^{INIFED, 2017}).

Según lo señalado en sus documentos normativos, su población objetivo, en lo referente a educación básica,¹ serían los planteles educativos con mayores carencias en materia de infraestructura, mismas que se cuantificarían de acuerdo con los resultados del CEMABE y con la información recabada por medio de los diagnósticos del Sistema Nacional de Información del Fondo Nacional de Infraestructura.

Los recursos del programa provinieron de la potenciación de la parte del FAM destinada a la INFE,² es decir, de un adelanto de los recursos que las entidades recibirían de dicho fondo en los próximos años, mismo que será descontado de las aportaciones que les correspondan en los ejercicios fiscales futuros. La potenciación del FAM permitiría “atender las profundas carencias de infraestructura que existen en los espacios educativos” (^{INEE, 2018b:164}) al contar con una mayor liquidez para emprender un mayor número de proyectos de infraestructura y equipamiento en un número esperado de 33 mil escuelas a nivel nacional en el periodo comprendido entre 2015 y 2018. A partir del 2016 y durante 25 años las entidades destinarán hasta 25% de los recursos transferidos por medio del FAM para el pago de los recursos adelantados por el programa Escuelas al CIEN, así como el de los costos financieros asociados, que según la ASF ascenderán a 59 mil 497.8 millones de pesos (^{INEE, 2018b}) a nivel nacional.

La aplicación de los recursos se realizó a partir de un listado de proyectos propuesto por el gobierno federal a través del INIFED, proyectos que fueron validados y, en su caso, sustituidos por la autoridad educativa de cada entidad federativa.

La inversión esperada de Escuelas al CIEN para el periodo 2015-2018 era de 50 mil millones de pesos. Hasta diciembre de 2018 la cantidad asignada entre las entidades federativas era de 38,094,488,166.13 pesos, de los cuales 25,457,205,847.80 se habían destinado a educación básica. De esta inversión, 974,254,392.32 pesos fueron distribuidos entre las escuelas de educación básica beneficiadas por el programa en el estado de Michoacán (^{SEP-INIFED, 2017}).

A pesar de la magnitud de la inversión, los efectos de este programa sobre la desigualdad en las condiciones físicas de las escuelas se ponen en duda cuando se analiza la distribución de sus recursos.

Según el ^{INEE (2018b)}, a nivel nacional el recurso que se distribuyó por medio de este fondo entre 2015 y 2017 favoreció primordialmente a las escuelas generales, a pesar de ser las indígenas, comunitarias, telesecundarias y telebachilleratos las que presentan estados de la infraestructura con mayores carencias. De acuerdo con una auditoría especial realizada al programa por parte de la ASF sobre los ejercicios 2015 y 2016, 36% de los centros de trabajo atendidos en esos años estaban ubicados en municipios con un rezago social muy bajo, en tanto que únicamente un 6% de los centros beneficiados correspondían a municipios con grado de rezago social muy alto (^{ASF, 2018}). Además, en términos de rezago educativo,³ la evaluación de la ASF indica que el programa no dio prioridad a todas las entidades más rezagadas (^{ASF, 2018}).

A su vez, en el estado de Michoacán, los datos públicos disponibles sobre las escuelas beneficiadas por el programa Escuelas al CIEN, entre 2015 y 2018, muestran que los fondos distribuidos se concentraron en pocos municipios, algunos de ellos caracterizados por no presentar altos índices de rezago educativo ni serias carencias en términos de infraestructura.

Bases teóricas de la distribución del gasto público

Dentro de las aproximaciones teóricas que buscan explicar la forma en la que los gobiernos asignan y distribuyen los recursos públicos podemos mencionar al menos dos posturas encontradas: una normativa, que sugiere que los estados distribuyen sus recursos a partir de principios de eficiencia y equidad, y otra en la que son intereses políticos y burocráticos los que resultan determinantes en el reparto de los bienes y servicios públicos.

Según las teorías tradicionales de las transferencias federales, estas “deben guiarse por consideraciones de equidad y eficiencia, un gobierno que quiere maximizar el bienestar busca reasignar recursos entre las jurisdicciones más ricas y más pobres y corregir externalidades” (^{Caldeira, 2011_3}).

De acuerdo con ^{Musgrave y Musgrave (1992)} una visión normativa de la teoría del sector público no estaría completa sin considerar lo que constituye una distribución justa o equitativa y todo análisis de eficiencia deberá ser seguido de un análisis de la equidad.

En congruencia con esta perspectiva encontramos el aporte del modelo racional que plantea que los hacedores de políticas acumulan grandes cantidades de información a partir de las cuales se toman las decisiones sobre la distribución de los recursos públicos con base en las necesidades identificadas (^{Folt, Chen y Stoga, 1977}).

En contraste, encontramos las teorías que consideran que los aportes normativos no resultan suficientes para explicar la realidad de la distribución del gasto público. Ante la imposibilidad de un gobierno que logre ser el planificador omnisciente que postulan los modelos racionales, factores políticos y burocráticos son los que determinan la distribución.

El modelo de política burocrática propuesto por Allison explica las decisiones de política como el resultado de juegos de negociación en los que el poder es compartido, en donde “el poder y la habilidad de los promotores y opositores” resultan ser determinantes (^{Allison, 1993:155}).

Las decisiones y acciones de los gobiernos son esencialmente desenlaces, resultados políticos. Son resultados porque lo que ocurre no ha sido escogido en tanto solución de un problema, sino porque es consecuencia de compromisos, coaliciones, competiciones y malentendidos entre diversos miembros del gobierno (^{Allison, 1993:155}).

Por otra parte, desde la teoría de la elección racional (Public choice), ^{Grossman (1992)} propone que los políticos son “maximizadores de votos”, pues utilizan la distribución del gasto público para comprar el apoyo de los votantes así como capital político de otros actores políticos y de grupos de interés. Según sugiere Grossman, los votantes responden positivamente a los incrementos en el gasto público y a la disminución de las cargas impositivas.

Finalmente, la teoría de grupos de presión propone que en la sociedad existen diferentes grupos que usan su influencia política para mejorar el bienestar de sus miembros, por lo que tanto en sistemas democráticos como dictatoriales es posible identificar grupos en competencia que buscan verse beneficiados por los esquemas fiscales (^{Ontiveros, 2001}).

Siguiendo estas posiciones teóricas, para la explicación de la distribución del gasto público en INFE se plantean, por una parte, factores que responden a una lógica de identificación de necesidades, acordes con las visiones normativa y racional y, por otro, factores que relacionan la distribución de los recursos a intereses políticos y burocráticos.

Fundamentos metodológicos para el estudio de la distribución del gasto para INFE

Análisis de resultados

Con los datos recabados, se realizó la estimación del modelo planteado, utilizando para ello el programa EViews8, obteniendo los resultados que se muestran en la Tabla 5.

Se utilizó el logaritmo de las variables recursos y matrícula de alumnos debido a las magnitudes de sus valores, además de que de esta forma los resultados se pueden interpretar en términos de elasticidad. También, a partir de la posible existencia de heteroscedasticidad, la estimación se llevó a cabo utilizando el método de corrección de Newey y West (^{Gujarati y Porter, 2010}).

En relación con los coeficientes obtenidos y su significancia, en esta estimación cuatro variables resultan significativas: matrícula de alumnos (MA), abandono escolar (ABAN), número de maestros (NM) y afinidad política (PP). El coeficiente de la variable correspondiente a la matrícula de alumnos indica que ante una variación porcentual del 1% en dicha variable el recurso que recibió un municipio incrementó en un 0.34%. Es decir, que las comunidades escolares con mayor matrícula de alumnos recibieron mayores cantidades de recursos.

En cuanto a la variable abandono escolar, los resultados indican que un aumento de este en un 1% (esta variable se mide en puntos porcentuales), generó un incremento del 11.34% en el recurso asignado, esto indica que la distribución respondió positivamente a las condiciones educativas del contexto de cada comunidad escolar.

El coeficiente de la variable número de maestros, refleja que los recursos distribuidos a cada municipio aumentaron conforme se agregaron unidades adicionales de maestros, pues ante el aumento en una unidad de docentes, los recursos para infraestructura crecieron en 0.032% (recordemos que esta variable no está expresada en logaritmos por lo que el coeficiente lo dividimos entre cien).

Los resultados de la variable dicótoma sobre la afinidad política entre gobernador y presidente municipal indican que los municipios gobernados por un presidente que militaba en el mismo partido que el gobernador recibieron más recursos. Al tratarse de una variable regresora dicótoma y tener una variable regresada logarítmica, para calcular la diferencia de recursos recibidos entre los municipios en los que los gobernantes tenían afinidad política en comparación con los que no la tenían, fue necesario calcular el antilogaritmo del coeficiente resultante, 0.375090, restarle la unidad y multiplicarlo por cien (^{Gujarati y Porter, 2010}). El resultado de esta operación indica que los municipios con afinidad política entre el presidente municipal y el gobernador recibieron en promedio 45.5% más recursos que los que no presentaban dicha característica.

Para mostrar la medida en la que el modelo propuesto explica la variación en el gasto de infraestructura para educación básica, se presenta el resultado del coeficiente R cuadrada, que indica que 45% de la variación de la variable dependiente se explica mediante las variables independientes incluidas en el modelo. Por su parte, el resultado del coeficiente Durbin-Watson, que fue 1.9966, cae dentro de los valores críticos de la zona de decisión, lo que indica que no hay evidencia de autocorrelación entre las observaciones de las series (^{Gujarati y Porter, 2010}).

La confiabilidad del modelo se confirma al analizar la distribución normal de los residuales con la prueba Jarque-Bera, en la cual se obtuvo que, de acuerdo con el valor prob., no se puede rechazar la hipótesis nula de que los residuales se distribuyen normalmente (Figura 1). Cuando los residuales se distribuyen normalmente, las pruebas de hipótesis realizadas con los estadísticos t y F son confiables.

Fuente: elaboración propia por medio del programa EViews8.

Figura 1 Prueba de distribución normal de Jarque Bera 

Finalmente, para probar la especificación correcta del modelo se realizó la prueba RESET de Ramsey. El resultado del estadístico F arrojado por esta prueba fue de 1.079894 con un valor prob de 0.3022, con lo que se puede concluir que el modelo está bien especificado, es decir, se descarta que se esté omitiendo alguna variable importante o que alguna de ellas no deba incluirse en el modelo.

Conclusiones

Los resultados obtenidos muestran cómo las variables que incidieron en la distribución de los recursos para la INFE en Michoacán, derivados del Programa Escuelas al CIEN, no fueron solo las relacionadas con las características educativas de cada municipio, sino también con aspectos políticos.

La matrícula de alumnos, que suele ser un indicador de la demanda educativa en cada escuela o demarcación, resultó ser un determinante importante de la proporción de recursos que recibe cada municipalidad. De igual modo, la tasa de abandono escolar mostró tener influencia en la distribución del gasto para infraestructura, resultado que coincide con las recomendaciones de organismos internacionales de discriminar positivamente los recursos hacia aquellas poblaciones que más los necesitan. Por su parte, las dos variables de tipo político, el número de maestros, que da muestra de la presión política que este gremio puede ejercer, y la afinidad entre el gobierno municipal y estatal, que muestra el posible favoritismo en la gestión de recursos por parte del gobierno estatal hacia los municipios donde gobierna su partido, mostraron tener un peso importante en la distribución del recurso en materia de infraestructura.

Paradójicamente, la variable que no resultó significativa es la que da muestra del estado físico que guardan las escuelas, el estado de la INFE. La INFE por municipio, no mostró haber tenido relación con la distribución que se hizo de los recursos, aún cuanto este debió haber sido, según los lineamientos del programa, el criterio principal para su asignación.

De esta experiencia en el estado de Michoacán se puede concluir que no solo son factores educativos los que determinaron el destino del gasto para la INFE, sino que también las presiones e intereses políticos jugaron un papel central en la distribución de los recursos. Dado lo anterior resulta indispensable que, ante un presupuesto limitado, los lineamientos de selección de los beneficiarios de los programas para la infraestructura de las escuelas sean más equitativos e incluyan criterios que excluyan cualquier favoritismo o presión política y que aseguren que los recursos lleguen a las escuelas que más los necesitan, aquellas que además de tener instalaciones en malas condiciones pertenecen a los contextos más desaventajados, para que de esta forma la INFE contribuya a asegurar la igualdad de resultados educativos y a evitar la reproducción de las disparidades sociales que aquejan al país. Sin embargo, para avanzar en este sentido, resulta apremiante contar con un sistema de información educativa actualizado, completo y desagregado, que permita conocer y priorizar las condiciones y necesidades de cada escuela. El ejercicio que se realizó en 2013 con el CEMABE, reveló datos de gran utilidad, pero que en el caso del estado de Michoacán, fueron insuficientes, puesto que la participación de las escuelas fue menor al 50%. Mientras sigan existiendo vacíos en la normatividad y en la información, la intromisión de intereses políticos seguirá teniendo espacios para influir en la distribución de los recursos.