Artículos de investigación

 

La planeación de transferencias hacia los municipios jalisciences: principios de equidad y no discriminación

 

The planning of transferences to the municipalities of Jalisco: principles of equity and nondiscrimination

 

Antonio Ruiz-Porras y Nancy García-Vázquez*

 

* Universidad de Guadalajara (CUCEA). Correos-e: antoniop@cucea.udg.mx, nancy.garcia@coljal.edu.mx

 

Enviado: 20 de diciembre de 2011.
Reenviado: 18 de diciembre de 2012.
Aceptado: 18 de septiembre de 2013.

 

Resumen

En esta investigación estudiamos la planeación de transferencias intergubernamentales hacia los 125 municipios de Jalisco, México; particularmente, evaluamos el cumplimiento de los principios normativos de equidad y no discriminación política. Las transferencias analizadas incluyen las estatales, las federales de los ramos 28 y 33, así como la suma de transferencias estatales y federales. Los resultados sugieren que el principio de no discriminación no se cumple, también indican que las transferencias estatales se asignan mediante un criterio de distribución regresivo y las federales mediante un criterio progresivo. El análisis se sustenta en datos de planeación municipal para el periodo 2005-2011.

Palabras clave: transferencias intergubernamentales, planeación gubernamental, principio de equidad, principio de no discriminación política, municipios.

 

Abstract

We study the planning of intergovernmental transferences to the 125 municipalities of Jalisco, Mexico. Particularly, we assess how the normative principles of equity and political nondiscrimination are met. The analyzed transferences include State, federal transferences of sections 28 and 33, as well as the sum of State and federal transferences. The results suggest that the nonpolitical discrimination principle is not fulfilled. They also suggest that the state transferences are allocated according to a regressive redistribution criterion, while the federal ones, according to a progressive criterion. The analysis relies on the municipalities' planning data for the 2005-2011 period.

Keywords: intergovernmental transferences, governmental planning, equity principle, political nondiscrimination principle, municipalities.

 

Introducción¹

En la administración, la economía y las finanzas públicas se considera que las relaciones intergubernamentales y los sistemas de transferencias son necesarios como mecanismos de asignación de recursos de un gobierno federal. Tradicionalmente estas relaciones y transferencias se justifican asumiendo que los gobiernos subnacionales y locales son capaces de asignar y suministrar bienes y servicios de manera eficiente (Hyman, 2005); particularmente, las relaciones intergubernamentales se justifican con la necesidad de internalizar las externalidades existentes en las regiones de una economía,² mientras que las transferencias se justifican por la necesidad de proveer de poder de compra para satisfacer objetivos económicos y sociales diversos.

Las relaciones intergubernamentales y los sistemas de transferencias tienen como objetivo contribuir a garantizar la adecuada provisión de bienes y servicios públicos y meritorios.³ Sin embargo, justo es reconocer que dicho objetivo es muy difícil de alcanzar en la práctica porque involucra procesos de cooperación y coordinación entre diversos niveles, agencias y actores de gobierno. Asimismo, involucra actividades entre jurisdicciones distintas, lo que implica que, para efectos de la planeación gubernamental, las relaciones intergubernamentales y los sistemas de transferencias deben considerar objetivos económicos y sociales igual que la existencia de intereses políticos diversos (Krane y Wright, 2000).

Paradójicamente, y pese a su importancia, son relativamente escasos los estudios que han analizado las relaciones intergubernamentales y el sistema de transferencias en México. Esta carencia de estudios es sorprendente si se consideran las desigualdades al interior del país y la descentralización fiscal en que ha estado envuelta la economía mexicana desde 1980. Más sorprendente es cuando se evidencia que las transferencias cubren más de 88% de las responsabilidades de gasto de los estados (Cabrera-Castellanos y Lozano-Cortés, 2011). De hecho, buena parte de los estudios existentes se centran en gobiernos subnacionales (Cabrero, 2013). Los estudios sobre las transferencias hacia los ayuntamientos son todavía menos frecuentes.

En esta investigación se estudia la planeación de transferencias intergubernamentales hacia los 125 municipios del estado mexicano de Jalisco. Particularmente se evalúa el cumplimiento de los principios normativos de equidad y no discriminación. Para ello se analizan las relaciones entre las transferencias intergubernamentales planeadas, la densidad poblacional y los partidos políticos. Las categorías de transferencias analizadas incluyen las participaciones estatales, las transferencias federales de los ramos 28 y 33, así como la suma de transferencias estatales y federales. El panel de datos incluye 873 observaciones anuales para el periodo 2005-2011. El mismo usa datos de planeación municipal.

El análisis se enfoca en los principios de equidad y de no discriminación en la planeación gubernamental de las transferencias. El principio de equidad sostiene que las regiones con relativamente bajos indicadores socioeconómicos deben recibir más transferencias per cápita que las de altos indicadores. El principio de no discriminación indica que no deben asignarse las transferencias con base en consideraciones políticas. Estos principios normativos proveen criterios para evaluar la eficacia y eficiencia del federalismo fiscal (Kraemer, 1997). Particularmente se estudian las transferencias planeadas con la finalidad de evaluar la intencionalidad de los hacedores de políticas públicas.

Metodológicamente, esta investigación se sustenta en estadísticas descriptivas y tabulaciones. La estadística descriptiva se utiliza para analizar las relaciones entre las transferencias planeadas, la densidad poblacional y los partidos políticos. Básicamente se muestran las medias y desviaciones estándar de las transferencias per cápita. La evaluación de los principios normativos de equidad y no discriminación se realiza agrupando las transferencias con los indicadores de densidad y de los partidos. Para ello se estiman los promedios de transferencias de los grupos de municipios con características comunes. Estos promedios se tabulan a fin de comparar y analizar tendencias entre municipios y partidos.

Los resultados de la investigación indican que la planeación de transferencias depende del grado de desarrollo y de los partidos políticos prevalecientes en los municipios. El análisis muestra que las transferencias crecieron entre 2005 y 2011 (medidas en pesos constantes per cápita) aunque no de manera constante. Claramente, las cantidades e incrementos en las transferencias dependen de los partidos que gobiernan. Asimismo, el análisis sugiere que en la planeación no se cumple el principio de no discriminación, pero sí predomina el de equidad. La evidencia también sugiere que las transferencias estatales se asignan mediante un criterio de distribución regresivo. Las federales mediante uno progresivo.

Esta investigación complementa la escasa literatura referida a las relaciones intergubernamentales, las transferencias y su asignación en México. Particularmente, los estudios de Hernández-Trillo y Jarillo-Rabling (2007) y de Cogco-Calderón y Rodríguez-Vargas (2009) sobre discriminación política en la asignación de transferencias. Sin embargo, a diferencia de estos autores, aquí no se usan encuestas ni análisis cualitativos.

Por otra parte, nuestro trabajo estudia explícitamente el principio de equidad. Hasta donde sabemos no existen evaluaciones de este principio para los municipios mexicanos. Asimismo, ninguno de los estudios mencionados anteriormente se enfoca a la región occidente de México.

Este estudio está dividido en secciones. En la primera se revisa la literatura referida a las relaciones intergubernamentales y los principios normativos de las transferencias. En la segunda se describen la base de datos, las variables y la metodología de análisis. La tercera sección se centra en las relaciones entre las transferencias intergubernamentales planeadas, la densidad poblacional y los partidos políticos. En la cuarta se incluye el análisis de los principios normativos de equidad y no discriminación en las transferencias destinadas a los municipios de Jalisco. En la última sección se sintetizan y discuten los resultados. En los apéndices se presenta información estadística complementaria.

 

1. Revisión de la literatura

Las teorías de las finanzas públicas y del federalismo fiscal establecen que los gobiernos tienen tres funciones principales: estabilización monetaria y fiscal; redistribución del ingreso y la riqueza entre regiones y ciudadanos; y de asignación de bienes y servicios públicos y meritorios (Musgrave, 1959 y Oates, 1968). Se considera que la descentralización de estas funciones es necesaria para garantizar su eficiencia. Por esta razón, la estabilización y redistribución del ingreso suelen estar a cargo del gobierno federal, mientras que la asignación y suministro de bienes y servicios corresponden a los gobiernos subnacionales o locales (Cabrera-Castellanos y Lozano-Cortés, 2011).

La teoría del federalismo fiscal no se limita a justificar por qué la provisión de bienes y servicios públicos debiera realizarse bajo un esquema descentralizado. En realidad, la descentralización de las funciones gubernamentales depende indisolublemente de sus formas de financiamiento. De hecho, las relaciones intergubernamentales se justifican con base en las diferencias existentes en los distintos niveles de gobierno para financiar bienes y servicios (Hyman, 2005). En este contexto, los objetivos de las transferencias públicas consisten en: 1) internalizar las externalidades que pudieran existir en las regiones de una economía, 2) impulsar el consumo de bienes y servicios meritorios y 3) corregir desequilibrios fiscales.

Las relaciones intergubernamentales y las transferencias no sólo se justifican por las capacidades fiscales de los niveles de gobierno, también se evalúan de acuerdo a principios normativos (Kraemer, 1997). Estos son los denominados principios de equidad, de no discriminación política y de incentivos. El principio de equidad sostiene que las regiones desfavorecidas deben recibir más recursos. El segundo indica que no debe haber discriminación política. El de incentivos sostiene que las transferencias deben fomentar el esfuerzo fiscal. Si bien este trabajo se centra en los dos primeros se debe señalar que el tercero es igualmente importante.

En México son escasos los trabajos que se han enfocado en estudiar la validez de tales principios y casi siempre se centran en los gobiernos subnacionales. Entre estos destacan los estudios de Kraemer (1997), Ibarra-Salazar (2003), también Cabrera-Castellanos y Lozano-Cortés (2011). Particularmente, el primer estudio halla que el principio de no discriminación política se viola entre 1986 y 1992. El segundo muestra que las participaciones federales destinadas a los estados fronterizos mexicanos tienden a cumplir con el principio de incentivos. En el tercero se indica que las aportaciones tienden a cumplir con el principio de equidad, pero no con el de incentivos. Las participaciones no cumplen con ninguno de los dos anteriores.

A nivel municipal, la literatura especializada se reduce significativamente. Los estudios existentes se centran en la discriminación política y los incentivos fiscales. Así, Hernández-Trillo y Jarillo-Rabling (2007) muestran que las transferencias del Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social Municipal (FISM) violan el principio de no discriminación. Ellos llegan a dicha conclusión analizando la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2002. Los hallazgos cualitativos de Cogco-Calderón y Rodríguez-Vargas (2009) confirman que el principio de no discriminación tampoco se cumple en Tamaulipas. Tamez-Garza et al. (2013) muestran que la distribución del Fondo de Pavimentación y Espacios Deportivos para Municipios tampoco cumple con el principio de no discriminación para los municipios del norte del país. Entre los estudios sobre incentivos fiscales destacan los de Sour-Vargas (2004 y 2008), en ellos se halla que, en varios grupos de municipios, el principio de incentivos no se cumple.

Los estudios reseñados se centran en cómo son asignadas las transferencias hacia los gobiernos locales. Sin embargo, justo es reconocer que los resultados de dichos estudios pueden no reflejar cómo la práctica del federalismo fiscal se adhiere a principios normativos (particularmente en materia de equidad). El no cumplimiento de los principios normativos pudiera estar asociado a coyunturas a nivel subnacional y local y no a la intencionalidad de quienes intervienen en la realización de políticas. Por esta razón, aquí se considera que un análisis relativamente independiente de dichas coyunturas debiera enfocarse en las transferencias planeadas hacia los municipios. De hecho, el estudio aquí desarrollado se sustenta en esta consideración.

Las consideraciones anteriores señalan los alcances y límites de esta investigación, asimismo señalan las contribuciones de la misma a la literatura. El potencial cumplimiento de los principios de equidad y no discriminación se evalúa aquí con base en datos de la planeación gubernamental estatal y federal hacia los municipios; para ello se usan datos de sección cruzada y de series de tiempo de las transferencias planeadas para los municipios jaliscienses.⁴ Estos datos se usan para evaluar la racionalidad en las relaciones intergubernamentales y el sistema de transferencias. En este contexto, no sobra enfatizar que ninguno de los estudios reseñados se enfoca a la región occidente de México.

 

2. Base de datos y metodología de análisis

En esta sección se describen los aspectos metodológicos del análisis de las relaciones intergubernamentales y del sistema de transferencias. Particularmente, nos centramos en la base de datos, las variables de análisis y la metodología utilizada. Aquí adoptamos tres supuestos para facilitar el análisis propuesto. El primero es que la intencionalidad de los involucrados en la realización de políticas se refleja en las cifras de transferencias intergubernamentales planeadas; el segundo es que el grado de desarrollo local se refleja en la densidad poblacional; finalmente, el tercer supuesto es que la preferencia política prevaleciente a nivel local es similar a aquella sustentada por el partido político del presidente municipal vigente.

El análisis de las relaciones intergubernamentales y del sistema de transferencias se realiza con datos de los procesos estatales de planeación gubernamental. Las transferencias utilizadas son aquellas destinadas a los municipios de Jalisco, las cuales se estiman anualmente por el gobierno del estado,⁵ se publican durante el primer trimestre de cada año. Las cifras de participaciones del periodo 2005-2008 son obtenidas de los marcos programático-presupuestales del gobierno estatal, las del periodo 20092011 son obtenidas de la Secretaría de Finanzas estatal. Para facilitar comparaciones, las cifras de transferencias anuales municipales están expresadas en pesos constantes per cápita.⁶

La teoría del federalismo fiscal enfatiza las diferencias entre las transferencias condicionadas y no condicionadas para efectos analíticos (Hyman, 2005). En México, las denominadas participaciones son transferencias no condicionadas, mientras que las aportaciones son condicionadas. Aquí se dividen las transferencias en cuatro categorías. La primera incluye las participaciones estatales referidas al impuesto de 2% sobre nómina y a 2% sobre hospedaje. La segunda incluye las participaciones federales del ramo 28.⁷ La tercera incluye las aportaciones federales del ramo 33.⁸ Finalmente, la cuarta incluye la suma de las transferencias estatales y federales mencionadas.

Teóricamente las transferencias deben fortalecer el poder de compra de los gobiernos estatales y locales para que se alcancen objetivos económicos y sociales. En este sentido, México no es diferente a otros países. Por esta razón, las transferencias se asignan según el grado de desarrollo municipal. En virtud de la ausencia de datos anuales de dichas variables, aquí se emplea como proxy de las mismas al grado de densidad poblacional (dens).⁹ Así se dividen los municipios en cinco grupos de densidad (medidos en hab/km²): muy baja (0<dens<10), baja (0<dens<10), media (50≤dens<100), alta (100≤dens<1000) y muy alta (dens ≥1000). Esta clasificación sigue aquella propuesta por Flamand-Gómez (2007).

Esta clasificación permite evaluar si se satisface el principio normativo de equidad con base en criterios redistributivos de progresividad en la asignación de transferencias. Asimismo, permite definir las características demográficas y el grado de desarrollo social y económico de los municipios jaliscienses.

Con base en esta clasificación se hallan 20 municipios de muy baja densidad, 58 de baja, 26 de media, 18 de alta y tres de muy alta densidad.¹⁰ En virtud de que la clasificación de Flamand-Gómez (2007) se refiere al año 2000 se asume que también es válida para el periodo 2005-2011. Este supuesto, si bien restrictivo, es necesario por la ausencia de datos suficientes a nivel municipal.

El principio normativo de no discriminación política se evalúa con base en los resultados de las elecciones para presidentes municipales. Estos resultados se obtienen del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana (IEPC) de Jalisco; para ello se contempla a los presidentes municipales electos en 2003, 2006 y 2009. Para efectos analíticos se considera que los munícipes de la primera elección también ejercen en 2005 y 2006; los de la segunda elección, igualmente, ejercen entre 2007 y 2009; aquellos electos en la tercera ejercen en 2010 y 2011. La preferencia política prevaleciente en cada municipio se asume como la del partido postulante del presidente electo.¹¹

Analíticamente, existe una ventaja al definir las preferencias políticas de los ciudadanos con base en los resultados de las elecciones municipales debido a que éstas son dinámicas y pueden cambiar en cada jornada electoral. Particularmente, se establece la preferencia prevaleciente en cada año analizado. Si bien en los municipios de Jalisco predomina el bipartidismo, aquí se consideran tres alternativas: la preferencia por el Partido Acción Nacional (PAN), el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y otros partidos políticos. Tal convención se ha usado en otros estudios sobre el estado de Jalisco como Gutiérrez-Mora et al. (2012).

El análisis de los principios de equidad y no discriminación política se realiza con base en las tendencias de los indicadores de transferencias intergubernamentales, de desarrollo económico y social y de preferencia política. Para cada año se calculan los promedios de las cantidades asignadas en cada categoría de transferencia; estos promedios se estiman para municipios que comparten grados de desarrollo y de preferencia comunes.

Con base en los indicadores de densidad poblacional se estiman cinco promedios por año y categoría de transferencia y, basados en los indicadores políticos, se estiman tres promedios por año y categoría; de esta manera se calcula un total de ocho promedios por año.

Estadísticamente, la base de datos constituye un panel de 873 observaciones anuales para los 125 municipios de Jalisco correspondientes al periodo comprendido entre 2005 y 2011. Cada observación incluye los datos de un conjunto de variables monetarias, demográficas y políticas para cada municipio en un año determinado.¹² El panel incluye los cuatro indicadores asociados a las categorías de transferencias en pesos constantes per cápita. Asimismo, incluye la variable de densidad poblacional y tres variables dummy para establecer la preferencia política en los municipios. Los cuatro indicadores y las cuatro variables integran el conjunto de datos a analizar en esta investigación. Este conjunto se sintetiza en la tabla 1.

 

Metodológicamente, la investigación se sustenta en el uso de estadísticas descriptivas y tabulaciones. La estadística descriptiva se emplea para analizar las relaciones entre las transferencias planeadas, la densidad poblacional y los partidos políticos. Estas variables se analizan mediante las medias y desviaciones estándar de las transferencias per cápita. La evaluación de los principios normativos de equidad y no discriminación se realiza agrupando las transferencias planeadas per cápita con los indicadores de densidad poblacional y los partidos políticos. Se estiman los promedios de transferencias de grupos de municipios que comparten características comunes. Los promedios se tabulan para fines de comparación.

 

3. Análisis de estadística descriptiva

En esta sección se muestran las estadísticas descriptivas que evalúan las relaciones entre las transferencias planeadas, la densidad poblacional y los partidos políticos. Las estadísticas descriptivas se refieren a las medias y desviaciones estándar muestrales de las transferencias per cápita considerando tres grupos de municipios para el periodo 2005-2011. El primer grupo incluye al total de los municipios de Jalisco y se utiliza como referencia.¹³ El segundo incluye a municipios agrupados con base en un criterio de densidad poblacional. El tercero a los agrupados con base en un criterio político. Por simplicidad, se presentan los resultados de estadística descriptiva mediante tablas.

La tabla 2 permite analizar la planeación de transferencias per cápita hacia municipios que comparten el mismo grado de desarrollo; la tabla sugiere que la media y la desviación estándar de las transferencias dependen de la densidad poblacional. De hecho, las medias de transferencias totales anuales hacia municipios de muy baja y baja densidad (4,031 y 2,279 pesos constantes per cápita, respectivamente) son mayores que la media del total de municipios (2,256 pesos). Asimismo, la desviación estándar de las transferencias totales hacia los municipios de alta densidad es comparativamente menor (282 pesos), mientras que la mayor corresponde a los municipios de muy baja densidad (992 pesos).

La tabla 3 permite analizar la planeación de transferencias per cápita hacia municipios en donde prevalecen distintos partidos políticos. La tabla apunta que la media y la desviación estándar de las transferencias también dependen de los partidos; las medias de transferencias totales anuales hacia municipios del PRI y del PAN (2,446 y 2,345 pesos constantes per cápita, respectivamente) son mayores que la media del total de municipios (2,256 pesos). Asimismo la desviación estándar de las transferencias totales hacia municipios donde prevalecen otros partidos es la menor de las desviaciones (632 pesos), mientras que la mayor es aquella de los municipios del PRI (1,206 pesos).

Las tablas anteriores exhiben que en la planeación hay diferencias cuantitativas claras entre las transferencias estatales y federales y las condicionadas y no condicionadas. En el grupo de referencia, las transferencias estatales y federales incluyen, respectivamente, 1.27 y 98.73% del total de las mismas.¹⁴ Así se confirma que las transferencias federales superan ampliamente a sus contrapartes estatales. Particularmente, las participaciones federales estimadas del ramo 28 incluyen 65.55% del total de transferencias (1479/2256=0.6555), mientras que las aportaciones del ramo 33 incluyen 33.18% (749/2256=0.3318). Por tanto, los resultados muestran que las transferencias no condicionadas tienen mayor importancia que las condicionadas.

Se concluye esta sección indicando que el análisis de estadística descriptiva muestra que la planeación de las transferencias intergubernamentales hacia los municipios depende del grado de desarrollo y de los partidos políticos. Las transferencias per cápita medias destinadas a municipios de muy baja y baja densidad, y a municipios del PRI y del PAN son mayores que la media del total de municipios. Las desviaciones estándar de las transferencias per cápita destinadas a municipios del PRI y del PAN son mayores que la desviación del total de municipios. Asimismo, los resultados muestran que las transferencias no condicionadas tienen mayor importancia que las condicionadas en la planeación gubernamental.

 

4. Análisis de tendencias

En esta sección se evalúan los principios normativos de equidad y no discriminación en las transferencias destinadas a los municipios de Jalisco. La evaluación se realiza agrupando las transferencias planeadas per cápita con los indicadores de densidad poblacional y de los partidos políticos.

Como se hizo anteriormente, se estiman los promedios de transferencias per cápita de grupos de municipios con características comunes. Con base en los indicadores de densidad poblacional, se estiman cinco promedios por año y por categoría de transferencia. Asimismo, con base en los indicadores políticos se estiman tres promedios por año y por categoría; del mismo modo, los promedios se comparan mediante tabulaciones.

La tabla 4 muestra que las participaciones estatales planeadas hacia los municipios crecen en términos reales durante el periodo analizado. Sin embargo, también indica que este crecimiento no ha sido constante. De manera específica, en la tabla se sugiere que las participaciones estatales están directamente relacionadas con el grado de desarrollo municipal. Las transferencias suelen crecer conforme se incrementa la densidad poblacional. A manera de ilustración, en el año 2011, el promedio de participaciones per cápita para municipios de muy alta densidad resulta 5.85 veces mayor al de aquéllos de muy baja densidad (117/20=5.85). Así, las cifras sugieren que existe un criterio de distribución regresivo en la planeación estatal.

La tabla 5 muestra que las participaciones federales planeadas asociadas al ramo 28 crecen en términos reales durante el periodo. En la tabla se sugiere que, a diferencia de las participaciones estatales, las federales están inversamente relacionadas con la densidad poblacional municipal. Los datos indican que la vinculación entre las transferencias planeadas y el grado de desarrollo dependen del nivel de gobierno que asigna los recursos. Particularmente en 2011, el promedio de participaciones per cápita para los municipios de muy baja densidad resulta 4.87 veces mayor a los de muy alta densidad (3400/698=4.87). La evidencia sugiere que existe un criterio de distribución progresivo a nivel federal.

La tabla 6 confirma que existen tendencias consistentes en la planeación a nivel federal, ésta muestra que las aportaciones federales planeadas asociadas al ramo 33 crecen en términos reales durante el periodo analizado y que las mismas están inversamente relacionadas con el grado de desarrollo municipal. Así, durante el periodo analizado, las aportaciones asociadas al ramo 33 disminuyen conforme aumenta la densidad poblacional (suponiendo un año determinado). Particularmente en 2011, el promedio de participaciones federales per cápita para los municipios de muy baja densidad resulta 2.35 veces mayor al de aquellos de muy alta densidad (1264/537=2.35). Por tanto, la evidencia confirma que en la planeación gubernamental federal existe un criterio de distribución progresivo.

La tabla 7 muestra las tendencias agregadas en la planeación gubernamental hacia los municipios de Jalisco. Sin sorpresa, la tabla confirma que las participaciones estimadas crecen en términos reales entre 2005 y 2011. Asimismo, sugiere que las transferencias alcanzan un nivel máximo en 2008. En este contexto, cabe mencionar que en la tabla se muestra que el total de transferencias estimadas está inversamente relacionado con el grado de desarrollo de los municipios. Este hecho es interesante porque indica que, en el agregado, predomina un criterio redistributivo progresivo. Incluso, en 2011, el promedio de transferencias per cápita para los municipios de muy baja densidad resulta 3.46 veces mayor al de aquéllos de muy alta densidad (4684/1352=3.46).

La tabla 8 muestra que las transferencias intergubernamentales planeadas dependen de los partidos prevalecientes en los municipios. Particularmente entre 2005 y 2009, las transferencias hacia los municipios del PRI son más altas que aquéllas de los municipios del PAN, posteriormente esta situación se revierte a favor del PAN. Las cifras también señalan que las transferencias hacia municipios del PAN aumentan 1.39 veces entre 2005 y 2011 (2841/2049=1.39). Las transferencias hacia municipios del PRI aumentan 1.25 veces (2662/2135=1.25). Asimismo, las cifras muestran que las menores transferencias son para municipios donde prevalecen otros partidos; estas cifras sugieren que en la planeación gubernamental se viola el principio de no discriminación política.

La racionalidad en las relaciones intergubernamentales y el sistema de transferencias hacia los municipios de Jalisco puede evaluarse con base en la evidencia presentada. De hecho, el análisis señala que el proceso de planeación gubernamental cumple parcialmente con el principio de equidad y no cumple con el principio de no discriminación política. Esto ocurre en virtud de que la planeación depende del nivel de gobierno que asigna las transferencias, el desarrollo económico y social y los partidos políticos. En este contexto es necesario señalar que si bien las transferencias planeadas per cápita crecen en términos reales entre 2005 y 2011, las cantidades absolutas y sus incrementos parecen depender de los partidos prevalecientes en los municipios.

Analíticamente es relevante señalar que la evidencia muestra que hay diferentes criterios de planeación en los distintos niveles de gobierno. Las cifras sugieren que las transferencias estatales se asignan mediante un criterio de distribución regresivo. Las federales mediante uno progresivo.

En este contexto, el principio normativo de equidad no se satisface a nivel estatal y sí lo hace a nivel federal. Sin embargo, justo es reconocer que el total de transferencias per cápita disminuye conforme aumenta la densidad poblacional. Por esta razón, aquí sostenemos que el principio de equidad se cumple parcialmente. Sin embargo, si se considera el total de transferencias, el criterio de distribución progresivo y el cumplimiento del principio de equidad son predominantes.¹⁵

Los resultados sugieren que la planeación de transferencias intergubernamentales depende del grado de desarrollo y de los partidos políticos. El análisis deja ver que las transferencias crecieron en términos reales entre 2005 y 2011, aunque no de manera sostenida. La evidencia también sugiere que las cantidades e incrementos en las transferencias dependen de los partidos que ocupan el poder ejecutivo a nivel local. Asimismo, el análisis indica que en la planeación el principio de no discriminación no se cumple y que predomina el principio de equidad. La evidencia también muestra que las transferencias estatales se asignan mediante un criterio de distribución regresivo y las federales mediante un criterio progresivo.

 

Conclusiones

En esta investigación se estudió la planeación de transferencias intergubernamentales hacia los 125 municipios del estado mexicano de Jalisco, particularmente se evaluó el cumplimiento de los principios normativos de equidad y no discriminación. Para ello se analizaron las relaciones entre las transferencias planeadas, la densidad poblacional y los partidos políticos. Las categorías de transferencias analizadas incluyeron las participaciones estatales, las transferencias federales de los ramos 28 y 33 y la suma de estas transferencias estatales y federales. El estudio se sustentó en el análisis estadístico de un panel de datos para los municipios de Jalisco durante el periodo 2005-2011.

Los resultados del análisis de estadística descriptiva muestran que la planeación de las transferencias intergubernamentales hacia los municipios depende del grado de desarrollo y de los partidos políticos. Las transferencias per cápita medias destinadas a municipios de muy baja y baja densidad, y a municipios del PRI y del PAN son mayores que la media del total de municipios. Las desviaciones estándar de las transferencias per cápita destinadas a municipios del PRI y del PAN son mayores que la desviación del total de municipios. Asimismo, los resultados muestran que las transferencias no condicionadas tienen mayor importancia que las condicionadas en la planeación gubernamental.

Los resultados del análisis de tendencias sugieren que la planeación de transferencias intergubernamentales depende del grado de desarrollo y de los partidos políticos. El análisis muestra que las transferencias crecieron en términos reales entre 2005 y 2011, aunque no de manera sostenida. La evidencia también sugiere que las cantidades e incrementos en las transferencias dependen de los partidos que ocupan el poder ejecutivo a nivel local.

Asimismo, el análisis sugiere que en la planeación, el principio de no discriminación no se cumple y que predomina el principio de equidad. La evidencia también indica que las transferencias estatales se asignan mediante un criterio de distribución regresivo; las federales mediante uno progresivo.

Los resultados de esta investigación tienen implicaciones para evaluar el federalismo fiscal mexicano y el sistema de transferencias hacia los municipios de Jalisco, particularmente si se considera que la mayoría de las transferencias en Jalisco y en México son no condicionadas; una implicación es que están muy limitadas para proveer bienes y servicios públicos de manera adecuada. Esta afirmación se sustenta en el análisis teórico de Bradford y Oates (1971) sobre los efectos de las transferencias en la producción de bienes y servicios públicos locales. Como es conocido, ellos muestran que en presencia de equilibrios políticos hay menores niveles de eficiencia e impacto de las transferencias, particularmente cuando son no condicionadas.¹⁶

Otra implicación se refiere a la necesidad de reformar la planeación estatal a fin de satisfacer el principio de equidad. Las transferencias hacia los municipios, por definición, no debieran asignarse de manera regresiva, tampoco es conveniente la existencia de contradicciones entre las políticas públicas a nivel federal y estatal.

Por estas razones, bien podría justificarse la reforma de las políticas de planeación estatal. Si bien puede argumentarse que hacer este tipo de reformas puede llevar a disyuntivas entre la equidad y la eficiencia económicas, o bien a contravenir el principio de incentivos fiscales, la planeación estatal de transferencias no debiera fomentar la desigualdad económica y social. En este contexto no sobra señalar que no es realista esperar resultados óptimos de políticas públicas limitadas desde su planeación.

Finalmente se indican algunas líneas de investigación futura asociadas a este trabajo, puesto que se considera necesario extender el análisis desarrollado a fin de evaluar los determinantes de las políticas de transferencias. En este contexto, y considerando la existencia de discriminación política, el lobbying quizá debiera ocupar un lugar relevante en estudios posteriores.¹⁷ Asimismo, quizá sea necesario extender dichos análisis y estudios a fin de generar evidencia comparada a nivel nacional e internacional, ya que éstos pudieran ser necesarios para evaluar las transferencias como instrumentos de política pública y de desarrollo económico y social.¹⁸ Por estas razones, este estudio constituye una aproximación al análisis de las relaciones intergubernamentales y al sistema de transferencias en el contexto de los municipios mexicanos.

 

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Notas

¹ Los autores agradecen las observaciones y los comentarios recibidos a la versión preliminar de este trabajo en el Tercer Seminario Internacional sobre Economía Pública Local (Universidad Veracruzana, Xalapa), particularmente, los comentarios de Willy W. Cortez Yactayo (UDG), Jorge Ibarra Salazar (ITESM) y Juan José Jardón Urrieta (UMSNH).

² Samuelson (1954) muestra que la provisión óptima de un bien público se caracteriza por la igualdad entre la tasa marginal de transformación de los productores y la suma de las tasas marginales de sustitución de los consumidores. Si la producción local de un bien público destinado a los habitantes de una región beneficia indirectamente a los habitantes de otras regiones se dice que ocurren externalidades. La no consideración de dichas externalidades implica usar recursos y producir bienes y servicios públicos de manera inadecuada. Usualmente la producción local tiende a ser menor a la óptima (para todos los habitantes). Esto puede remediarse si se compensa con una transferencia a los productores locales a fin de que consideren el producto óptimo para todos los potenciales beneficiarios en las distintas regiones de la economía. Cuando ocurre dicha compensación se dice que las transferencias internalizan las externalidades en las regiones.

³ Un bien o servicio meritorio es aquel que, para el otorgante de la transferencia, es importante que sea proporcionado y que, desde la perspectiva de la jurisdicción receptora, pudiera no haberse contemplado en absoluto o no lo suficiente. La educación básica, los museos y las bibliotecas constituyen ejemplos representativos de este tipo de bienes y servicios.

⁴ Un estudio reciente que usa un enfoque metodológico parecido al expuesto en este trabajo es de Ibarra-Salazar et al. (2013), éste analiza la dependencia financiera de los municipios y su relación con variables políticas como la confluencia partidaria entre el congreso local y los alcaldes. El estudio utiliza datos de sección cruzada de las transferencias efectivas que reciben los municipios.

⁵ Las transferencias planeadas son presupuestadas y publicadas por el gobierno de Jalisco.

⁶ Los índices del precios usados para deflactar las transferencias estatales y federales son los correspondientes al Índice Nacional de Precios al Consumidor (ÍNPC) de la segunda quincena de junio de cada año. La base de dicho índice corresponde a la segunda quincena de diciembre 2010.

⁷ Las participaciones federales del ramo 28 incluyen al Fondo General Participable, al Fondo de Fomento Municipal, al Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS), al Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN) y a la tenencia.

⁸ Las aportaciones del ramo 33 incluyen al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM) y al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun).

⁹ Este supuesto se sustenta en los hallazgos de Martínez-Pellegrini et al. (2008), respecto a que en los municipios mexicanos, una mayor densidad poblacional se asocia a un menor grado de marginalización y subdesarrollo.

¹⁰ Adviértase que el municipio de San Ignacio Cerro Gordo se asume como de densidad media. Este municipio estaba integrado a Arandas y, ante la ausencia de datos, para efectos analíticos se considera que su densidad es similar. San Ignacio Cerro Gordo se constituye como el municipio número 125 del estado de Jalisco en 2007.

¹¹ En el apéndice (tabla 2.A) se muestra cómo los partidos políticos ocuparon las presidencias municipales y, por tanto, la preferencia política a nivel municipal en el periodo 2005-2011.

¹² Una descripción detallada de estas variables se incluye en el apéndice (tabla 1.A).

¹³ En el grupo de referencia, la media y la desviación estándar de transferencias planeadas ascienden a 2,256 y 1,047 pesos por habitante al año (medidos en pesos constantes de 2010).

¹⁴ Estos porcentajes se estiman usando las medias de las transferencias planeadas con base en el grupo de referencia (donde se incluyen todos los municipios). A manera de ilustración, si se divide la media de las transferencias estatales (29) entre la media del total de transferencias (2,256 y se expresa porcentualmente se obtiene 1.27 por ciento. El porcentaje de transferencias federales se obtiene restándole al total el porcentaje de las transferencias estatales (100 -1.27=98.73).

¹⁵ Esta conclusión también es válida si se consideran únicamente los municipios en los que prevalece el mismo partido político.

¹⁶ Adviértase que el endeudamiento de los municipios bien pudiera explicarse como resultado de la existencia de equilibrios políticos en el uso de las transferencias. De hecho, existen estudios que sugieren que el rediseño del sistema de transferencias en México ha tenido efectos importantes sobre los niveles de endeudamiento municipal. Véase, entre otros, los estudios de Ramírez-Camberos y Poom-Medina (2013) y Ruiz-Porras y García-Vázquez (2013).

¹⁷ La asignación política de los recursos en el federalismo mexicano, así como los límites políticos de la redistribución del gobierno han sido estudiados y discutidos desde distintas perspectivas. Véase, entre otros, los estudios de Díaz-Cayeros (1997 y 2004). A nivel teórico, un estudio interesante sobre la relación entre las transferencias, decisiones públicas y las consideraciones políticas es el desarrollado por Kochi (2011). Una línea de investigación relacionada a las anteriores se refiere al llamado efecto matamoscas (flypaper effect), planteado originalmente por Bradford y Oates (1971). Véase el estudio de Sour-Vargas y Girón (2009), así como el de Cárdenas y Sharma (2011) para la evolución de dicho efecto en el contexto de los municipios mexicanos.

¹⁸ Una metodología muy prometedora para evaluar los efectos de las transferencias en las economías en desarrollo es la propuesta por Cárdenas (2010).

 

Información sobre los autores:

Antonio Ruiz-Porras. Mexicano, doctor en economía por la Universidad de Nottingham, Reino Unido, profesor-investigador del Departamento de Métodos Cuantitativos de la Universidad de Guadalajara, miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel II y de la Academia Mexicana de Ciencias. Sus líneas de investigación incluyen la economía pública, la econometría aplicada, la economía bancaria y de los mercados financieros, las finanzas internacionales y el desarrollo económico. Entre sus publicaciones recientes se encuentran, en coautoría: "Los rendimientos cambiarios latinoamericanos y la (a)simetría de los shocks informacionales: un análisis econométrico", Ensayos Revista de Economía, 31 (2), Universidad Autónoma de Nuevo León, Nuevo León, pp. 87-113 (2012); "Financial competition and the management of banking risks", The IUP Journal of Financial Risk Management, IX (1), ICFAI University Press, Hyderabad, pp. 28-42 (2012); en coautoría, "Elecciones municipales y competencia política en Jalisco, 1982-2009: un análisis desde la economía política", en Nancy García-Vázquez (coord.), La democracia electoral: contextos, estructuras y resultados, El Colegio de Jalisco, Jalisco, pp. 57-89 (2012); en coautoría, "Análisis de la deuda de los municipios de Jalisco", en Víctor Peña Mancilla y Carlos González Barragán (coords.), Deuda en estados y municipios: aproximaciones a una problemática subnacional, El Colegio de Sonora, (en prensa); en coautoría, "Un modelo GARCH con asimetría condicional autorregresiva para modelar series de tiempo: una aplicación para los rendimientos del Índice de Precios y Cotizaciones de la BMV", en Francisco Ortiz Arango, Francisco López Herrera y Francisco Venegas Martínez (coords.), Avances recientes en valuación de activos y administración de riesgos, vol. 4, Universidad Panamericana, México, pp. 305-318 (2013).

Nancy García-Vázquez. Mexicana, doctora en ciencias sociales con especialidad en ciencia política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, México. Es profesora-investigadora del Departamento de Políticas Públicas de El Colegio de Jalisco, miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel I. Su trabajo de investigación ha sido reconocido con el Premio del Instituto Nacional de Administración Pública 2007. Sus líneas de investigación incluyen la economía pública, las políticas públicas, la fiscalización superior, la rendición de cuentas y los derechos humanos. Entre sus publicaciones recientes se incluyen: "Tendencias de los estudios cuantitativos sobre políticas públicas en Jalisco", en Alberto Arellano-Ríos y Nancy García-Vázquez (coords.), Política y políticas públicas en Jalisco, 22 años, El Colegio de Jalisco, Jalisco, pp. 138-154 (2014); en coautoría, "Elecciones municipales y competencia política en Jalisco, 1982-2009: Un análisis desde la economía política", en Nancy García-Vázquez (coord.), La democracia electoral: contextos, estructuras y resultados, El Colegio de Jalisco, Jalisco, pp. 57-89 (2012); en coautoría, "La transparencia en el diseño jurídico de las entidades de fiscalización superior en México", en Ricardo Uvalle-Berrones (coord.), Rumbos de la transparencia en México, UNAM-Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, México, pp. 349-376 (2011).