Introducción

El tema de los consejos de cuenca ha sido estudiado desde diversas perspectivas (^{Guzmán Arroyo, 2001}; ^{Flores Elizondo, 2012}; ^{Bravo, 2005}; ^{Palerm y Rodríguez, 2005}; ^{Vargas y Mollard, 2005}; ^{Sánchez, 2010}; ^{Sancho y Parrado, 2004}; ^{Galindo Sosa, 2009}). Sin embargo, existen pocas investigaciones que ilustren las dinámicas cotidianas de estas organizaciones. En esta investigación, se aborda el funcionamiento de un consejo de cuenca concreto, y se destaca la centralidad de los actores que participan estratégicamente en las organizaciones sociales (^{Crozier y Friedberg, 1990}). Particularmente, el estudio está orientado a conocer un modelo de política pública desde la perspectiva de los actores involucrados (^{Long, 2007}).

El objetivo es ilustrar el proceso de implementación de un programa de Gobierno hecho a partir de un juego estratégico en el que los actores sociales involucran sus propios intereses y valores para incidir en el gobierno del agua. La pregunta de investigación ha sido ¿cómo las decisiones al interior de los consejos de cuenca impactan en el modelo e una política pública? Se busca mostrar que, más allá del diseño formal, las normas informales importan en estos procesos, y en el caso del consejo de cuenca permiten un manejo discrecional del agua. Para ello, se utiliza como caso el Consejo de Cuenca del río Santiago (México).

En el primer apartado del texto, se presenta la perspectiva teórica y metodológica desde la cual se hace el análisis de este consejo de cuenca. En el segundo apartado, se incluye una descripción de la cuenca en cuestión y los antecedentes de su consejo, recopilando la literatura central sobre este tema. En el tercer apartado, se presentan los resultados, que ilustran el funcionamiento cotidiano del consejo, y se concluye con una discusión en la cual se insiste en la importancia de las reglas informales y en la necesidad de incidir en ellas a partir de la acción colectiva.

Resulta fundamental comprender las formas en que interactúan los diferentes actores y tomadores de decisiones. Los modelos de política son construcciones conceptuales que surgen de una disputa discursiva para nombrar y construir problemas susceptibles de ser incorporados en una agenda pública, y en ese sentido reflejan los intereses estratégicos de los actores involucrados, por lo que importa conocer a dichos actores en nuestro caso de estudio en tanto estos construyen los diferentes escenarios del agua y las perspectivas desde las cuales deciden abordar los problemas públicos.

1. Problemas, actores y modelos de política del agua

Contra la creencia popular de que los problemas públicos son evidentes por sí mismos, desde el análisis de políticas públicas se afirma que los problemas no existen per se, y que su existencia es más supuesta que real ^{(Aguilar, 1993, p. 57)} . Es decir, no todas las situaciones lamentables que existen en nuestra sociedad son percibidas como problemas, e incluso no todos los problemas que son percibidos como tales alcanzan su inclusión en la categoría de temas a debatir para incorporarlos en una agenda pública (^{Olavarría, 2007}).

Los problemas públicos, entonces, son elaboraciones humanas (^{Becker, 1995}). Se trata de construcciones conceptuales que surgen de condiciones sociales incorporadas en la agenda de actores con la capacidad de incidir en la discusión pública. En este proceso de construcción de agendas y toma de decisiones, los Gobiernos establecen normas, acciones y estrategias para resolver problemas públicos, las cuales reciben el nombre de políticas públicas^{(Olavarría, 2007, p. 93)} . En la formación y aplicación de una política pública, la parte central será no sólo decidir cuáles problemas serán tomados en consideración, sino, principalmente, cómo serán abordados y descritos y atendidos (^{Aguilar, 1993}; ^{Merino, Arellano Gault, Cejudo, et al., 2010}).

Las definiciones de los problemas “no sólo estructuran y encuadran las elecciones posteriores de la política; también sirven para afirmar una concepción particular de la realidad” ^{(Cobb y Elder, 1974, p. 115)} . La perspectiva desde la que se define un problema también definirá los instrumentos de acción y a la propia política (^{Olavarría, 2007}). De esa manera, el análisis conceptual de las políticas públicas en realidad es un análisis de las motivaciones de los actores que las definen (^{Aguilar, 1993}; ^{Cejudo, 2008}).

En México, para atender el problema del agua, oficialmente se ha adoptado el llamado modelo girh o de la gestión integral de los recursos hídricos (^{Grupo de Trabajo Buena Gobernanza, 2012}). Este modelo puede definirse como

un proceso que promueve la gestión y el desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales (^{Global Water Partnership, 2013, p. 16}).

El modelo se trata más bien de una caja de herramientas que pretende orientar la implementación de políticas públicas a partir de cuatro principios: 1) el agua es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente; 2) el aprovechamiento y la gestión del agua deben inspirarse en un enfoque basado en la participación de los usuarios, los planificadores y los responsables de las políticas en todos los niveles; 3) la mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la gestión y la protección del agua; 4) el agua es un bien público y posee un valor económico y social en todos sus diversos usos, que compiten entre sí (^{Global Water Partnership, 2009}).

Este modelo se adoptó en México en un contexto de grandes transformaciones sociales que incluían una mayor incorporación de la sociedad en los asuntos del Estado, la demanda social de más y mejor gobernanza y la transformación del sistema político tradicional. Además, en el contexto internacional, la adopción permitió que los Gobiernos mexicanos adquirieran legitimidad en la comunidad global interesada en la gestión y manejo de los recursos naturales (^{Ruiz, 2015}).

Ahora bien, el modelo girh promueve el uso sustentable de las cuencas a partir de una gestión participativa, eficaz y equitativa (^{Global Water Partnership, 2009}), lo cual pareciera contradictorio con la realidad de una gestión mercantilista y vertical, propia del Gobierno mexicano. Esa contradicción entre el diseño y la implementación de una política es lo que interesa estudiar.

Para ello, se ha elegido a la etnografía para la recolección y el análisis de la información. La etnografía es una técnica cualitativa con la que se busca construir una interpretación de la realidad a partir de la participación, la observación y las entrevistas que hace el investigador en un grupo bajo estudio (^{Guber, 2001}). Esto se adecuó con el objetivo de la investigación planteada, que fue identificar los problemas públicos que los integrantes de un consejo de cuenca en México perciben como tales, y las formas concretas en que son definidos y atendidos esos problemas.

Para empezar, se definieron dos etapas para la recolección y análisis de la información: incursión y comprensión. Luego, en la etapa de incursión, se aplicó la observación no participante y la investigación documental (^{Guber, 2001}). Se asistió a las reuniones del Consejo de Cuenca del río Santiago y sus órganos auxiliares y funcionales realizadas entre julio de 2011 y mayo de 2013, se identificaron perfiles de los actores participantes y fue generado un listado de los temas en su agenda (^{Maldonado y Casar, 2008}). Siguiendo las recomendaciones de ^{Santander (2011)}, se recurrió también a una revisión de los documentos resguardados en el archivo histórico del consejo, particularmente las actas de las reuniones, registros de asistencia y otros materiales conservados, como oficios, folletos, presentaciones, etc.

Finalmente, en la etapa de comprensión, se realizó observación participante de las sesiones del consejo entre julio de 2013 y diciembre de 2015, al tiempo que se elaboró una revisión hemerográfica para identificar los temas presentes en la agenda pública durante dicho periodo. También, fue aplicado un cuestionario para medir la percepción de los actores respecto al desempeño de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) en el consejo de cuenca (^{Soares y Murillo, 2013}) y se realizaron entrevistas a profundidad.

2. La cuenca del río Santiago y el programa de consejos de cuenca

El río Santiago recorre el centro-occidente de México y su cuenca está incluida en el territorio total o parcial de siete estados. Estrictamente hablando, el río Santiago es continuación del Lerma, aunque administrativamente se consideran cuencas separadas (^{Comisión Nacional del Agua, 2010}). Luego de su nacimiento en el Lago de Chapala, el río Santiago recibe en su margen derecho el caudal de los cauces tributarios formados principalmente en las serranías de los estados de San Luis Potosí, Guanajuato, Aguascalientes, Zacatecas y Durango (ver: Figura 1). Su recorrido termina al desembocar en el océano Pacífico, en el estado de Nayarit, y sus tributarios más importantes son el río Verde, el río Juchipila, el río Bolaños y el río Huaynamota, los cuales forman subcuencas totalmente independientes (^{Comisión Nacional del Agua, 2015}).

Fuente: elaboración propia con base en Instituto Nacional de Estadística y Geografía (¹⁹⁸⁸). 

Existe una confusión en la literatura no especializada que tiende a reducir la cuenca del río Santiago sólo a su tramo entre el Lago de Chapala y la ciudad de Guadalajara, que es uno de los puntos del trayecto más poblados, industrializados y contaminados. En realidad, la cuenca tiene una mayor dimensión en términos físicos y administrativos, lo que contribuye a hacer más compleja su problemática, que incluye además otros aspectos relacionados con la desertificación, la deforestación, el cambio climático, la sequía, los patrones de poblamiento, la escasa infraestructura el impacto de la estructura demográfica.

En la cuenca del Santiago se contabilizan cuarenta y siete acuíferos, de los cuales ocho se encuentran en condiciones de sobreexplotación. Entre estos últimos, destacan los que se localizan en el estado de Aguascalientes, en la zona metropolitana de Guadalajara y en el valle agrícola de Jerez, en Zacatecas (^{Comisión Nacional del Agua, 2015}). El grado de presión sobre el recurso hídrico es fuerte, y la disponibilidad del agua superficial está restringida por las declaratorias de veda emitidas mediante decretos presidenciales en los años de 1931, 1947, 1954 y 1969 (^{Comisión Nacional del Agua, 2015}), las cuales fueron modificadas recientemente por otro decreto presidencial cuyas implicaciones no son de interés para el presente artículo.

En su conjunto, la cuenca del río Santiago tiene una superficie de 76 720 km², y la habitan alrededor de ocho millones de personas, distribuidas en 11 081 localidades dentro de ciento veinticuatro municipios (^{Comisión Nacional del Agua, 2015}). El 87% de esta población se concentra en localidades urbanas, siendo las más importantes tres zonas metropolitanas: Guadalajara, Aguascalientes y Tepic (^{Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2015}). Para atender los problemas en la cuenca y buscar soluciones coordinadas, fue promovida la instalación del consejo de cuenca, lo que se logró en julio de 1999.

Al igual que los otros consejos de cuencas que existen en el país, el del río Santiago ha tenido fallas y obstáculos tanto en su diseño como en su implementación (^{Parra-Armenta y Salazar, 2018}). Idealmente, esta organización sería el espacio en donde se coordinarían la autoridad en los tres órdenes de Gobierno y la sociedad organizada (^{Grupo de Trabajo Buena Gobernanza, 2012}), y en donde, de manera participativa, se gestionarían los recursos hídricos integralmente. Sin embargo, desde su diseño formal, privaron las visiones autoritarias sobre estos consejos y no se les reconocieron atribuciones formales respecto a ejecutar, realizar, ejercer u ordenar, dejándolos sólo como un espacio consultivo (^{Martínez, Martínez, y López, 2014}).

La Conagua es la responsable de la instalación, organización y funcionamiento de los consejos de cuencas. Para ello, cuenta con recursos y una importante estructura administrativa que piramidalmente inicia en las oficinas centrales, incluye a los organismos de cuenca, y termina en las direcciones locales, dependientes todos de la misma dirección general. Adicionalmente a los recursos humanos, materiales y financieros que posee la Conagua para sostener esta estructura orgánica, existe el programa u015 Consejos de Cuenca, que es federal, administrado por la propia Conagua pero ejecutado por los Gobiernos locales mediante convenios de colaboración (^{Auditoría Superior de la Federación, 2015}).

Los recursos presupuestales del programa u015 son repartidos discrecionalmente por la Conagua a los veintiséis consejos de cuenca establecidos en todo el territorio. Este monto, al que se debe sumar una aportación de los Gobiernos locales, ha sido asignado y ejercido año tras año con el objetivo de apoyar la instalación de los consejos de cuenca y fortalecer su integración y operación. Tan sólo en el 2015, se contó con una bolsa de noventa y cinco millones de pesos, en donde 47.5 millones correspondieron al aporte del Gobierno federal y una cantidad similar a las aportaciones de los Gobiernos estatales y municipales que participaron (^{Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2016}).

Para la tarea de instalar y organizar a los consejos de cuenca, la Conagua propuso una estrategia de acción para un horizonte de cinco años, misma que consideraba cuatro etapas diferentes: gestación, instalación, consolidación y operación plena (^{Comisión Nacional del Agua, 2010}). El primer consejo de cuenca se instaló en enero de 1993 (el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala), y transcurridos veinticinco años aún no puede ser reconocida una participación efectiva de los consejos de cuenca en la gestión y gobierno del agua. Los recursos, los funcionarios y la estructura destinada a promover la instalación, el fortalecimiento y la operación de los consejos de cuenca han sido insuficientes e inadecuados. Incluso, desde el Gobierno federal se reconoce que no se ha alcanzado una adecuada integración ni fortalecimiento de los consejos para asegurar la representatividad y atención de las necesidades de todos los usuarios del agua, así como su plena participación en la toma de decisiones (^{Auditoría Superior de la Federación, 2015}).

La Auditoría Superior de la Federación (²⁰¹⁵) ha hecho a la Conagua catorce observaciones y veintidós recomendaciones al desempeño. Entre ellas, ha pedido incluir en la política nacional hídrica la pluralidad de intereses, demandas y necesidades respecto de las cuencas hidrológicas. Específicamente, la auditoría ha hecho recomendaciones dirigidas a consolidar la participación de los consejos de cuenca, establecer mecanismos de coordinación para elaborar sistemas regionales de información, realizar estudios con la participación de los consejos y promover la integración en ellos de los integrantes de la sociedad organizada (^{Auditoría Superior de la Federación, 2015}).

Pasadas más de dos décadas de su implementación, y gastados alrededor de dos mil millones de pesos, algunos consejos de cuenca están apenas en su proceso de instalación, ninguno cuenta con plena autonomía operativa y financiera, y en menor o mayor medida todos están subordinados a la Conagua. Se encuentran fallas en ellos, como su no integración conforme a lo previsto en la ley (26% de los consejos de cuenca), no contar con reglas de organización (30%), no haber electo a un presidente (50%), no tener un programa de gestión (44%), y el más grave y paradójico: no reunirse para sesionar (46%) (^{Auditoría Superior de la Federación, 2015}).

En la literatura especializada, además de la falla en el diseño institucional de los consejos de cuenca, en el sentido de que formalmente son sólo un espacio consultivo sin ninguna facultad vinculante, han sido identificados también una escasa representatividad de los actores que participan en los consejos, la disparidad en el acceso a recursos e información entre actores que se pretenden iguales, un proceso pobre de toma de decisiones (limitado a la validación de lo que dicta la autoridad central), y un carácter excluyente de los funcionarios públicos en los organismos de la cuenca (^{Barkin y Klooster, 2006}; ^{Barreda, 2006}; ^{Bravo, 2005}; ^{Flores Elizondo, 2012}; ^{Galindo Sosa, 2009}; ^{Guzmán Arroyo, 2001}; ^{Martínez, Martínez, y López, 2014}; ^{Mussetta, 2009}; ^{Palerm y Rodríguez, 2005}; ^{Sánchez, 2010}; ^{Sancho y Parrado, 2004}; ^{Vargas y Mollard, 2005}).

Estas críticas al funcionamiento del programa describen una realidad en donde hay no sólo problemas de diseño, sino también una falla en la adopción de un modelo de gestión del agua identificable con el modelo girh, cuyos principios, como ya se mencionó, postulan un enfoque participativo, democrático, eficiente y equitativo (^{Soares y Vargas, 2008}).

3. El funcionamiento del consejo de cuenca

La revisión documental de las sesiones del Consejo de Cuenca del río Santiago y de las de sus órganos auxiliares permite inferir al menos tres periodos en el funcionamiento del consejo: una fase de gestación, una fase de consolidación y una fase de destrucción y desmantelamiento.

El primer periodo dura tres años, y va de la primera a la segunda reunión del consejo (años 1999-2002). Es un periodo en el que hubo reuniones de los órganos auxiliares sólo para definir el tipo de organismo que sería el consejo, sus alcances legales, la autonomía y autoridad que se le reconocería, etc. (^{Actas Cocurs, 2016}). Es posible interpretarlo como un periodo de socialización de normas y definición de agendas, que duró cerca de cuatro años.

El periodo de consolidación va de la segunda a la décima sesión (años 2002-2012), y se caracteriza porque en él se procuró cumplir con la norma formal en cuanto a la periodicidad de las reuniones, se comenzaron a abordar gradualmente temas específicos de la gestión del agua, se integraron órganos auxiliares para atender problemas locales, y se generaron grupos de trabajo para otros problemas concretos. Poco a poco, el consejo se consolidó e incrementó su número de integrantes, esto para atender la reforma a la ley del año 2004. Incluso, se eligió a un presidente del consejo ajeno a la Conagua (^{Actas Cocurs, 2016}). Este periodo duró cerca de diez años.

El tercer periodo va del año 2012 hasta la actualidad. Según está prevista en la estrategia de implementación, esta sería la etapa de funcionamiento pleno, pero en el caso del Consejo de Cuenca del río Santiago ha significado una etapa de declive, sin reuniones del consejo de cuenca realizadas. Es una etapa de desmantelamiento y destrucción, cuya explicación debe buscarse en un cambio en la coalición gobernante en el país y su falta de interés en el tema de la participación, la transparencia y la rendición de cuentas (^{entrevista personal, 2015a}). Incluso, en esta etapa las voces que se perciben como críticas al interior del consejo son marginadas o apartadas de la organización (entrevista personal, 2015a).

4. Funcionamiento ideal y funcionamiento real

Como el resto de organizaciones de cuenca que existen en el país, el Consejo de Cuenca del río Santiago está formalmente muy limitado en sus alcances. Funcionarios de Conagua que formularon este señalamiento relataron que esas limitaciones no surgieron en sus oficinas, sino que fueron agregándose en la búsqueda de consensos con el Poder Legislativo y por presión de Gobiernos estatales que percibieron como un atentado a su integridad y soberanía la división del país en cuencas hidrográficas (^{entrevista personal, 2015b}).

Cualquiera que sea la realidad, además de las limitaciones en su diseño formal, se encontró que la implementación del consejo estuvo condicionada por dos creencias de los actores gubernamentales: una manifestada en un discurso tecnocrático, desde el cual la participación no se asume como un bien positivo, sino como un obstáculo para las decisiones técnicas que, por definición, siempre son mejores; y una manifestada en un discurso político, en el cual se reproducen prácticas de representación política corporativa y excluyente. Desde estas creencias, se buscó incorporar al consejo de cuenca actores que formalmente cubrieran el perfil requerido, pero que tuvieran afinidad ideológica o política o, incluso, relaciones de amistad o lazos familiares, en lugar de privilegiar una promoción abierta y democrática para la integración de estos espacios. Estas prácticas aseguraban organizaciones afines, dóciles y maleables (^{entrevista personal, 2015b}).

Como puede observarse en la Tabla 4, la participación fue asumida en este consejo de cuenca como un requisito a cumplirse sólo en el plano formal, y no como un mecanismo para el mejor gobierno del agua en la cuenca. En ese sentido, la propuesta innovadora del modelo girh fue pervertida y limitada por las prácticas políticas cercanas al corporativismo, el compadrazgo, el caciquismo y el uso patrimonial de los bienes públicos. El resultado fue el fortalecimiento de un modelo excluyente, mercantilista y discrecional, en lugar de una política del agua participativa, sustentable y equitativa.

La gran promesa de la transformación en la gestión del agua que significó la primera Ley de Aguas Nacionales, lo mismo que sus posteriores reformas, se redujo a: 1) decretar la corresponsabilidad de los tres niveles de Gobierno más como mecanismo para diluir responsabilidades que como herramienta de coordinación; 2) fragmentar la acción colectiva para limitarla a los aspectos administrativos de la cuenca; y 3) supeditar las decisiones técnicas a los intereses políticos, coludidos con los económicos. Hoy, la gestión integral del agua es sólo parte de un discurso que se materializa en el abandono de los ecosistemas, el deterioro de la cuenca y la reducción de la calidad de vida para las personas en los espacios locales donde no existe una acción colectiva organizada.

Conclusiones

El tradicional legalismo en México (^{Narváez, 2005}) ha llevado a diversos académicos y actores sociales a centrar su crítica respecto al diseño formal de la política pública hídrica en sus fallas observables, y a demandar un nuevo documento normativo al respecto. Sin embargo, el propósito de este artículo ha sido demostrar que las reglas informales también importan, y que, independientemente de la norma formal, existe un juego estratégico de intereses que da como resultado una forma particular del gobierno del agua en las cuencas.

En el caso de la cuenca del río Santiago, los principales problemas en la gestión del agua -la sequía, el principal de ellos, pero también la realidad adversa del cambio climático, las inundaciones recurrentes, el agotamiento de acuíferos, la contaminación, el servicio precario en redes de agua potable y alcantarillado, etc.-no han estado en la agenda de su consejo de cuenca. La agenda de este último se encuentra atorada en el tema administrativo, alineada al formalismo y a la necesidad de justificar un modelo de gestión participativo que sea útil para promover discursivamente la imagen del país ante los foros y organismos internacionales (^{Martínez, Martínez, y López, 2015}).

Es cierto que hay actores que abanderan agendas alternativas. Los más emblemáticos, pero no los únicos, son el movimiento que pugna por el saneamiento del río Santiago en el corredor industrial de Jalisco (^{Martínez y Hernández, 2009}) y el movimiento opositor a la presa de El Zapotillo (^{Ochoa, 2013}), que incluso ya logró incorporar algunas de sus demandas a la agenda del Gobierno de Jalisco. Son este tipo de actores y de movimientos locales quienes tendrían la posibilidad de generar un cambio e incidir en los problemas del agua. Desafortunadamente, no participan directa o indirectamente en el consejo de cuenca para el caso del río Santiago, e incluso algunos de ellos han sido bloqueados sistemáticamente de formar parte del mismo.

Se debaten actualmente dos propuestas de reformas al marco normativo. Una es la que restringe la participación y abandona, en los hechos, el modelo girh para privilegiar intereses empresariales y restringir el concepto de gobernanza a la legalidad y la eficiencia (^{Murillo Licea, 2012}). Esta es la apuesta que se hace en el marco de la Ley General de Aguas que en los últimos meses ha propuesto el Poder Legislativo (^{Romero, 2016}). Otra alternativa es la llamada propuesta ciudadana (^{Agua para Todos, 2015}), que busca introducir un modelo de plena participación social y una gobernanza del agua más cercana a lo estipulado dentro del modelo girh, construida de abajo hacia arriba, con una mejor representatividad y un diseño más incluyente (^{Murillo Licea, 2012}).

Ahora bien, dado el caso de que en el Consejo de Cuenca del río Santiago privan reglas no formales caracterizadas por la apatía, la exclusión y la discrecionalidad (en detrimento de un marco normativo que promueve formalmente la coordinación, la participación y la gobernanza), resulta sensato pensar que las reglas informales seguirán influyendo en las elecciones estratégicas de los actores involucrados independientemente de la alternativa que se adopte para actualizar el marco normativo. En consecuencia, se propone transitar hacia el reconocimiento de estas prácticas informales e incidir en ellas, sobre todo en espacios locales, para lograr una transformación que nos acerque a un gobierno del agua eficiente, participativo, sustentable y equitativo.