Introducción

A partir de la década de los noventa, el tránsito por México de centroamericanos provenientes de Honduras, Guatemala y El Salvador con destino a Estados Unidos ha sido cada vez más evidente. Aquel paso usual de centroamericanos adquirió un tono más contundente a finales de 2018 con el fenómeno de las caravanas (^{Gandini, Fernández de la Reguera, y Narváez, 2020}; ^{Glockner, 2019}). Adicionalmente, desde mediados de la última década, el sistema migratorio regional que conecta a Centroamérica con México, Estados Unidos y Canadá (^{Heredia y Durand, 2017}) ha pasado por cambios, resultando en una mayor diversidad tanto de las poblaciones que cruzan el territorio mexicano como de los itinerarios y de las modalidades mismas del tránsito. En este paso participan personas haitianas, que en su mayoría provienen de países sudamericanos como Brasil y Chile, donde residían luego del terremoto de 2010 en Haití.

En este sentido, es apremiante entender cómo algunas zonas fronterizas aglutinan grupos de migrantes regionales (centroamericanos y caribeños), e incluso transcontinentales (africanos y asiáticos) que se encuentran a la espera de reemprender, tramitar o reajustar sus (in)movilidades. En el trasfondo de esas (in)movilidades (^{Schapendonk, 2012}) se encuentran las medidas de restricción de las migraciones adoptadas e implementadas unilateral o binacionalmente por los gobiernos estadounidense y mexicano.

Entre las medidas tomadas recientemente destacan: a) la retirada del Estatus de Refugio Temporal (TPS, por sus siglas en inglés) para nacionales de Haití a partir de septiembre de 2016;

b) la activación de los Protocolos de Protección a Migrantes (MPP, por sus siglas en inglés) en diciembre de 2018 y que entraron en vigor al mes siguiente; c) el reforzamiento de los aparatos de control migratorio implementados por el gobierno mexicano y desplegados a partir de los acuerdos binacionales con Estados Unidos, consolidados en Washington el 7 de junio de 2019; d) si bien se trata de un efecto colateral debido a la contingencia por covid-19, se puede considerar la suspensión de los procesos de solicitud de asilo en Estados Unidos desde marzo de 2020 como una medida que impacta fuertemente en las (in)movilidades (El Colegio de la Frontera Norte A.C., 2020; ^{Leutert, Arvey, y Ezzell, 2020a}).

Ese conjunto de medidas se entiende como parte de un repertorio de formas de gestión de las migraciones y del asilo que han implicado en los hechos, más ordenamiento y más regulación de las movilidades transfronterizas.

En concreto, la gestión cada vez más globalizada de las migraciones (migration management) se expresa a través de un conjunto de actores, prácticas y discursos sobre la manera en que las migraciones y las movilidades humanas deben ser tratadas o administradas, partiendo del supuesto de que son potenciales generadoras de desarrollo y/o de crisis, cuyos efectos pueden tener alcance a nivel regional o transnacional. Por lo mismo, según ese modelo de administración de los flujos migratorios, éstos deben ser identificados, medidos, predichos y controlados (^{Pécoud y Geiger, 2010}).

En consonancia con la noción de gobernanza (^{Mayntz, 2006}), la gestión migratoria internacional convoca a otros actores más allá del Estado. Además de las agencias estatales de países expulsores, de las autoridades de los territorios de tránsito y de los gobiernos de los países de destino, se incluye la coordinación entre sociedad civil organizada, think tanks y agencias intergubernamentales del talante del Banco Mundial, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), entre otras. La armonización institucional para fines de formulación y de implementación de políticas migratorias se lleva a cabo por medio de prácticas concretas, como puede ser el entrenamiento de agentes migratorios para combatir la trata y el tráfico de personas en distintas latitudes, legitimadas a su vez por un discurso según el cual los Estados involucrados (de origen, eventualmente de tránsito y de acogida) deben disminuir la irregularidad migratoria en sus territorios.

Otra de las prácticas de gestión migratoria es la que ha sido adoptada entre los países adyacentes o periféricos y los de destino, en la que los primeros fungen como barreras de estos últimos, conteniendo, aprehendiendo y deportando a las personas. Dos ejemplos emblemáticos son el acuerdo firmado en marzo de 2016 entre Turquía y la Unión Europea para contener la llegada de refugiados del Medio Oriente y de Asia a las islas griegas, y la construcción de centros de detención en la isla de Nauru en pleno Pacífico para evitar la llegada de embarcaciones con migrantes a Australia. A ese desbordamiento territorial de la gestión migratoria más allá de las fronteras del país, región o continente de destino se le conoce como externalización de fronteras (^{Clochard, et al., 2019}; ^{Varela, 2015}).

Otra forma de gestión desbordada es la de los solicitantes de asilo en la frontera México-Estados Unidos. Se observa cómo a lo largo de los últimos cinco años esas personas han estado sujetas a la externalización de las responsabilidades de Estados Unidos como país receptor de las solicitudes de asilo, redundando en asentamientos temporales forzados de personas centroamericanas, caribeñas y transcontinentales -e incluso mexicanas-, en la frontera norte de México.

El presente artículo analiza diferentes mecanismos implementados por Estados Unidos, con la connivencia de México, que devienen en situaciones y en espacios de espera para los solicitantes de asilo que se encuentran del lado mexicano con el fin de presentar y/o dar seguimiento a sus solicitudes de asilo. No interesa analizar en sí las medidas gubernamentales de contención de las movilidades, sino la producción de espacios de espera fronterizos que generan (^{Conlon, 2011}). La espera y los territorios de la espera son categorías empleadas para examinar los espacios generados en procesos de (in)movilidad.

Lo anterior conlleva prácticas e interacciones particulares entre personas en situación de movilidad y diferentes actores sociales a nivel multiescalar (^{Collyer, 2010}; ^{Kobelinsky, 2015}; ^{Musset, 2015}). Para los/las investigadoras del grupo TERRIAT (Territoires de l’attente), los territorios de la espera “se refieren específicamente a los espacios donde poblaciones desplazadas o personas en tránsito son mantenidas en espera, ya sea que esos espacios fueron designados para

contenerlas, ya sea que su espera no haya sido planeada” (^{Vidal y Musset, 2016}, pp. 6-7).³ La espera, entendida más allá de su esencia temporal y los territorios más allá de su conceptualización geográfica, se disciernen entonces como espacios sociales de jerarquías, representaciones y acciones.

La exploración también toma en cuenta las fronteras latinoamericanas a lo largo de los corredores migratorios que enlazan Brasil y México, en las que se experimenta la espera, centrando el grueso del análisis en la frontera Tijuana-San Diego. Tijuana ha sido considerada caso de estudio en investigaciones orientadas a examinar la espera que se genera en el cruce internacional vehicular de residentes y de turistas formando largas filas, lo que es aprovechado por un singular comercio ambulante (^{Musset, 2015}; ^{Parente y Musset, 2016}). Más directamente relacionado con el presente trabajo se encuentran los estudios realizados acerca de las experiencias de la espera de mujeres en tránsito que se encontraban en un albergue de la ciudad (^{Dewaele, 2013}; ^{Bériet y Dewaele, 2016}), hallando que la espera es advertida como un interludio coercitivo lleno de ansiedad, en medio de una travesía ya de por sí hostil.

Es precisamente en Tijuana donde convergieron personas haitianas en 2016 y centroamericanas en 2018, quienes manifestaron su intención de solicitar asilo en Estados Unidos, encontrándose con mecanismos cada vez más restrictivos para atender este derecho. Dichos mecanismos involucran el componente de la espera como elemento de disuasión coercitiva que mantiene a las personas migrantes en modo de resistencia en ese tránsito alargado, con nula o escasa asistencia social, reducidas posibilidades de empleo y con un significativo costo emocional ante la incertidumbre de su situación.

Metodología

La investigación se desarrolló bajo una combinación de metodologías cualitativas que incluyó trabajo etnográfico realizado entre 2016 y 2019 en albergues, vecindades y pequeños comercios de la zona centro de la ciudad de Tijuana, Baja California, estableciendo comunicación con 22 personas haitianas. Además, se realizaron 17 entrevistas semiestructuradas con población haitiana y centroamericana, y nueve con informantes clave, así como un taller de cartografía crítica en el que participaron diez personas haitianas: hombres y mujeres que habían vivido en distintas ciudades brasileñas antes de atravesar el continente en su travesía hacia México. El principal resultado del taller fue la elaboración de un mapa con la identificación de las fronteras latinoamericanas más afectadas por la espera, convertidas en verdaderos “territorios-tapones”, cuyos resultados se presentan en el siguiente apartado. Los contenidos teóricos y contextuales se apoyaron en una revisión bibliográfica y hemerográfica actualizada.

En el primer apartado se analizan los espacios convertidos en fronteras que taponan las movilidades en el corredor extendido de Brasil a Estados Unidos, mostrando sus peculiaridades como espacios de espera, a la vez que se les puede reconocer como productos de una gestión extraterritorial. Posteriormente, se distingue la frontera de Tijuana-San Diego como espacio neurálgico del sistema de contención estadounidense, con dos medidas que han significado una transformación contundente de sus políticas de asilo: la implementación en 2016 del mecanismo de cuotas diarias para recibir las solicitudes, y la instauración de los Protocolos de Protección a Migrantes en 2018. En las consideraciones finales se presenta cómo se articulan estos dos mecanismos -unidos a la prolongación indefinida de la espera impuesta por el contexto pandémico-, lo que sugiere una suerte de preámbulo al cese del derecho de asilo en Estados Unidos.

Fronteras latinoamericanas como espacios de espera

La llegada de grupos más o menos organizados de personas haitianas a Tijuana a partir de mayo de 2016 (^{Ocaño, 2019}), luego de haber atravesado un corredor continental de más de 10 000 kilómetros, ha incluido a México en el más reciente capítulo de esa diáspora. De las ciudades brasileñas a la frontera Tijuana-San Diego, las personas migrantes han realizado un verdadero periplo regional por diez países latinoamericanos. Transitan por la selva amazónica a través del territorio peruano, que luego converge con otras rutas andinas en Ecuador y Colombia, para nuevamente meterse en selva de Panamá y de ahí pasar por Centroamérica (Costa Rica, Nicaragua, Honduras y Guatemala) hasta llegar a México. Sus travesías han estado marcadas por las desventuras de un cruce a pie y en autobús, enfrentando obstáculos interpuestos tanto por agentes estatales (agentes migratorios, policías, soldados del ejército), como por no-estatales o al margen de la ley (como por ejemplo coyotes/traficantes de migrantes, taxistas y traileros abusivos y grupos delincuenciales) (^{Álvarez, 2016}).

El primer espacio de espera es el Tapón de Darién, una región selvática de más de 150 kilómetros entre Colombia y Panamá que interrumpe la carretera Panamericana. Se trata de una serie de barreras naturales conformadas por la selva y ríos caudalosos donde operan grupos de coyotes, redes de trata de personas y de narcotráfico. Una vez en territorio panameño, las personas en tránsito son obligadas a cruzar por una serie de campamentos vigilados y operados en la selva por el ejército de ese país, según sus relatos; en los hechos, funcionan como centros de detención migratoria. En esos lugares les son entregadas fichas para que vayan saliendo a cuentagotas cada día hacia Costa Rica. El control de las movilidades en esa región es administrado por la Operación Flujo Controlado, establecido entre los gobiernos de Panamá y Costa Rica y que permite el tránsito de 100 personas por día, de lunes a viernes (^{Miranda, 2021}). El trabajo etnográfico realizado en la ciudad de Tijuana revela que los tiempos de espera para cruzar esa zona fronteriza variaron entre dos semanas y dos meses. Las instalaciones son extremadamente precarias. Los interlocutores rememoraron trabajo forzoso, malos tratos y hambre.

Como medida de contención contra el covid-19, Panamá cerró sus fronteras a partir del 12 de marzo de 2020 y Costa Rica a partir del 16. De acuerdo con el seguimiento dado por la OIM, entre el 19 y el 25 de junio de 2020 las tres estaciones migratorias de la provincia panameña del Darién (Bajo Chiquitos, Lajas Blancas y en especial la estación La Peñita) abrigaban más de 1 600 personas migrantes de diversas nacionalidades, detenidas durante un periodo de 90 a 120 días. Entre ellas, había centenas de personas haitianas, todas ellas sin condiciones de higiene, sin ventilación y hacinadas, lo que impedía el aislamiento social para evitar la infección de coronavirus. Como consecuencia, al 25 de junio habían sido identificados 200 casos positivos de la enfermedad (^{Miranda Plua, 2020}; ^{OIM, 2020}).

En la frontera entre Costa Rica y Nicaragua ha funcionado el segundo espacio fronterizo de espera de los corredores migratorios entre Sudamérica y México. El detonador fue la decisión del gobierno nicaragüense de cerrar su frontera sur a fines de 2015 y a lo largo de 2016 por cuestiones de seguridad nacional. En este caso, el cierre fronterizo estaba estrechamente vinculado con impedir el paso de personas cubanas que buscaban cobijarse en la ley estadounidense conocida como Pies secos, Pies mojados, finalizada por Barack Obama poco antes de la posesión de Donald Trump (^{Paullier, 2015}). Los individuos, grupos y familias haitianas en movilidad fueron forzados entonces a instalar casas de campaña a la orilla de la carretera en el Paso Internacional de Peñas Blancas. Ante la imposibilidad fáctica de obtener el permiso de ingreso a Nicaragua, esos contingentes tuvieron que recurrir a las redes de coyotaje locales.

Para los haitianos salidos de Brasil a lo largo de 2016, este constituyó el cruce fronterizo más costoso (entre 500 y 2 000 dólares para llegar directamente hasta Honduras), equivalente a casi la mitad del total de gastos necesarios para viajar por las rutas y corredores hacia México y Estados Unidos. Según relatos de migrantes haitianos recogidos en Tijuana, en 2016 la espera en ese punto de la travesía se extendió hasta por un mes. Además, no pocos sujetos fueron interceptados en el territorio nicaragüense y retornados a la frontera sur. Para los sujetos salidos de ciudades brasileñas en 2019, la frontera sur nicaragüense había dejado de ser espacio de contención y se podía cruzar en un par de horas o en un día.

Los otros dos espacios de espera fronterizos están en territorio mexicano, donde los corredores transitados por personas haitianas se cruzan con los de personas del norte centroamericano. Frente a las caravanas migrantes iniciadas en 2018, durante el primer trimestre de 2019 los agentes mexicanos policiales y migratorios empezaron a contener a las personas en tránsito de distintos orígenes que trataban de cruzar la frontera sur por Tapachula. Para junio de ese mismo año, se le encargó oficialmente dicha tarea a la recién creada Guardia Nacional. A la contención le siguieron las detenciones en las Estaciones Migratorias de la frontera y las deportaciones. Mientras las personas haitianas llegadas a la frontera sur mexicana entre 2016 y fines de 2018 tardaron sólo unas cuantas horas en cruzar, los interlocutores que lo hicieron de febrero de 2019 en adelante han esperado de una semana a seis meses.

En efecto, el cambio securitista en la política migratoria mexicana ha implicado estancias imprevistas, largas y costosas. Igualmente, la formación de nuevas caravanas en el norte de Centroamérica se ha encontrado con una frontera contenedora a nivel casi infranqueable. Después del cierre por covid-19 de las fronteras de Guatemala, El Salvador y Honduras, la espera se trasladó al interior de sus propios países, en una radical expresión de externalización de las fronteras.

El último espacio de espera fronterizo previo a solicitar asilo en los Estados Unidos es la frontera norte de México. El análisis y el trabajo de campo se concentraron en Tijuana, convertida en una ciudad de instalación provisional en los últimos años para solicitantes de asilo haitianos y centroamericanos (además de solicitantes de asilo cubanos, africanos y asiáticos y mexicanos desplazados forzados). En esa frontera los solicitantes de asilo enfrentan una espera distinta a las anteriores, por tratarse de la más prolongada del trayecto y en la que se sintetiza de manera más visible la securitización de las fronteras, combinada con el control migratorio y del asilo.

La frontera Tijuana-san diego: el espacio de la gran espera

La configuración de Tijuana como espacio fronterizo de espera se encuentra directamente vinculada con la intención de las personas migrantes de solicitar asilo en Estados Unidos, por un lado, y por el otro, con las medidas tomadas por ese país para complejizar y obstaculizar este derecho, aunadas a disposiciones auxiliares adoptadas por el gobierno mexicano. De fungir durante décadas como paso de migrantes que pretendían la internación indocumentada a Estados Unidos, el giro hacia el asilo transformó a Tijuana en una gran estación migratoria de este otro país, en un claro ejercicio de control de las migraciones y de externalización de fronteras.

Por lo regular, los cruces indocumentados comprometen levemente con el sistema estadounidense, limitándose a trámites de deportación, y sobre todo, conservando la capacidad de regular el flujo en función de conveniencias laborales. En cambio, una solicitud de asilo rompe el anonimato de los migrantes y demanda derechos y garantías de inserción e integración en su territorio. Los números evidencian el reconocimiento de asilo con tintes de distinción y no de derechos: en el año fiscal 2018⁴ Estados Unidos otorgó 38 687 asilos en total, el mayor número desde 1990 (excepto por el año 2001, con 39 179) (^{U.S. Department of Homeland Security, 2019a, p. 43}).⁵ Ese número de casos significó la aceptación de apenas 14.6 por ciento del total de solicitudes de asilo que recibió en 2018.

Entre los países del norte centroamericano, esa proporción baja a la mitad, con un promedio de

7.0 por ciento de casos de asilo concedidos en relación con el total de solicitudes (^{Mossaad, 2019}), mientras que para los originarios de Haití la proporción de asilos otorgados es aún menor, con 4.1 por ciento (^{U.S. Department of Homeland Security, 2019a}). Respecto a los nacionales de ese país, en el año fiscal 2017 -que incluyó a los solicitantes que llegaron a Tijuana en 2016-, la cifra mínima de asilos otorgados es todavía más reveladora: de las 8 000 solicitudes recibidas, sólo se otorgaron 152; es decir, 1.9 por ciento (^{U.S. Department of Homeland Security, 2019b}).

La selectividad en la aplicación de la política de asilo de los Estados Unidos se relaciona con la modalidad de solicitud en un principio. Al contrario del refugio, el asilo implica estar en territorio estadounidense. Las llegadas presenciales a su vez demandan cuidados y derechos de las personas solicitantes mientras se resuelve su proceso en las cortes migratorias. Por esto, en la frontera Estados Unidos-Canadá, Mountz observa que “aquellos que llegan por su propia voluntad se advierten como ´llegadas espontáneas´ y se les castiga por ejercer su propia agencia” (^{2011, p. 258}).⁶ El castigo en ese sentido tiene que ver con medidas de desaliento para obstaculizar el acceso al derecho de asilo en un primer momento, e idealmente, disuadir a las personas para que, efectivamente, no lleguen a presentar sus solicitudes. A través del trabajo etnográfico se pudo constatar en los individuos la eficacia de la espera como un componente intangible y poderoso que se condensa en ansiedad e incertidumbre, en condiciones de vida caracterizadas por la extrema escasez de capital económico y social para la planificación estratégica y con restricciones en materia laboral y protección en salud. Así, las inmovilidades forzadas son experimentadas como “formas suspendidas de existencia” (^{Hess, 2012}, p. 435).⁷

De hecho, se ha observado que las responsabilidades estatales hacia los solicitantes de asilo en situación de espera quedaron transferidas de Estados Unidos a México. Esa transferencia o externalización responde a la globalización del modelo de gestión (^{Pécoud y Geiger, 2010}) que opera por medio de medidas de regreso de solicitantes de asilo o de establecimiento de terceros países seguros. En la geografía global de los corredores migratorios, México ha cumplido un rol similar al de Turquía. Ambos tienen acuerdos (con Estados Unidos y con la Unión Europea, respectivamente) que los convierten en terceros países seguros de facto.

Es en esa coyuntura en la que surge la espera como una condensación y una exhibición del poder del Estado que mantiene a las personas retenidas, “sin acceso a una actividad económica permitida, las muestra como socialmente incapacitadas, y en términos individuales, cada una está sola e indefensa frente al aparato administrativo del estado. Los territorios de espera, por tanto, también tienen una dimensión añadida como espacios de inoperancia” (^{Vidal y Musset, 2016}, p. 8).⁸ En la ciudad de Tijuana, los tres órdenes de gobierno se han mostrado mayoritariamente pasivos para atender los flujos de migrantes que arriban a la ciudad, sean personas solicitantes de asilo, deportadas, refugiadas o desplazadas, mientras que la sociedad civil organizada, diversas iglesias y la cada vez más sólida presencia de organismos internacionales, son los que han asistido para contrarrestar, en lo inmediato, esa inoperancia.

La diáspora haitiana y la lista de espera en 2016

En 2016 se presentó el arribo de personas haitianas a Tijuana que pretendían solicitar asilo en Estados Unidos. Se había advertido el aumento de su ingreso a México desde mayo de 2016, alcanzando en diciembre la suma de 17 078 haitianos presentados ante la autoridad migratoria en la frontera sur mexicana. A todos se les había otorgado una “alternativa de salida” de las estaciones migratorias “diferente a la deportación, retorno asistido o expulsión” (^{Unidad de Política Migratoria, 2017, p. 139, p. 155}). Este recurso representó una salida reglamentada (un 99% salió de la Estación Migratoria Siglo XXI, ubicada en la ciudad de Tapachula, Chiapas), concediéndoles 20 días para regularizar su condición migratoria en el país, lo que de facto significó una suerte de salvoconducto para transitar por México hasta la frontera norte.

En cuanto al volumen de llegada a Tijuana, en noviembre de 2016 el Diario Oficial publicó que se habían otorgado 13 606 oficios de salida “con el fin de que puedan acudir a solicitar asilo en las garitas (San Ysidro) que unen Estados Unidos (San Diego, California) con México (Tijuana, Baja California)” (^{Diario Oficial de la Federación, 2016, p. 46}), por lo que la misma fuente estimaba que en ese mes habían llegado diariamente 300 migrantes a Baja California, con un acumulado de mayo a noviembre de 8 500 personas en Tijuana y Mexicali. La gran mayoría se concentraba en Tijuana, donde la capacidad de los albergues para alojarlos se vio ampliamente rebasada (^{Alarcón y Ortiz, 2017}; ^{Albicker, Félix, París, Pérez y Velasco, 2017}; ^{París, 2018}; ^{Silva, 2019}; ^{Silva y Padilla, 2019}).

La implementación de un sistema de cuotas (metering o queue management, en inglés) es el primer mecanismo de espera a analizar. Fue puesto en práctica de manera extrainstitucional por la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP, por sus siglas en inglés) a inicios de 2016, llegando a afectar a miles de personas haitianas llegadas a Tijuana a lo largo de ese año. La medida se explayó hacia otros puertos fronterizos durante 2018, articuladamente con el anuncio de la Política de Tolerancia Cero en la frontera suroeste por parte del exfiscal general Jeff Sessions (^{Department of Justice, 2018}). Cuando las caravanas migrantes llegaron a la ciudad de Tijuana en noviembre, el sistema ya se encontraba instalado y operando del lado estadounidense y mexicano (^{Leutert, Ezzell, Arvey, Sanzhez, Yates y Kuhne, 2018}). En los hechos, el sistema de cuotas limita el número de solicitudes de asilo que pueden presentarse por día en los Estados Unidos.

En el lado mexicano de la frontera, la organización de “listas de espera” ha sido la reacción al metering. En las inmediaciones de la garita de San Ysidro, California, conocida como El Chaparral, a las personas solicitantes se les asignaba un número y se les registraba en una libreta que resguarda el Grupo Beta del Instituto Nacional de Migración. Aunque limitadas, no había un número fijo de llamadas al día. Al inicio de cada jornada, el lado estadounidense transmitía la cantidad de solicitantes de asilo que sería recibida. Los encargados de la lista llamaban por turnos número a número entre las 6 y las 7 de la mañana; la informalidad de “la libreta” y la intervención de varias manos en su registro ha facilitado que se presenten episodios de comercialización de números próximos a seguir.

Los tiempos de espera, es decir, mientras permanecían en la lista hasta que presentaban su solicitud de asilo a las autoridades migratorias estadounidenses, variaron de 2016 a 2020. Por un lado, la variación dependía en gran medida de la velocidad de avance de la lista, es decir, de la cuota de solicitudes que se aceptaban al día las autoridades estadounidenses. El trabajo de monitoreo conjunto realizado por Robert Strauss Center y Center for U.S.-Mexican Studies a partir de diciembre de 2018 ha arrojado tiempos de espera similares a los que se pudo recoger en campo. En la gráfica 1, por ejemplo, los tiempos varían de seis semanas en febrero de 2019 al máximo de 36 semanas en agosto del mismo año. En esos dos meses de 2019, la lista de espera en Tijuana acumuló 2 300 solicitantes en febrero, y cerca de 10 000 en agosto.⁹ El 25 de marzo de 2020 la lista quedó detenida por la pandemia, dejando abierta la posibilidad de una espera que se extenderá por meses, en tanto no se reactiven los procesos en el sistema de asilo.

Nota: se consideró el tiempo máximo de espera calculado por la fuente.

Fuente: Elaboración propia con datos del ^{Robert Strauss Center y Center for U.S.- Mexican Studies (2019)}; ^{Leutert, Ezzell y Arvey (2019a}, ^2019b, ^2019c) y ^{Leutert, Arvey y Ezzell (2020b)}.

Gráfica 1 Semanas de espera en Tijuana para presentar la solicitud de asilo en Estados Unidos, diciembre 2018-febrero 2020  

La caravana centroamericana y los Protocolos de Protección a Migrantes en 2018

Una segunda política de espera deriva de los Protocolos de Protección a Migrantes/Migrant Protection Protocols, también conocidos como el programa Permanece en México/Remain in Mexico, implementado por el Departamento de Seguridad Nacional de Estados Unidos el 20 de diciembre de 2018. Así como el sistema de cuotas y la lista de espera fueron impulsados por la llegada de personas haitianas a Tijuana, los MPP fueron la respuesta reactiva de Estados Unidos a la llegada de las caravanas centroamericanas a esta frontera, compuestas por más de 6 000 personas (^{El Colegio de la Frontera Norte A.C., 2019}).

El objetivo de la caravana, anunciado desde su salida de Centroamérica, era cruzar a Estados Unidos por cualquier vía, si bien las personas de la caravana no tenían información clara acerca de la estrategia a seguir para lograrlo (Douglas Oviedo, comunicación personal, 19 de junio de 2019). En un primer estudio realizado por El Colegio de la Frontera Norte A.C., de una muestra de 1 037 encuestados, la mitad expresó la intención de internarse en Estados Unidos “sin especificar la vía” (documentado o indocumentado), y otro 21.8 por ciento tenía planes expresos de solicitar asilo en aquel país (^{El Colegio de la Frontera Norte A.C., 2018}). Tales intenciones fueron consideradas por Estados Unidos como una “crisis migratoria”, como se menciona en las Guías de Implementación de los MPP (^{U.S. Department of Homeland Security, 2019c}), dado el volumen y el formato mismo de la caravana, que venía a interpelar de alguna manera las formas de gestión establecidas y esperadas.

La conceptualización de los solicitantes de asilo como una afrenta, y no como sujetos en busca de un reconocimiento de sus derechos humanos, evidencia un tipo de régimen de las migraciones globales que “normaliza la movilidad de algunos viajeros mientras criminaliza y atrapa los emprendimientos de otros” (^{Glick-Schiller y Salazar, 2013}, p. 189). En esas circunstancias, las personas migrantes quedan atrapadas en la última frontera geopolítica antes de llegar a su pretendido destino. Las caravanas, si bien con ciertos antecedentes en México, constituyen una modalidad de tránsito insólita en tanto se separa de las lógicas tradicionales de las migraciones sur-norte, que son mayormente ocultas, sin aspiraciones para recibir asilo.

Los Protocolos de Protección a Migrantes consisten básicamente en recibir la solicitud de asilo, pero no a las personas. El solicitante se presenta a una primera audiencia en un puerto de entrada de Estados Unidos para dar por iniciado el caso, el cual implica varias audiencias.¹⁰ Después de esa primera audiencia el solicitante debe regresar a México para esperar sus siguientes audiencias, permitiéndole la entrada a suelo estadounidense sólo los días que tenga cita en la corte, en la que debe probar que se encuentra bajo temor creíble de ser sujeto de persecución o tortura en su país de origen. En tanto se desarrolla el caso, la mayoría de MPP es regresada a la frontera; otros solicitantes son conducidos vía aérea a Guatemala, considerado como tercer país seguro.¹¹

De enero de 2019, cuando regresó el primer grupo de MPP a Tijuana, a mayo de 2020, un total de 65 237 personas han solicitado asilo a través de los Protocolos de Protección a Migrantes (Universidad de Syracuse, ^{TRAC Immigration, 2020}), como lo muestra la gráfica 2. Técnicamente, todas las personas han sido regresadas a México o a Guatemala mientras esperan el desarrollo de sus casos. Hasta el último conteo en mayo de 2020, el acumulado de casos pendientes de resolución era de 17 326, la mayoría en trámite desde julio y agosto de 2019. De esos, 43.9 por ciento todavía estaba a la espera de su primera audiencia. La extensión de la espera de los MPP queda ejemplificada en la experiencia de los solicitantes de aquel primer grupo de 12 personas regresadas: tres casos se resolvieron nueve o 10 meses después de haber sido devueltos a México, los tres con fallo a favor. Otro de estos casos se prolongó por año y medio porque se interpuso una apelación a la decisión de la Corte de negar el asilo, lo que implicó esperar en un centro de detención localizado en Estados Unidos (culminando en una deportación a Honduras).

Fuente: Elaboración propia con datos de Universidad de Syracuse, ^{TRAC Immigration y MPP (Remain in Mexico) (2020).}

Gráfica 2 Total de casos de MPP, enero 2019 a mayo 2020 

Del monto total, 14 661 personas (22.4 %) tuvieron o tienen audiencia en la Corte de San Diego, California, que concentra MPP de San Ysidro, adyacente a Tijuana, y de Calexico, frontera con Mexicali; estos últimos deben trasladarse a Tijuana para cruzar a la corte de San Diego (Gráfica 3). De tal forma que casi 15 000 MPP han contado con algún periodo de estancia en dicha frontera. Considerando que en mayo de 2020 había 1 059 casos pendientes de resolución en San Ysidro, California, se podría estimar que es la cantidad de MPP que continuaba a la espera en Tijuana, pendientes de la reanudación de los procesos de asilo en las cortes de migración estadounidenses, cerradas desde finales de marzo por la emergencia debida a la pandemia por covid-19 (^{Del Monte y McKee, 2020}). Lo anterior explica la disminución de casos presentados entre abril y mayo de 2020.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Universidad de Syracuse, ^{TRAC Immigration, MPP (Remain in Mexico) (2020)}.

Gráfica 3 Casos de MPP en la corte de San Diego, California, por localidad de audiencia en fronteras de Baja California, de enero 2019 a mayo 2020 

Respecto a las nacionalidades de los MPP, en el acumulado total se contabilizan 43 nacionalidades de países ubicados en cuatro continentes, predominando las de países del Triángulo Norte de Centroamérica, seguidas de las nacionalidades cubana, ecuatoriana y venezolana (Gráfica 4).

Fuente: Elaboración propia con datos de la Universidad de Syracuse, ^{TRAC Immigration, MPP (Remain in Mexico) (2020)}.

Gráfica 4 MPP con el Puerto de San Ysidro, California, como localidad de audiencia por nacionalidad, de enero 2019 a mayo de 2020 

Al cruzar el dato de la nacionalidad y de la localidad de audiencia en San Ysidro, California, adyacente a Tijuana, se observa una concentración y una relación directa con las nacionalidades más representativas de la caravana que llegó a Tijuana: 43.5 por ciento corresponde a la hondureña,

31.2 por ciento a la guatemalteca y 15.6 por ciento a la salvadoreña. La política llamada Permanece en México resulta así en un filtro muy particular para solicitantes de asilo de origen centroamericano. Esa selectividad no es casual dada la historia, las dimensiones y la vecindad con esos países.

La gestión del asilo en la frontera México-Estados Unidos tiene a la espera como poderoso mecanismo de disuasión, así como a sus consecuentes condiciones de estancia en la frontera: inestables, bajo uncosto anímico considerable y una complejidad procesual y logística difícil de solventar. Los resultados en las cortes de migración reflejan que la mitad de MPP no se presenta a la última audiencia, con lo que se cierra la solicitud de asilo y se emite una orden de deportación en ausencia. El porcentaje de asilos concedidos a través de los MPP refleja el carácter de distinción: corresponde solamente a 0.7 por ciento del total (Universidad de Syracuse, TRAC Immigration, 2020).

La población haitiana no ha sido considerada en los casos de MPP en las mismas dimensiones que las personas de Honduras, Guatemala, Cuba y El Salvador. De acuerdo con el monitoreo del Centro de Intercambio de Acceso a Registros Transaccionales (TRAC, por sus siglas en inglés) de la Universidad de Syracuse, en 2019 solamente dos personas haitianas fueron devueltas a México desde el inicio de los Protocolos. Para efectos de comparación, en el mismo año fueron devueltos 37 915 centroamericanos vía MPP. Lo distintivo de las movilidades haitianas inicialmente en tránsito por México es que han inaugurado un nuevo anclaje de la diáspora caribeña.

Consideraciones finales

La lista de espera y el MPP se articulan como parte de las reformas estadounidenses en materia de asilo del último lustro. Son esfuerzos gubernamentales reactivos a la llegada de dos grandes grupos de solicitantes de asilo a su frontera suroeste: el primero en 2016 de origen haitiano, y el segundo a partir de 2018 con personas centroamericanas. A través del decreto de contingencia migratoria, esos esfuerzos cuentan además con la adhesión de los agentes migratorios y de la Guardia Nacional de México, que obstaculizan la llegada a su frontera norte para presentar la solicitud de asilo en Estados Unidos.

La descripción del sistema de cuotas permite no sólo entender el surgimiento de la espera en Tijuana, sino visualizar cómo el espacio fronterizo México-Estados Unidos puede dar lugar a medidas securitistas ad hoc cuya logística y operación permanecen y afectan a grupos de solicitantes de asilo llegados en períodos y desde localidades distintas. La situación y el espacio de espera son productos de un proceso que comparte con la externalización de las fronteras el carácter de desbordamiento de la gestión migratoria más allá del territorio de Estados Unidos, ya que el encargado de la protección internacional del solicitante de asilo es México (Estado y sociedad civil), mientras avanza el caso en la corte migratoria correspondiente. Tal y como se ha descrito, la implementación de los Protocolos de Protección a Migrantes implica necesariamente la separación entre la solicitud de asilo y la persona misma que lo solicita. No se trata de la externalización del asilo en sí, ya que los Protocolos no necesariamente derivan en solicitudes de refugio en México, sino en la externalización de la persona solicitante de asilo. Con ello, lo que también se externaliza es el derecho que le corresponde como solicitante de asilo de aguardar los resultados de la corte en el mismo país donde lo solicitó.

Al prestarse como espacio para decenas de miles de solicitantes de asilo, México pasa a ser país de espera, además de tránsito, retorno, deportación y expulsión. Esta constatación lleva al examen de los roles de México en la regulación de las movilidades en corredores migratorios que son transitados por personas haitianas desde Sudamérica, y se concatenan con las rutas siempre cambiantes utilizadas por personas centroamericanas para llegar a Estados Unidos. México ha venido moldeándose a la forma de gestión migratoria global, caracterizada por la contención de la migración irregular y, acosado por el gobierno de Donald Trump en su condición de vecino del Sur global, recientemente ha sido socio en el proceso de adelgazamiento del sistema de asilo estadounidense.

Además de la efectiva denuncia en contra de la violación del derecho internacional de asilo, la respuesta de las asociaciones civiles, albergues, casas del migrante y grupos de abogados y de defensores de los derechos de migrantes, de un lado y del otro de la frontera México-Estados Unidos, es reactiva y nítidamente rebasada por las circunstancias.

Aparte de las fronteras norte y sur de México, los demás espacios de espera en las fronteras panameña y nicaragüense han participado, aunque de manera indirecta, en las dinámicas de externalización fronteriza, que se traducen en obstáculos para presentar solicitudes de asilo en Estados Unidos, dentro de una extensa geografía de corredores migratorios. En especial, el ordenamiento y la regulación de las movilidades acordados entre los gobiernos de Panamá y Costa Rica generan riesgos durante la espera en la medida que violan la seguridad física y emocional de los migrantes en tránsito, entre ellos miles de personas haitianas asentadas anteriormente en Sudamérica.

La frontera México-Estados Unidos, en especial Tijuana-San Diego, se ha convertido en un espacio-laboratorio de mecanismos que dificultan la presentación y el seguimiento de las solicitudes de asilo, sin que las necesidades de protección internacional de personas de distintos orígenes estén cubiertas. Durante los meses de espera estas personas requieren moverse entre México y las localidades de las audiencias del lado estadunidense; y necesitan fuentes de ingreso, abrigo en albergues, o en inmuebles rentados, educar a sus hijos e hijas, o involucrarlos en actividades lúdicas, contar con acceso a la salud y condiciones de seguridad. La escasez o ausencia de posibilidades para cubrir estas necesidades básicas impiden a la larga la formación de un corredor humanitario que brinde protección internacional a miles de individuos, grupos y familias centroamericanas, caribeñas, africanas y asiáticas.

Las medidas tomadas por la emergencia de la pandemia de covid-19 a partir de marzo de 2020 convierten la espera en estancamiento, entendido este como un estado que compromete la existencia en su conjunto, pues puede considerarse tanto físico como social e identitario (^{Hage, 2009}). La suspensión en el avance de los números en la lista incrementó el contingente de personas contenidas en Tijuana y en el resto de las fronteras involucradas, como San Luis Río Colorado, Nogales y Agua Prieta, Sonora; Ciudad Juárez, Chihuahua; Ciudad Acuña, Coahuila y Reynosa, Tamaulipas, entre otras. Con el cruce hacia Estados Unidos permitido únicamente para ciudadanos, residentes o personas que laboran en actividades esenciales, también se cerraron hasta nuevo aviso las oficinas de inmigración que recibían nuevas solicitudes de asilo y las cortes en las que se procesaban los casos de MPP. El confinamiento se ajustó con facilidad a la espera prolongada. En conjunto, los mecanismos de la espera y las medidas de cierre propias del contexto pandémico podrían estar significando, por lo menos en el corto plazo, el preámbulo a la imposibilidad de acceder en Estados Unidos al derecho de asilo que asiste a toda persona migrante.