I. Educación y desarrollo: propuestas teóricas y evidencia empírica

La educación es, sin lugar a duda, una de las principales inversiones que puede realizar un país que aspira a alcanzar el desarrollo. Su contribución, directa e indirecta, en la productividad de la fuerza de trabajo ha sido motivo de reflexión para los economistas y en un contexto más amplio, para los teóricos del desarrollo. Las teorías que han destacado la contribución del capital humano al crecimiento y, más recientemente, los enfoque que analizan las tendencias de la denominada “economía del conocimiento”, conceden una importancia estratégica al esfuerzo educativo que realiza una sociedad para alcanzar el desarrollo. Amartya Sen ha destacado la importancia de la educación para el progreso de las naciones y para el desarrollo de las capacidades individuales:

El desarrollo puede concebirse como un proceso de expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos…El crecimiento del PNB o de las rentas personales puede ser, desde luego, un medio muy importante para expandir las libertades de que disfrutan los miembros de una sociedad. Pero las libertades también dependen de otros determinantes, como las instituciones sociales y económicas (por ejemplo, los servicios de educación y de atención médica), así como de los derechos políticos y humanos (entre ellos, la libertad para participar en debates y escrutinios públicos) (^{Sen, a: 2000, 19}).

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha insistido en la necesidad de cerrar las brechas de desigualdad económica y social, tanto aquellas que separan a nuestros países de las naciones más desarrolladas, como a las que existen al interior de nuestras sociedades entre los grupos con mejores condiciones socioeconómicas y aquellos que se encuentran en situación más vulnerable. En el documento presentado en su más reciente período de sesiones, celebrado en La Habana, la CEPAL concluye que los obstáculos para acceder a la educación es uno de los principales factores para la reproducción y la ampliación de la desigualdad. En términos generales, a mayores niveles de escolaridad corresponden ingresos promedio mayores, aunque persisten otros factores de inequidad que afectan a la población que logra acceder a la educación media superior y superior. En palabras de la CEPAL:

Las tasas de retorno de los años de educación para la región muestran que los mayores saltos en términos de ingreso generado en el mercado laboral se dan, en primer lugar, al concluir la educación secundaria y, en mayor medida, al acceder a la educación terciaria y a la de posgrado. Además, los retornos de los años de educación para la población son heterogéneos, de acuerdo con algunos ejes de desigualdad relevantes. A niveles educativos similares, las tasas de retorno -medidas como retribuciones en ingresos salariales- discriminan a las mujeres frente a los hombres, a los trabajadores informales frente a los formales, a los indígenas frente a los no indígenas y a los afrodescendientes frente a los no afrodescendientes. Las diferencias más notables en las tasas de retorno se encuentran en analizar la segmentación formal-informal de los mercados de trabajo, lo que remite a los problemas de heterogeneidad estructural de la región (^{CEPAL 2018, 123}).

Los países que lograron avanzar aceleradamente en busca del desarrollo en la segunda mitad del siglo XX tienen en común haber incrementado el gasto en educación, ciencia, tecnología e innovación. Es el caso de Corea del Sur, Singapur, China y la India, por mencionar algunas de las experiencias más emblemáticas que ilustran esta tendencia.

En la actualidad, existe consenso acerca de que los países que tendrán más posibilidades de desarrollarse en el siglo XXI serán aquellos que apuesten por ventajas comparativas basadas en la educación y calificación de su fuerza de trabajo. Se trata de lo que algunos autores y organismos multilaterales han denominado “economías del conocimiento”, definidas por el Banco Mundial como aquellas que “están basadas principalmente en el uso de ideas en lugar de habilidades físicas y en la aplicación de tecnología en lugar de la transformación de materias primas o la explotación de mano de obra” ^{Sánchez, M. y Escamilla, J., 2018: 45}).

II. Educación y desarrollo: la experiencia de México

En México, desde el siglo XIX y con mayor énfasis a partir del triunfo de la República sobre el Segundo Imperio, en 1867, la educación fue percibida como un importante instrumento de transformación social. En ese año, el presidente Juárez sentó las bases de un sistema de educación media y superior moderno y laico, con la creación de la Escuela Nacional Preparatoria y la reorganización de los establecimientos de educación superior. Justo Sierra vio también en la educación el camino para acelerar el desarrollo del país y poder construir una nación moderna y democrática, para lo cual logró que se creara la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes, y así como que,se reabriera la Universidad Nacional de México. Sin embargo, el esfuerzo educativo en gran escala comenzó con la federalización de la instrucción básica y la creación de la Secretaría de Educación Pública en 1921, durante el gobierno del presidente Álvaro Obregón. El primer secretario de Educación, José Vasconcelos, impulsó un ambicioso programa de construcción de escuelas, formación de profesores y difusión de la cultura, que tuvo profundas repercusiones en el desarrollo del país a lo largo del siglo XX.

Sin embargo, el esfuerzo educativo logró importantes avances en las décadas posteriores, como la creación de los libros de texto gratuito en 1960, durante la presidencia de Adolfo López, pero no contó con suficientes recursos para hacer frente al impresionante crecimiento demográfico. Las instituciones de educación media superior y superior se vieron rebasadas por la dinámica demográfica durante el desarrollo estabilizador. Como respuesta tanto a esta situación como a la crisis de legitimidad que experimentó el Estado a partir de la represión del movimiento estudiantil de 1968 en los años setenta se dio un importante impulso a la educación media superior y superior. En esta década el gasto en educación superior creció a una tasa media anual de 13.8%. Se creó la Universidad Autónoma Metropolitana y tanto la UNAM como el Politécnico incrementaron su matrícula, lo mismo que las universidades públicas de los estados. Se crearon también el Colegio de Bachilleres y el Conalep, en lo que constituyó el esfuerzo más importante de ampliación de la cobertura en educación media superior y superior que se había llevado a cabo hasta entonces por el gobierno federal. Sin embargo, fue una estrategia de crecimiento sin planificación ni reforma, que provocó la aparición de problemas que harían crisis al cambiar el contexto económico en el que se dio este auge (Murayama, C., 2009: 53-56).

El ajuste económico que siguió a la crisis de la deuda, que estalló en 1982, trajo consigo una disminución del gasto en educación en términos reales. La caía fue particularmente drástica para la educación superior, que registró una caída de -5.4% (Murayama, C., 2009: 54) anual promedio en términos reales entre 1983 y 1989, con un alto costo también para la investigación científica y tecnológica, que en nuestro país se realiza principalmente en universidades e instituciones públicas. La recuperación a partir de 1990 fue lenta e inestable, lo que ha limitado en gran medida las posibilidades de crecimiento del sector (veáse Figura 1).

Fuente: Presidencia de la República: Primer Informe de Gobierno, Carlos Salinas de Gortari, 1989; Primer Informe de Gobierno, Felipe Calderón, 2007; Sexto Informe de Gobierno, Enrique Peña Nieto, 2018.

Figura 1 Gasto Federal por nivel educativo 

El gasto público en educación media superior y superior se ha mantenido en términos reales prácticamente en el mismo nivel que a fines de la década de 1970, durante el auge petrolero. Tuvo importantes caídas durante los años ochenta, a partir del inicio de la crisis de la deuda y posteriormente presentó una recuperación a principios de la década de 1990, para resentir una nueva caída como parte de las secuelas de la crisis económica de 1994-1995. Con el inicio del nuevo siglo experimentó algunos recortes, durante la desaceleración económica que caracterizó los primeros dos años del gobierno de Vicente Fox, para después consolidar una tendencia moderadamente ascendente, pero a todas luces insuficiente para superar los rezagos en materia de cobertura, infraestructura y calidad del sistema educativo nacional.

III. La transición demográfica y los desafíos de la educación en México

Aunque a lo largo de las décadas siguientes hubo una recuperación del gasto educativo, esta ha sido insuficiente para hacer frente al crecimiento de la demanda de educación media superior y superior en el país, que ha acompañado al llamado “bono demográfico”, que se caracteriza por un incremento notable de la población entre 15 y 30 años dentro de la población total. De ahí la pertinencia de reflexionar sobre la importancia de la educación superior y del gasto en ciencia y tecnología para impulsar el desarrollo del país sobre nuevas bases, más acordes con los retos que plantea la globalización en curso.

El sistema educativo nacional hizo un esfuerzo importante por absorber este incremento en la población en edad de estudiar. Entre 2000 y 2018 la matrícula de educación superior en México pasó de 2.1 a 4.5 millones. Sin embargo, este esfuerzo fue insuficiente dada la dinámica demográfica del país: el porcentaje de jóvenes con educación superior aumentó de 16 a 23%, pero está muy por debajo del promedio de la OCDE, que es de 44%. Este crecimiento de la matrícula no ha estado acompañado del incremento correspondiente en el gasto público. El gasto público por estudiante en las instituciones de educación superior de México era en 2015 de una tercera parte del gasto correspondiente a un estudiante de educación superior de Estados Unidos, ya ajustado por la paridad del poder adquisitivo (OCDE, 2019: 1-2).

Esta situación se ve agravada por los rezagos que prevalecen en el nivel de educación media superior. Las tasas de matriculación en la educación media superior son menores a la media de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en todos los grupos de edad: 82% para los jóvenes de 15 años, 72% para los jóvenes de 16 años y 57% para los jóvenes de 18 años, en comparación con una media de 90% o más para el resto de los países de la OCDE. En consecuencia, la meta de alcanzar la cobertura universal en este nivel educativo parece aún lejana, a pesar de los avances registrados en la última década. Una buena noticia es que la proporción de hombres y mujeres que cursan la educación media superior se ha equilibrado y que la tasa de graduación es favorable a las mujeres con un 53% (OCDE, 2018).

En agosto de 2018 se presentó al presidente electo, Andrés Manuel López Obrador, el documento Hacia la consolidación y desarrollo de políticas públicas en ciencia, tecnología e innovación: objetivo estratégico para una política de Estado 2018-2024. Este documento es el resultado del trabajo de más de doscientas personas que representan a más de setenta instituciones del Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación del país, que incluyen a las principales universidades públicas, la Asociación Nacional de univesidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), centros de investigación públicos y privados, academias, asociaciones, organismos empresariales y diversas entidades del sector público que realizan investigación, incluida la cabeza del sector, el propio Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt). En este documento se señala con respecto a la importancia de la educación media y media superior para el desarrollo del país:

En suma, para lograr una inserción exitosa de México en la economía mundial, basada predominantemente en el conocimiento, que demanda investigadores, profesionistas y técnicos, es necesario elevar el nivel educativo promedio de la población, ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación media superior y superior y fortalecer la calificación de la población económicamente activa, así como favorecer procesos de inclusión y equidad social mediante la educación y el funcionamiento cotidiano de los centros de enseñanza, universidades y centros de investigación.

El punto central es qué aun contando con los recursos financieros, sin el capital humano capacitado será imposible definir y llevar a cabo los proyectos prioritarios y dar solución a los problemas nacionales. Tomando en cuenta que la formación académica especializada toma alrededor de 10 años, este punto cobra especial relevancia (^{UNAM, 2018: 52}).

Si México aspira a cerrar las brechas sociales, reduciendo la desigualdad que ha sido históricamente un lastre para su desarrollo, debe apostar de manera más firme y sistemática por la consolidación de su sistema de educación pública, mejorando la calidad en todos los niveles y ampliando la cobertura de la educación media superior y superior. Esto no se va a lograr desmantelando o reduciendo el apoyo a las instituciones ya existentes, sino fortaleciéndolas y creando nuevas con modelos educativos pertinentes y adecuados al avance general del conocimiento y a las necesidades nacionales y regionales. La mejor manera de contribuir a la solución de los problemas nacionales consiste en formar los recursos humanos necesarios para reencauzar el desarrollo nacional y hacer frente a los desafíos económicos y a los riesgos sociales emergentes que nos plantea la globalización.

Este esfuerzo pasa necesariamente por una mayor inversión en educación superior y en ciencia, tecnología e innovación. En 2016 el gasto nacional en estos rubros (tanto público como privado) ascendía a dos puntos del PIB; 1.59% correspondía al gasto público (federal y estatal) en educación superior, posgrado, ciencia y tecnología; el gasto privado en estos mismos rubros ascendió a 0.41% del PIB. Resulta evidente que aun cuando sea de la mayor importancia incentivar el gasto privado en educación superior e investigación, el esfuerzo principal seguirá recayendo en el sector público, por lo que es urgente una política de largo plazo, que permita planear proyectos que requieren de continuidad en el financiamiento. En ese sentido, los presupuestos multianuales pueden ser un valioso instrumento de una política de Estado en educación superior, ciencia, tecnología e innovación.

Sin embargo, un mayor esfuerzo educativo es insuficiente para impulsar el desarrollo de un país, si no va acompañado de un crecimiento económico capaz de generar empleos para la población con más altos niveles educativos. Como ha señalado Erik S. Reinert, “el hecho de que la gente con formación universitaria de los países pobres pueda encontrar un nivel de vida mucho más alto en países ricos es una amenaza para el propio tejido social de muchos de esos países: los más competentes, los mejor formados, emigran” (^{Reinert, E., 2007:116}). Sin embargo, como lo señala el propio Reinert, “una estrategia basada en la educación solo tiene éxito cuando se combina con una política industrial que también proporcione empleo a la gente cualificada, como sucedió en Asia oriental” (^{Reinert, E,. 2007}). Generar un círculo virtuoso entre crecimiento económico, mayor cobertura de la educación superior y ampliación del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación es el gran desafío que tiene por delante nuestro país para alcanzar el desarrollo, largamente anhelado y pospuesto, en lo que resta del siglo XXI.