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Introducción
En años recientes, las instituciones políticas en América Latina han utilizado mecanismos constitucionales para remover del cargo a los titulares del Ejecutivo mediante tres vías: el juicio político (impeachment), la revocación del mandato o la renuncia del presidente. Entre 1992 y 2016, en nueve países de la región han sido separados 15 presidentes antes de que concluya su mandato. Esto ha generado consecuencias para el funcionamiento de la democracia y para los sistemas presidencialistas. Hasta antes de la década de los noventa, la forma de separar del cargo a los mandatarios fue mediante el golpe de Estado rompiendo el orden constitucional.
A partir de aquel año, algunos países de la región han optado por utilizar instrumentos legales para que este proceso sea conducido por instituciones, como los poderes Legislativo, Judicial o los órganos de procuración de justicia. La literatura sobre el presidencialismo en el continente documentó en la segunda mitad del siglo XX el predominio del Poder Ejecutivo, así como la debilidad y subordinación de las legislaturas y los órganos judiciales en contextos autoritarios o de dictaduras.
Con la tercera ola de democratización, las reformas a los poderes públicos y a los sistemas electorales propiciaron en la mayor parte de los países nuevos equilibrios institucionales. Esto derivó en procedimientos poco comunes para resolver las diferentes crisis de gobierno. La interacción entre poderes ha venido cambiado. Una muestra de ello es la mayor vigilancia a las acciones de los gobiernos y sus administraciones. Otra manera en que se ha manifestado la nueva relación tiene formas más conflictivas y de enfrentamiento, pues algunas legislaturas controladas por mayorías opositoras y algunos órganos judiciales que han adquirido cierta autonomía han procedido a acusar, enjuiciar y sancionar a sus presidentes.
El objetivo es analizar las formas en que ha tenido lugar la interrupción del mandato presidencial en los países latinoamericanos en el periodo que va de 1992 a 2016. El trabajo busca indagar cuáles son los procedimientos, modalidades y actores que intervienen cuando se presenta una remoción del cargo de presidente en los países latinoamericanos. Para ello, se revisaron las constituciones de los países con el fin de identificar los instrumentos legales con que cuentan las instituciones para enjuiciar y castigar a sus mandatarios antes de que concluyan formalmente sus periodos de gobierno. De igual manera, se documentaron los casos en donde fueron removidos los titulares del Ejecutivo.
La separación del cargo presidencial en América Latina
Desde hace algunos años, Aníbal Pérez-Liñán analizó un fenómeno que estaba presentándose en varios países de América Latina relacionado con la democracia y, en particular, con los sistemas presidencialistas: la remoción del cargo presidencial. A este proceso lo denominó «un nuevo patrón de inestabilidad política» (Pérez Liñán, 2000). En principio, este autor sostiene que durante varias décadas la forma de deponer mandatarios fue mediante el golpe de Estado, lo que permitía que los militares tomaran el control del poder rompiendo el orden constitucional. Sin embargo, a partir de la década de los noventa, una vez que se habían puesto en marcha procesos de transición a la democracia en la mayor parte de los países del continente (O’Donnell, 1994), las reformas a los regímenes políticos propiciaron, en algunos casos, un nuevo equilibrio entre instituciones.
Con la presencia de una oposición partidista más fuerte, algunos congresos se convirtieron en un verdadero contrapeso al excesivo poder que durante décadas mantuvieron los presidentes. Desde entonces, algunas legislaturas han tendido a vigilar, controlar, fiscalizar y sancionar algunas de las acciones del titular del Ejecutivo. Este cambio en los procedimientos muestra que hoy la influencia de los presidentes ha disminuido en algunos países y también puede observarse el fortalecimiento de las legislaturas y de los órganos judiciales. Desde hace algunos años, en situaciones de confrontación entre Ejecutivo y Legislativo, esta última instancia ha utilizado un conjunto de instrumentos que les confiere la constitución para destituir presidentes, adoptando un mecanismo similar al voto de censura de los parlamentarismos (Pérez-Liñán, 2009). Esto indica una relación más equilibrada entre poderes, o incluso, el predominio del Congreso. Una vez que esta instancia ha separado de sus funciones a varios presidentes de la región, estos acontecimientos ponen en entredicho la tesis de Juan Linz que sustentaba que uno de los problemas estructurales del presidencialismo tenía que ver con la rigidez del mandato1 (Linz, 1994).
Hoy día, la mayor parte de las constituciones latinoamericanas contemplan instituciones y mecanismos legales para destituir a un presidente antes de que concluya formalmente su mandato. La instancia que puede llevar a cabo este procedimiento es el Poder Legislativo. Cuando este órgano interviene para remover un mandatario, generalmente lo hace a través del juicio político, en donde la cámara baja es la que acusa y la cámara alta se erige en jurado de sentencia. En algunos casos, también participan los órganos de procuración de justicia y el Poder Judicial, en especial cuando tienen autonomía respecto al Ejecutivo y es necesario ejercer una acción penal para castigar algún delito. Otro procedimiento recientemente incorporado en algunas constituciones es la revocación del mandato, un instrumento de democracia directa utilizado para que la ciudadanía pueda decidir sobre la posible continuidad o remoción de un presidente.
Otra vía que se ha presentado ha sido la renuncia del presidente; esto ha ocurrido cuando algunos mandatarios deciden no enfrentar el juicio político y se anticipan con su salida voluntaria. De aquí que se pueden identificar tres modalidades que pueden utilizarse para remover mandatarios: el juicio político, la revocación de mandato y la renuncia del presidente. En el primer caso, las dos cámaras del Poder Legislativo y el Poder Judicial intervienen para el enjuiciamiento; en el segundo, es el pueblo al que se le otorga esta potestad, mientras que el tercero es por voluntad del presidente.
Las causas que motivan la remoción del cargo de un presidente son numerosas. Entre ellas, se pueden distinguir: (1) actos de corrupción, (2) escándalos mediáticos, (3) intervención del narcotráfico durante sus campañas, (4) incapacidad mental, (5) enfrentamiento con el Poder Legislativo, (6) por cometer algún delito, (7) una protesta social que exige la renuncia del mandatario, (8) una represión gubernamental, y (9) una crisis económica. Con frecuencia sucede también que en algún momento de su gestión el Ejecutivo pierde el apoyo de los partidos de oposición con quienes formalizó de inicio una coalición electoral, congresional o de gobierno, produciendo una confrontación entre poderes en su mandato.
En la actualidad, los poderes Legislativo y Judicial tienen como una de sus funciones ejercer un control hacia las acciones del Poder Ejecutivo a través de instrumentos como la vigilancia, la inspección, la supervisión o la fiscalización (Valadés, 2006; Huerta, 2010). Los controles políticos los ejerce el Congreso (Pedroza, 1996), mientras que los jurisdiccionales corresponden al Poder Judicial (Aragón, 2002). Uno de los instrumentos de control que tienen las legislaturas es el juicio político; esto les confiere la capacidad de sancionar la conducta de un mandatario. Su finalidad es obligar al presidente y a los funcionarios más allegados a conducirse con responsabilidad (Cortés y Raigosa, 2003) y, en caso de cometer alguna falta, puede llamarlos a rendir cuentas y sancionarlos por sus actos. El principal propósito de este mecanismo es que ningún funcionario del Estado, incluido el presidente, sea inmune y quede exento de una posible acusación. Para llevar a cabo esta inspección y vigilancia, las cámaras se apoyan en las comisiones de investigación (Mora-Donatto, 1998).
Una de las formas en que se expresa el control hacia el Ejecutivo es por la vía del juicio político. El origen de esta figura en los sistemas presidencialistas se remonta al constituyente de Filadelfia en donde se estableció que el titular del Ejecutivo no sería inmune; se le podía acusar, procesar y enjuiciar en caso de que cometiera algún delito (Hamilton, 2006). Para Eduardo Andrade, el impeachment
es una acusación que tiene por objeto juzgar si un determinado funcionario ha incurrido en una conducta por virtud de la cual debe ser removido de su cargo y, eventualmente, imposibilitado para ocupar otro en el futuro; entre estos funcionarios figura, expresamente, el presidente. Las sanciones en este procedimiento son la remoción y la inhabilitación (2004).
En cuanto al procedimiento para su aplicación, Néstor Pedro Sagüés plantea que primero «hay una acusación de la Cámara de Diputados (o de Representantes) contra determinados funcionarios (resuelta por una mayoría calificada) y un fallo pronunciado por la cámara alta, igualmente con una mayoría calificada de votos» (Sagüés, 2006). Este procedimiento se compone de cinco pasos: (1) la acusación de la cámara baja, (2) el Senado se erige en jurado de sentencia y resuelve, (3) la sanción puede derivar en destitución o inhabilitación, (4) la resolución del Senado es inatacable, y (5) si la condena tiene carácter de delito, la justicia puede proceder contra el responsable (Huerta Ochoa, 2010).
Una diferencia entre el voto de censura de los parlamentarismos respecto al juicio político de los sistemas presidenciales es que si bien ni el presidente ni los ministros son políticamente responsables frente al Congreso, tampoco están exentos de una acusación. En el presidencialismo, la destitución de un mandatario «no deriva propiamente de una pérdida de confianza por una gestión administrativa inadecuada, sino de haber incurrido en alguna causa de responsabilidad prevista en la constitución o en la ley» (Orozco y Zovatto, 2009). De esta manera, hay dos procedimientos concretos que definen un impeachment: se inicia con una acusación por la cámara baja y concluye con la destitución que lleva a cabo el Senado.
Pérez-Liñán distingue tres modelos constitucionales de juicio político que hay en los sistemas presidencialistas del Continente Americano: (1) el esquema legislativo; aquí la cámara baja típicamente cumple la función acusatoria y el Senado opera como jurado; el Congreso remueve al presidente sin depender de otras instituciones (Argentina); (2) el esquema judicial, en donde el Congreso autoriza una acusación que es evaluada por el Poder Judicial, generalmente en el ámbito de la Corte Suprema (Costa Rica y Venezuela hasta 1999), y (3) el sistema mixto, que combina elementos de ambas tradiciones; en este caso, los crímenes comunes son juzgados por la Corte Suprema y los crímenes en el ejercicio de la función pública son juzgados por el Senado. En este caso, la cámara baja cumple el papel de acusador: Brasil y Colombia (Pérez-Liñán, 2000). En este último modelo es en donde interviene la procuración de justicia para proceder penalmente contra un presidente. Para ello, es necesario que estas instancias operen con la suficiente autonomía de funciones y permanezcan fuera de la esfera de atribuciones del Poder Ejecutivo.
En algunos casos, cuando los presidentes son acusados, deciden no enfrentar el juicio político y optan por anticiparse con su renuncia. Con ello, pierden la inmunidad procesal que les confiere el voto popular y de esta manera son sujetos para ser procesados penalmente en caso de que hayan cometido algún delito. En el caso de la revocación del mandato, la prerrogativa para remover a un presidente recae directamente en la ciudadanía. De acuerdo con Daniel Zovatto, «consiste en la facultad de dejar sin efecto el mandato del titular de un cargo de elección popular» (Zovatto, 2008). La revocación del mandato «es una modalidad mediante la cual los electores ejercen su soberanía sufragando para ratificar o revocar el mandato de los representantes electos mediante sufragio universal antes de que concluyan el periodo de su encargo» (Rendón, 2010).
Si bien este ejercicio de democracia directa se ha utilizado a escala subnacional, algunos países como Bolivia, Ecuador y Venezuela, lo han incorporado en sus constituciones a escala nacional. Con este mecanismo se posibilita que la ciudadanía ejerza un control social. Un instrumento de esta naturaleza requiere precisar en los textos constitucionales las causas para llevarlo a cabo, el órgano facultado para proponerlo y el porcentaje de votación necesario para que pueda hacerse efectiva la remoción.
En el periodo que va de 1992 a 2016 se ha removido a 15 presidentes en América Latina, ya sea por la vía del juicio político o por la renuncia del presidente. En el caso del referéndum revocatorio, es una figura recién incorporada en las constituciones latinoamericanas que ha sido poco utilizada.2
Los casos en donde ha tenido lugar la separación del cargo presidencial antes de que terminara su mandato son los siguientes. En Ecuador se ha removido al mandatario en tres ocasiones: Abdalá Bucaram en 1997, Jamil Mahuad en 2000 y Lucio Gutiérrez en 2005. Quienes han enfrentado estas crisis en dos ocasiones son Paraguay con Raúl Cubas en 1999 y Fernando Lugo en 2012, Guatemala con Jorge Serrano en 1993 y Otto Pérez Molina en 2015, Brasil en 1992 con Fernando Collor de Mello y Dilma Rousseff en 2016, Argentina con Fernando de la Rúa en 2001 y Adolfo Rodríguez Saá en 2002. Los países que han enfrentado una vez este proceso son Perú en 2000 con Alberto Fujimori, Bolivia con Gonzalo Sánchez de Lozada en 2003, Venezuela con Carlos Andrés Pérez en 1993 y Honduras con José Manuel Zelaya en 2009.
La remoción del cargo presidencial tiene diferentes modalidades. Las causas para su aplicación también varían, así como los actores que pueden intervenir. En la siguiente tabla se muestran las características de la separación del cargo presidencial en los países de América Latina.
En principio, en América Latina la destitución presidencial tiene básicamente dos modalidades. De acuerdo con el análisis de las constituciones de la región, de los 18 países que la conforman, en 16 de ellos se contempla explícitamente la posibilidad del cese del titular del Ejecutivo, ya sea mediante el juicio político o la revocación del mandato. En los casos de México y Nicaragua no hay la posibilidad de remoción, ya que sus textos constitucionales no establecen ningún mecanismo de interrupción del mandato. En ambos países no es posible aplicar un juicio político al titular del Ejecutivo; «está excluido de esta posibilidad, puesto que su cargo no aparece en la lista de servidores públicos contra los cuales se puede iniciar tal juicio» (Andrade, 2004). En el caso de México, el artículo 110 constitucional asienta que el presidente «durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común».
La primera diferencia que nos muestra la Tabla 1 es que hay países en donde el juicio político está establecido ya sea de manera explícita o implícita. Los países que cuentan en sus textos constitucionales con la referencia son Argentina, Ecuador, Honduras y Paraguay, mientras que los casos que no lo contemplan de manera explícita, pero que la interpretación de la ley conlleva a un posible impeachment, son Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay. En estos países se establece que el legislativo -ya sea unicameral o bicameral- funcionará como jurado ante las acusaciones imputadas al titular del Ejecutivo y pueden derivar en un castigo de inhabilitación del cargo e incapacidad para desempeñar otro por algún tiempo determinado o de manera definitiva. De este grupo, Guatemala y El Salvador se destacan por la forma en que su órgano legislativo puede sancionar a su presidente, ya que se le puede destituir por causas de carácter físico o mental a partir de un dictamen elaborado por una comisión médica que sirve como base para fundamentar las acusaciones del Congreso.
Tabla 1: Mecanismos constitucionales para la acusación y destitución del cargo presidencial en América Latina
Fuente: Elaboración propia, con base en la revisión de las constituciones políticas.
De esta forma, el proceso del juicio político en América Latina tiene variantes: en los países con sistemas bicamerales, la cámara juzgadora y capacitada para destituir a un presidente es el Senado, mientras que el órgano acusador es la cámara Baja o de diputados/representantes. Este rasgo procesal se reproduce en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, República Dominicana y Uruguay, países bicamerales, mientras que en Guatemala, Honduras, Panamá y Perú, la responsabilidad recae exclusivamente en su Congreso unicameral, el cual acusa y juzga al mismo tiempo. En Perú se especifica que es la Comisión Permanente la que debe hacer la acusación (es decir, apenas un grupo de legisladores), aunque es la totalidad de los miembros del Congreso quienes juzgan.
Hay dos casos, Ecuador y Colombia, que se salen del modelo de cámara acusatoria y cámara juzgadora. El caso de Ecuador es atípico, debido a que intervienen tres actores con facultades para destituir a un presidente: por un lado, está la ciudadanía, la cual tiene la potestad de convocar a un referéndum revocatorio siempre y cuando cuente con el 15% de apoyo de los electores; si el referéndum se lleva a cabo, basta con la mitad más uno de los votos (mayoría absoluta) para destituir de manera inmediata al titular del Ejecutivo (o cualquier autoridad electa). Los otros dos actores con capacidad de remover al presidente y enjuiciarlo son los poderes Legislativo y Judicial. Como actor acusador, el órgano judicial, a través de la Corte Constitucional, debe emitir un dictamen de admisibilidad para iniciar el proceso de juicio político; posteriormente, la responsabilidad de enjuiciar recae en la Asamblea Nacional (Legislativo unicameral) que deberá procesar al presidente por faltas claramente definidas en la ley. Además, la constitución ecuatoriana establece que la Asamblea está facultada para tomar la decisión de destituir o censurar al presidente.
El caso colombiano es un tanto ambiguo en la redacción para imputar responsabilidad política al presidente y destituirlo del cargo mediante juicio político. El artículo 178 de su constitución deja en claro que la Cámara de Representantes es la que tiene la facultad de acusar ante el Senado al presidente por causas constitucionales. A su vez, el artículo 251 atribuye como una función especial investigar y acusar a todo aquel «alto funcionario que goce de fuero constitucional», dejando abierta la posibilidad para proceder en contra del mismo presidente. Esta función corresponde al fiscal general de la nación. Además, si bien la Cámara de Senadores está facultada para enjuiciar al presidente, no se especifican con claridad las causas para procesarlo mediante el juicio político; en este caso, la redacción de la constitución permite una interpretación discrecional de las probables infracciones políticas o legales en que pudo haber incurrido el jefe de Estado.
Costa Rica es un caso en donde hay pocas posibilidades de remover del cargo a su presidente, dado que su constitución no contempla causas ni formas de proceder. Únicamente se establece que la Asamblea Legislativa es la que admite la acusación en contra del mandatario y puede o no suspenderlo de su cargo. Asimismo, la Corte Suprema de Justicia es la encargada de enjuiciar a un mandatario cuando haya cometidos delitos comunes. En otras palabras, en este país no se contemplan mecanismos formales para llevar a cabo un posible impeachment contra su jefe de Estado.
En la actualidad, hay tres casos en donde el referéndum revocatorio es el único mecanismo para destituir a un presidente: Bolivia, Ecuador y Venezuela. Estos países han introducido en sus constituciones en los años recientes esta figura operando bajo los siguientes criterios. En primera instancia, debe ser promovido por al menos un 20% de los electores. En el caso venezolano hay dos condiciones para que tenga validez: uno, la participación del 25% de ciudadanos y, dos, que el número de votos a favor de la revocación sea igual o mayor al que consiguió el mandatario en la elección que lo llevó a la presidencia. Mientras que en el caso boliviano no se exige un porcentaje determinado de votación, además de que la decisión es por mayoría simple. Bolivia cuenta con la posibilidad de llevar a su presidente a un juicio político, pero sólo lo puede aplicar el Tribunal Supremo de Justicia, previa autorización de la Asamblea Legislativa.
La interrupción del mandato presidencial en América Latina en 15 ocasiones durante el periodo que va de 1992 a 2016 tiene dos interpretaciones. Una, sostiene que la separación del cargo en varios países muestra que los sistemas presidencialistas de la región no están funcionando de manera adecuada, pues algunos jefes de Estado no están concluyendo con su mandato constitucional, ya sea porque han entrado en una dinámica de confrontación con la oposición partidista, con los medios de comunicación, con los empresarios o con la sociedad civil.
También muestra que las coaliciones entre el gobierno y los partidos de oposición no son estables y pueden deteriorarse (Morgenstern, Negri y Pérez Liñán, 2009). La segunda interpretación sostiene que el juicio político se ha convertido, en los años recientes, en el instrumento más utilizado por las legislaturas para poner fin a los mandatos presidenciales; la separación del cargo sería un equivalente al voto de censura de los sistemas parlamentarios. También indica que el Poder Legislativo puede asumir un comportamiento proactivo para enjuiciar al Ejecutivo (Pérez Liñán, 2008).
Un aspecto clave cuando se suscita una acusación contra el presidente tiene que ver con la composición del legislativo; en una situación de gobierno dividido, la legislatura puede optar por una estrategia de confrontación, aunque cabe señalar que los presidentes pueden establecer con la oposición una relación no tan conflictiva. Por el contrario, un Ejecutivo que cuenta con la mayoría de su partido en el Congreso tendrá más posibilidades de mantenerse en el cargo hasta el final de su mandato y quedar protegido por sus correligionarios, más allá de las faltas que haya cometido.
En el siguiente apartado se abordan los 15 casos en donde los presidentes han sido destituidos de su cargo. Las causas y los actores que motivaron la interrupción del mandato han sido diversas. Para una mejor comprensión, se ha recurrido a una triple clasificación que permita identificar algunas similitudes entre los mandatarios que han pasado por estos procesos: (1) presidentes que renuncian al cargo, (2) presidentes que son llevados a juicio político, y (3) presidentes que renuncian y que además se les aplica el impeachment.
Renuncia del mandato presidencial en siete países de América Latina
En América Latina, siete mandatarios que renunciaron a su cargo antes de que concluyera formalmente su mandato. Los casos son Argentina en 2001 con las dos renuncias presidenciales de Fernando De la Rúa y de Adolfo Rodríguez de Saá, en Bolivia con Gonzalo Sánchez de Lozada en 2003, en Guatemala con Jorge Serrano en 1993, en Paraguay con Raúl Cubas en 1999 y, por último, Ecuador también en dos ocasiones con Jamil Mahuad en 2000 y Lucio Gutiérrez en 2005.
En el caso de Argentina, la crisis económica de 2001 propició una tensión política y social adversa al Ejecutivo. En aquel año, tuvo lugar una situación inédita al presentarse dos renuncias presidenciales en menos de diez días. Por principio, Fernando De la Rúa fue electo presidente para el periodo de 1999 a 2003 bajo la alianza que lideraba su partido Unión Civil Radical (partido antiperonista). Las principales causas de la salida anticipada de De la Rúa fueron de carácter económico, acompañadas por protestas sociales. Los agravantes económicos se remontan al 2 de diciembre de 2001 cuando se estableció desde el gobierno la prohibición de retirar de los bancos sumas superiores a 250 pesos o dólares por semana, como respuesta a la fuga en el país de capitales descontrolados y la detención de flujos de dinero por el Fondo Monetario Internacional (FMI) hacia Argentina.
La respuesta social estuvo a cargo de las clases media y baja, quienes llevaron a cabo protestas masivas y paros laborales convocados por las principales centrales obreras del país: la Confederación General del Trabajo de la República Argentina (CGT) y la Central de Trabajadores de Argentina (CTA). Los días 19 y 20 de diciembre tuvieron lugar amplias protestas sociales en contra del Estado de sitio decretado por el presidente De la Rúa.3 Las protestas fueron reprimidas y difundidas en televisión nacional e internacional, contabilizando 39 muertos.4 Después de estos acontecimientos, De la Rúa renunció a la Presidencia de la nación argentina el 20 de diciembre (Clarín, 21 de diciembre de 2001).
En sustitución de Fernando De la Rúa, la Asamblea Legislativa designó como presidente a Adolfo Rodríguez de Saá, del Partido Justicialista (partido peronista) por un periodo de 90 días, para posteriormente convocar a nuevas elecciones presidenciales. Rodríguez de Saá duró en el cargo únicamente siete días; el 30 de diciembre renunció como presidente de Argentina argumentando falta de apoyo por el Poder Legislativo hacia su administración.
Respecto al caso de Bolivia, Gonzalo Sánchez de Lozada asumió por segunda ocasión la Presidencia el 6 de agosto de 2002 (ya había sido mandatario de su país durante el periodo 1993-1997). Los principales problemas que enfrentó fueron de carácter económico; el crecimiento en este rubro se encontraba a la baja: 2% en el año 2002 (él mismo dejó un crecimiento económico de 4.2% en 1997 y tenía un déficit fiscal de 8% cuando terminó su primer mandato). Una vez que volvió a asumir la Presidencia, la respuesta ante el escenario deficitario fue la aplicación de un impuesto al salario. Esta medida desató fuertes protestas en los días 12 y 13 de febrero de 2003 entre la población y algunos sectores de la policía y de las fuerzas armadas, quienes también estuvieron en contra de la medida.
Estos acontecimientos propiciaron la muerte de más de 81 personas y miles de heridos; un sector del ejército intervino con el fin de restablecer el orden y recuperar las vialidades tomadas por algunos grupos en la ciudad de El Altiplano y de La Paz, así como para contener los bloqueos que provocaron desabasto de insumos básicos en los meses de septiembre y octubre en dichas zonas (Farfán, 2014). Frente a las presiones sociales y políticas por los actos cometidos en contra de los habitantes de El Altiplano, el presidente Sánchez de Lozada decidió renunciar al cargo el 17 de octubre de 2003 y salió del país hacia Washington, DC. Su salida del gobierno obedeció a fuertes y constantes presiones de la clase política y de la sociedad civil organizada.
En lo que se refiere al caso de Guatemala, Jorge Serrano asumió la Presidencia para el periodo 1991-1995, siendo el primer mandatario electo de forma democrática en este país. Una de las principales medidas que tomó su gobierno fue el Acuerdo de Paz con los grupos guerrilleros, así como el proceso de reparación de daño y de protección de derechos humanos. De 1991 a 1993 Serrano estuvo en negociaciones con la guerrilla guatemalteca, suspendidas a principios de mayo de 1993 en víspera de los comicios locales de aquel año.
Ante las presiones internacionales por el respeto a los derechos humanos y a las libertades ciudadanas, además del escaso apoyo legislativo hacia su administración, el 25 de mayo de 1993 Serrano intentó disolver el Poder Legislativo, el Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia y la Corte de Constitucionalidad) y suspendió la constitución de 1985 intentando convocar a una asamblea constituyente para redactar una nuevo texto constitucional (El País, 3 de junio de 1993). Esta propuesta no prosperó y fue rechazada por amplios sectores de la sociedad, como ONG de derechos humanos, la Iglesia católica, el empresariado y los medios de comunicación. El 1 de junio Jorge Serrano renunció al cargo ante las protestas en su contra, además de la presión internacional de Estados Unidos y la Unión Europea, los cuales previamente habían impuesto sanciones financieras a Guatemala. Serrano salió de su país hacia El Salvador y, después, hacia Panamá en busca de refugio político.
En el caso de Paraguay, Raúl Cubas Grau fue electo en agosto de 1998 como presidente mediante la coalición Asociación Nacional Republicana-Partido Colorado (ANR-PC). El mandatario compartió la fórmula de presidente y vicepresidente con Luis María Argaña, opositor de Cubas Grau, y de Lino Oviedo (general encarcelado por sedición, encargado de la represión contra la población civil en la dictadura de Stroessner). El 18 de agosto de 1998, Cubas Grau decretó la amnistía para el general encarcelado, con la intención de gobernar conjuntamente con éste, dejando de lado a la facción del vicepresidente Luis María Argaña. Meses después, el 2 de diciembre el indulto fue revocado por la Suprema Corte argumentado su inconstitucionalidad, ordenando el regreso del general Oviedo a prisión.
El presidente no aceptó el fallo de la Suprema Corte propiciando un enfrentamiento entre ambos poderes. La crisis tocaría su punto máximo tras el fallecimiento del vicepresidente Luis María Argaña el 23 de marzo de 1999. La oposición culpó de su muerte tanto al presidente Raúl Cubas como al general Lino Oviedo. La reacción de los medios de comunicación, organizaciones agricultoras, juveniles y sociales, produjo movilizaciones de protesta que fueron reprimidas. El 24 de marzo, el Congreso anunció el juicio político contra el presidente, el día 26 de ese mismo mes se produjo un enfrentamiento entre francotiradores y la población civil ocasionando la muerte de siete personas, además de 769 heridos en lo que se conoció como el «Marzo Paraguayo» (Bareiro et al., 1999). El día 28, Cubas se anticipó presentando su renuncia como presidente y solicitó asilo político en Brasil.5
En Ecuador se presentaron dos casos que salen de la lógica de este grupo de presidentes que han presentado su renuncia al cargo, pero que tampoco han sido llevados a juicio político por sus actos. Jamil Mahuad en el año 2000 y Lucio Gutiérrez en 2005 usaron otras formas para abandonar sus funciones voluntariamente. Por principio, Jamil Mahuad fue electo presidente el 12 de julio de 1998 en un escenario adverso, pues prevalecía el conflicto territorial con Perú, la economía estaba en declive y la devaluación de su moneda (el sucre) era un hecho inminente.
Pese a ello, las medidas económicas de su gobierno terminaron por provocar una crisis social. La devaluación del sucre, la liberalización del precio de los combustibles, el incremento de impuestos y la privatización de servicios públicos anunciados el 11 de marzo de 1999, llevaron a que el día 17 de ese mismo mes estallara una huelga general, cuyo reclamo fue la desestimación de las medidas gubernamentales en materia fiscal. El problema económico fue de tal magnitud que Mahuad tuvo que declarar Estado de emergencia en más de una ocasión. Del 5 al 17 de julio de 1999 tuvo lugar la segunda oleada de protestas sociales (en su mayoría, sectores indígenas organizados bajo la Conferencia de Nacionalidades Indígenas del Ecuador) en contra de las medidas económicas tomadas por el presidente.
Frente a este escenario, Mahuad declaró la dolarización de su economía el 9 de enero del año 2000. Para el día 12 de ese mes se había alzado un Parlamento Nacional de los Pueblos del Ecuador integrado por indígenas, militares y sectores de la sociedad civil, quienes buscaban deponer a su presidente. Este tercer estallido social llevó a que el 21 de enero este grupo tomara las principales instancias de gobierno y se declararan inexistentes los poderes del Estado para formar una nueva Junta de Gobierno, en donde el movimiento indígena fue la pieza angular (Larrea Maldonado, 2004).
Jamil Mahuad no reconoció al Parlamento Nacional de los Pueblos de Ecuador, ni tampoco renunció a su cargo, a pesar de las presiones sociales; sin embargo, frente a la amenaza de la movilización social que buscaba su derrocamiento y su posible detención, el mandatario huyó del palacio presidencial hacia la embajada de Chile en busca de asilo político para después desplazarse hacia Estados Unidos. La salida de Jamil Mahuad de la residencia oficial del Ejecutivo y del país el 21 de enero de 2000 fue interpretada por el Poder Legislativo como abandono del cargo, por lo que el vicepresidente Gustavo Noboa asumió el mandato presidencial, y como lo disponía el artículo 167 de la constitución ecuatoriana.
Respecto a Lucio Gutiérrez, se convirtió en presidente electo de Ecuador el 24 de noviembre de 2002. Gutiérrez era un coronel retirado y se presentó ante la ciudadanía como un político de izquierda cercano a la ideología bolivariana de Hugo Chávez. A los pocos días de haber asumido el cargo, implementó una serie de medidas económicas de corte neoliberal, además de los diversos casos de nepotismo designando a familiares del presidente en cargos públicos.
Estos acontecimientos detonaron una crisis en el interior de su partido y de su gobierno. El 25 de noviembre de 2004, Lucio Gutiérrez, en alianza con el Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE) de Bucaram y el Partido Renovador Institucional Acción Nacional (PRIAN) de Noboa Pontón, destituyeron en bloque a los vocales del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo Electoral. El 8 de diciembre se hizo lo mismo con 27 de los 31 jueces de la Corte Suprema para nombrar a personajes afines a su gobierno. El 2 de abril de 2005 se permitió el regreso de Bucaram a Guayaquil (después de más de siete años de exilio en Panamá por presuntos actos de corrupción mientras fue presidente) y, para el día 5 de ese mismo mes estalló la primera protesta social en su contra por permitir la impunidad en el caso Bucaram. Para el día 15 de abril, tras diversos actos violentos en Quito, Gutiérrez decretó el Estado de excepción en la capital y el cese de los magistrados de la Corte Suprema buscando desactivar las protestas sociales, las cuales se tornaron más violentas y numerosas. El 20 de abril, ante «La rebelión de los forajidos» (Acosta, 2005), el Legislativo, en reunión de urgencia (en el Centro Internacional de Estudios Superiores de Comunicación para América Latina), fuera del edificio del Congreso que estaba tomado, optó por declarar que el coronel Lucio Gutiérrez había abandonado el cargo de presidente y aplicó los mecanismos presentes en el apartado sexto del artículo 167 constitucional. También declaró a Cynthia Viteri como vicepresidenta y destituyó a Omar Quintana de dicha posición. De manera inmediata, Viteri se convirtió en presidenta designada por el Legislativo para culminar el cargo de Lucio Gutiérrez hasta 2007 (Gascó y Cúneo, 2013).
Los casos de Jamil Mahuad en 2000 y Lucio Gutiérrez en 2005 resultan atípicos en el cese de funciones del Ejecutivo, a diferencia de aquellos que decidieron renunciar de manera voluntaria al cargo. Las dos interrupciones de los mandatos presidenciales que tuvieron lugar en Ecuador pueden interpretarse como un derrocamiento de los mandatarios, a partir de presiones ejercidas por la clase política y la sociedad civil. La Tabla 2 da cuenta de manera detallada de los factores que incidieron en cada caso en que los presidentes han sido removidos de forma voluntaria del poder presentado en este bloque.
La aplicación del juicio político al presidente: cinco casos en América Latina
Los casos en donde los presidentes fueron removidos del cargo por la vía del juicio político por el Poder Legislativo fueron los siguientes: Venezuela en 1993 con Carlos Andrés Pérez, Ecuador en 1997 con Abdalá Bucaram, Honduras en 2009 con Manuel Zelaya, Paraguay en 2012 con Fernando Lugo y Brasil en 2016 con Dilma Rousseff.
Por principio, en el caso de Venezuela, Carlos Andrés Pérez ocupó la Presidencia en dos ocasiones. La primera fue en el periodo 1974-1979, mientras que la segunda fue de 1989 a 1993. Fue en su segundo mandato cuando enfrentó problemas económicos, políticos y sociales. Bajo este periodo de gobierno, en los primeros meses de su administración tuvo lugar el llamado «caracazo» el 27 de febrero de 1989, en donde se produjeron diversas manifestaciones y disturbios sociales en la zona metropolitana de Caracas, después de que el gobierno puso en marcha nuevos precios y tarifas (Martínez, 2008).
Este episodio dejaría cientos de víctimas a manos del ejército, una vez que el gobierno decretó un Estado de emergencia, así como la suspensión de garantías individuales para restablecer el orden (Martínez, 2008). Posteriormente, en los días 2 y 3 de febrero de 1992, el presidente sufrió el primer intento de golpe de Estado (perpetuado por el entonces teniente coronel Hugo Chávez), que fracasaría. El segundo golpe tuvo lugar el 27 de noviembre del mismo año por otro sector de las fuerzas armadas y de la Guardia Nacional; este intento tampoco tuvo éxito.
Ninguno de los tres eventos mencionados (la represión del gobierno durante «el caracazo», ni los dos intentos de golpe de Estado) fueron suficientes para remover al presidente. El 11 de marzo de 1993, el fiscal general de la República interpuso ante la Corte Suprema de Justicia una solicitud de antejuicio de mérito contra Carlos Andrés Pérez por manejo indebido de fondos reservados para gastos del Ministerio de Relaciones Interiores y que habrían servido para financiar las campañas electorales de políticos extranjeros y políticos cercanos al presidente Pérez. Para el 20 de mayo de ese mismo año, la Corte Suprema admitió el antejuicio de mérito y decidió procesar al presidente. La acusación fue por peculado y malversación de fondos públicos. Ante esto, el Senado decidió suspender al mandatario del cargo el 21 de mayo, mientras tenía lugar el proceso judicial. Esta decisión fue ratificada el 31 de agosto cuando el Congreso de la República decidió separarlo del puesto de manera definitiva por la vía del juicio político.
En el caso de Ecuador, el presidente Abdalá Bucaram fue llevado a juicio político de manera temprana durante su gobierno ante la presión social generada por las acciones emprendidas durante su gobierno. La Presidencia de Abdalá Bucaram duró apenas seis meses (de agosto de 1996 a febrero de 1997), periodo en el cual se vio envuelto en una serie de escándalos políticos ligados al nepotismo y el enriquecimiento ilícito. Bucaram habría utilizado la estructura del gobierno para favorecer a su familia colocándolos en cargos del gabinete. A su hermana la nombró colaboradora personal, a su hermano lo designó ministro de Bienestar Social, su cuñado fue nombrado ministro de Economía, a familiares cercanos los ubicó en la Gerencia General del Banco del Estado, en la Dirección General del Instituto Ecuatoriano de Seguro Social, así como en la Subsecretaría de Gobierno. Además de estas prácticas, Bucaram tomó medidas económicas de corte neoliberal contrarias a lo había prometido en campaña. Decidió reducir el papel del Estado en la economía, intentó desmantelar sindicatos y privatizar diversas empresas. Las principales medidas tomadas por el gobierno fueron las alzas en los impuestos (de 10 a 12%), en tarifas eléctricas del 320% y de gas licuado de 417%, además de la eliminación de otros subsidios a diversos servicios que prestaba el Estado.
Esta serie de medidas económicas, además de los casos de nepotismo y corrupción, llevaron a que en los meses de diciembre de 1996 y enero de 1997 tuvieran lugar una serie de manifestaciones y protestas sociales, acompañadas de huelgas sectoriales cívicas, cuya finalidad fue la derogación de estas medidas y la remoción del gobierno encabezado por Bucaram (El País, 7 de febrero de 1997). El Congreso decidió el 6 de febrero de 1997 considerar la petición social aplicando el artículo 100 de la constitución ecuatoriana. Abdalá Bucaram fue cesado de sus funciones como presidente bajo el argumento de «incapacidad mental» para desempeñar el cargo (El País, 8 de febrero de 1997). De esta manera, afrontó de manera expedita un juicio político en donde se le declaró «no apto para desempeñar el cargo de presidente», por lo que el 11 de febrero salió del país rumbo a Panamá en busca de refugio político.
Honduras fue otro de los casos de destitución del cargo presidencial, en donde la legislación y reglamentación del juicio político constitucional era inexistente. Manuel Zelaya fue objeto de la destitución presidencial a manos de diversos actores entre los que destacaron el Partido Nacional, la clase conservadora del Partido Liberal (partido del presidente Zelaya), el Poder Judicial, el Poder Legislativo, el ejército y el Clero. La principal causa que llevó a la movilización de estos actores fue el intento de una posible reelección del propio Zelaya. La forma en que se procedió para destituir al mandatario hondureño se dio en el marco de la legalidad institucional, aunque culminó con la injerencia del ejército para desterrarlo del país. Los principales sucesos que provocaron la destitución de Manuel Zelaya fueron los siguientes.
El 8 de mayo de 2009, el mandatario propuso una consulta popular, cuya intención era la reelección consecutiva de su cargo como presidente. Ante esto, el procurador general de la nación solicitó a la Corte Suprema la declaración de ilegalidad y nulidad de dicha consulta, por lo que el 23 de junio el Congreso aprobó una ley para prohibirla. Manuel Zelaya no acató la resolución y ordenó la distribución de las boletas para la votación; el 25 de junio el presidente destituyó al general Romeo Vásquez (quien fungía como jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas) por su negativa a distribuir los materiales electorales para hacer dicha consulta; esto propició la renuncia del ministro de Defensa y los comandantes de las tres ramas de las fuerzas armadas; el mismo 25 de junio, la Corte Suprema anuló la destitución del general Romeo y ordenó a Zelaya su restitución. El 26 de junio, el órgano judicial declaró al mandatario como culpable de los delitos de traición a la patria, abuso de autoridad y usurpación de funciones en perjuicio del Estado de Honduras. El 27 de junio, el Congreso designó una comisión especial para investigar a Zelaya; los principales grupos parlamentarios lo acusaron de violentar la constitución y estar incapacitado mentalmente para ocupar el cargo (El País, 27 de junio de 2009). El derrocamiento culminó la madrugada del 28 de junio de 2009 cuando las fuerzas armadas irrumpieron en la residencia presidencial para detenerlo y trasladarlo a Costa Rica (El País, 29 de junio de 2009). Ese mismo día, en sesión del Congreso, se admitió la supuesta renuncia por escrito de Zelaya con fecha del 25 de junio de 2009 y se designó como presidente interino a Roberto Micheletti (presidente del Congreso y miembro del partido oficialista que había llevado a Zelaya al poder). A pesar de estar presentes los elementos básicos de un juicio político, así como la declaración de incapacidad del mandatario para ocupar el cargo, la inexistencia de ese mecanismo en el ordenamiento jurídico y la participación de las fuerzas armadas provocaron que el caso hondureño fuera interpretado como un golpe de Estado.
El caso de Fernando Lugo en Paraguay comparte similitudes con el episodio vivido por su antecesor Raúl Cubas Grau, tanto por los agravantes que llevaron a su cese presidencial como por el bloque político que buscó su destitución. La diferencia sustancial entre ambos es el desenlace, ya que mientras Cubas Grau tuvo que renunciar al cargo y salir del país para no afrontar la justicia, Fernando Lugo pudo permanecer en el país y regresar a la política al poco tiempo. No obstante, Lugo sí afrontó un impeachment que lo dejó fuera del gobierno paraguayo en el año 2012.
El principal motivo que llevó a que el Poder Legislativo tomara esta decisión fueron los acontecimientos sucedidos en la finca de Morombí, en la localidad de Curuguaty, en donde decenas de campesinos tomaron las tierras pertenecientes a un exsenador y empresario (Blas Riquelme). Ante la negativa de desalojar la propiedad, el 15 de junio de 2012 agentes del Ministerio del Interior hicieron uso de la fuerza para sacar a los campesinos ocupantes de la finca. El saldo de ese enfrentamiento fue de 16 muertos: siete policías y nueve campesinos (El País, 16 de junio de 2012). Este episodio de represión policial propició que el presidente Lugo perdiera el apoyo de su partido político (el Partido Liberal Radical Auténtico), por lo que esta organización apoyó la propuesta del Partido Colorado para iniciar el proceso de juicio político en contra del presidente por mal desempeño de sus funciones.
El 21 de junio, siguiendo lo establecido en la constitución paraguaya, la Cámara de Diputados se convirtió en el órgano acusador y aprobó el proceso de juicio político; posteriormente, el 22 de junio, el Senado aprobó el impeachment en contra del presidente Lugo (La Nación, 21 de junio de 2012), destituyéndolo del cargo nueve meses antes de que concluyera su mandato. A pesar de haber sido removido de la Presidencia, el Senado no lo declaró inhabilitado para ocupar cargos públicos, ni para ser juzgado por la justicia ordinaria, de aquí que desde el año 2013 Fernando Lugo ocupa un escaño en Senado.
Brasil en el año 2016 también separó del cargo a su mandataria, Dilma Rousseff, por la vía de impeachment. La causa fue la manipulación de las cuentas públicas mediante la emisión de decretos presidenciales para hacerse de préstamos públicos que terminaron por aumentar los gastos del Estado y no permitieron cumplir la meta del ejercicio fiscal de 2015. De acuerdo con las acusaciones hechas en su contra, Dilma Rousseff habría incurrido en un delito de responsabilidad fiscal (El País, 31 de agosto de 2016). Esto motivó que el 2 de diciembre de 2015 la Cámara de Diputados aprobara el inicio del proceso de juicio político al fincarle responsabilidades en el incumplimiento del ejercicio fiscal de ese año y por haber manipulado las finanzas públicas. Con esta decisión, y con la aceptación de la acusación por el Senado, Rousseff fue suspendida de manera temporal del cargo el 12 de mayo de 2016 hasta que el Senado decidiera declararla culpable o inocente (El País, 1 de septiembre de 2016). El 1 de septiembre de 2016, Rousseff fue encontrada culpable de manipular las cuentas públicas del país al emitir dichos decretos. A diferencia del expresidente Collor de Mello (quien también fue separado del cargo en 1992), Rousseff no fue inhabilitada para ocupar algún otro cargo (ver Tabla 3).
Tres presidentes que renunciaron al cargo y fueron llevados a juicio político
Los casos de los presidentes separados del cargo en donde se combinaron ambos elementos (renuncia voluntaria y aplicación de un juicio político o desafuero por el Poder Legislativo) fueron Fernando Collor de Mello en Brasil en 1992, Alberto Fujimori en Perú en 2000 y Otto Pérez Molina en Guatemala en 2015. Estos mandatarios se anticiparon con su renuncia para evitar el juicio político; no obstante, en los tres casos tuvo lugar el enjuiciamiento, además de un proceso penal.
Fernando Collor de Mello fue el primer presidente de la región en renunciar al cargo y, también, en ser inhabilitado por el Congreso a través del impeachment en 1992. Por principio, el 17 de diciembre de 1989 fue electo como titular del Ejecutivo y estuvo en el cargo hasta el 29 de diciembre de 1992. Los motivos que llevaron a su remoción fueron el tráfico de influencias en el interior de su gobierno y una red de corrupción política. Su tesorero de campaña, Paulo César Farías, fue quien llevó a cabo estas maniobras. Estas prácticas fueron reveladas en mayo de 1992 por el hermano del presidente, Pedro Collor de Mello. Hacia agosto de ese mismo año, estallaron una serie de protestas masivas en contra del Ejecutivo exigiendo su renuncia.
Las movilizaciones se extendieron a lo largo del país en septiembre. El día 19 de ese mes, la población pidió un proceso de juicio político en una manifestación masiva (BBC Mundo, 16 de abril de 2016). El 29 de septiembre las presiones sociales llevaron a que la Cámara de Diputados fincara responsabilidades al presidente Collor de Mello, abriendo el proceso de impeachment. El Senado procedió como jurado de sentencia y resolvió en contra del mandatario, por lo que fue suspendido del cargo por 180 días. Sin embargo, el presidente tomó la decisión de presentar su renuncia ese mismo día, esperando que el juicio político fuera desechado. El Senado no detuvo el proceso y lo inhabilitó por ocho años para ocupar cualquier cargo de elección popular. En 1994, el Supremo Tribunal Federal absolvió a Collor de Mello de los cargos de corrupción pasiva, pero la inhabilitación del Senado se mantuvo hasta el año 2002.
En Perú, Alberto Fujimori en 2000 fue objeto de un proceso expedito de salida de su país, de renuncia a su cargo y de aplicación de un juicio político. Por principio, Fujimori gobernó Perú durante dos mandatos consecutivos: 1990-1995 y 1995-2000. En los comicios de 2000 intentó una tercera reelección que, aunque ganó, no estaba permitida en aquel país.
En su primera gestión, el presidente peruano fue acusado por los crímenes perpetrados en la masacre de Barrios Altos el 3 de noviembre de 1991 a manos de Vladimiro Montesinos (exmilitar), asesor principal y jefe del Sistema de Inteligencia Nacional, quien a su vez ordenó al Grupo Colina (grupo paramilitar bajo su mando) llevar a cabo estas acciones. En aquel enfrentamiento perecieron 15 personas y cuatro más resultaron heridas.6 Además de este hecho, el 18 de julio de 1992, el mismo grupo Colina fue el responsable de secuestrar, torturar y asesinar a nueve estudiantes y a un profesor de la Universidad Nacional de Educación, Enrique Guzmán y Valle, por ser los supuestos responsables de un atentado con un coche bomba.7
Hacia el final de su segundo mandato, el 19 de septiembre de 2000, se dieron a conocer videograbaciones (los llamados «vladivideos») que dejaban al descubierto una red de corrupción que operaba desde el gobierno. Estas grabaciones provocaron una crisis política en el bloque oficialista. Las acusaciones por el Legislativo y de los medios de comunicación sobre los crímenes de lesa humanidad y de corrupción llevaron a que Fujimori abandonara el país aprovechando una gira de trabajo que realizaba en Brunei, desde donde se trasladó hacia Japón. El objetivo era evitar el juicio político y una posible acusación penal. Sin embargo, el expresidente decidió renunciar el 19 de noviembre de 2000, vía fax. La notificación la hizo al presidente del Congreso de la República, Valentín Paniagua. Ante esta serie de eventos, el Legislativo rechazó la renuncia del mandatario; en la sesión del 22 de noviembre de ese mismo año tomó la decisión de declarar a Fujimori «moralmente incapacitado» para desempeñar sus funciones.
Hasta 2005, el expresidente fue detenido en Chile y enjuiciado en Perú el 7 de abril de 2009 encontrándosele culpable de los delitos de lesa humanidad, por lo que recibió una condena de veinticinco años de prisión por la Sala Penal Especial de la Corte Suprema de Justicia, castigo que fue ratificado el 2 de enero de 2010 por la Primera Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema (BBC Mundo, 7 de abril de 2009).
En Guatemala, Otto Pérez Molina asumió la Presidencia el 14 de enero de 2012 y permaneció en el cargo únicamente 44 meses. Su gobierno fue acusado por fraude al fisco a partir de una amplia red de corrupción que ligaba a varios funcionarios de su gabinete, incluidos la vicepresidenta y el mismo presidente. Esto produjo una serie de protestas sociales, una vez que el Ministerio Público y la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) hicieron pública la denuncia. Primero, el Congreso procedió a sustraerlo del fuero constitucional; sin está protección, el 2 de septiembre de 2015 presentó su renuncia y fue procesado penalmente. El 3 de septiembre de ese mismo año se declaró el encarcelamiento provisional para el exmandatario.
Las presidencias de Fernando Collor de Mello y Alberto Fujimori son dos casos en donde se combinaron la renuncia voluntaria al cargo y la aplicación de un juicio político. En el caso de Otto Pérez Molina, el Congreso no le aplicó propiamente un juicio político, sino un proceso de desafuero, despojándolo de la inmunidad procesal que le confería el voto popular. De esta forma, el expresidente guatemalteco pudo ser procesado por los órganos de procuración de justicia.
Los casos de Collor de Mello, Otto Pérez y Alberto Fujimori transitan entre la aceptación voluntaria de la renuncia al cargo y el impeachment, o desafuero por el Legislativo. En la Tabla 4 se muestra este proceso. Si bien a Otto Pérez no se le llevó a cabo un juicio político, el desafuero que se le aplicó permitió despojarlo de su inmunidad para procesarlo por los delitos que se le imputaron (ver Tabla 4).
Conclusiones
La interrupción del mandato presidencial en 15 ocasiones en América Latina en los últimos 24 años se ha dado por diferentes vías. Ecuador ha enfrentado tres crisis políticas en 1997, 2000 y 2005. Los países que han vivido esta experiencia dos veces son Paraguay en 1999 y 2012, Guatemala en 1993 y 2015, Brasil en 1992 y 2016, y por último Argentina en 2001. Los que han afrontado en una sola ocasión este proceso han sido Perú en 2000, Bolivia en 2003, Venezuela en 1993 y Honduras en 2009. De esta manera, la separación del cargo presidencial ha tenido lugar en nueve países en total.
De los 15 mandatarios removidos, siete renunciaron a su cargo antes de que concluyera formalmente su mandato, en Argentina Fernando De la Rúa y de Adolfo Rodríguez de Saá, en Bolivia Gonzalo Sánchez de Lozada, en Guatemala Jorge Serrano, en Paraguay Raúl Cubas, además de Ecuador con Jamil Mahuad y Lucio Gutiérrez. Los casos en donde se aplicó un juicio político por el Poder Legislativo fueron cinco: Venezuela con Carlos Andrés Pérez, Ecuador con Abdalá Bucaram, Honduras con Manuel Zelaya, Paraguay con Fernando Lugo y Brasil con Dilma Rousseff. En lo que se refiere a los casos en donde se combinaron ambos elementos (renuncia voluntaria y aplicación de un juicio político por el Poder Legislativo) fueron tres: Fernando Collor de Mello en Brasil, Alberto Fujimori en Perú y Otto Pérez Molina en Guatemala (a este último se le aplicó un proceso de desafuero).
De acuerdo con lo analizado en este trabajo, la separación del cargo presidencial en América Latina ha presentado tres desenlaces. Uno, la renuncia voluntaria del presidente antes de que se le aplique un enjuiciamiento; dos, la salida del Ejecutivo por la vía del juicio político aplicado por las legislaturas y, tres, la renuncia voluntaria, aunque acompañada del juicio político, o bien de un desafuero. También cabe destacar que no en todos los casos se ha llevado a cabo un proceso penal hacia los mandatarios. De acuerdo con los desenlaces que se han presentado con la interrupción del mandato presidencial en los 15 países abordados, en el 47.7% de los casos, la forma más recurrida ha sido la renuncia voluntaria del mandatario al cargo, mientras que un tercio de los casos (33.3%) ha optado por el juicio político al presidente; por el contrario, en apenas 20% de ellos se han utilizado ambas vías, es decir, tanto el enjuiciamiento como la renuncia voluntaria.
Aníbal Pérez-Liñán considera que deben cumplirse por lo menos tres condiciones para que tenga lugar la remoción del cargo presidencial. La primera, es que el presidente no cuente con la mayoría de su partido en el Poder Legislativo (esta condición es necesaria, pero no suficiente, pues el Legislativo puede apoyar al Ejecutivo). La segunda es que los medios de comunicación promuevan un escándalo mediático en contra del presidente. La tercera es la movilización y protesta callejera por la ciudadanía exigiendo la renuncia del titular del Ejecutivo (Pérez-Liñán, 2009). De acuerdo con su interpretación, las últimas dos condiciones parecen jugar un papel decisivo para que tenga lugar la separación del cargo, pues parecen obligar al Congreso a tomar medidas correctivas. Esto indica que el fenómeno de la interrupción del mandato presidencial en América Latina parece no obedecer a factores estrictamente institucionales, sino a presiones ejercidas por poderes fácticos y por el descontento de amplios sectores de la sociedad civil, lo que genera que el Legislativo actúe en contra del presidente. De aquí que parecen tener más peso los factores extrainstitucionales.
Entre estas causas que han propiciado la interrupción del cargo presidencial, en el 93.3% de los casos los motivos han sido la confrontación entre Ejecutivo y Legislativo (sobre todo cuando los presidentes no cuentan con una mayoría de su partido en el Congreso), la corrupción que se practica en sus gobiernos y, también, la división y enfrentamiento en el interior del bloque gobernante. En cuanto a las protestas sociales que exigían la renuncia de los mandatarios, esta constante apareció en el 86.7% de los casos. En cambio, las crisis económicas incidieron apenas en el 47.7% de posibilidades.
De los 18 países analizados, 16 constituciones contemplan la posibilidad de remover al titular del Ejecutivo por faltas graves. Los textos constitucionales que cuentan con la referencia explícita del juicio político al presidente son Argentina, Ecuador, Honduras y Paraguay, mientras que los países que no lo contemplan de manera directa, pero que la interpretación de la ley conlleva a un posible impeachment, son Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay. Los países que no tienen referencia sobre una posible remoción del cargo son México y Nicaragua; en estos casos, los titulares del Ejecutivo mantienen inmunidad. Países como Ecuador, Bolivia y Venezuela, también contemplan como mecanismo de destitución el referéndum revocatorio, aunque ha sido poco utilizado.
Cabe destacar que el fenómeno de la remoción de presidentes muestra que algunas legislaturas de la región se han fortalecido y actuado como órganos vigilantes y sancionadores. De igual forma, varios presidentes han mostrado no ser tan fuertes, sobre todo cuando se ejercen ciertos controles políticos y jurisdiccionales hacia sus administraciones. Esto sugiere que el presidencialismo en la región latinoamericana atraviesa por un momento transicional en donde algunos ejecutivos pasaron de estar incontrolados en su ejercicio de gobierno a una situación en donde los controles comienzan a operar.
Por último, otro factor que ha cobrado relevancia en la salida de varios mandatarios tiene que ver con las coaliciones de gobierno que formalizan los presidentes con los partidos de oposición. Si bien esta práctica fomenta la inclusión y tiende a suprimir el «juego de suma cero» en las elecciones presidenciales de la región, se ha convertido en un elemento que puede propiciar la confrontación tanto en los gabinetes como en los congresos, como sucedió en el caso de Brasil con Dilma Rousseff. Los gobiernos de coalición parecen ser útiles en el momento de formar un gabinete y concretar alianzas en el Congreso, aunque sus resultados son inciertos, pues en ocasiones resultan conflictivos, ya que no necesariamente producen gobernabilidad; también pueden desembocar en el derrocamiento del Ejecutivo cuando hay una confrontación entre poderes.
La aplicación del impeachment en los países analizados muestra menor discrecionalidad para gobernar por los Ejecutivos y mayor vigilancia y control hacia sus acciones por las legislaturas; el mecanismo es una tendencia que se ha venido presentando en los últimos 25 años en los países de la región latinoamericana para separar del cargo a los presidentes antes de que concluya formalmente su mandato.
