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Introducción
El propósito general de este artículo es analizar los principales problemas y retos de la política de seguridad fronteriza de Estados Unidos en la frontera norte mexicana, bajo la administración del presidente Donald Trump. Desde el periodo de Barack Obama se ha fortalecido la política de seguridad fronteriza estadunidense, lo que ha tenido como consecuencia un mayor control fronterizo. El contexto del problema radica en la importancia de los flujos migratorios provenientes de México a través de la frontera con Estados Unidos, considerando que México es un país de origen, tránsito y destino de migrantes.
La frontera norte de nuestro país ha experimentado una situación de creciente inseguridad, violencia y auge del crimen organizado desde el 2008, lo que ha cuestionado la legitimidad institucional de los tres niveles del gobierno. Este contexto dio pie a que Estados Unidos fortaleciera su política de seguridad bajo la administración del presidente Obama, con la idea de evitar la inmigración irregular tanto mexicana como centroamericana y el terrorismo a través de la frontera sur. Bajo la nueva administración de Trump se ha fortalecido tal política, con el argumento de los antecedentes criminales de la migración mexicana y el tráfico de drogas proveniente de México.1 La diferencia entre ambas administraciones es el énfasis que le concede el régimen de Trump, en el sentido de que los migrantes mexicanos son un problema de inseguridad y para la economía estadunidense.
Gobernanza y antecedentes de la política de seguridad fronteriza de Estados Unidos hacia México
Una de las definiciones de la gobernanza se asocia a un proceso de coordinación entre grupos sociales e instituciones (públicas y privadas), para el logro de objetivos definidos colectivamente, en donde la interacción, las alianzas estratégicas y el cabildeo de los actores juegan un papel fundamental (Aguilar, 2012). A partir de ello, se coincide en que los acuerdos de cooperación bilateral, trilateral y/o transfronteriza generados en América del Norte se pueden considerar como una de las formas que asume la “nueva gobernanza” (Aguilar, 2012). Sin embargo, para que se cumpla tal proceso es fundamental que exista una serie de condiciones de gestión que puedan impulsar una eficaz gobernanza en términos de la reducción de los efectos de la política de seguridad fronteriza de Estados Unidos en la frontera con México. Esta prioridad no se ha logrado aún en la política exterior mexicana, porque se considera que ha existido una gobernanza limitada que se traduce en una ineficaz cooperación transfronteriza con Estados Unidos, al igual que la implementación de estrategias efectivas para reducir las distintas dimensiones de la inseguridad en la frontera con ese país. Un elemento clave de la buena gobernanza reside en tener un gobierno que cuente con la visión de impulsar un plan estratégico para reducir la inseguridad fronteriza.
Durante la administración de Obama se dio continuidad al programa “Comunidades seguras”, diseñado por el gobierno de George Bush en el año de 2008 (Castafieda, 2014: 1). La ampliación del programa se intensificó del 2010 al 2012. Conforme lo define el propio Departamento de Seguridad Interna de Estados Unidos (U.S. Department of Homeland Security), “Comunidades seguras” es un programa federal que requiere que las agencias policiales compartan información sobre personas que hayan sido arrestadas, lo que permite identificar su estatus migratorio y sus antecedentes penales o criminales. Uno de los impactos del programa es que convertía a todas las policías locales de facto en agencias de control migratorio; con ello, la política de “Comunidades seguras” tuvo un impacto decisivo en el incremento exponencial de las deportaciones durante la administración del presidente Obama, pues en cinco años llegó a cerca de dos millones, según datos del Servicio de Inmigración y Control de Aduanas de Estados Unidos (U.S. Immigration and Customs Enforcement, ICE).
Deportaciones durante la administración de Barack Obama (2009-2013)
| 2009 | 389 834 |
| 2010 | 392 862 |
| 2011 | 396 906 |
| 2012 | 409 849 |
| 2013 | 368 644 |
| Total | 1958 095 |
Fuente: Centro de Estudios Internacionales “Gilberto Bosques” (CEIGB), “Deportaciones masivas en Estados Unidos: ¿prerrequisito para una reforma migratoria?”, 9 de abril de 2014: 3.
El antecedente es el Programa 287(g) incluidos en la Ley de Reforma a la Inmigración Ilegal y Responsabilidad del Inmigrante (Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act, IIRIRA) de 1996 que se empezaron a poner en práctica en 2008, por los que se obliga al gobierno federal a establecer acuerdos con cuerpos policiacos locales mediante un memorándum de entendimiento que establece lineamientos de cooperación de dichos cuerpos a nivel estatal y del condado para ejercer tareas de vigilancia migratoria. Cabe mencionar que tales acuerdos se han ido descontinuando conforme se vencen los memorándums debido a las críticas sobre discriminación racial, la creación de un clima de desconfianza entre policías locales y las comunidades migrantes y el alto costo, pues el presupuesto asignado pasó de cinco millones de dólares en 2006 a 68 000 000 de dólares en 2010 (ice, abril de 2010, citado en Castañeda, 2015).
El programa “Comunidades seguras” bajo el gobierno de George Bush en 2008 se pensó para desplazar la vigilancia migratoria al interior de Estados Unidos, con lo que se pretendía alejar el enfoque casi exclusivo sobre la región fronteriza; se inició con la oficina del sherif del Condado de Harris en Texas y once condados más. La administración de Obama tomó la decisión de mantenerlo y ampliarlo y descontinuar el Programa 287(g) con la meta de abarcar todos los condados del país, objetivo que se logró en 2013 con un total de 3136 jurisdicciones participantes (Castañeda, 2015).
En el año de 2014 el presidente Obama canceló el programa y puso en su lugar el Priority Enforcement Program (PEP). La administración de Trump propuso de nuevo la implementación del anterior con el memorándum de febrero de 2017 donde se restablece el Programa 287(g) (U.S. DHS, 2017b). En tal marco, varias ciudades estadunidenses en donde se concentra la inmigración mexicana se opusieron a colaborar con el gobierno federal, lo que implicó demandas legales y un debate político entre los ámbitos federal y local.
Los resultados de la política de seguridad fronteriza bajo “Comunidades seguras" nos reflejan una gobernanza limitada de parte del gobierno mexicano para reducir los efectos negativos de la política de seguridad de Estados Unidos en la frontera, que se pueden resumir en los siguientes términos:
Expulsiones de migrantes mexicanos y centroamericanos desde Estados Unidos sin protocolos previos.
Desintegración familiar por expulsiones de padres-hijos mexicanos en situación irregular en Estados Unidos.2
El programa que afectara a mayor número de inmigrantes es la Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (Deferred Action for Childhood Arrivals, DACA), que entró en efecto en junio de 2012. El DACA cancela temporalmente la deportación de migrantes jóvenes que llegaron antes de la mayoría de edad, y otorga permiso para trabajar durante dos años con la posibilidad de renovarlo dependiendo de la voluntad del ejecutivo.3
Expulsión de connacionales o centroamericanos con antecedentes penales en Estados Unidos sin procesos de comunicación previos, que generan inseguridad en las ciudades fronterizas mexicanas.
Restricciones a flujos de personas, mercancías y autos a través de las fronteras entre ambos países.
Excesivas revisiones en tales flujos, que provocan en algunos casos violaciones a los derechos humanos de mexicanos.
Limitados procesos de coordinaci6n y planeación transfronteriza entre autoridades estatales y federales de ambos países para atender los problemas fronterizos mencionados.
Limitada inversión en tecnología para fortalecer la agilidad en los cruces comerciales y reducir el tráfico de drogas, armas y dinero entre ambos países.
Se considera que estos efectos se han agudizado con la administración del presidente Trump pues dan continuidad a las políticas de control fronterizo que, paradójicamente, habían permitido otros avances en cooperación; por ejemplo, a través de la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte (ASPAN), la Frontera del Siglo XXI y a través del Diálogo Económico de Alto Nivel (DEAN), iniciativas que han permitido fortalecer la seguridad y la agilización de los cruces entre México y Estados Unidos.
La política de seguridad fronteriza de Estados Unidos hacia México de la corresponsabilidad y la gobernanza, 2009-2014
Con el ascenso del presidente Barack Obama en enero del 2009, se planteó la importancia de redefinir las relaciones bilaterales con base en un enfoque de corresponsabilidad, especialmente en materia de seguridad fronteriza (Kilroy et al., 2010: 51). Este concepto tiene cierta vinculación con el de gobernanza, porque implica la creación de consensos básicos entre los gobiernos de México y Estados Unidos en la definición de una estrategia común. Sin embargo, lo que se pudo apreciar durante la administración del presidente Obama es que tal enfoque, si bien se diseñó bajo la Iniciativa Mérida, ha sido insuficiente para atender los problemas de inseguridad, violencia y crimen organizado que caracterizaron a la frontera norte del país desde 2008. Por ello, se podría afirmar que el discurso de la corresponsabilidad enunciado por la entonces secretaria de Estado, Hillary Clinton, en su visita a México en marzo de 2010 no se tradujo en mecanismos y estrategias eficaces de cooperación y coordinación para resolver los problemas fronterizos, en especial en materia de seguridad. Sin embargo, es notorio que entre 2010 y 2014 se han fortalecido las políticas de seguridad fronteriza con México (Olson y Lee, 2012: 3). En especial, nos referimos a la iniciativa Frontera del Siglo XXI, gracias a la cual se reforzaron los controles, pero no se obstaculizó la agilidad en los cruces de autos y mercancías, aunque tal dominio ha sido insuficiente para detener el tráfico de drogas desde México, pero sí ha frenado la migración (Rosenblum y Meissner, 2014: 1). De ahí que en la entrevista del entonces candidato Trump con el presidente Peña en diciembre del 2016, una de las prioridades externadas por aquel fue el problema del tráfico de drogas en la frontera con Estados Unidos.
En materia de seguridad fronteriza, el gobierno federal de aquel país, tanto con Obama como con Trump, se ha manifestado claramente en cuanto a sus objetivos a corto plazo: mantener el reforzamiento de sus fronteras, fortalecer la cooperación interinstitucional en el ámbito local para detener a migrantes indocumentados, proveer equipo más sofisticado para el control y la vigilancia antidrogas, fortificar la política antiterrorista estadunidense y promover la cooperación bilateral antidrogas con México.4 No obstante, se considera que esas acciones no han logrado reducir sustancialmente el tráfico de drogas hacia Estados Unidos y la violencia generada. En esta materia, se hubiera esperado un cambio en las políticas de la administración del presidente Obama con respecto a México pero esto no fue posible porque, en general, se mantuvieron las prioridades estratégicas de Estados Unidos en materia de seguridad fronteriza dada la creciente violencia (Rosenblum y Meissner, 2014: 1), situación que determinó que estados como Arizona y Texas exigieran al gobierno federal una mayor vigilancia en sus fronteras con México. Además, es oportuno destacar que durante los tres primeros años de la administración del presidente Obama el número de migrantes mexicanos expulsados de Estados Unidos ha sido el más alto de los últimos años, incluso superó al de la administración del presidente Bush.5
Otro ejemplo del reforzamiento del control de la frontera sur se manifiesta en el incremento del presupuesto asignado al Servicio de Inmigración y Naturalización (Immigration and Naturalization Service, INS) y a lo que posteriormente sería el ICE. Por ejemplo, la Government Accountability Office (GAO) encontró que el presupuesto para la Patrulla Fronteriza aumentó un 61 por ciento entre 1986 y 1990, es decir, de 164 000 000 a 263 000 000 de dólares con lo cual, ese presupuesto ha tenido un crecimiento exponencial en veinticuatro años (1990-2013) (Castañeda, 2015).
De ahí que la migración irregular de mexicanos hacia Estados Unidos, al mantenerse como un problema estructural, influyó en el proceso electoral estadunidense del 2016, lo que explica la postura de la administración del presidente Trump hacia los migrantes mexicanos: “dirigir los departamentos ejecutivos y agencias para que desplieguen todos los medios legales para proteger la frontera sur del país, para prevenir la inmigración ilegal hacia Estados Unidos, y para repatriar a extranjeros ilegales de forma rápida, consistente y humana” (Trump, 2017).
Antecedentes de las propuestas de Donald Trump en seguridad fronteriza con México
El pasado proceso electoral de 2016 en Estados Unidos ha sido uno de los más críticos con respecto a las relaciones con México. Las posturas del entonces candidato presidencial Trump en torno a los costos negativos de la inmigración irregular mexicana marcaron la diferencia y se concretaron en las siguientes iniciativas en materia de seguridad fronteriza:
Construcción “de un gran muro” a lo largo de la frontera suroeste.
Fin a la política de detener y liberar a inmigrantes indocumentados que son aprehendidos luego de cruzar la frontera.
Cero tolerancia para inmigrantes que cometan crímenes en Estados Unidos.
Bloqueo de los fondos federales para las ciudades santuario -llamadas así porque las autoridades son más “amigables” con los migrantes.
Cancelación de las órdenes ejecutivas sobre inmigración decretadas por el presidente Barack Obama.
Fin de la emisión de visas para los viajeros de países donde no exista una “verdadera inspección” de las personas que las solicitan.
El gobierno se asegurará de que los países reciban a sus connacionales que sean deportados; el candidato republicano había expresado que por lo menos en treinta y tres países se niegan a recibirlos.
Se pondrá en funcionamiento el sistema biométrico de visas que permite saber quién entra y quién sale del país, y en todo momento quién permanece dentro de Estados Unidos.
Se pondrá fin a los empleos que sean un imán para atraer indocumentados a Estados Unidos, con el reforzamiento del sistema de verificación electrónica E-Verify.
Se efectuará una reforma del sistema de inmigración para beneficio de los estadunidenses, especialmente de los trabajadores con bajos salarios.
Estas iniciativas representan un cambio importante, pero también continuidad de lo que ha sido la política de seguridad fronteriza de Estados Unidos con respecto a México en los últimos diez años.
La primera semana de la administración del presidente Trump se caracterizó por varios sucesos que impactaron en la relación con México. Uno de éstos fue la cancelación de la reunión del presidente Peña con el recién electo Trump a fines de enero de 2017, algo inusual en la historia de las relaciones diplomáticas entre ambos países (Azam-Ahmed, 2017), pero que reflejaba las tensiones generadas durante el proceso electoral estadunidense y en particular las propuestas del entonces candidato Trump con respecto a la construcción de un muro fronterizo, las críticas a la inmigración irregular mexicana y la iniciativa de renegociar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
El 20 de enero de 2017, Donald Trump asumió la presidencia con un discurso en el cual reiteró el espíritu de sus propuestas de campaña -centradas en el proteccionismo económico- y declaró que despojaría a Washington, D.C. del poder para entregárselo al pueblo estadunidense. En calidad de presidente, Donald Trump suscribió sus dos primeras acciones ejecutivas relacionadas con asuntos de seguridad fronteriza y migración: la primera, la asignación de fondos para la construcción de un muro en la frontera con México y el fortalecimiento de diversas medidas para la vigilancia, la agilización de procesos de deportación y la multiplicación de centros de detención a lo largo de dicha frontera; la segunda, encaminada a la eliminación de los recursos federales destinados a las denominadas ciudades santuario y la reinstauración del programa "Comunidades seguras", a fin de dar facultades a las policías locales para perseguir la migración indocumentada, en especial a todos aquellos con antecedentes penales (Executive Order 13768; White House, 2017b).
El mandatario Trump justificó tales iniciativas argumentando que existe una crisis en la frontera sur con México, donde se presenta “una oleada sin precedentes de inmigrantes ilegales que está afectando tanto a México como a Estados Unidos”. En este sentido, Trump dijo que buscaría trabajar con México para favorecer la seguridad y la generación de oportunidades en ambos lados de la frontera, para desmantelar a los grupos del crimen organizado, así como acabar con el flujo de armas y de dinero ilegal que se transporta de Estados Unidos a México (Nixon y Shear, 2017).
A continuación se describen las disposiciones principales que forman parte de las dos órdenes ejecutivas firmadas por Trump el pasado 25 de enero. La orden ejecutiva titulada "Implementar la seguridad pública al interior de Estados Unidos" (Enhancing Public Safety in the Interior of the United States) (White House, 2017b) se enfoca en asegurar que las actuales disposiciones establecidas en la Ley de Inmigración y Nacionalidad (Immigration and Nationality Act, INA) de Estados Unidos sean aplicadas con firmeza y en reinstaurar programas federales como el de "Comunidades seguras” (eliminado, como se mencionó, por el presidente Obama en 2014). La medida señala que un importante número de extranjeros que ingresan ilegalmente al país o exceden su estadía tras haber entrado con visa presentan una importante amenaza para la seguridad nacional. Por lo tanto, propuso la suspensión de fondos federales a aquellas ciudades santuario que violan la ley federal al intentar proteger a los extranjeros indocumentados que habitan en su territorio (Gurman, 2017). Aunque la orden ejecutiva reconoce la importancia del trabajo conjunto entre los estados y el gobierno federal, estipula que aquellas jurisdicciones que no cumplan con la ley dejarán de recibir fondos federales. Además, determina que hay miles de inmigrantes indocumentados que han sido liberados por el sistema migratorio estadunidense y permanecen en Estados Unidos, mientras sus países de origen se niegan a aceptar su repatriación (el secretario de Prensa enfatizó que aquellos países que no acepten de regreso a sus migrantes serán penalizados con la eliminación de visas para sus ciudadanos, entre otras medidas). Más aún, la orden ejecutiva plantea que el Departamento de Seguridad Interior (Department of Homeland Security) deporte de manera expedita a inmigrantes indocumentados.6
La orden ejecutiva “Seguridad fronteriza y mejoramiento en la implementación de las leyes migratorias (Border Security and Immigration Enforcement Improvements) (White House, 2017a) retoma las disposiciones establecidas en una serie de leyes federales de Estados Unidos para garantizar la seguridad y la integridad territorial del país, y garantizar que estas leyes sean respetadas. Asimismo, menciona en su sección 1 que, debido al reciente incremento de la inmigración ilegal por la frontera con México, los recursos de las agencias fronterizas de aplicación de la ley se han visto afectados, así como las comunidades locales donde se encuentran estos inmigrantes. También esta orden ejecutiva se refiere a los grupos del crimen organizado que operan redes sofisticadas para el tráfico de personas y de drogas, lo que contribuye al aumento de la violencia en Estados Unidos. En este sentido, la medida establece cinco directrices para guiar la política migratoria estadunidense, a saber:
Asegurar la frontera sur por medio de la “inmediata construcción de un muro físico, monitoreado y respaldado por el personal adecuado para prevenir la migración ilegal, el tráfico de drogas y personas, y el terrorismo".
Mantener en detención a todo aquel individuo bajo sospecha de violar las leyes (incluyendo las leyes migratorias) en lo que se desahoga su procedimiento judicial (fin de la política conocida como catch-and-release).
Agilizar los veredictos sobre la elegibilidad de los migrantes detenidos para permanecer en Estados Unidos.
Deportar de forma expedita a aquellos cuyos alegatos para permanecer en el país hayan sido rechazados.
Cooperar con los gobiernos estatales y locales en la implementación de la legislación migratoria federal y monitorear que los programas estatales sean consistentes con la política federal (evitar el establecimiento de “santuarios” para migrantes no autorizados). La medida asigna recursos para construir y operar instalaciones en la frontera sur que puedan detener y procesar rápidamente a los extranjeros detenidos (White House, 2017a).
Con respecto a la construcción del muro, aunque la orden establece que el secretario del Departamento de Seguridad Interior (Department of Homeland Security, DHS) desarrollará un proyecto de presupuesto de largo plazo para la construcción del muro y preparará las solicitudes de dichos fondos para entregarlas al Congreso, en otra sección se pide a todas las agencias del gobierno estadunidense reportar al Ejecutivo el monto total de fondos destinados para ayuda a México (cooperación para el desarrollo, asistencia económica, humanitaria y militar). Es previsible que una de las propuestas para financiamiento de la construcción del muro sea redirigir todos los recursos que se otorgan a México por los conceptos referidos hacia la construcción de la obra. Adicionalmente, y con la intención de incrementar las detenciones de inmigrantes no autorizados, la orden ejecutiva anunciaba la contratación de cinco mil agentes nuevos para la Patrulla Fronteriza y diez mil agentes adicionales para el Servicio de Inmigración y Control de Aduanas de Estados Unidos o agencia ICE, por sus siglas en inglés (Immigration and Customs Enforcement), además de aumentar considerablemente los centros de detención a lo largo de la frontera (White House, 2017a). Así, a lo largo de las últimas semanas, el presidente Trump se ha dedicado a promulgar varias órdenes ejecutivas -hasta el momento de escribir esto, once en total-, por medio de las cuales ha buscado implementar sus propuestas de campaña más notorias, tales como la salida de su país del Acuerdo de Asociación Transpacífico (Trans-Pacific Partnership, TPP).
El despido del director del Federal Bureau of Investigation (FBI), James Comey, por parte del presidente Trump en mayo del 2017, quien investigaba la presunta injerencia rusa en las elecciones presidenciales de Estados Unidos y los supuestos lazos entre miembros de la campaña y los rusos, se considera un hecho insólito en la historia política reciente de ese país.7 Esta tensión política ha disminuido la polarización en las relaciones con México, que se había acentuado desde la campaña electoral del entonces candidato Trump.
Facultades del presidente dentro del sistema político estadunidense: importancia de las órdenes ejecutivas
Cuando Estados Unidos redactó su Constitución a finales del siglo XVIII, su objetivo principal era idear un sistema de gobierno que dificultase la concentración del poder en una sola persona o un grupo, por lo cual se concibió según el modelo de separación de poderes. Más aún, los redactores otorgaron preeminencia al Legislativo sobre el Ejecutivo, lo que se refleja en el hecho de que el artículo primero es el que corresponde al Congreso. Sin embargo, con el paso del tiempo, el Ejecutivo se ha fortalecido legal y políticamente en vista de que, generalmente, las circunstancias políticas e internacionales han exigido acciones y respuestas rápidas, lo que el método deliberativo del Congreso es incapaz de garantizar.
Uno de los instrumentos de la práctica política estadunidense que se ha convertido en uno de los predilectos de los presidentes es la orden ejecutiva. Se trata de una herramienta que no es nueva -ha sido empleada por todos los presidentes-, pero en las últimas décadas se ha convertido en un mecanismo para aumentar sus facultades. Según la definición más aceptada, una orden ejecutiva es una directiva o una acción del presidente. Cuando se fundan en su autoridad constitucional, pueden tener fuerza y efecto de ley; generalmente, su propósito es regir acciones de oficiales y agencias del gobierno. Usualmente sólo afectan a ciudadanos privados de forma indirecta (Shane y Bruff, 1996).
Con todo, los controles constitucionales que los poderes Legislativo y Judicial están facultados para ejercer sobre el Ejecutivo permiten a los primeros limitar el alcance de las órdenes ejecutivas cuando así lo consideren. Cabe destacar que el presidente Barack Obama durante su primer periodo presidencial firmó dieciséis órdenes, mientras que Donald Trump ya ha firmado once. Las órdenes ejecutivas firmadas por Trump en su primer mes de gobierno se refieren principalmente a temas de seguridad, situación que es congruente con el discurso esgrimido durante su campaña presidencial, pues posiciona el tema de seguridad de manera recurrente y lo vincula tanto al tema migratorio como al terrorismo. En el caso de Donald Trump, de las once órdenes firmadas hasta el momento, cinco (el 46 por ciento) son en materia de seguridad. Dichas iniciativas tienen que ver con el desmantelamiento de algunas políticas legadas por el presidente Obama, como el retiro de Estados Unidos del TPP, el plan para derrotar al autodenominado Estado Islámico, las acciones ejecutivas en materia migratoria, seguridad fronteriza y refugiados, o bien la orden para emprender el desmantelamiento de la Patient Protection and Affordable Care Act, conocido como Obamacare (CEIGB, 2017b).
En suma, el primer mes de la presidencia de Donald Trump ha representado un giro fundamental en la política exterior de Estados Unidos, aunque esto era previsible en vista de su agresiva retórica contra México y los inmigrantes mexicanos en Estados Unidos a lo largo de su campaña, discurso que no moderó después de haber sido electo presidente (Negroponte et al., 2017).
La política de deportaciones del presidente Donald Trump y sus efectos en la relación fronteriza con México
A lo largo de su campaña por la presidencia de Estados Unidos, Donald Trump aseguró que deportaría a todos los inmigrantes no autorizados, los cuales son, en su mayoría, mexicanos. Ya en la Casa Blanca, el 25 de enero de 2017 firmó órdenes ejecutivas que delinean su política de deportaciones, cuya operación se refleja en los dos lineamientos publicados por el secretario del DHS, el general John F. Kelly, el 20 de febrero del mismo año. Si bien el secretario Kelly, durante su visita en México en febrero, aseguró que no habría deportaciones masivas, los lineamientos que autorizó para las agencias de inmigración estadunidenses sí sugieren la posibilidad de un incremento considerable en el ritmo de dicha práctica.
Los lineamientos de Kelly a que aludíamos sirven para el funcionamiento práctico de las órdenes ejecutivas "Incrementar la seguridad pública dentro de Estados Unidos” y “Seguridad fronteriza y mejoras a la implementación de la legislación migratoria”. En dichos documentos, el secretario Kelly anunció, entre otras medidas, su intención de firmar acuerdos con gobiernos estatales y locales para que estos últimos actúen como autoridades migratorias dentro de sus jurisdicciones, y expandió considerablemente la discrecionalidad bajo la cual se pueden conducir los agentes migratorios en el futuro (CEIGB, 2017c)
A pesar de que se puede estimar que los lineamientos aprobados por el secretario Kelly provocarán un incremento en el acoso a los migrantes no autorizados y conllevarán un aumento considerable del número de deportaciones de ese país hacia México y Centroamérica, el general Kelly reiteró durante su gira por México y Guatemala que “no habría deportaciones masivas”. Pero diversas organizaciones civiles han señalado que los inmigrantes no autorizados han comenzado a sufrir el acoso por parte de las agencias migratorias estadunidenses.
A fin de dar cumplimiento a lo mandatado en las dos órdenes ejecutivas del presidente Trump, el secretario Kelly detalla en sus lineamientos las acciones que la oficina a su cargo deberá implementar al respecto. A continuación se enlistan algunas de las directrices más destacadas:
Salvo limitadas excepciones, no se exentara a categorías de inmigrantes no autorizados de ser sujetos a la deportación. Aunque se priorizará a aquellos con antecedentes criminales, quien sea que esté en territorio estadunidense sin autorización podrá ser deportado.
Salvo que así lo determine una instancia judicial, ningún inmigrante no autorizado en detención podrá ser liberado (fin de la política de catch-and-release).
Aumento de personal para la Patrulla Fronteriza (cinco mil elementos) y para el ICE (diez mil elementos).
Identificación y cuantificación de recursos destinados a ayudar a México en cualquier rubro (al respecto, en términos generales se repite la instrucción de la orden ejecutiva del 25 de enero).
Expansión del programa que permite la cooperación con autoridades locales, a fin de que estas ejerzan las funciones de autoridades migratorias.
Elaboración de un estudio para determinar la mejor estrategia que garantice la seguridad fronteriza, así como la asignación de fondos para la construcción de un muro en la frontera con México.
Expandir el procedimiento de deportación expedita (previamente sólo podrán ser sujetos a éste aquellos inmigrantes no autorizados que fuesen aprehendidos a ciento sesenta kilómetros de la frontera y hasta catorce días después de haber ingresado a Estados Unidos) para cualquier inmigrante no autorizado, con algunas excepciones (niños migrantes no acompañados).
Cuando los inmigrantes no autorizados no representen un riesgo relacionado con una futura entrada sin autorización a territorio estadunidense, serán deportados al país contiguo (independientemente de su nacionalidad).
Revisión y utilización estricta de los mecanismos para determinar si algún inmigrante no autorizado es elegible para solicitar asilo o que le sean concedidos los beneficios de la libertad condicional (parole) (U.S. DHS, 2017a).
Medidas para prevenir la trata de menores migrantes no acompañados y para incrementar la vigilancia sobre este tipo de inmigrantes no autorizados, a fin de determinar hasta qué momento mantienen el estatus de “menor no acompañado”.
Discrecionalidad de acción para los agentes migratorios en el uso de la facultad para detener, procesar y deportar inmigrantes no autorizados, priorizando a aquellos "particularmente peligrosos, tales como convictos, narcotraficantes o miembros de pandillas”.
Establecimiento de la Oficina de Vinculación con las Víctimas de Inmigrantes Criminales (Victims of Immigration Crime Engagement, VOICE por sus siglas en inglés), la cual deberá proveer información a las víctimas sobre el estatus migratorio de su ofensor.
Creación de programas que permitan a las agencias migratorias recolectar multas y penalizaciones relacionadas con violaciones de las leyes migratorias estadunidenses.
De esta lista de acciones se deducen al menos cuatro grandes ejes que guiarán la política de deportaciones del presidente Trump durante su administración: ampliación del universo de personas sujetas a ser deportadas; incremento considerable de recursos (financieros, legales y humanos) destinados a las actividades de deportación; amplia discrecionalidad para los agentes involucrados en dichas acciones; y la promoción de un enfoque criminalizador de la migración. Combinados, estos cuatro ejes conllevan grandes modificaciones cualitativas a la política de deportaciones en vigor durante la administración de Barack Obama, por lo que afectarán directamente a México y eventualmente a millones de nacionales mexicanos que radican en Estados Unidos. Estos ejes son parte de la continuidad de la política migratoria del presidente Trump dada a conocer en octubre de 2017, que reitera entre otras medidas: financiar el muro con México, limitar los permisos de residencia, acelerar las expulsiones de menores centroamericanos, contratar a diez mil agentes y retirar fondos a las ciudades santuario.
Incremento de recursos orientados a acciones de deportación
Una de las principales acciones anunciadas en los lineamientos expuestos por el secretario Kelly es la contratación de nuevos agentes tanto para la Patrulla Fronteriza como para el ICE, lo cual ya ha provocado controversia también en organismos pro migrantes por diversas razones, entre ellas la preparación que pueden tener los agentes. Sobre esto, se destaca que durante las administraciones de Bush y de Obama, el número de agentes de Aduana y Protección Fronteriza (Customs and Border Protection -CBP-, agencia encargada de la seguridad en los puertos de entrada al país), pasaron de diez mil a veintiún mil. Además de este incremento en el personal de las agencias migratorias estadunidenses, las provisiones que buscan mejorar la cooperación con autoridades estatales y locales implicarían un aumento exponencial de los recursos humanos a disposición de estas agencias para la identificación, aprehensión y deportación de inmigrantes no autorizados.
Mención aparte merece la disposición que, con la intención de ahorrar recursos, el secretario Kelly abre la posibilidad de deportar al país contiguo, México, a aquellos inmigrantes no autorizados que, en opinión de las autoridades migratorias, no representen el riesgo de una nueva entrada no autorizada inmediata, independientemente de su nacionalidad.
Sin embargo, en la práctica la mayor parte de los migrantes expulsados de Estados Unidos pretende ingresar de nuevo, con lo cual la medida no sería viable. Además, la propuesta fue cuestionada por el gobierno mexicano.
Amplia discrecionalidad para los agentes migratorios
En el memorándum intitulado "Implementación de leyes migratorias para servir al interés nacional”, escribe el secretario Kelly: “Me ha sido otorgada la autoridad para aplicar, bajo mi sola e inapelable discrecionalidad, las provisiones relacionadas con la deportación expedita [de inmigrantes no autorizados]". Esta figura faculta a las autoridades a evitar que los migrantes tengan el derecho a ir a una audiencia migratoria para verificar su situación. Previamente, su aplicación estaba limitada a aquellos inmigrantes que fuesen detenidos en una franja de máximo ciento sesenta kilómetros desde la frontera y que llevasen menos de catorce días de haber cruzado a territorio estadunidense. Al otorgar discrecionalidad a las agencias migratorias en la aplicación de estas disposiciones, el número de personas potencialmente deportables de forma expedita se incrementará de manera considerable. Esto es importante porque si se otorga a las autoridades migratorias la facultad de deportar sin audiencia a inmigrantes no autorizados bajo su discreción, muchos inmigrantes perderán la posibilidad de utilizar la congestión del sistema judicial migratorio en Estados Unidos para permanecer en ese territorio en lo que se resuelve su caso. Ahora bien, la discrecionalidad no se limita exclusivamente al uso de las provisiones de deportación expedita, sino a toda acción por parte de las agencias migratorias. La sección C del referido memorándum establece que “el personal del Departamento [de Seguridad Interior] tiene completa autoridad para arrestar a un inmigrante sobre el cual el agente en cuestión tenga sospechas de que está violando las leyes migratorias estadunidenses”. El alcance de esta facultad tiene pocos límites y, lo que es más, abre la puerta al acoso y estigmatización de los inmigrantes mexicanos por motivos raciales, razón por la cual en su momento se criticó severamente la Ley SB1070 aprobada por el Congreso estatal de Arizona hace algunos años (CEIGB, 2017c).
Enfoque criminalizador de la migración
Desde su conocido discurso de junio de 2015 en el que anunció su intención de contender por la presidencia de Estados Unidos, Donald Trump ha promovido una visión que vincula constantemente a la inmigración no autorizada con el crimen. La motivación detrás de su propuesta del muro fronterizo y de incrementar las deportaciones de inmigrantes no autorizados fue precisamente esa equiparación entre aquéllos y los criminales. Ya como presidente, ha insistido en que los inmigrantes infringen considerable daño a ciudadanos estadunidenses por una presunta proclividad al crimen.
El 28 de febrero, el presidente Donald Trump ofreció su primer discurso ante una reunión conjunta del Poder Legislativo estadunidense. Manifestó su deseo de cambiar a un sistema migratorio “basado en méritos” y llamó a republicanos y demócratas a impulsar una posible reforma migratoria. Sin embargo, Trump continuó con la retórica antiinmigrante al exaltar el anuncio del establecimiento de la Oficina VOICE, además de que hizo mención de un par de casos de ciudadanos estadunidenses que perdieron un familiar a causa del delito de una persona migrante irregular con antecedentes criminales. Igualmente, las primeras semanas de la administración de Trump mostraron que la aplicación de las leyes de migración será cada vez más estricta y se otorgarán más capacidades operativas y logísticas a las agencias de migración para la detención y deportación de inmigrantes no autorizados.
Con respecto a la percepción de la sociedad estadunidense en torno al muro fronterizo, se puede afirmar que la población no ha demostrado tener una clara inclinación por su construcción en la frontera con México y, por tanto, no puede considerarse un objetivo primordial de la política migratoria. En este contexto, instituciones como el Pew Research Center destacaron los resultados de una encuesta realizada a finales de 2016, con base en los cuales una amplia mayoría de los participantes consideraron muy importante impedir que las personas permanezcan en Estados Unidos más tiempo del establecido en su visa (el 77 por ciento) o prevenir que migrantes sin autorización reciban beneficios del gobierno en caso de que no califiquen para ello (el 73 por ciento), en comparación con otras medidas (Suls, 2017).
Resta mencionar que la edificación de muros fronterizos no suele contener la entrada irregular de personas a los países de destino. En cambio, estas barreras tienen por efecto incrementar los peligros para los migrantes en términos de su integridad, libertad y seguridad personales en tanto que seguirán buscando mejores condiciones de vida, o bien pretenden huir del conflicto y la persecución.
Las iniciativas presupuestarias en materia de seguridad y desarrollo de la administración de Trump
El presidente de Estados Unidos presentó su propuesta “Estados Unidos primero: un plan de presupuesto para hacer a Estados Unidos grande otra vez” al Congreso para el año fiscal 2018 a mediados de marzo, y desató otra polémica entre aliados y rivales al pedir recortes drásticos en salud, diplomacia y medio ambiente para poder destinar más dinero a defensa y seguridad nacional. Además, el gobierno envió un presupuesto suplementario para el año fiscal 2017, para sumar treinta mil millones de dólares más al Departamento de Defensa y tres mil millones para el de Seguridad Nacional. Esos fondos extra serán destinados para adquirir tecnología militar, como aviones de combate F-35 y sistemas de drones, extender el muro en toda la frontera con México y construir nuevos centros de detención para los inmigrantes indocumentados. El Congreso tenía hasta el 28 de abril para aprobar este presupuesto suplementario, mientras que la discusión sobre el de 2018 se extenderá hasta septiembre, cuando vence el actual año fiscal. Tanto el proyecto de presupuesto como la enmienda para este año representan el primer plan concreto que expone cuáles serán las prioridades del mandatario y cómo se financiaran.8
El proyecto de Trump presentado al Congreso el 16 de marzo de 2017 proponía un recorte en este rubro por 10 900 000 000 de dólares, el equivalente a un 29 por ciento menos con respecto al del año 2017 que fue de 38 000 000 000 de dólares. En concreto y de cumplirse con lo propuesto, el presupuesto en este rubro para 2018 sería de un total de 27 100 000 000 de dólares. A su vez, el plan presupuestal contemplaba un aumento considerable en la erogación en seguridad fronteriza, con un aumento de 2 800 000 000 de dólares con respecto al 2017, lo que representa un aumento del 7 por ciento, de los cuales 2 600 000 000 estarán destinados a la "planificación, diseño y construcción” de las primeras etapas del muro entre Estados Unidos y México. Además, la propuesta destina 314 000 000 de dólares para contratar y capacitar a quinientos agentes de la Patrulla Fronteriza y mil agentes de Inmigración y Aduanas para el próximo año. Otros 1 500 000 000 de dólares se destinarán a apoyar la detención y la expulsión de inmigrantes no autorizados (Parlapiano y Aisch, 2017).
Aunque el plan presupuestal no detalló sobre qué programas tendrá impacto el recorte, existe una preocupación en torno a la posibilidad de que se vean afectados programas que mermarían los esfuerzos por fortalecer la cooperación para el desarrollo regional, “como la cooperación entre Estados Unidos y México en una serie de asuntos bilaterales”, además de que se debilitaría el centro de la diplomacia estadunidense y de la Agencia para el Desarrollo Internacional (United States Agency for International Development, USAID).9
Desde la perspectiva del presidente Trump, su proyecto de presupuesto representa un esfuerzo comprensivo que busca abordar las causas originales de la migración en la región. Entre las lecciones que deja el debate del presupuesto para la seguridad fronteriza destacan las siguientes:
El presupuesto es limitado y sólo abarcaría cerca de cien kilómetros de la frontera, lo que abarca a cerca del 10 por ciento de la extensión total de la frontera entre México y Estados Unidos.
Se dio un debate intenso en las comisiones legislativas del Congreso, en un contexto en donde existen otras prioridades en materia de salud, terrorismo y generación de empleo.
Las ciudades santuario ubicadas en la frontera con México se han opuesto política y legalmente a la construcción del muro y a las restricciones que pretende establecer el Ejecutivo.
Legisladores republicanos de los estados de Texas, Arizona y Nuevo México no apoyaron totalmente la iniciativa de construcción del muro, considerando que priorizarían su agenda local y de cooperación comercial y económica transfronteriza, por ejemplo, continuar con la iniciativa de la Frontera del Siglo XXI.
La propuesta del muro tiene restricciones ambientales, de indemnización de predios y demandas internacionales, que retrasarán su construcción en los términos originales.
Se destaca que el mencionado muro no fue presupuestado por el Congreso para el año fiscal de septiembre de 2017 al 2018. El acuerdo legislativo de principios de mayo del 2017 no prevé ni un solo dólar y el proyecto cada día parece más improbable, a raíz de su inviabilidad financiera. Sin embargo, otras iniciativas en materia de seguridad fronteriza sí fueron avaladas por el Congreso en mayo del 2017, por ejemplo, una previsión por mil quinientos millones de dólares para el incremento de la seguridad fronteriza, además de la contratación de nuevos agentes para la Patrulla Fronteriza. Estas medidas incluyen recursos para las operaciones de arresto y deportación de inmigrantes en situación irregular que hayan cometido delitos, contratación de jueces para tribunales migratorios y construcción de nuevas instalaciones para mantener personas detenidas. Este acuerdo presupuestal reflejó las tensiones políticas al interior del Congreso estadunidense; indica la importancia estratégica del Congreso para reducir la supremacía del Ejecutivo y destacó la importancia de seguir fortaleciendo la seguridad fronteriza con aumento de personal y tecnología. Se resalta que en las medidas de control migratorio de octubre de 2017 el presidente Trump propuso reformar el programa DACA -luego de solicitar una prórroga de seis meses en septiembre-, a cambio de que el Congreso estadunidense le aprobara sus medidas de fortalecimiento del control fronterizo, entre ellas, la construcción del muro.
Consideraciones finales
El objetivo general de este artículo ha sido analizar los principales problemas y retos en materia de seguridad fronteriza del gobierno del presidente Trump. La premisa central es que dicha política ha fortalecido el control fronterizo y un ambiente más hostil hacia la migración mexicana irregular en Estados Unidos. La estrategia de reforzamiento de la vigilancia migratoria concentrada en la zona fronteriza se concibió como una política de Estado en la década de los noventa y continúa en el siglo XXI bajo la administración de Donald Trump. Una de las consecuencias más graves de las políticas migratorias restrictivas de Estados Unidos ha sido la separación familiar debido a la aplicación del programa “Comunidades seguras” y del Programa 287(g) en Estados Unidos.
La política actual de seguridad fronteriza ha fortalecido los enfoques de control fronterizo y de criminalización hacia los migrantes. El fundamento legal de dicha política es la INA (8 U.S.C. 1101 et seq.), la Ley del Cerco Seguro de 2006 (Secure Fence Act -SFA-, Ley pública 109367) y la IIRIRA de 1996 (Ley pública 104208 Div. C), orientadas a garantizar la seguridad y la integridad territorial de Estados Unidos (Trump, 2017). La política de control migratorio no distingue entre los distintos flujos migratorios, dado que predomina el sesgo policiaco y de criminalización. En la coyuntura actual la región fronteriza México-Estados Unidos se enfrenta a una serie de tensiones no vistas desde los años ochenta, como producto de la política de seguridad fronteriza bajo la administración del presidente Trump.
El análisis de estos problemas durante el gobierno del presidente Obama y en los primeros nueve meses de Trump nos dejan las siguientes lecciones desde el punto de vista de la gestión y la política pública: la política de seguridad fronteriza del nuevo régimen ha fortalecido la retórica de la criminalización de los migrantes en la administración federal de Estados Unidos; las iniciativas de seguridad fronteriza del gobierno estadunidense implican la integración de agendas de seguridad nacional, seguridad pública, terrorismo, narcotráfico, derechos humanos, criminalización y desarrollo; y, finalmente, el debate sobre la construcción del muro fronterizo fortaleció las diferencias con México, en un marco en el cual es difícil su edificación por limitaciones presupuestarias y las diferencias políticas entre republicanos y demócratas. Todo este contexto se distingue del de la administración de Obama, ya que su gobierno promovió mecanismos de cooperación, de dialogo, de flexibilización en la frontera para el tránsito regular de personas y para la circulación de bienes económicos con la Frontera del Siglo XXI.
