Introducción

Las ciudades, donde habita más de 55% de la población mundial (^{Banco Mundial, 2020}), son lugares donde se originan y desarrollan muchos problemas socioambientales (el cambio climático, el agotamiento de recursos naturales y la pobreza, entre otros), pero también son centros desde donde pueden solucionarse esos problemas (^{Organización de las Naciones Unidas Habitat [ONU-Habitat], 2017}). Por eso las ciudades se han vuelto importantes para las agendas internacionales de desarrollo sostenible, como refleja la Agenda 21 (^{Lizama-Pérez et al., 2018}), y el objetivo de desarrollo sostenible (ODS) número 11 de la Agenda 2030 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) (^{Aguiar, McCoy y Zárraga, 2021}). Por lo general, las políticas públicas de desarrollo urbano han ignorado las periferias (^{González, Santos y London, 2021}; ^{Mikhaylova y Gorochnaya, 2022}), aunque son muy valiosas para mantener el equilibrio ecológico de las ciudades y el bienestar de sus habitantes, debido a la gran cantidad de servicios ecosistémicos (SE) que producen. Pero en ellas la degradación ambiental y la segregación social coexisten (^{Ávila, 2001}; ^{Bazant, 2001}; ^{Bolund y Hunhammar, 1999}; ^{Cruz y Jiménez, 2019}; ^{Simón, Zazo y Morán, 2012}). Las agendas políticas están desarticuladas y no hay coordinación entre la política de desarrollo social y la política de conservación (^{Allen, 2003}). En respuesta, han surgido instrumentos de política pública que buscan poner en práctica los principios de sostenibilidad (económicos, sociales y ambientales), como el pago por servicios ambientales (PSA). Hay muchos debates sobre la efectividad de los PSA para promover la sostenibilidad (^{Durand, 2014}; ^{Flores, Aguilar, Reyes y Guzmán, 2018}; ^{Hernández y Gómez, 2020}; ^{Perevochtchikova, 2014} y ²⁰¹⁶; ^{Shapiro-Garza, 2013}), pero se aborda poco su implementación en las periferias urbanas y las dificultades que enfrentan (^{Rodríguez-Robayo, Ávila-Foucat, Mora de la Mora y Perevochtchikova, 2020}; ^{Perevochtchikova, Almeida-Leñero, Ávila-Foucat, Mora de la Mora y Rodríguez-Robayo, 2020}).

La pregunta de investigación profundiza en este tema: ¿cuáles son los principales retos y limitaciones que enfrentan los mecanismos de los PSA para promover la sostenibilidad en contextos periurbanos? Para responderla, se plantea analizar la coherencia (o la incoherencia) de las políticas públicas para saber cuáles son los mecanismos que intervienen en la ejecución de los programas de PSA en el suelo de conservación de la zona periurbana de la Ciudad de México (SC-CDMX). De igual manera, se propone explorar el potencial del uso de la coherencia de las políticas públicas para el desarrollo (CPD) como marco teórico-metodológico para promover el desarrollo urbano sostenible. Hasta ahora, la CPD se ha puesto en marcha solo a escala nacional (^{Koff, Challenger y Portillo, 2020}) e internacional (^{Koff, 2017b}; ^{Siitonen, 2016}). La originalidad de este artículo es la aplicación del marco teórico-metodológico de la CPD para el análisis de políticas públicas periurbanas, medida que permite establecer mecanismos que promuevan la sostenibilidad.

La sostenibilidad urbana, los pagos por servicios ambientales y el dilema de la periferia

Desde su primera mención en el Reporte Brundtland en 1987, el concepto de desarrollo sostenible ha pretendido integrar las esferas social, económica y ambiental, aunque con varios usos e interpretaciones. En términos políticos, el concepto es operativo en las ciudades a través del ODS número 11: “Lograr que las ciudades sean más inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles”. Para la consecución de este objetivo, hay metas específicas enfocadas en mejorar la calidad de vida de los habitantes urbanos, como “asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados” (meta 11.1) y “proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial” (meta 11.2), entre otras. Resulta importante resaltar la meta 11.a, que declara que los ODS deben “apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales fortaleciendo la planeación del desarrollo nacional y regional” (^{Asamblea General de las Naciones Unidas [AGNU], 2015, p. 25}). Estos vínculos se expresan en la calidad de vida de los habitantes de las ciudades, determinada por la accesibilidad a servicios básicos, educación, salud y seguridad; por la gobernabilidad y la equidad socioeconómica, influida por las capacidades de administración y fiscalización de los gobiernos para promover una integración económica; y por la reducción de los efectos negativos sobre los ecosistemas (^{Balanzo et al., 2020}; ^{Coronado, 2018}).

Los modelos de desarrollo urbano en las megaciudades, definidas como conurbaciones de más de diez millones de habitantes, favorecen el crecimiento demográfico y económico (^{Mapar et al., 2017}). En las economías emergentes, como la de México, Brasil y Sudáfrica, ese crecimiento se caracteriza a menudo por tener asentamientos informales en regiones periféricas con problemas sociales, económicos y ambientales (^{Acevedo y Costa, 2016}). Se requiere un enfoque coherente de sostenibilidad que aborde las necesidades de la periferia, donde los problemas ambientales reciben menor atención en las estrategias de desarrollo urbano. Los ambientes naturales que rodean las ciudades son de vital importancia para mantener el equilibrio ecológico, así como para la provisión de un gran número de SE. Por eso la conservación de esos espacios resulta prioritaria para las ciudades (^{Mora de la Mora, 2019}).

En consecuencia, los PSA han surgido como parte del movimiento de conservación neoliberal (^{Durand, 2014}; ^{Flores et al., 2018}) con el objetivo de promover la sostenibilidad, bajo el supuesto de que dar un valor económico a la naturaleza posibilita que se negocie su conservación. El enfoque busca integrar la preservación ambiental en las lógicas de mercado para fomentar la sostenibilidad. Los PSA son transacciones voluntarias entre beneficiarios y prestadores de SE, establecidas con el fin de compensar a los proveedores por decidir conservar por sobre otros usos (^{Rodríguez-Robayo y Merino-Pérez, 2017}; ^{Wunder, 2015}). Los organismos gubernamentales financian la mayoría de esos programas, pero ^{Shapiro-Garza (2013)} señala que los fondos resultan insuficientes para compensar el costo de oportunidad que se pierde por resguardar, lo cual limita sus alcances reales. La creación de mercados competitivos (elemento crucial de la lógica económica de los PSA) y el desarrollo de relaciones mercantiles entre prestadores y usuarios de servicios no se han logrado ni siquiera con la intervención gubernamental. Para ^{Mora de la Mora (2019)}, las áreas naturales protegidas localizadas en zonas periurbanas son objeto de esos instrumentos de política pública que se utilizan como mecanismo para limitar el crecimiento urbano, pero carecen de coordinación entre los sectores, como el de vivienda, por lo que los objetivos de preservación no siempre se alcanzan. La falta de oportunidades productivas en las comunidades de la periferia, resultado de las políticas de conservación restrictivas, demuestra la necesidad de buscar mecanismos vinculantes para proteger los ecosistemas que a la vez ofrezcan oportunidades de desarrollo para sus pobladores (^{Bolund y Hunhammar, 1999}; ^{Vivekanandan, 2021}). Por eso esas zonas son un lugar idóneo para el desarrollo de los mecanismos de los PSA, aunque en la literatura hay pocas referencias sobre el tema. Este trabajo contribuye al debate planteando un análisis de la coherencia de las políticas públicas para el desarrollo en un contexto periurbano como lo es el SC-CDMX.

La CPD: marco teórico y metodológico

La literatura sobre el desarrollo local sostenible ha reconocido la importancia de tener en cuenta las compensaciones entre la sostenibilidad ambiental, social y económica (^{Galán, Rodríguez y Rosas-Acevedo, 2021}; ^{Soares, 2021}). Varios estudios se han concentrado en la promoción de transformaciones a través de mecanismos que tienen como objetivo las interacciones de políticas públicas. Por ejemplo, ^{Kirsop-Taylor y Hejnowicz (2020)} han abogado por el establecimiento de agencias orientadas a resolver los problemas multidimensionales de manera efectiva, mientras que ^{Kirschke y Kosow (2021)} argumentan sobre la importancia de los enfoques participativos para la formulación de políticas públicas basadas en las propuestas de la comunidad interesada en los problemas complejos de gobernanza ambiental. Por ejemplo, ^{Kosow, Weimer-Jehle, León y Minn (2022)} han considerado la necesidad de integrar la complejidad de las estrategias de sostenibilidad al diseño de políticas públicas y han presentado una metodología nueva utilizando balances de impacto cruzado (CIB por sus siglas en inglés), un análisis cualitativo de redes que tiene como objetivo erradicar las contradicciones internas y externas de las políticas públicas. Esa metodología se aplicó en la gestión de cuencas hidrográficas en Perú.

La literatura sobre los PSA ha destacado la necesidad de tener en cuenta las complejidades del desarrollo sostenible. Hasta el momento, los intentos de mejorar la eficacia de los programas de los PSA han estado dominados por medidas destinadas a enriquecer la participación social en la definición y en la implementación de esas iniciativas (^{Uscanga y Perevochtchikova, 2020}). Otros estudios acerca de los PSA de cuencas ven la necesidad de descentralizar la gestión de esos programas (^{Nava-López et al., 2018}) y de reforzar sus bases legales (^{Luna, 2018}) para establecer derechos claros de propiedad sobre ese tipo de servicios (^{Flores et al., 2018}).

Hace falta un enfoque analítico holístico que incluya todas esas consideraciones en el estudio de los PSA. Este artículo trata de sortear esta brecha mediante la aplicación de metodologías basadas en la coherencia de políticas públicas para el desarrollo (CPD) de programas de PSA.

La CPD es un tema recurrente en los foros internacionales sobre desarrollo sostenible. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), es “un enfoque para integrar las dimensiones del desarrollo sostenible en la formulación de políticas nacionales e internacionales” (^{OCDE, 2019, p. 1}). La CPD, extendida al desarrollo sostenible (CPDS), se concentra en las compensaciones que caracterizan el desarrollo transformativo y promueve una visión de “todo el gobierno” para la formulación de políticas de desarrollo sostenible. En principio, la CPD se concibe como un objetivo que hay que alcanzar (^{King, 2016}; ^{Nilsson et al., 2012}; ^{Siitonen, 2016}), aunque algunos trabajos la proponen como herramienta de análisis y para el diseño de políticas públicas.

La CPD es un concepto que ha tomado gran importancia en la agenda internacional sobre el desarrollo y ha sido promovido por la ONU, la OCDE y la Unión Europea (UE) (^{Koff y Maganda, 2019}; ^{Millán, 2015}; ^{Siitonen, 2016}; ^{Thede, 2013}). También forma parte esencial de los mecanismos de gobernanza que establece la ONU en la agenda de los ODS, en específico en la meta 17.14 (^{Barry, King y Matthews, 2010}; ^{Koff y Maganda, 2019}). Sin embargo, su puesta en práctica ha sido limitada, lo cual ha impedido que se dé a conocer su verdadero potencial para la promoción de los ODS. Por un lado, su uso se asocia sobre todo con las organizaciones supranacionales, alejado de los contextos locales de desarrollo (^{Koff et al., 2022}; ^{Siitonen, 2016}). A la vez que su aplicación se ha focalizado en las reformas institucionales más que en el diseño y la ejecución de políticas públicas (^{Carbone y Keijzer, 2016}). ^{Millán (2015)} y ^{Zeigermann (2021)} plantean la CPD como herramienta para establecer un eje normativo fundamentado en la sostenibilidad y en los ODS, con lo cual se promueve su transversalización hacia todas las áreas de la política. ^{Koff (2021)} argumenta que el uso de la CPD como marco teórico-metodológico puede reforzar las herramientas de las políticas públicas y reorientarlas hacia el desarrollo transformativo que los ODS impulsan. El presente trabajo contribuye a esas discusiones aplicando el marco teórico-metodológico de la CPD a los esquemas de los PSA locales en el contexto de las zonas periurbanas de la CDMX.

Metodología: estudio de caso

La CDMX puede considerarse un caso representativo para el estudio de la sostenibilidad urbana debido a que enfrenta problemas complejos y multidimensionales por su configuración metropolitana. Por un lado, la gobernabilidad está en manos de alcaldías poco coordinadas, con limitadas interacciones multisectoriales y multiescalares. Por otro lado, la expansión urbana incrementa de manera continua la demanda de recursos vitales, como el agua. Esta presión es un reto para cualquier administración, junto con la planeación limitada, la corrupción y los problemas de desigualdad en la distribución de bienes y servicios. Una de las consecuencias ha sido el escaso control en los cambios de uso de suelo y la pérdida de ecosistemas naturales, lo que vulnera la sostenibilidad urbana de la región en general y de la CDMX en particular (^{Chelleri, Schuetze y Salvati, 2015}; ^{Graizbord y González, 2019}; ^{Manuel-Navarrete et al., 2019}).

La CDMX presenta un patrón de crecimiento -fruto de las grandes desigualdades de ingresos, de infraestructura y de acceso a los servicios públicos- que limita su desarrollo. La periferia urbana es una zona vulnerable: la expansión es constante y descontrolada, sus servicios son de baja calidad y sus costos son altos debido a lo lejos que están de los servicios centrales. Como medida para detener la expansión urbana y el cambio de uso de suelo de la CDMX, desde el año 2000, más de la mitad de la entidad, sobre todo el sur-poniente (véase Figura 1), pertenece a una categoría administrativa de conservación, el SC-CDMX. Esa región genera una gran cantidad de SE, como son la retención de suelo, el almacenamiento de carbono, la regulación del clima, la infiltración de agua al acuífero, el mantenimiento del hábitat y los lugares de esparcimiento, entre otros (^{Gobierno del Distrito Federal, 2012}).

Fuente: elaborada para la investigación por Verónica Aguilar Zamora.

Figura 1 Localización del suelo de conservación de la Ciudad de México 

El SC-CDMX es un territorio donde concurren grandes áreas forestales y diversos ecosistemas, zonas de producción agropecuaria y poblaciones rurales con índices de desarrollo social bajos (^{Cerón-Vargas y Raccanello, 2018}). Cerca de 70% de su superficie es propiedad de núcleos agrarios que toman decisiones colectivas en asambleas. Ahí la gestión del territorio depende de la participación activa y colectiva (^{Aguilar y López, 2016}; ^{Suárez-Lastra, 2016}). Aunque se ubica en la categoría de protección, la tendencia de cambio de uso de suelo en el SC-CDMX muestra una constante pérdida de cobertura forestal a causa de incendios provocados para la apertura de terrenos agropecuarios, de la tala clandestina y de la expansión urbana mediante asentamientos irregulares (^{Cortés-Villafranco, 2017}).

El gobierno de la CDMX ha llevado a cabo una gran cantidad de acciones para asegurar la conservación de los ecosistemas y atender las necesidades de su población: sobresalen los programas de conservación con esquema de PSA y de retribución por preservación a cargo de la Secretaría de Medio Ambiente (SEDEMA); el Programa Fondos de Apoyo para la Conservación y Restauración de los Ecosistemas (PROFACE), que tuvo una duración de diez años y contó con el mayor presupuesto asignado por el Fondo Ambiental Público (FAP) del Distrito Federal; y el Programa de Retribución por la Conservación de Servicios Ambientales (PRCSA), que tuvo una duración de ocho años y que consistió en un esquema de áreas naturales protegidas comunitarias que abarcan más de 15% del territorio del SC-CDMX (véase Tabla 1) (^{Universidad Nacional Autónoma de México y Secretaría de Medio Ambiente [UNAM-SEDEMA], 2016}).

Ambos programas son un claro ejemplo de las soluciones del gobierno de la CDMX para atender la situación socioambiental de la periferia. Mediante ellos pretende asegurar la permanencia de los ecosistemas que brindan SE y compensar a sus dueños por sus acciones de conservación. Esos programas son un caso ideal para analizar los mecanismos de los PSA en un contexto de periferia urbana a partir del modelo de CPD que aquí se propone. Aunque se aplicaron en toda la extensión del SC-CDMX, este artículo se concentra en la zona poniente, en las microcuencas Zorrillo, Magdalena, Eslava y San Buenaventura.

Es importante señalar que ya no están vigentes ambos programas debido al cambio de administración en 2018. Sin embargo, el compendio de información sobre los resultados de su implementación es útil para el análisis. El cambio de administración no significó su desaparición, sino solo una reformulación en un nuevo programa. Por eso analizarlos resulta importante en este proceso de transición política en el que las experiencias pueden brindar información importante para el planteamiento de nuevas acciones.

A. Diseño del análisis

Este artículo plantea utilizar el marco teórico-metodológico de la CPD para analizar los programas de PSA. El fin de este procedimiento es ponerlo en práctica como metodología para implementar políticas públicas (véase Figura 2). Se construyó un marco de análisis a partir de diferentes tipologías de coherencia identificadas en la literatura sobre la CPD (^{Carbone, 2008}; ^{Koff, Equihua, Maganda y Pérez-Maqueo, 2016}; ^{Koff, 2017a}) y se aplicó a la información recopilada.

Fuente: elaboración propia.

Figura 2 Esquema metodológico 

Entendiendo la coherencia de políticas públicas como el establecimiento de relaciones lógicas, sinérgicas y sin contradicciones entre distintos objetivos de política (^{Koff, Challenger y Portillo, 2020}), se definen aquí diferentes categorías o dimensiones de coherencia para el análisis. A partir de esas categorías se busca identificar las posibles interacciones de esos programas y conocer la forma en que afectan el cumplimiento de sus objetivos. Se dividieron las categorías de análisis en un nivel inherente al diseño de la política y otro en función de la articulación que dicha política puede establecer con otros sistemas, basado en la propuesta de ^{Nilsson et al. (2012)} quienes identifican dos niveles de coherencia: interno y externo. La Tabla 2 desglosa las categorías que se usan para el análisis.

Tabla 2 Categorías de análisis de coherencia entre políticas públicas 

Nivel de coherencia	Categoría de coherencia	Definición
Inherente o de diseño	Normativa	Entre los objetivos de una política y los principios de sostenibilidad.
	Interna	Entre los objetivos y los mecanismos dados.
	Financiera	En los esquemas de financiamiento planteados.
Accesorio o de articulación	Horizontal	Entre diferentes campos de política pública.
	Vertical	Entre los diferentes niveles de gobierno (local, estatal y federal).
	Inter-organizacional	En las relaciones del gobierno con organizaciones no gubernamentales.

Fuente: adaptación propia a partir de la tipología que propone ^{Koff (2017a, p. 11}).

Para hacer operativas las categorías, se construyó un modelo en el que se determinan las relaciones entre ellas (véase Figura 3). El modelo propone que la coherencia normativa es la principal determinante de todas las relaciones establecidas, pues responde a la alineación de los objetivos de una política pública con los principios de sostenibilidad. ^{Armstrong y Kamieniecki (2019)} y ^{Runhaar (2015)} afirman que estos son indispensables para la formulación de una política sinérgica que promueva cambios transformadores. Las coherencias pertenecientes al nivel de articulación aparecen en la parte externa, ya que están determinadas por las relaciones establecidas entre las coherencias del nivel inherente.

Fuente: elaboración propia.

Figura 3 Modelo de CPD para el análisis de políticas públicas 

B. Recopilación de información

Para llevar a cabo el análisis, se revisaron las reglas de operación y las evaluaciones de los programas (^{GODF, 2010}; ^{GOCDMX, 2018}; ^{UNAM-SEDEMA, 2015}, ²⁰¹⁶, ^2017a, ^2017b, ^2018a y ^2018b) y se recopiló información a partir de 13 entrevistas semiestructuradas, aplicadas a diversos actores involucrados en la implementación de esos programas (encargados, grupos operativos y beneficiarios) y a los participantes de una mesa de debate del I Congreso Latinoamericano de Manejo de Cuencas Hidrográficas llevado a cabo en la Ciudad de México, del 29 al 31 de octubre de 2019.

Se hizo la selección de los actores a partir de un mapeo en función de dos grupos: 1) los actores institucionales: directores de las instituciones y de las áreas encargadas de los programas, así como los jefes de las unidades departamentales (JUD) y el grupo técnico operativo (GTO) de campo y gabinete; y 2) los actores comunitarios: las autoridades comunales, los representantes ante los programas y el personal de las brigadas.

Se utilizó como base la matriz de ^{Reed et al. (2009)}. Se dividió a los actores en cuatro grupos según su grado de conocimiento sobre el tema y su capacidad de influir en él (véase Figura 4). Las entrevistas se hicieron al grupo de actores clave. A pesar de que ese grupo no incluía a ningún actor comunitario, se procuró entrevistar a algunos líderes de la comunidad.

Fuente: elaboración propia basada en ^{Reed et al. (2009, p. 1938)}.

Figura 4 Mapa de actores en matriz de conocimiento e influencia 

Las preguntas de las entrevistas tuvieron la finalidad de detectar las incoherencias establecidas en el modelo y conocer las experiencias y las opiniones de los actores sobre la implementación y los resultados de esos programas. Después, durante la mesa de debate, se presentaron los participantes (ya entrevistados) y el modelo de análisis para discutir la importancia de detectar las coherencias y las incoherencias para producir información valiosa que ayude a mejorar la formulación y la puesta en marcha de ese tipo de programas gubernamentales. Las respuestas, así como la participación durante la mesa de debate, se contrastaron con las evaluaciones y las reglas de operación. El software Atlas.ti facilitó la organización de la información y con ella se alimentó el análisis cualitativo. La estructuración implicó la asignación de códigos definidos a priori en función de las categorías analíticas del modelo y los códigos producidos a posteriori, de forma inductiva y deductiva, en función de los hallazgos a lo largo del análisis y de la sistematización de información. Después de la codificación, se establecieron relaciones y se determinaron los mecanismos que afectan cada categoría de la coherencia de los programas. Se tomaron como eje principal de análisis los principios de sostenibilidad.

Resultados

El análisis de la CPD aquí propuesto da una guía normativa para analizar en detalle las tres dimensiones de la sostenibilidad, los resultados, los alcances y las limitaciones de los programas en cuestión. A continuación, se exponen los principales resultados de ambos programas para luego detallar los hallazgos en términos de las categorías analíticas del modelo.

El PROFACE operó bajo dos modalidades: el pago de jornales por actividades de vigilancia y conservación y el pago a proyectos de conservación. Las reglas de operación establecieron diversas líneas de apoyo y actividades específicas para ejercer el recurso otorgado. Las más comunes fueron mantenimiento forestal, obras de conservación y monitoreo de la diversidad.

En el análisis de cambio de uso de suelo realizado en una evaluación externa (^{UNAM-SEDEMA, 2015}), se encontró que los efectos del programa, en términos de conservación, fueron limitados y poco claros, aunque tuvieron una amplia cobertura en el SC-CDMX. De igual manera, los encargados del programa expresaron los alcances limitados de este en cuanto al desarrollo comunitario:

Si hiciéramos un balance de qué tanto ayudan estos programas a desarrollar a las comunidades, nos estaríamos dando cuenta que la componente de desarrollo comunitario no se está dando. […] en ningún momento habla del desarrollo de las comunidades o la conservación como una vía para el desarrollo de las comunidades. (Encargado del programa, comunicación personal, 2019)

El PRCSA consideró el establecimiento de áreas protegidas en zonas con buen estado de conservación. La administración de estas estaba a cargo del núcleo agrario a quien pertenecen, que integraba brigadas para realizar actividades de vigilancia ambiental, sobre todo de conservación y de prevención de incendios. La implementación del PRCSA se llevó a cabo entre 2010 y 2018, periodo en el cual se establecieron seis áreas protegidas comunitarias, correspondientes a una extensión de un poco más de 13 500 ha del SC-CDMX.

De acuerdo con evaluaciones externas (^{UNAM-SEDEMA, 2016}), las zonas que formaron parte del PRCSA mostraron poco cambio de uso de suelo, lo cual fue interpretado como resultado positivo en términos de conservación. Sin embargo, tanto en las evaluaciones externas como en las entrevistas a los encargados del programa, este presentó alcances limitados en términos sociales:

Me gustaría abordar el éxito del programa desde dos vertientes. Una que tiene que ver con el tema directamente de los núcleos agrarios que se benefician del programa […]. En lugar de ser un instrumento que promoviera las decisiones democráticas al interior de los núcleos agrarios, se convierte en una moneda al interior del núcleo agrario para generar grupos de poder, que existen, no por el programa, sino simplemente porque así ha sido la historia de esas comunidades o de esos núcleos agrarios […]. Se convierte en un conflicto social al interior del núcleo agrario. Entonces, en lugar de estar resolviendo el tema de la degradación ambiental, en lugar de estar cumpliendo las metas fijadas en el convenio, pues se convierten en disputas internas. Entonces, en ese sentido, la efectividad del programa saldría reprobada. (Encargado del programa, comunicación personal, 2019)

Examinando los resultados más importantes de ambos programas desde el eje normativo de la sostenibilidad y sus tres dimensiones, se halló que su implementación fue poco exitosa a pesar de haber contenido el cambio de uso de suelo en gran parte del SC-CDMX (véase Tabla 3).

Al revisar la información teniendo en cuenta las categorías del modelo, se identificaron los elementos principales de las coherencias y de las incoherencias que influyeron en la puesta en marcha de los programas. Dichos elementos se resumen en la Tabla 4 y se desarrollan en los párrafos siguientes.

En relación con el nivel de coherencia accesoria, los actores entrevistados dijeron que la institución encargada de los programas mostraba poca coordinación horizontal con las instituciones fuera del ámbito ambiental. En las reglas de operación de los programas no se establece ningún mecanismo que promueva la coordinación interinstitucional, como podrían ser los comités consultivos. Para el caso específico de los asentamientos irregulares, en una evaluación externa (^{UNAM-SEDEMA, 2017a}) se halló que el GTO del PROFACE dijo, durante el desarrollo de un taller, que el programa buscaba “alejarse de ese problema” al no aceptar el trabajo con los grupos de los polígonos cercanos a ellos, en lugar de buscar mecanismos de coordinación para atender esa presión de cambio. En cuanto a la coherencia vertical, aunque esta tiene relación con la institución federal presente en el territorio (Comisión Nacional Forestal [CONAFOR]), las personas entrevistadas dijeron que había casos en los que se justificaba con las mismas acciones el gasto de los recursos otorgados por diferentes programas y que las instituciones no tenían mecanismos para detectar este tipo de situaciones. Cabe subrayar que hay fondos concurrentes entre los tres niveles de gobierno para las acciones de restauración del SC-CDMX, lo que muestra cierto grado de coherencia vertical. En cuanto a las relaciones con organizaciones no gubernamentales, estas eran casi nulas y limitadas con instituciones académicas para las evaluaciones externas reglamentarias de los programas.

Sobre el nivel inherente, se observa la fuerte incoherencia normativa, ya que al examinar los objetivos de las reglas de operación de ambos programas (GODF, 2010; GOCDMX, 2018) se observó una visión reduccionista y poco integral de la problemática del SC-CDMX, cuyo enfoque es solo de conservación y en el que no se tienen en cuenta la sostenibilidad ni las dimensiones social y económica. Incluso uno de los encargados de los programas señaló que “había una disyuntiva entre qué era lo más importante: si lo social o lo ambiental”, considerando que “lamentablemente la parte social influyó mucho [...], mermando el objetivo ambiental”.

En cuanto a la coherencia interna, una de las cuestiones mencionadas con mayor frecuencia por los entrevistados fue la falta de acciones claras para la conservación y la preservación de los SE. Así mismo los parámetros para otorgar los apoyos económicos eran poco claros y no estaban en función de una valoración de SE, sino que se centraban en las obras de dudoso impacto ambiental y en el número de hectáreas destinadas al programa.

El análisis de la coherencia financiera detectó incoherencias en los calendarios de pago, que se establecieron en función del FAP y no de las actividades que se realizarían, como la siembra o el combate de incendios. Uno de los beneficiarios dijo que “muchas veces el recurso económico no salía a tiempo, por lo que tenían que retrasar sus actividades. Terminaban perdiendo las plantaciones o teniendo rendimientos muy bajos” (^{UNAM-SEDEMA, 2015}).

C. Más allá del modelo

El modelo y sus categorías resultan útiles para hallar y caracterizar las principales coherencias e incoherencias en el diseño y en la implementación de los programas. Sin embargo, el análisis evidenció la influencia de elementos no identificados en el modelo que desempeñan un papel central en el éxito o en el fracaso de los programas (véase Figura 5).

Fuente: elaboración propia a partir del análisis de la información de la investigación.

Figura 5 Factores externos que afectan la coherencia de la política ambiental de la CDMX 

Hay elementos propios del ambiente institucional en los que la marcada perspectiva sectorial y los vicios que conlleva dan como resultado una visión limitada y, por ende, poca integralidad entre los programas y los proyectos implementados. Además, las instituciones tienen pocas capacidades económicas, humanas y de atribuciones, mala organización y procedimientos muy burocratizados. Por otra parte, los usos y costumbres de la población del SC-CDMX resultan determinantes en la manera en que se concretan las acciones gubernamentales en el territorio. Los núcleos agrarios de la CDMX tienen poco recambio generacional y poca participación en las asambleas, por lo que se debilita el proceso de toma de decisiones, lo cual da pie a la politización de este proceso. Por otro lado, la cercanía con la CDMX ha provocado un fuerte desinterés de las generaciones jóvenes en las actividades del bosque. Los elementos anteriores se encuentran en un contexto periurbano donde hay un marcado ciudad-centrismo y una fuerte tradición de corrupción y relaciones clientelares.

Discusión

El SC-CDMX requiere un conjunto de acciones coordinadas para alcanzar cierto grado de sostenibilidad. Para lograrlo, los diversos instrumentos de política pública deben tener una visión integral y de coherencia (^{Cejudo y Michel, 2016}), sin excluir las comunidades que lo habitan ni la población de la CDMX. El análisis de la CPD aquí propuesto registró incoherencias puntuales que limitaron la implementación de los programas. También ofrece un marco normativo para alinearlos con una visión de sostenibilidad. La atención a los problemas socioambientales de un territorio tan importante y complejo como el SC-CDMX se podría realizar mediante mecanismos que promuevan la transformación hacia la sostenibilidad. En la Figura 6 se proponen algunos para reforzar las diferentes dimensiones de coherencia que se han identificado en esta investigación.

Fuente: elaboración propia a partir del análisis de la información de la investigación.

Figura 6 Propuesta de mecanismos para reforzar las coherencias identificadas 

El modelo propone reforzar la coherencia normativa a través de la transversalización de los principios de sostenibilidad. Los aspectos ambientales y sociales de la sostenibilidad a menudo se consideran objetivos contrarios. Por eso la CPD se contempló en la agenda de desarrollo internacional con el fin de resolver tales descompensaciones. Para encarar este problema a escala urbana, las metas del ODS 11 deben usarse como pautas para el diseño de políticas locales que coordinen la conservación ambiental a través de los PSA con programas sociales, estrategias de vivienda, infraestructura y movilidad, así como con inversiones financieras. La CPD solo puede ser eficaz cuando robustece las normas de sostenibilidad (^{Koff, 2017b}). Los programas aquí analizados muestran la orientación de la política de conservación en México, que tiene una premisa simplista y lineal y que supone que “si le pagas a la gente para que no corte su bosque, entonces será menos pobre” (^{Shapiro-Garza, 2013, p. 8}). El otorgamiento de un recurso económico es la principal herramienta para conseguir los objetivos, aunque ese incentivo resulta insuficiente para equilibrar el costo de oportunidad y, por ende, tampoco detiene el cambio de uso de suelo (^{Pérez-Campuzano, Ávila-Foucat y Perevochtchikova, 2016}). Esos recursos se emplean como moneda de cambio político, lo que ha provocado que las comunidades establezcan relaciones clientelares de dependencia, pues no han logrado crear otras actividades productivas sostenibles. En consecuencia, la conservación de ese territorio está subordinado al limitado y cambiante presupuesto gubernamental. Es importante mencionar que esa dependencia del recurso también resulta en limitaciones operacionales para los beneficiarios: desde los calendarios de pago, hasta las restricciones de los proveedores por cuestiones fiscales. Para afrontar estos problemas, es necesario mejorar la coherencia interna de los programas, introduciendo el monitoreo ciudadano y la evaluación institucional (^{Koff, Challenger y Portillo, 2020}). En términos financieros, es fundamental definir calendarios de pago de manera conjunta con los beneficiarios y promover la creación de fondos mixtos. Los PSA no deberían verse como subsidios para los individuos o para las familias, sino como instrumentos para la transformación sostenible de las comunidades y para mitigar las descompensaciones de la sostenibilidad.

Como han expresado diversos autores (^{Aguilar y Santos, 2011}; ^{Pérez-Campuzano, 2014}; ^{Pérez-Campuzano et al., 2016}; ^{Rojo, Castro y Perevochtchikova, 2018}), en el SC-CDMX confluye una gran cantidad de instrumentos de política, de diversas instancias de los tres órdenes de gobierno y se da una sobre-regulación y a la vez poca coordinación. Como se puede observar a partir del análisis realizado, la coherencia vertical y la horizontal son bastante débiles debido a la carencia de coordinación para que se dé la sinergia entre las acciones de gobierno. Aunque no existe una restricción establecida para que los beneficiarios obtengan recursos de diferentes programas, tampoco hay formas que faciliten la acción conjunta. Por lo tanto, se produce el “dobleteo”, es decir, el uso de diferentes recursos de presupuestos distintos para las mismas acciones. Hay que aclarar que este tipo de situaciones no están contempladas dentro del modelo y que las capacidades institucionales limitadas, como son la falta de personal y el poco presupuesto, impiden dar un seguimiento adecuado a estas circunstancias. La falta de confianza entre los distintos actores involucrados, el uso del presupuesto como moneda de cambio político y el proceso de toma de decisiones limitado y poco efectivo, son solo algunos de los aspectos que se pueden mencionar. Algo que resulta evidente, es que los programas, y en general la política pública de la CDMX, no parecen tener en cuenta las relaciones de poder al interior de las comunidades y con los actores gubernamentales. Para ^{Pérez-Campuzano (2014)}, esas relaciones son centrales y determinantes para los resultados de ejecución de cualquier estrategia de gestión, por lo que resulta imperante que se incorporen en el quehacer político. Para resolver estos problemas estructurales arraigados, es necesaria una reforma institucional, mediante la cual se renueven los instrumentos y que estos sean suficientes y efectivos. La presente investigación sugiere la creación de un comité de CPD multiactoral como medida integradora.

Muchas de las incoherencias que se registran parecen ser resultado de una aproximación sesgada de la problemática del SC-CDMX. Ambos programas plantean que la pérdida de SE es el problema que hay que solucionar, pero en ellos no se consideran sus causas. Una de las principales razones del cambio de uso de suelo y de la consecuente pérdida de SE es que la población del SC-CDMX carece de opciones productivas o las ha visto reducidas y limitadas debido a una veda forestal obsoleta y porque las políticas de conservación tienen medidas de comando-control restrictivas. Otra causa importante de la pérdida de SE son los asentamientos irregulares, producto de la presión que ejercen la urbanización y el crecimiento de la ciudad. Al respecto, las autoridades de la CDMX han actuado al margen de los problemas de vivienda, delimitando las cuestiones “urbanas” y las “rurales” con una visión poco integral, en la que la periferia urbana se considera ese “afuera” que solo existe a disposición del “adentro”: la ciudad (^{Cruz y Jiménez, 2019}). Eso habla de la poca integración del concepto de sostenibilidad en los objetivos de los programas y de la política ambiental de la CDMX en general.

Conclusiones

El análisis aquí presentado sugiere que los programas PROFACE y PRCSA que el gobierno de la CDMX ha puesto en marcha no han logrado incorporar la visión de sostenibilidad, puesto que sus alcances son limitados, sobre todo respecto de las dimensiones social y económica. Por esa razón los núcleos agrarios, dueños de esos territorios, tienen una fuerte dependencia económica de los subsidios. Al mismo tiempo ven reducidas sus oportunidades productivas por no poder aprovechar sus bosques y recursos. Sumado a esta dificultad, la constante especulación inmobiliaria de una ciudad creciente y demandante, vulnera y compromete la permanencia de los ecosistemas generadores de SA, que son de suma importancia para la estabilidad ecológica de la ciudad y para el bienestar y la calidad de vida de sus habitantes.

En respuesta a la pregunta de investigación, el marco teórico-metodológico de la CPD proporcionó elementos para identificar las descompensaciones y las sinergias entre las distintas dimensiones que se analizaron. En cuanto a la coherencia vertical y a la coherencia horizontal de los programas, es fundamental que haya mayor coordinación con las instancias gubernamentales de los tres niveles, así como con los sectores ajenos al sector ambiental, como el inmobiliario y el agrario. La coherencia inter-organizacional requiere una relación más estrecha con las organizaciones de la sociedad civil y con los núcleos agrarios. Esa relación propiciaría las condiciones para la coherencia normativa alineada con la definición de sostenibilidad que se plantea en los ODS.

En cuanto al potencial del marco de la CPD como metodología para promover la sostenibilidad urbana, si bien se encontraron elementos particulares que en la actualidad el modelo no considera y que son retos específicos en el contexto periurbano, es importante subrayar que no necesariamente estos están relacionados con cuestiones de coherencia en las políticas públicas (la desvalorización de la periferia en los asuntos urbanos y el desarraigo de los jóvenes de la vida rural, entre otras), pero pueden atenderse de manera oportuna si se fomenta la transversalización de la visión de sostenibilidad, alcanzable a partir de una metodología, como la de la CPD que aquí se propone. De igual manera, resultaría interesante integrar esos elementos en el modelo, tema pendiente para una futura investigación.

En el campo propositivo, esta investigación sugiere establecer un comité consultivo de CPD para los programas de PSA en la CDMX, compuesto por representantes de cinco grupos: 1) diferentes sectores municipales, 2) secretarías o agencias gubernamentales, 3) organizaciones no gubernamentales, 4) residentes locales o usuarios de SE y 5) la academia. Ese comité tendría las funciones de coordinar el monitoreo y la evaluación de los programas de PSA y de proponer el diseño de programas en función de los datos que se produzcan. Un comité con ese perfil contribuiría a la transparencia administrativa y a la participación de la comunidad.