Contradicción campo-ciudad en el desarrollo de la región metropolitana de Puebla: una estrategia ausente

 

Rural-urban contradiction in the development of Puebla's metropolitan region: the missing strategy

 

Héctor Bernal-Mendoza

 

Ingeniería Agroindustrial. Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Unidad Regional Acatzingo. (h_bernal@hotmail.com)

 

Resumen

En este trabajo, sustentado en un enfoque territorial del desarrollo, se plantea como objeto de estudio la contradicción existente en las políticas de ordenamiento territorial llevadas a cabo en la región metropolitana de Puebla, intentando sostener la tesis de que dichas políticas han sido en realidad de reestructuración territorial, en un sentido desequilibrante del término, lo que ha agudizado la contradicción entre la ciudad y sus territorios rurales. Se proponen algunos elementos metodológicos que incluyen este elemento espacial segregado notablemente por las políticas estatales de desarrollo desde hace poco más de 30 años. Se analiza la importancia de la perspectiva histórica de la región metropolitana de Puebla como un referente empírico importante, así como el papel de los actores centrales de la problemática que se aborda.

Palabras clave: Actores sociales, enfoque territorial del desarrollo, ordenamiento territorial, reestructuración territorial, Plan Puebla-Panamá.

 

Abstract

This research, based on a territorial approach to development, defines its study object as the existing contradiction in territorial planning carried out in Puebla's metropolitan region; we attempt to sustain the thesis that these policies have actually been designed for territorial restructuring, in an unbalancing sense of the term, which has made the contradiction between the city and its rural territories more acute. We suggest some methodological elements that include this spatial element, notably segregated by state development policies since a little more than 30 years ago. The importance of the historical perspective in Puebla's metropolitan region is analyzed, as a relevant empirical reference, as well as the role of the central actors in the problematic being studied.

Key words: Social actors, territorial approach to development, territorial planning, territorial restructuring, Puebla-Panamá Plan.

 

Introducción

Hoy día, con el crecimiento desordenado y acelerado de las ciudades latinoamericanas sobre sus periferias, es frecuente escuchar a los Estados, en sus diferentes niveles de gobierno, hablar de complejas políticas, programas y proyectos, paralelos y necesarios, sin lugar a dudas, sobre cómo ordenar dichos procesos de expansión urbana. No es una cosa fácil, aún cuando las preocupaciones de los gobiernos sean genuinas, y es más difícil aún cuando existe la posibilidad de que dichas políticas vayan en un sentido diferente de la idea que tenemos de ordenamiento territorial. Con esta idea en mente, en este trabajo se plantea analizar la situación que se presenta cuando el desarrollo de la ciudad y su entorno rural entran en contradicción, en una de las cuatro regiones metropolitanas más importantes de México: la de Puebla. El objeto del trabajo es sustentar una tesis basada en una serie de elementos empíricos, teóricos y conceptuales que parecen demostrar que las políticas llevadas a cabo en la región, especialmente en las últimas dos décadas, más que ir encaminadas a un proceso de ordenamiento territorial, han sido encaminadas hacia un proceso de reestructuración del territorio y del espacio, lo cual ha beneficiado a sólo unos pocos sectores sociales de la región.

Dentro de este proceso, ligado a la mundialización de la economía y concentración del capital trasnacional, la exclusión de los actores rurales regionales, ha sido primero lenta, y después más acelerada; que si bien en la actualidad no son estadísticamente mayoritarios, sus territorios siguen jugando un papel importante en el equilibrio y sostenibilidad del sistema regional. Por ello se considera importante delimitar un planteamiento metodológico que analice a la región en conjunto, tomando como referente empírico del análisis un muy breve pero indispensable análisis histórico, el cual desemboca en los aspectos más relevantes de las políticas de desarrollo regional impulsadas desde finales de los 80 y principios de los 90, hasta 2005 en la región, cuya característica inherente ha sido una gran concentración urbana, producto de por lo menos 40 años de políticas concentradoras, y el diseño de un proyecto de desarrollo reestructurante y, en cierta forma, excluyente.

En este trabajo no se enfatizará la conocida problemática sobre pobreza, concentración del ingreso, tasas de crecimiento urbano, etcétera, que autores como Mac Donald et al. (1998 y 1999) han señalado en relación con la urbanización y expansión de las ciudades para dar lugar, como ya se dijo, al análisis histórico y problemática en la región de interés, que van desde la peculiar fundación de la ciudad de Puebla en 1532 hasta las políticas de ordenamiento urbano trazadas en los últimos años, pretendiendo señalar los elementos que motivan nuestra atención y los sujetos afectados históricamente, así como el papel que pueden jugar tanto los territorios rurales¹ como la actividad agrícola. En este contexto, la ubicación de los actores sociales² involucrados es la siguiente tarea que nos preocupa, para finalmente analizar el conjunto bajo la perspectiva del enfoque territorial del desarrollo (Sepúlveda et al. , 2003)³ y teorías y conceptos espaciales y territoriales que se consideran relevantes para el análisis.

 

Elementos del análisis

Las múltiples realidades del desarrollo regional

¿Cómo habremos de interpretar el propio rumbo de nuestro desarrollo? Un rumbo genuino, sólido y congruente con la realidad de cada fracción de territorio. Dicha idea es una incógnita constante, pues los procesos globalizadores son interpretados y apropiados de manera diferenciada por cada nación, por cada estado, por cada región, por cada rincón del planeta, existiendo diversas y a veces muy diferentes formas de interpretar el fenómeno.

Una primer forma de interpretar esa realidad se basa en el hecho incontrovertible de que el desarrollo económico no afecta por igual, y en cualquier etapa, a todas las regiones de una economía nacional, por lo que el crecimiento se ubicará sólo en algunas regiones, fundamentalmente urbanas y densamente pobladas, lo que caracteriza a esta explicación como la del desarrollo de un fenómeno de carácter "neutro" (Ramírez, 2003:16).

Sin duda, esta interpretación del desarrollo y de la planificación sigue influenciada por los viejos planteamientos de la Escuela Francesa de Perroux y Boudeville, así como por la Teoría del Lugar Central de Christaller y Lósch, pues es un hecho que estas posiciones teóricas dejaron impresa su huella en el consciente colectivo occidental, donde la construcción mental de una región, cuando es incipiente, necesariamente tiene que pasar, en una primera etapa, por factores únicos de diferenciación u homogeneidad, por el estudio de la interdependencia funcional y densidad de flujos entre sus elementos, por los criterios y objetivos específicos de política económica para alcanzar el máximo de eficiencia en la implementación de programas y estrategias.

Lo mismo podríamos decir de la influencia de otras escuelas, como la Escuela alemana, con sus eficientes construcciones mentales de lo euclidiano y bidimensional de la región (que dieron origen en su momento a las regiones económicas y productivas), y que siguen presentes, con toda razón, pues el afán de minimizar distancia entre puntos de consumo y producción, y en maximizar demanda de productos por unidad de superficie, sigue definiendo a una región a partir de una forma de pensar proxémica de cómo las actividades productivas pueden estar distribuidas sobre el territorio

Aunque el carácter neoclásico de la Teoría de la Base Económica, que consideraba que cada región está diferenciada en función de la dotación de recursos naturales (lo cual, como sabemos da lugar a una división territorial del trabajo como consecuencia de que cada área se especializa en la producción de aquellos bienes que sus recursos permite), ha quedado superada en la discusión académica, como consecuencia de los hechos incontrovertibles de los procesos globalizadores; el carácter contradictorio de estos fenómenos, que por un lado fragmentan y por el otro aglutinan y consolidan regiones, permite todavía la discusión de la no autosuficiencia regional, por lo que el intercambio y el comercio entre regiones representa todavía la condición necesaria para su existencia.

Desde principios de los años 90 Benko y Lipietz (1994), entre otros, han señalado que si existen regiones desarrolladas es porque éstas han sabido insertarse y aprovechar los procesos económicos globales, lo que las ha hecho, de cierta manera, "ganadoras" y "emergentes" en el proceso. Estas regiones actúan como nodos que conectan los flujos y las redes. Son "las islas en el archipiélago mundial, las zonas luminosas, las regiones que ganan" en la fase actual del desarrollo capitalista y cuentan con una atmósfera social que contribuye a potenciar la generación de conocimientos, el intercambio de información y la capacidad de innovación (Caravaca, 1998:4-9). Se trata pues, de regiones con ventajas competitivas, de carácter dinámico, que tienen poco que ver con las ventajas comparativas tradicionales cuyo carácter es estático.⁴

El concepto más abstracto de esta posición es el referente a las llamadas Ciudades Globales (aunque también existen otras como las regiones urbanas y las que tienen tecnología de punta), que incluye procesos que conectan servicios avanzados, centros de producción y mercados en una red global con diferente intensidad y a diferentes escalas, dependiendo de la relativa importancia de las actividades localizadas en cada área (Caravaca, 1998). Existen ejemplos de esta categoría en ciudades como Nueva York, Londres y Tokio, cabezas de la red urbana mundial, ejemplos líderes de nuevas condiciones del despliegue de la relación entre economía mundial y vida urbana, que según la percepción de sus analistas, en conjunto pueden conformar un sistema en sí mismo, diferente del resto del sistema urbano mundial (Cuervo, 2003:11-13, citando a Sassen, 1991:4).

Este tipo de ciudades también han generado un hecho insólito: han provocado discontinuidades y rupturas con sus propios sistemas urbanos nacionales y regionales, cuya evidencia indica que el crecimiento inducido por una orientación hacia el mercado global genera una discontinuidad en la jerarquía urbana. Algo difícil de imaginar para otras regiones urbanas del mundo, por grandes que sean.

Otra forma de ver el fenómeno es la que autores como Ramírez (2003:23) y otros relacionan con una posición ortodoxa del marxismo, pues argumentan que el desarrollo desigual y combinado de las regiones es inherente a una cierta fase del capitalismo que está aprovechando la globalización, donde se mueve y acumula capital con una mayor rapidez, dinamismo y flexibilidad que antaño, como una consecuencia incontrovertible. Sus argumentos analíticos principales se han enfocado en el análisis del concepto mismo de desarrollo, construido desde este enfoque como un proceso para ampliar las preferencias de las gente sobre los satisfactores que necesitan, pero también de aumentar su participación en procesos democráticos y de su habilidad para tener también participación en las decisiones que modelan sus vidas, y de proveer a los seres humanos de una región concreta de la oportunidad de desarrollar sus más altos potenciales y de permitir a los pobres, las mujeres, indígenas y a los campesinos libres e independientes organizarse por ellos mismos para trabajar juntos.

Inherentemente, el concepto de desarrollo regional remite a la necesidad imperiosa de orientar soluciones que terminen con las desigualdades en la sociedad y el territorio que el proceso de modernidad capitalista propició en las naciones del llamado Primer Mundo, y entre éstas con las del llamado Mundo Subdesarrollado, y el concepto de regionalización, más de carácter técnico, permite acotar los territorios que tienen características similares, y que varían dependiendo de los criterios utilizados para demarcar (delimitar) el espacio en cuestión (Ramírez, 2003).

El territorio, proposición conceptual y metodológica

En este intento de síntesis y comprensión es donde el concepto de territorio juega un papel fundamental, pues se considera el carácter histórico y heterogéneo (principalmente desde el punto de vista ético, social, cultural, económico y político) de cada porción del planeta, el cual toma forma en y desde sus actores sociales, pero que no puede concebirse sin el papel preponderante que juegan los recursos naturales en la determinación heterogénea de la estructura económica donde interactúan aquellos (Sepúlveda et al., 2003; FAO, 1999), y que actualmente sigue siendo el espacio necesario para establecer mecanismos innovadores para la reducción de la pobreza rural y urbana. Aquí el territorio se define a partir de un espacio geográfico, pero cohesionado por un tejido social específico, con sus instituciones y formas de organización propias, y una base particular de recursos naturales que cuando interactúan generan determinadas formas de producción, intercambio y distribución del ingreso.

En la maraña conceptual de la creciente contradicción entre los espacios urbanos y rurales -tema del presente artículo-, existen en este enfoque conceptual al menos cuatro ventajas: i) permite explicar mejor las relaciones intersectoriales de la región y potencia el trabajo académico multidisciplinario; ii) permite integrar los ejes paradigmáticos fundamentales del desarrollo actual (entre otros, el llamado sostenible, y los aspectos de organización económica, de relación con el medio rural, de organización social y política, y de articulación de los elementos culturales del territorio); iii) permite entender y gestionar un desarrollo más eficiente, en colaboración estrecha e imprescindible con los actores locales; y iv) potencia la integración del conocimiento acumulado por nuestras sociedades a fin de alcanzar un desarrollo armónico y democrático (Sepúlveda et al., 2003:69).

Aunque el mundo rural en México ha sido prácticamente abandonado a su suerte, cada vez hay mayor reconocimiento de que la función primordial de la agricultura (considerada por el modelo de desarrollo nacional casi como un rasgo paisajístico de los territorios rurales, cada vez más prescindible), es la de producir alimentos y otros productos básicos (lo cual es inherente a la función de contribuir a la seguridad y soberanía alimentaria), pero que también la actividad agrícola y la utilización correspondiente de las tierras también generan una amplia gama de productos y servicios no alimentarios, configurando el medio ambiente (es decir, su conservación y desarrollo incide en la biodiversidad, el cambio climático, la desertificación, la calidad y disponibilidad del agua y la contaminación), y también afecta a los sistemas sociales y culturales (que tienen que ver con la conservación del dinamismo de las comunidades rurales y su acervo cultural) y contribuyen al crecimiento económico, porque la agricultura sigue siendo una fuerza económica importante aún en los países más industrializados.

Estos territorios proporcionan lo que conocemos como servicios ambientales, aquellos que brindan los bosques y las plantaciones e inciden directamente en la protección y mejoramiento del ambiente, como la regulación de gases con efecto invernadero, protección de los recursos hídricos, belleza escénica natural y protección de la biodiversidad (Miller, 1999). El uso o abuso de estos bienes y servicios por parte de cada ser humano, comunidad, región, país o conjunto de países produce un impacto en el planeta, lo que ha dado origen a diversos conceptos como el de Huella Ecológica (Footprint) y Espacio Ambiental (Wackernagel y Rees, 1996; Spangenberg, 1995) conceptos relacionados al clásico Capacidad de carga, pero que siguen haciendo énfasis en la importancia de la cantidad de área biológicamente productiva que es necesaria para proveer en el tiempo los recursos necesarios para sus actividades y, a la vez, absorber los desechos generados por éstas; sin comprometer la disponibilidad de éstos para las generaciones futuras, como lo ha planteado el concepto de sostenibilidad desde su aparición en 1987. Sus principios asociados son: equidad, impactos sociales (valores como democracia, transparencia, participación y solidaridad), el de proximidad (los problemas ambientales deben ser resueltos lo más cerca posible de su fuente) y el principio precautorio (cuando el riesgo de una situación es incierto, pero sus consecuencias son graves y difícilmente reversibles, se justifica adoptar medidas correctivas anticipadamente a un conocimiento más acabado del problema). Las estimaciones relativas incluyen datos relacionados con energía, materia prima de recursos no renovables, uso del suelo, madera y agua.

Por ende, este enfoque conceptual y teórico amplía el conocimiento de lo que entendemos como rural, ya que no considera a la producción como la función única ni la más importante de la agricultura y la tierra, sino también se relaciona con el patrimonio histórico y cultural de las sociedades, el esparcimiento y, más actualmente, con el retorno de las personas que han migrado.

En esta dirección, los conceptos de competitividad territorial, gestión del conocimiento, capital social y capital humano, son de gran relevancia, pues consideran que para que exista un genuino desarrollo sostenible, éste debe ser con enfoque territorial, lo cual significa que debe estar centrada en el individuo, pero considerando la interacción entre los sistemas humanos a los que pertenezca y se sienta identificado, y los sistemas ambientales, impulsando la sostenibilidad del bienestar, y favoreciendo la integración de los sistemas productivos y la inclusión del mayor número de grupos sociales, incluyendo a las minorías marginadas (que en el caso de las grandes ciudades suelen ser indígenas, ejidatarios, jornaleros).

Aquí, el problema metodológico se torna muy complejo, pues por un lado no podemos deshacernos de elementos antiguos como la discusión determinismo-positivismo de finales del siglo XIX y principios del XX, que resurge ante la inminente degradación ambiental y agotamiento de los recursos naturales que la modernidad generó, así como del debate naturalismo-ecologismo (o ambientalismo) (Ramírez, 2003:31-32), por lo que una de nuestras preguntas relevantes es: ¿cómo hacer para integrar en un espacio determinado elementos heterogéneos que se combinan con la unicidad de ese espacio? Se trata de la vieja discusión para integrar una unidad de análisis territorial, o región de estudio, pero sin separarla del proceso de desarrollo y vinculación global; porque el soporte físico de la transformación de la sociedad tiene manifestaciones territoriales que son motivo de estudio de regionalistas geógrafos, sociólogos, economistas o ecólogos.

Ciertamente, se han hecho infinidad de clasificaciones como las que plantea la llamada Nueva Economía Geográfica, los Modelos de Competitividad Exportadora, y los Medios Innovadores y las Regiones que Aprenden, pero en estos, de manera general, se considera a la región como subordinada a las actividades económicas, haciendo énfasis en que el territorio debe vincular lo local con lo global, desde el punto de vista de la homogeneización al mercado internacional (Boisier, 2003). En estos modelos la tecnología juega un papel preponderante, y el espacio es organizado con frecuencia en distritos industriales, espacios especializados de producción y redes jerárquicas de relaciones, donde el sector agrario o agrícola se considera por lo general inmóvil y marginal. El espacio es externo, inmóvil y contenedor, porque en este enfoque no se le considera capaz de explicar las causas de las localizaciones, por lo que es visto como homogéneo y plano.⁵

En particular, la Nueva Geografía Económica, de la que el economista Paul Krugman es uno de sus principales exponentes, le da mayor importancia al espacio sobre el tiempo, y los principales actores son de igual manera el Mercado y las Industrias, pero organizados en distritos o zonas industriales, aunque considera a la comunidad local, pero bajo su propio sistema de valores. Algunos de sus principales teóricos son, además de los ya citados, Leborgne, Hirschman, Myrdal, Gallup, Sachs y Mellinger (Boisier, 2003:4, citando a H. W. Armstrong, 2002:232-242). En la práctica, sus propuestas denotan que algunos elementos del territorio (principalmente los que se refieren al medio ambiente) son solo externalidades que no importan demasiado en el proceso de acumulación de capital.

Frente a estas posiciones, la Teoría del crecimiento endógeno, las Teorías radicales y post-fordistas y la Teoría del Capital Social, de las cuales algunos de sus teóricos pioneros han sido Coraggio, Pradilla, LeCorbusier y Lefevbre, les han hecho contrapeso al plantear que el enfoque debe centrarse en las actividades sociales humanas (que algunos llaman rutinizaciones) y en aspectos como la "tercera vía", que tienen que ver con la justicia social, las nuevas relaciones individuo-comunidad-Estado, y la propia democracia. En esta posición, la región es análoga a sede donde hay integración social y sistémica (intersección de las actividades de rutina de los diferentes individuos), y donde la regionalización es una estación o un conglomerado amplio de interacciones. En cuanto al territorio, el poder de los actores es un concepto transformador del mismo, cuyas interacciones y rutinas de contacto crean el espacio. En este enfoque, la articulación del tiempo con el espacio es más completa, porque aglutina elementos de acuerdo con su proximidad, constituido fundamentalmente por la vida social; sin embargo limitada por la indivisibilidad del cuerpo humano y su lapso finito de vida. Los actores, como se ve, son todos los individuos involucrados en el desarrollo.

Es necesario, ante todo, visualizar esta realidad globalizadora no únicamente como la nueva morfología socioterritorial emergente en nuestras sociedades, sino también como la lógica dominante, donde los flujos se entremezclan en una complicada malla de redes concretada por la velocidad de la luz operando en las tecnologías de la información concretan procesos y funciones dominantes en nuestras sociedades (Castells, 1996), y de alguna manera se tiene que conciliar con aquel espacio donde se desarrolla la vida cotidiana de la gente, y en el que se establecen, por tanto, las principales relaciones entre las personas a través de su cultura y su historia.

No hay duda de que el carácter regulacionista de estos modelos ponga énfasis en el surgimiento y consolidación de centros especializados con formas flexibles de organización de la producción en conjunción de redes eficientes de circulación del capital, de información y de intercambio, puede ser benéfico si fuese en sentido incluyente. Se trataría, en última instancia, de una forma de autorregular el capital para resolver la crisis del fordismo, de un conjunto de interrelaciones estrechas entre los centros de investigación avanzada y las plantas productivas flexibles y de punta tecnológica, entre las iniciativas gubernamentales (nacionales y regionales) y los complejos industriales (agrupamientos de empresas de diverso tamaño y de fracciones de proceso), cuya complejidad les permitiría ser flexibles dentro de una especialización en una gama de productos, y también entre las propias empresas en un intercambio intenso tanto de tecnología (diseminación expedita de adaptaciones y avances tecnológicos como de directivos de alta calificación, quienes en ocasiones evolucionan hacia la creación de empresas nuevas) (González, 1999:2).

Convergencia hacia un modelo analítico de desarrollo territorial: el caso de la región metropolitana de Puebla

Aunque la historia de la ciudad de Puebla no comienza en el siglo XIX, para los fines del presente artículo parece útil partir de este período histórico, porque durante este siglo ocurren los principales motivos de la configuración actual y de nuestro análisis territorial.

Así pues, en el siglo XIX comienza la redistribución de la población rural, cuando la industria textil, que había entrado en decadencia un siglo antes, se revitaliza con la inversión de empresarios extranjeros y locales, ubicándose no sólo en la ciudad de Puebla, sino en sus alrededores como en las poblaciones de Atlixco y Metepec, atrayendo población de origen campesino e indígena -particularmente de las faldas del Popocatépetl- hacia las cercanías de las fábricas (Melé, 1994:81).⁶ A diferencia de la etapa colonial, cuya bonanza había estado sustentada en las manufacturas y la agricultura, y a pesar de que ésta última seguía siendo importante en la región, a finales del siglo XVIII comenzó su decadencia, caracterizada por el endeudamiento de las haciendas con las instituciones religiosas, que jugaron un papel importante en el inicio del proceso de dominación de la ciudad sobre el espacio rural, ya que fue un poco antes del inicio de este periodo cuando se dió un gran proceso administrativo que llevó a Puebla a organizar un gran territorio en derredor, formando una de las doce Intendencias constituidas en 1754, que abarcaba territorios del océano Pacífico al Golfo (Melé, 1994:50).⁷ En contraparte, y como lo muestran datos proporcionados por Barbosa (1993:30), hacia el final de ésta etapa el crecimiento de la industria fue continuo de 1895 a 1910, no sólo del sector secundario, sino del sector industrial que aumentó el número de establecimientos y triplicó su PEA, de 2016 (0.6%) en 1895 a 6463 (1.68%) en 1910.

Un proceso interesante que se gestó desde esta etapa y se consolidó durante la Revolución Mexicana (19101921) es analizado minuciosamente por el mismo Barbosa (1993:27-32), el cual refiere que pese a que la industria textil había sido afectada, ya que algunas factorías textiles tuvieron que cerrar empezando una lenta recuperación entre 1923 y 1935, ya superada la depresión económica mundial de 1929 (Rosales, 2003:141), en realidad hubo un considerable crecimiento de la industria de 1910 a 1929, ya que como muestra este autor, en pleno conflicto armado se inauguraron en la región once fábricas textiles, de 1910 a 1920, y doce de 1920 a 1929, y en este mismo periodo la PEA industrial pasó de 6463 a 27 870, llegando a representar 7.79% del total. Otro dato más que aporta Barbosa, es que de 1910 a 1921 se reduce cuantitativa y relativamente el sector secundario, pasando de 63 100 personas en 1910 a 52 875 en 1921 (2.22%), lo cual hace suponer, como menciona el autor, que parte de la población artesanal se convirtió en obrera.

Por otro lado la agricultura, sustentada todavía en buena medida en el modelo de haciendas, se ve seriamente afectada como permiten inferir testimonios como el de Evans (1986), que hace una descripción del daño que sufre el sistema productivo regional de 1918 a 1924, que en buena medida se debió a pugnas políticas y ambiciones de las facciones locales de poder, que bajo intereses un tanto ajenos a los anhelos de la revolución, permitían o no las invasiones de tierras, la destrucción de las haciendas o las expropiaciones. En este sentido, una hipótesis interesante que aborda Barbosa (1993:27-28) es que la explicación de por qué la ciudad de Puebla y su área periférica pudo crecer en la industria y beneficiarse durante la lucha armada, fue posiblemente debido a acuerdos entre los industriales locales y los gobiernos centrales, que limitaban y condicionaban la participación en la Revolución a costa de su agricultura, y a beneficiarse del proceso cuando otras regiones industriales del país estaban paralizadas o destruidas. Este proceso se recompone durante el período agrarista y de reparto que se lleva a cabo posteriormente, y especialmente durante el período del presidente Lázaro Cárdenas del Río.

Exceptuando algunas regiones como Atlixco, en Puebla, y Santa Ana Chiautempan, en Tlaxcala, en las décadas de 1960-70 comienza una nueva decadencia de las empresas textiles de la región. En este período ciertos sectores empresariales, como los de origen libanés, que habiendo llegado durante la segunda guerra mundial habían dedicado también sus capitales a la industria textil, deciden incursionar en nuevas actividades, dirigiendo sus capitales hacia la industria de la construcción y la inmobiliaria, especulando sobre superficies susceptibles de construir unidades habitacionales o industrias (Melé, 1994:83), resurgiendo el argumento de la importancia estratégica de la ubicación de la región metropolitana entre el Golfo, la ciudad de México, el sur y el océano Pacífico.⁸

Con la introducción de nueva e importante infraestructura urbana, como la autopista México-Veracruz en 1962; el fortalecimiento del ferrocarril; la introducción de gasoductos, líneas de alta tensión, etcétera, y el ofrecimiento de terrenos expropiados a los ejidos, se diversifica la industria regional hacia la fabricación automotriz, la siderurgia, y la transformación energética,⁹ con la llegada de empresas como la alemana Volkswagen en Cuautlancingo y la siderúrgica Hojalata y Láminas S.A (HYLSA)¹⁰ en San Miguel Xoxtla (ambas poblaciones conurbadas con la ciudad de Puebla), y la planta de metanol de Petróleos Mexicanos en San Martín Texmelucan. Además, la mayoría de las nuevas empresas regionales aprovecharon la existencia de competencia intermunicipal e interestatal por ganárselas para sus territorios, lo cual se manifestó por la oferta de facilidades fiscales y legales sin importar mucho su localización, delimitación y regionalización, acentuando los flujos de mano de obra del sector rural al urbano,¹¹ creando una competencia por el territorio entre la industria -que al expandirse demanda mayor superficie, mano de obra y unidades habitacionales para sus trabajadores- y los territorios rurales, que con base en esta expansión son llamados a satisfacer las necesidades de esa población en cuestiones de alimentación a través de la agricultura,¹² así como otras necesidades de servicios ambientales (particularmente abastecimiento de agua), culturales y de recreación.

Pero un rasgo sobre el que particularmente hay que llamar la atención es que en este periodo las promociones inmobiliarias toman el cariz especulativo que les caracteriza hasta la fecha, ya que después de 1960 y hasta mediados de los 70, 83% del total de los fraccionamientos fueron aprobados (Melé, 1994:123), acciones que se caracterizaron por infligir constantemente las normas de uso del suelo que habían sido aprobadas previamente (como los límites de crecimiento de la ciudad, reservas de uso agrícola o natural, procedimientos para la construcción de viviendas), donde podemos observar que un tipo de espacio rural había sido vulnerable al crecimiento de la ciudad -el espacio ejidal-, que durante los 80 (cuando la ciudad literalmente invade a los ejidos), aportó casi un 50% (30 km²) de la superficie de nueva urbanización (Ayuntamiento de Puebla, 1991). A partir de entonces se perfila una nueva relación de lo urbano con lo rural, donde la ciudad no solo comienza a marginar la importancia de la producción agrícola y los servicios ambientales, sino además empieza a competir por sus recursos, donde cabe destacar, particularmente desde finales de los 80, el inicio de una nueva lucha, la lucha por el agua, cuando se quiso extraer de Santa María Moyotzingo -en el municipio de San Martín Texmelucan- (Cabrera, 1994: 202), lucha que se ha prolongado hasta nuestros días y se ha trasladado a otros puntos, debido a la cada vez más grave escasez del líquido.¹³

El estudio de hechos acontecidos durante las décadas de 1960 y 1970 nos hace comprender que el nuevo rumbo que tomó la conformación territorial de esta región metropolitana, generó una nueva etapa de expansión urbana, utilizando una estrategia de incremento de los factores de localización regionales, instalando industrias fuera de los límites de la ciudad a costa de numerosas acciones expropiatorias no solo de los territorios rurales (básicamente ejidales), sino socioculturales de sus habitantes, afianzando con esto la competencia entre lo urbano (industrias, unidades habitacionales, grandes centros educativos) y lo rural (agricultura, zonas de reserva ecológica), pues si bien esta zona incrementó su plusvalía al introducir infraestructura para recibir a las empresas que se estaban descentralizando de la Ciudad de México, también es cierto que en esta zona se encontraban las mejores tierras de cultivo del estado, y que existía un modo de vida ligado a las tradiciones locales que las industrias capitalizaron para adaptarlas a la disciplina laboral urbana.¹⁴

¿Esto pues, significa que se gestaba un proceso regional, no de ordenamiento urbano e industrial, o territorial,¹⁵ sino más bien de reestructuración del territorio y del espacio a costa de los territorios rurales? Todo parece indicar que así es.

Tendencias de la reestructuración territorial en la región metropolitana de Puebla. El punto central del modelo analítico

La ciudad de Puebla, como la conocemos actualmente, se empieza a definir más propiamente a través de medidas -algunas poco democráticas- que buscaron tener el control de este reacomodo territorial de la urbe por sobre sus territorios rurales circundantes. Consecuentemente, en 1962 son suprimidos e incorporados al municipio de Puebla varios municipios circundantes, como San Jerónimo Caleras, San Felipe Hueyotlipan, San Miguel Canoa, La Resurrección y Totimehuacán (pasando a ser Juntas Auxiliares),¹⁶ triplicando casi su superficie municipal, de 182 a 524 km² (Melé, 1994:103; H. Ayuntamiento de Puebla, 1999:5) y aumentando con esto su recaudación fiscal. Por otro lado, y especialmente desde la década de los 70 empiezan a aparecer numerosas colonias, unidades habitacionales e infraestructura urbana diversa al oeste y sur de la ciudad, en dirección de Cholula, Cuautlancingo y Atlixco, para después extenderse a la demás periferia de la ciudad, tendencia que hasta la fecha persiste a pesar de que varias legislaciones como el Plan Director Urbano del estado de Puebla (1980) reconocieron la importancia de que en las zonas que había entre el río Atoyac y los límites municipales debían constituirse reservas agrícolas.

En la ciudad de Puebla, al igual que en otras grandes urbes de México, se ha acentuado un patrón de desarrollo desigual; este proceso, que en la dimensión tiempo ha sido relativamente corto -hace unas cuantas décadas-, ha dado lugar a una acentuada movilidad residencial y a fuertes presiones sobre los recursos públicos para vivienda, infraestructura y servicios urbanos, lo cual se ha reflejado en cambios económicos,¹⁷ pero sobre todo demográficos. De este modo, la ciudad de Puebla alcanzó en 1990 una superficie de 128 km² (una cuarta parte del total del municipio), y la región aumenta en 12 sus localidades de 5000 y más habitantes respecto de 1980.

La Figura 1 nos muestra cómo dentro del municipio de Puebla ha crecido la mancha urbana de 1952 a 2004, que de acuerdo a algunas estimaciones recientes la mancha urbana ha ascendido a 274 km²,¹⁸ llegando casi a sus límites por el sur, donde colinda con la presa Valsequillo, al noreste, por terrenos ascendentes del volcán La Malinche y por zonas de reserva, en otros límites por oposición de grupos sociales, y por sus demás márgenes se ha unido a otras conglomeraciones urbanas como la de Cholula, al poniente.

Aunque buena parte de la población de los estados de Puebla y Tlaxcala se concentra en una zona metropolitana, la trama urbana ha sido tejida en torno a la ciudad de Puebla, teniendo para el año 2000 un total de 2 120 999 habitantes, correspondiendo 87.1% a Puebla y 12.9% a Tlaxcala (SEDESOL, 2003),¹⁹ donde el fenómeno de interés tiene que ver con la expansión y concentración del sistema de ciudades, en el cual se están implementado modelos de desarrollo desigual en un proceso que está incorporando recursos de territorios rurales (básicamente ejidales dedicados a la agricultura), afectando las relaciones, estructuras e instituciones que sustentan la vida de sus habitantes. Este dinamismo está inmerso en un proceso donde se juegan grandes intereses, relacionados con su cercanía a corredores bioceánicos supranacionales, bajo el marco de diversos megaproyectos económicos como el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA, ahora ya descartado), el Plan Puebla Panamá (PPP) y la construcción de corredores industriales que conectan con el comercio que fluye desde el estado de Morelos y el sur del país,²⁰ dando lugar a intensos procesos especulativos de suelo.

Estas son el tipo de políticas que llamamos de reestructuración territorial,²¹ y el sexenio del gobernador Alfredo Toxqui Fernández de Lara (1975-1980) fue especialmente importante en el arranque de este modelo, ya que durante él se crearon las bases infraestructurales para la expansión urbana reciente de la región metropolitana de Puebla por sobre sus territorios rurales. A partir de las llamadas "medidas nacionales de consolidación regionales" propuestas en 1979 (referentes a los planes de desarrollo regional), se inicia la definición de una región metropolitana interestatal (de Puebla y Tlaxcala), a través de la cual en los 80 -bajo el gobierno de Mariano Pifia Olaya- se llevó a cabo la mayor inversión pública y privada, enfocada a favorecer a la urbe, y concluyendo proyectos importantes como el aeropuerto Hermanos Serdán en 1986 (entre la ciudad de Puebla y Huejotzingo), a pesar de ser contradictorios con los planes locales que preveían conservar toda esta zona por su importante potencial agrícola.

En 1992, al final del sexenio de Mariano Piña Olaya, se llevan a cabo acciones que refuerzan la tendencia de la metrópoli hacia el área de influencia de una pequeña ciudad al poniente de la misma la cual, a pesar del expansionismo de la metrópoli, parecía guardar cierta reticencia a incorporarse al proceso urbanizador y había permanecido básicamente como rural, que incluía su vocación agrícola y su organización tradicional con antecedentes indígenas: la vieja ciudad de Cholula. Para incorporarla de lleno, se llevó a cabo la expropiación de 1083 ha de ejidos pertenecientes a los municipios de Puebla, San Andrés Cholula, Cuautlancingo, San Bernardino Tlaxcalancingo y Santiago Momoxpan, bajo la promesa oficial de que casi la mitad de las tierras expropiadas sería para construir viviendas, pero la realidad fue que la mayoría se utilizó para construir otro tipo de infraestructura, como avenidas y centros comerciales de lujo,²² dejándola en manos privadas con objeto de especulación y en perjuicio de los 800 ejidatarios y más de 1500 familias rurales que perdieron su patrimonio (Melé, 1994:150). Hoy en día esta zona se conoce como Reserva Atlixcáyotl-Quetzalcóatl.

En los años 1992-94, durante el sexenio del gobernador Manuel Bartlett Díaz (1992-99), cuando se llevan a cabo diversos programas de desarrollo y ordenamiento territorial,²³ es cuando se comienza a proponer la formulación de una declaratoria para una región metropolitana interestatal con sus respectivos programas de ordenamiento,²⁴ aunque con un enfoque de participación comunitaria (Flores, 2002:217), esfuerzos que derivaron en 2002 en una serie de acuerdos que involucra la delimitación de una región de 31 municipios de ambas entidades (12 de Puebla y 19 de Tlaxcala), los cuales se muestran en la Figura 2 y 3. Sin embargo, las propuestas generadas derivaron en la idea de impulsar un programa de ordenamiento urbano, al parecer sin tomar en cuenta éste último enfoque, cuya intención primordial parece ser regular e incorporar definitivamente el mosaico de territorios rurales (principalmente ejidales) al espacio urbano, como se verá después.

Políticas recientes de reestructuración territorial: Reflexión sobre la región metropolitana de Puebla

En la región metropolitana de Puebla todavía podemos observar planteamientos de planeación y política de desarrollo regional hechas con un enfoque deductivo, donde el tamaño, número y distribución geográfica de los asentamientos humanos son concebidos como lugares centrales, que pueden cumplir la función de ofrecer bienes y servicios a sus áreas tributarias (tal como lo plantean Graizbord y Garrucho, 1987).²⁵

Pero también las zonas, conjuntos, parques, ciudades y corredores industriales, que tanto se encuentran en boga en la legislación del estado de Puebla (Poder Ejecutivo del estado de Puebla, 2001), se caracterizan por la concentración de PYMES en áreas antes poco industrializadas, especializadas en una rama o en un producto, con intensa división interempresarial del trabajo, gran movilidad laboral, frecuente presencia de autoempleo y, a veces, economía sumergida. Estas pueden competir, mantener relaciones de cooperación mediante creación de asociaciones, utilizando infraestrucuturas y servicios comunes y la realización de acuerdos temporales. Algo muy parecido al regulacionismo en su modelo kalkariano.

Pero todo ello supone la consecución de beneficios basados en la existencia de economías que son externas a la empresa, pero internas al distrito, zona, conjuntos. Estos procesos pudieran tener lugar sobre todo en ámbitos rurales con una malla urbana de ciudades pequeñas y medias, en interacción con áreas rurales cuya estructura agraria cuenta con un claro predominio de pequeños propietarios y arrendatarios (González, 1999).

Por otra parte, es curioso cómo una ciudad como Puebla, con su área metropolitana, tiene cada día más relación con ciudades como Nueva York y San Antonio, Texas,²⁶ particularmente dada por la cantidad de ciudadanos del estado que se encuentran viviendo allá. Es razonable pensar que los políticos que dirigen el desarrollo regional o estatal que viajan con frecuencia a esa ciudad difícilmente no se sientan atraídos por ese modelo de desarrollo y el nivel de vida que disfrutan buena parte de los habitantes de una ciudad como aquella y que, incluso, deseen incorporar algunos de sus elementos al desarrollo de la propia región. El lenguaje oficial de "medios innovadores", "gobiernos de nueva generación", etcétera, denota esta aspiración a una ciudad global.

Ante una perspectiva como ésta, parece conveniente plantearse algunos elementos metodológicos para el estudio del desarrollo de la región. Un primer elemento es de carácter histórico, pues las diferentes etapas por las que ha pasado la región la han afectado de manera diferente, y a sus relaciones con su entorno (principalmente en su relación con el mundo rural que predominaba en otras etapas). Un segundo elemento es de carácter funcional y estructural, para saber cómo la región se ha insertado, y como está aprovechando los procesos económicos globales, la generación de conocimientos, el intercambio de información y la capacidad de innovación. Un tercer -y muy importante elemento- tiene que ver con las formas en que la región ha ampliado las preferencias de la gente, ha aumentado su participación en los procesos democráticos y su posibilidad de incidir en las decisiones que modelan sus vidas, así como de proveer a sus habitantes la oportunidad de desarrollar sus más altos potenciales y permitir a los pobres, las mujeres, indígenas y a los campesinos organizarse ellos mismos, para trabajar juntos. Vale la pena detenerse un poco en este último elemento para describirlo con más detalle.

Si el desarrollo regional lo entendemos, como dice Boisier (1995:22-23), como "un proceso localizado de cambio social sostenido que tiene como finalidad última el progreso permanente de la región, de la comunidad regional como un todo y de cada individuo residente en ella", sus atributos tendrían que estar relacionados con un creciente proceso de autonomía decisional regional, que significara más y más capacidades regionales para definir su propio estilo de desarrollo y para usar instrumentos de política congruentes con tal decisión. También tendría que ver con una creciente capacidad regional para apropiar parte del excedente económico generado en ellas a fin de reinvertirlo en la propia región, diversificando su base económica y confiriendo sostenibilidad de largo plazo a su crecimiento, así como con un creciente proceso de inclusión social, lo que significa una mejoría sistemática en la repartición interpersonal del ingreso regional, y una permanente posibilidad de participación de la población en las decisiones de competencia regional.

El reconocimiento del papel articulador de los recursos naturales en el desarrollo regional es una cuestión básica de método, ya que no solo mantiene la integridad de las comunidades biológicas, hábitats y ecosistemas de la región, sino además incide en las comunidades humanas, las cuales, en un sistema sano, deberían estar inmiscuidas en el manejo, uso y comprensión de recursos biológicos, considerándolos parte de su hogar.

Esto implicaría, por supuesto, un creciente proceso de concientización y movilización social en torno a la protección ambiental y en torno al manejo racional de los recursos naturales de la región y una creciente auto-percepción colectiva de "pertenencia" regional, o sea, de identificación de la población con su región.

Bajo estas consideraciones, la creciente interrelación entre las zonas urbanas de los estados de Tlaxcala y Puebla ha propiciado una serie de desequilibrios; los más evidentes son los que tienen que ver con límites, preservación y uso del agua, conectividad urbana, y sanidad ambiental; por lo que, a partir del año 2000, con la entrada de nuevos gobiernos estatales, se propicia un ambiente político para dialogar sobre estos problemas, y se da inicio en 2002 a una serie de acuerdos interestatales para construir lo que llaman la Cuarta Zona metropolitana Puebla-Tlaxcala. Aunque los programas de este acuerdo consideraban estrategias para revertir los desequilibrios que presentan y presentarán los diversos puntos de la zona conurbada, propiciando patrones de distribución de la población, y las actividades productivas con base en la habitabilidad y potencialidad de ambas entidades (SEDESOL, 2003:16), el planteamiento principal era la modernización de la infraestructura de comunicaciones terrestres, reivindicando -una vez más-, la vieja idea de que la ciudad está predestinada a impulsar la integración económica de las regiones norte, centro, sursureste y los litorales del golfo de México y el Pacífico, pero esta vez considerando la posibilidad de grandes cambios en el uso del suelo, particularmente el que todavía es apto para actividades agropecuarias, así como del sector social que se dedica a ello: los actores agrarios.

Porque, aunque el programa concedía importancia a la agricultura de riego y comercial, a ésta corresponde sólo 20% de la agricultura regional.²⁷ Por otro lado, hay que tomar en cuenta que en el territorio de los 12 municipios de Puebla que fueron considerados en dicho proyecto se encuentran 80 ejidos, los cuales abarcan al menos una superficie de 16 000 ha (13% del total), que sustentan a una población estimada de 11 772 sujetos agrarios (INEGI, 1990, 1997, 1999 y 2000), los cuales continúan teniendo como actividad principal a la agricultura y demás actividades primarias (en 88.6%) para dar sustento a sus familias.

En 1991, fecha del último censo agropecuario, la importancia de la agricultura y los territorios rurales en la región era considerable. El espacio rural seguía jugando un papel preponderante en las actividades económicas regionales, con una superficie aproximada de 118 013 ha que representaba 63% del total regional (186 778 ha), tomando en cuenta las unidades de producción privadas y ejidales. En la actualidad, es evidente la caída de la producción agrícola en la región, ya que los datos agrícolas para 2003 (SAGARPA, 2005), nos muestran que para el caso de Puebla (Cuadro 1), la superficie sembrada en este año en los municipios involucrados fue de 47 921 ha, lo que equivale a 37.1% de la superficie de estos 12 municipios (128 891 ha), y el valor de la producción fue equivalente a casi 314 millones de pesos, lo que equivale a 5% del valor total de la producción agrícola del estado. En el caso de los municipios conurbados de Tlaxcala, la caída ha sido menos severa, ya que en el mismo año (2003), la superficie sembrada fue de 33 998 ha (Cuadro 2), equivalente a 58.7% del total de los 19 municipios (57 887.4 ha), y el valor de la producción fue de poco más de 255 millones de pesos, equivalente a 17.5% del valor de la producción agrícola estatal. Sin embargo, el conjunto de ambas representa 43.8% que fue dedicada a la agricultura en la región, lo que significa que, de 1991 a 2003, disminuyó poco más de 19% la actividad agrícola por superficie. En la Figura 4 se observa el espectro urbano de la región, que aunque inmenso, sigue siendo menor en comparación a los territorios que se conservan como rurales.

El diseño e intento de ejecución del denominado Proyecto Millenium, impulsado por el Gobernador Melquiades Morales Flores (1999-2005), planificado para tierras de ocho municipios poblanos, en cuyo diagnóstico se asentaba que los terreno a afectar eran planos, contaban con agua, pero son de baja y nula productividad agrícola, con potencial de mano de obra para el área nodal (Ciudad de Puebla), donde se pretendía construir un desarrollo recreativo, un club de golf, zonas residenciales, dos parques industriales y algunas agroindustrias. El proyecto generó tanta oposición por parte de los pobladores que engendró a la organización campesina actualmente más activista de la región, la Unión Campesina Emiliano Zapata Vive (UCEZ), la cual logró anular el proyecto por completo en 2004, con el desistimiento del Gobierno del Estado para que los campesinos que recibieron pago lo devolvieran, fue el que de cierta manera marcó las políticas estatales de 1999 a 2005, año en que comienza el gobierno estatal de Mario Marín Torres. Sin embargo, con la entrada de esta nueva administración, las políticas de reestructuración continúan en el mismo curso. Un caso para ejemplificar el proceso.

El Proyecto de rescate de la presa Manuel Ávila Camacho (Valsequillo)

Hacia el sur de la ciudad de Puebla se encuentra un lago artificial formado por la Presa de Valsequillo, uno de los más grandes del centro del país, mayor que Tequesquitengo (Valle de Bravo) y Tequisquiapan. Pese a su tamaño, no tiene actividad para turismo ecológico, deportivo y turístico debido a que tiene graves problemas de contaminación por las descargas de aguas negras del Río Atoyac.

Por ello, está en proceso un estudio de factibilidad para el rescate ecológico de los ríos Zahuapan, Atoyac y Alseseca, a cargo del gobierno del estado, con el apoyo del gobierno municipal de Puebla, el gobierno del estado de Tlaxcala y el federal, e incluso con recursos donados por la Agencia para el Comercio y Desarrollo de Estados Unidos (USTDA, por sus siglas en inglés) que entregó 8.5 millones de pesos, a fondo perdido.²⁸ Sin embargo, el plan respectivo pretende desarrollar un proyecto que considera la inversión de aproximadamente 300 millones de dólares, impulsando la construcción de un libramiento que vaya de Amozoc hasta el aeropuerto Hermanos Serdán, pasando por Atlixco y San Andrés Calpan, incluyendo una ampliación de la carretera federal a Huejotzingo, considerando el cambio de uso de suelo para unas 2542 ha agrícolas, de las que se destinarían 372 (14.6%) para la construcción de casas para cinco personas (los lotes, en promedio, tendrán una superficie de 90 m²), 800 ha (31.4%) para viviendas de 4.5 personas (predios de 170 m²), 1350 ha (53.1%) para conjuntos residenciales de cuatro personas (lotes de 700 m) y lo restante en otro tipo de infraestructura.²⁹

Aunque el proyecto en sí parece benéfico, pues pretende sanear el lago, los ríos y las zonas circunvecinas, además de crear infraestructura para la región, contiene en el fondo las mismas características discursivas, de procedimiento, promotores y beneficiarios ocultos, que caracterizó modelos de desarrollo cuestionados en el pasado reciente. Veamos por qué: de acuerdo con el documento Resumen Ejecutivo del Proyecto de Valsequillo (Marín, 2004) dado a conocer por el gobernador Mario Marín desde su campaña electoral, una de las ventajas detectadas en la región para el proyecto es que se trata de una zona sin conflictos agrarios, porque los 17 ejidos involucrados no presentan ningún tipo de conflicto, y por el contrario, son "susceptibles de ser invadidos en el corto plazo si no se aprovechan (sus tierras)". Las "vistas atractivas", las vialidades existentes, y donde además "cuenta con zonas potenciales de abasto de agua, topografía adecuada y un subsuelo que es apto para la construcción", vienen a complementar el discurso de que en la zona hay "una baja productividad de las tierras agrícolas, ofreciendo "las mayores ventajas para fungir como centro detonador del proyecto, así como para guiar el futuro desarrollo en el lugar".

Sin embargo al plantear el proyecto en una zona de alta marginación cercana a la capital poblana, la cual abarca las juntas auxiliares de San Andrés Azumiatla y Santa María Guadalupe Tecola, se han desencadenado fenómenos ya antes vistos y que han sido crónica de los medios de comunicación locales y nacionales: a) se ha iniciado un proceso de pugna entre grupos políticos regionales por tener control y beneficios del proyecto, b) el trasfondo de las pugnas radica en tener beneficios económicos, principalmente a través de la especulación inmobiliaria de terrenos que hubieran sido ejidales, c) el proyecto sí puede beneficiar a algunos pocos, pero difícilmente puede detonar un plan de alto contenido social, como sucedió en los casos de los proyectos Angelópolis, Paseo del Río de San Francisco o Millenium, d) además de todo, puede detonar a mediano plazo conflictos por límites territoriales, al colindar el área del proyecto con municipios como Cuautinchan, Tzicatlacoyan, Huehuetlan o Santa Clara Ocoyucan, como sucedió con el Proyecto Regional Angelópolis, el cual generó conflictos entre el municipio de Puebla con San Andrés Cholula, Cuautlancingo y otras presidencias municipales, algunos de los cuales persisten hasta la fecha y se han vuelto sumamente complicados.³⁰

Breve discusión teórico-empírica

Como sabemos, cada territorio ha tenido -y tienen función de las condiciones que lo reproducen, una forma particular de adoptar, integrar o imaginar la modernidad, el desarrollo y el progreso (Ramírez, 2003).³¹ Sin embargo las clases dirigentes, o las que detentan el poder en cada región pueden ser capaces de orientar estos procesos, según sus convicciones o según sus intereses. Ellas, a través del discurso o de los instrumentos de política, pueden insistir con frecuencia -como el caso que nos ocupa- que modernidad y capitalismo están íntimamente vinculados y que no puede existir la una sin el otro; y que si existe subdesarrollo y atraso en la región es por una falta de ellos que no han llegado con la misma puntualidad a nuestras regiones, y para lograr esto, es preferible llevar a la población donde se encuentren, concentrándola, y no generar la riqueza regionalmente, como se puede ver en una entrevista de 2005 hecha al gobernador de Puebla:³²

Es cierto que observamos nuevas formas de organización del mundo, como consecuencia del final de ciertos paradigmas en la sociedad mundial (el fin del socialismo como modelo de desarrollo y de la guerra fría como una amenaza, las nuevas guerras geoestratégicas por los hidrocarburos y contra el terrorismo como las nuevas amenazas del mundo occidental, la fragmentación de los grandes bloques económicos, las nuevas tecnologías informáticas y biotecnológicas). Estos han dado nuevo matices a una nueva etapa,³³ que en la región metropolitana de Puebla se han retomado, particularmente desde principios de los 90, como una nueva periodización³⁴ por hacer realidad los sueños regionales históricos. Para sostener este discurso, y en relación con el tema que nos interesa, se recurre con frecuencia al uso de conceptos como ordenamiento (territorial o urbano) y reserva territorial, por lo que es necesario definirlos con precisión.

La Carta Europea de Ordenación del Territorio proponía, desde 1984, un concepto para Ordenamiento Territorial, entendiéndolo como "expresión espacial de la políticas económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad", lo cual es útil porque ubica al concepto en el contexto preciso de las voluntades explícitas de un grupo social, generalmente plasmadas en leyes y ordenamientos. Este mismo concepto implica, según Gross (1998), "la búsqueda de la disposición correcta, equilibrada y armónica de la interacción de los componentes del territorio. Entre ellos, la forma que adquiere el sistema de asentamientos humanos, dado su carácter complementario e indisoluble en la formación del territorio". Para Mac Donald y Simioni (1999), este tipo de ordenamiento se entiende como "un proceso de organización del territorio en sus aspectos sociales y económicos, lo cual permite la incorporación del mayor número de componentes endógenos en forma consensuada y que compatibilice las componentes ambientales del territorio, las aspiraciones sociales, y la manutención de niveles de productividad crecientes en las actividades económicas. Se trata del proceso a través del cual se distribuye la actividad humana de forma óptima sustentable en el territorio."

En cuanto a una reserva territorial, esta es considerada, por un lado, como cualquier superficie colindante con el área urbana de un centro de población o dentro de éste, que sea susceptible de ocuparse óptimamente si no está construida, o de renovarse y densificarse si ya lo está (Olivera, 2001) pero, por otro, se trata de aquellos territorios en los cuales se apoyará la sostenibilidad de los propios territorios ocupados, los centros de población, las industrias, y toda la infraestructura generada. Vista desde esta perspectiva, la ciudad es una reserva en sí misma, que puede desarrollarse gracias a la tecnología y la buena planeación, pero cuya limitante siempre será la cantidad de recursos de que disponga de manera autónoma e inmediata.

 

Conclusiones

Podemos observar que el método recurrente en la región metropolitana de Puebla ha consistido en construir un tipo de unidad territorial de importancia intermedia entre los municipios, el estado y la nación, transformando con todo el poder político y el aparato legal con que se puede contar, una región que todavía hasta 1960 había permanecido como netamente rural, introduciendo el imaginativo de lo urbano en un mundo que había permanecido fiel a sus tradiciones rurales, y que sin embargo hasta la fecha sobrevive. Este espacio que se ha creado es algo similar a lo que conocemos como espacio de redes y flujos, porque son espacios que concentran cada vez más la riqueza y el poder regionales, localizando y hegemonizando las funciones de dirección, gestión, control, producción de conocimientos e innovación, constituyéndose en centros rectores del modelo espacial y convirtiéndose en canales de circulación de bienes, personas, energía e información, refuncionalizando el espacio y desmembrando el territorio, beneficiando con frecuencia a intereses exógenos al mismo.

Sin embargo, ante este tipo de espacios persiste el espacio de lugares, aquel donde se desarrolla la vida cotidiana, concreta y no virtual, unida inseparablemente a la cultura y a la historia regional; es el caso de muchos espacios urbanos, pero también de los territorios que persisten como rurales.

Bajo esta argumentación, parece sensato proponer una crítica al enfoque de las políticas de ordenamiento territorial que han seguido los últimos cuatro gobiernos estatales en Puebla, pues partiendo tan solo de la idea que sobre el espacio concreto, el cual lo podemos entender como el resultado no sólo de las determinaciones sociales, sino de las formas cristalizadas del propio espacio históricamente constituido, esta etapa de aparente impulso y entusiasmo por la modernización de la metrópoli también puede verse como una de sus etapas más vulnerables y críticas. Porque el espacio, como se ha visto históricamente en esta región, y particularmente desde ésta nueva periodización, se ha venido transformando de una relación de dominación de lo urbano sobre lo rural, a una relación de exclusión del primero sobre el segundo, porque es un sistema que considera que ya no lo necesita, ya que los nuevos modelos territoriales -como el que persiste en la región a través de proyectos y políticas como los mencionados- sólo pretenden articular e integrar aquellos territorios que necesita por ser funcionales y rentables para la acumulación capitalista, lo que significa fundamentalmente favorecer solo a los sectores sociales y económicos que generen o especulen con el capital, así como la exclusión de los demás territorios y sus pobladores, dejándolos como depósito de desechos y reserva de mano de obra.

En este enfoque no se reconoce el vínculo de poder existente entre los agentes de la expansión urbana (empresarios, agentes inmobiliarios, notarios) con los supuestos planificadores (políticos, legisladores, funcionarios públicos), por lo que naturalmente surgen contradicciones entre las políticas, programas y los planes de supuesto ordenamiento territorial y las intenciones reales de reestructurar el espacio.

Se trata de una reestructuración espacial (y no ordenamiento territorial), porque deliberadamente se ha enfocado el desarrollo regional hacia una estructura económica basada en el sector terciario y la industria (más recientemente en la industria de la maquila), a la especulación del suelo y de la tierra. Por ejemplo, en la ciudad de Puebla, los sectores económicos donde más ocupación existe, es en servicios (36.6%), la industria manufacturera (26.1%), el comercio (20.3%), el trasporte (6.9%) y la construcción (4.35%) (Economistas Proyección 2000, 2003:162), y en cuanto a la región metropolitana que corresponde a Puebla, según un estudio del Consejo Estatal de Población (COESPO, 2005), en la participación gruesa no hay mucha variación, ya que registra mayores actividades de tipo terciario (servicios, mezclados los servicios al consumidor y al productor o dinámicos) y un menor aporte del sector comercial, donde de 2.6 millones de habitantes estimados por el estudio, sólo 684 mil 828 se encuentran ocupados: 57.4% en el sector terciario (servicios), 36% en el sector secundario (manufactura) y 4% en el primario (agricultura y ganadería). En este panorama, la baja capacidad adquisitiva de los trabajadores de los dos primeros sectores de economía regional se puede ver en las cifras del mismo documento, ya que casi la mitad de la PEA regional gana menos de dos salarios mínimos, en tanto que ésto mejora para los que laboran en el sector terciario. El espacio que nos interesa, así estructurado, toma nuevos rumbos funcionales, y es forzado a dejar de ser, como menciona Posada (1999), un espacio para la producción, convirtiéndose en un espacio para el consumo; pero no para el consumo de lo producido, sino para el consumo del espacio en sí.

Podemos considerar también que además de un proceso de reestructuración, se esté llevando a cabo un proceso de refuncionalización basado en la necesidad de establecer "nuevas transacciones" (new deals) con ciertas regiones nacionales o transnacionales "que requieren una atención especial para evitar problemas que mermen la acumulación de capital" (Hiernaux, 2002), tal como el énfasis que se puso en impulsar el Área de Libre Comercio de la Américas (ALCA, intento que finalmente fracasó en 2005) y el Plan Puebla-Panamá (PPP), por lo que se está tratando de cambiar el sentido teórico-conceptual de región, regresando en muchos sentidos al punto de vista abstracto y homogéneo de mediados del siglo XX, al considerar que lo homogéneo se refiere a la pobreza y marginación regional y a su falta de integración a las bondades del libre mercado. Sin embargo, este enfoque no considera integralmente la enorme diversidad cultural que contiene la enorme porción geográfica que se delimita de manera errónea y poco entendida.

En este contexto, nociones como las de Reserva Territorial están enfocadas más al papel que debe jugar la modificación del espacio rural ejidal en torno de lo urbano, sin concederle mayor importancia a estos territorios ni el papel que podrían jugar. Porque en una región como ésta se manifiesta en cada espacio de lugar un desarrollo paradójico, aparentemente fuerte y poderoso, pero en realidad está acumulando tensiones al ir desconectando aquellos territorios no competitivos, excluyéndolos del sistema dominante, lo cual termina por manifestarse en desigualdades entre riqueza y pobreza, que más temprano que tarde pondrán de relieve su vulnerabilidad.

En este sentido, habría que considerar el uso y consumo del suelo, dado el dinamismo que algunas empresas maquiladoras e inmobiliarias hacen que el territorio pierda sus característica de lugar, convirtiéndolo en un territorio-mercancía de los espacios de flujo, por lo que a pesar de lo antes dicho, ningún proyecto político regional puede ser viable si no se consideran conceptos de carácter nacional como soberanía alimentaria, multifuncionalidad territorial y autonomía territorial.

Una estrategia de ordenamiento territorial debe detectar las diversas problemáticas regionales, urbanas y locales, a través de diagnósticos, y formulando orientaciones y programas operativos sobre el manejo de los asentamientos humanos, los recursos naturales, la población, producción, el equipamiento e infraestructura y la localización de las inversiones, lo cual sin duda es una de las medidas fundamentales para el desarrollo sostenible. Sin embargo, estas medidas no pueden derivar sino de un proceso real de toma de decisiones, que implica tomar en cuenta a los actores involucrados, permitiendo una verdadera distribución del crecimiento económico de acuerdo con la integridad y potencialidad del territorio, que incluye el manejo equitativo y eficiente de los subsistemas natural (el total de los recursos naturales), construido (la infraestructura y en general toda obra humana), y social (el capital humano y social).

Aunque son difíciles de predecir las consecuencias si no se tomasen en cuenta a los actores rurales, los conflictos actuales son un buen indicador de que dichas consecuencias pondrían en grave riesgo el equilibrio regional en todos sus ámbitos. Por esto, es importante superar la visión convencional del capital en la dinámica económica (valores de uso y cambio, acumulación de capital), al destacar la importancia de crear capital humano (capacidades de la personas), desarrollar capital social (relaciones, redes, que facilitan la gobernabilidad y amplían el acceso a servicios básicos), así como mantener y valorizar el acervo de capital natural (base de recursos naturales), mediante el fortalecimiento de las capacidades culturales y políticas de la sociedad de esta región metropolitana. Por ello se debe reconsiderar como actores importantes a las organizaciones y comunidades rurales y agrarias, porque los territorios rurales ejidales que sostiene a buena parte de la biodiversidad regional y que aportan servicios ambientales han resistido el embate de la reestructuración espacial, sin embargo no sabemos cuánto durará este proceso de resistencia, por lo que pensar en nuevas formas en que sean reincorporados al sistema regional es crucial para la sosteniblidad del mismo.

 

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Notas

¹ Parece conveniente adoptar el enfoque conceptual de Sepúlveda et al. (2003), ya que enfatiza al papel que juegan los actores sociales en la construcción del espacio, en su expresión histórica, temporal, heterogénea en lo ético, social y cultural, cuya relación con los elementos de la naturaleza sigue siendo relevante en la estructura económica.

² Consideraremos a éstos como los grupos, individuos o instituciones con intereses, condiciones y características particulares que los identifican y diferencian, y son la expresión palpable de la diversidad social y cultural de un territorio.

³ Este enfoque concede que la tarea fundamental de la agricultura sigue siendo la producción de alimentos y otros productos básicos, pero además toda una gama de productos y servicios no alimentarios (configurando el medio ambiente) desde la perspectiva de la seguridad alimentaria regional y nacional , siendo por lo tanto necesarios además dos factores fundamentales para el buen cumplimiento de ello: un medio ambiente favorable y políticas que garanticen estabilidad y equidad social, cultural, política y económica, lo cual implica una genuina visión de desarrollo integral.

⁴ Por otra parte, las regiones emergentes son las que antes estaban deprimidas y actuaban como regiones periféricas de ciudades, pero que ahora existen numerosos ejemplos que destacan por su dinamismo, tal como los llamados distritos industriales y buena parte de los medios innovadores (Caravaca, 1998).

⁵ Los Modelos de Competitividad Exportadora, y los Medios Innovadores y Regiones que Aprenden tienen un enfoque relacionado con el regulacionismo francés representado por Alain Lipietz y Daniel Leborgne y sus modelos de La vía neotaylorista, la vía californiana y la vía kalkariana. Este último modelo es el ejemplo de una fuerte concentración e integración productiva entre empresas en un área-sistema, y se relaciona con las experiencias de los distritos en Italia, los sistemas productivos locales en Alemania y las redes de pequeñas y mediana empresa en Japón (Rosales, 2003:135).

⁶ Existen algunas excepciones, como el caso de Santa Ana Chiautempan, donde las fábricas textiles tomaron su mano de obra directamente de la población indígena circundante (Nutini, 1970:15).

⁷ La única excepción de este período fue la pérdida que sufrió del territorio de Tlaxcala, que estando presionando al gobierno colonial desde finales de la guerra de conquista, logra un estado de excepción a esta organización administrativa en 1793, logrando cierta autonomía y cohesión.

⁸ Aún parece buena idea considerar el concepto que de región tiene Lipietz (1979:32) cuando argumenta que son las relaciones sociales las que, en la medida que tienen una dimensión espacial polarizan el espacio social (la "realidad reflejada en el pensamiento"), siendo entonces la región "el producto de ésas relaciones interregionales... por lo que no hay regiones pobres, sino regiones de pobres (y viceversa), y esas relaciones sociales que polarizan riqueza y pobreza son dispuestas en el espacio en forma diferencial, hecho que adquiere la evidencia de un corte social empírico.

⁹ Este modelo, señalado por Garza (1980:49) y citado por Barbosa (1993:58), reproduce el modelo nacional, que se caracteriza por una fuerte concentración de establecimientos industriales denominado Técnica empresarial o financiera, según se refiera a los establecimientos, los empresarios o los grupos financieros.

¹⁰ Empresas que ya en los 70 reunían 24% del valor de la producción del Estado de Puebla y 69% de los empleos que en conjunto ofrecían las empresas textiles (Eisenbleatter, 1977:20, citado por Melé, 1994).

¹¹ Todo esto se refiere a aquella que construye lo que Santos (1996) considera como un medio geográfico artificial, cultural, atiborrado "de instrumentos de trabajo inmóviles" (infraestructura como edificios, carreteras, puentes, etcétera), donde se agudizan con mayor dinamismo las contradicciones que caracterizan a un hecho geográfico: lo externo vs lo interno, lo nuevo vs lo viejo y el Estado vs el Mercado.

¹² En este contexto, a finales de la década de los 60, nace y se impulsa uno de los programas de desarrollo agrícola regional importantes en la historia de México, el llamado Plan Puebla, enfocado inicialmente al apoyo de productores minifundistas -de maíz y otros cultivos básicos- en 32 municipios de la región occidental del estado de Puebla (CIMMYT, 1974:6 y Jiménez, 1974: 8), ubicado por algunos autores en el Modelo de Desarrollo estabilizador.

¹³ Debido a la deforestación del volcán La Malinche (ubicado al noreste de la región), se ha abatido buena parte de los 51 pozos que suministran agua a unas 40 colonias del nororiente de la ciudad, corriendo el riesgo de agotamiento definitivo en pocos años (La Jornada de Oriente. 23 de marzo del 2004). El intento de extraer agua de otros puntos mantiene en conflicto a comunidades en Axocopan (Atlixco), Santa Ana Xalmimilulco (Huejotzingo), San Bernardino Tlaxcalancingo (San Andrés Cholula).

¹⁴ Hasta 1994, 15 de las 24 empresas más importantes de Puebla se encontraban en los ejes de crecimiento industrial de la ciudad de Puebla (Melé, 1994:84). De igual manera, hasta 2004 existían en la región alrededor de 15 parques industriales (en su mayoría privados), con una superficie aproximada de 660.7 ha (de acuerdo a datos del H. Ayuntamiento, 1999 y Sedeco, 2004). En casi todos los casos los ejidos fueron los principales aportadores de la superficie necesaria.

¹⁵ Este concepto, expresión espacial del quehacer humano, implica según Gross (1998) "la búsqueda de la disposición correcta, equilibrada y armónica de la interacción de los componentes del territorio, entre los que destaca el sistema de asentamientos humanos, dado su carácter complementario e indisoluble en la formación del territorio".

¹⁶ De hecho ya existía un antecedente de este tipo de acciones desde 1943, cuando de forma similar fueron suprimidos e incorporados al de Puebla los municipios de La Libertad y Xochimehuacán.

¹⁷ Ya desde 1980, en el municipio de Puebla predominaba el sector terciario con 42.1% de la PEA, en tanto que 28.7% correspondía al sector secundario, y sólo 4.8% al sector primario -algo parecido pasaba en los municipios de Cholula, San Martín Texmelucan y Amozoc en Puebla; y Santa Ana Chiautempan y Miguel Hidalgo en Tlaxcala- (Melé, 1994:85).

¹⁸ De acuerdo con datos de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Ayuntamiento de Puebla y de la Cámara Nacional de Desarrollo de la Vivienda (Canadevi) en el año 2000 la mancha urbana del municipio era de 247 kilómetros cuadrados, cifra que en 2004 llegó hasta más de 274 kilómetros, lo que representa 12% de aumento indiscriminado (Diario Intolerancia, on line: www.intoleranciadiario.com (28 de enero de 2005)).

¹⁹ De acuerdo con datos del último censo de población y vivienda (INEGI, 2000), se trata de 36.4% de la población total del estado de Puebla (1 848 118 de 5 076 686 habitantes) y 28.3% para Tlaxcala (272 880 de 962 646 habitantes).

²⁰ Este proceso, visto desde el análisis de Hiernaux (2002:4), se refiere a una visión continental que desde principios de los 90 ha caracterizado al discurso oficial, donde la idea de la integración regional como subespacios del territorio nacional pareció extinguirse, para ser reemplazada por un enfoque acentuado en el crecimiento económico en sí, más allá de las desigualdades regionales que pudiera provocar, y que vé a la región desde una perspectiva política trasnacional, cristalizada en 1994 con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

²¹ La crítica a este enfoque de desarrollo regional forzando la estructura espacial ha sido dada desde Giddens (Ramírez, 2003:124-125), quien consideraba que dar mayor prioridad a la estructura o a la acción puede ser erróneo, pues no considera la interrelación histórica de ambos factores en todas las regiones.

²² Dentro de ella se encuentra el Centro Comercial Angelópolis, uno de los complejos comerciales más importantes de la porción centro-sur de México.

²³ Tal como el Proyecto Intermunicipal de Ordenamiento Urbano de la zona Conurbada de la Ciudad de Puebla, el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis (dentro del que se encuentra el rescate y modificación del Paseo de San Francisco para construir el Centro de Convenciones) y la ejecución del Programa de Ordenamiento Territorial de la zona Centro-poniente del estado de Puebla que incluía 14 municipios.

²⁴ Al concepto de región tomado de Lipietz (1979), conviene además considerarle la preocupación de Hiernaux (1990:153), en el sentido de que la región, siendo la unidad territorial de base que articula los diversos espacios del capital mundial, debe ser el centro de las preocupaciones de los estudios regionales.

²⁵ Un ejemplo actual es el caso del Proyecto de Puerto seco de Oriental, que pretende la construcción de una gigantesca terminal de carga con múltiples servicios, (aeropuerto, terminal de autobuses, carreteras) cercana a la ciudad de Oriental, punto del territorio de Puebla intermedio entre el Puerto de Veracruz y la megalópolis del Valle de México, el cual se compondría de un parque industrial de 102 hectáreas, zona de alto consumo de agua sin restricciones por la Comisión Nacional del Agua, ducto de gas de Pemex de 48 pulgadas, estación de ferrocarril con destinos a Puebla y Veracruz (Diarios Cambio, de (23 de agosto de 2005 y La Jornada de Oriente, del 7 de septiembre del 2005).

²⁶ Donde en febrero de 2005 se ofrecieron, en el Centro de Expositores de esa ciudad, barbacoa, muebles rústicos, además de productos como moras, jamaica, tomate y chile de alta calidad, entre otros (nota del 13 de febrero).

²⁷ De acuerdo con los datos agrícolas para 2003 (SAGARPA, 2005), el total de la superficie sembrada en los Distritos de Desarrollo Rural de Cholula y Tlaxcala, donde están insertos la totalidad de los municipios conurbados, fue de 216 994 ha, de las cuales 175 033 ha son de buen temporal, lo que equivale a 80.6% del total.

²⁸ Diario Intolerancia. On line: www.intoleranciadiario.com (7 de septiembre de 2005). México.

²⁹ La Jornada de Oriente. 22 de agosto de 2005 Anexo del Diario de circulación nacional La Jornada.

³⁰ El conflicto entre los municipios de Puebla y San Andrés Cholula emergió en 1998 por una área aproximada de 8.5 kilómetros cuadrados entre los dos municipios (tiene antecedentes en un decreto de 1962 donde se suprimieron cinco municipios aledaños para ser anexados al municipio de Puebla), estando en el centro de la disputa el cobro de impuestos en la llamada Reserva Atlixcáyolt, construida por expropiaciones a ejidos de San Andrés y San Pedro Cholula y que sostiene a numerosas empresas, comercios y zonas residenciales de lujo. El conflicto ha tenido que llegar hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues en junio de 2005 el Congreso local no resolvió en definitiva la controversia.

³¹ En relación con esto, la misma autora plantea que las nociones de región o territorio juegan un papel fundamental para explicar procesos históricos de desarrollo desigual, tanto para las categorías de modernidad como del desarrollo en sí mismo; ambos pueden datar desde el Racionalismo del siglo XVII, La Ilustración del siglo XVIII y el surgimiento y apogeo del Capitalismo desde el XVIII, y tienen que ver con un fuerte vínculo de la sociedad con su organización técnico-científica, pero enfocada fundamentalmente al desarrollo económico, lo cual en la actualidad se relaciona también con la palabra Progreso.

³² Entrevista al gobernador Mario Marín Torres realizada el 14 de julio de 2005. La Jornada de Oriente, 15 de julio de 2005. Reportero: Martín Hernández Alcántara.

³³ Que desde los 90 plantean, desde una diversidad enorme de posturas y teorías, nuevos conceptos de desarrollo, región y territorio, suponiendo la importancia de nuevos elementos que contrastan con la antigua modernidad como el ser aquí y ahora (vs llegar a ser), la diferencia (vs homogeneidad), el espacio (vs tiempo), lo individual-particular (vs social, general).

³⁴ Es a lo que Santos (1996:80) se refiere como periodización nacional e internacional (cambio de régimen -las variables funcionan armónicamente- y de ruptura -las variables dejan de funcionar y hay crisis durante la cual la organización permite el funcionamiento hasta nuevas condiciones).