Antecedentes. El rezago de aprendizajes en México y en la península de Yucatán

La evidencia disponible respecto del logro educativo coincide en que una proporción importante de niños, niñas y adolescentes en México no adquiere los aprendizajes esperados en su tránsito escolar, inclusive los aprendizajes básicos de lectura y aritmética. Según el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) correspondiente al año 2015, México se mantuvo por debajo del promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en ciencias (416 puntos), lectura (423 puntos) y matemáticas (408 puntos), donde menos del 1% de los estudiantes mexicanos logran alcanzar niveles de competencia de excelencia (nivel 5 y 6) (^{OCDE 2016b, 1}). Los resultados en matemáticas muestran que el 57 % no tiene las competencias básicas: "los estudiantes que no alcanzan ese nivel pueden de vez en cuando realizar procedimientos rutinarios [...] pero tienen problemas identificando cómo una (simple) situación del mundo real puede ser representada matemáticamente" (^{OCDE 2016b, 3-4}).⁵

Los bajos niveles educativos a los cuales nos referimos se expresan en los resultados de la Evaluación del Logro referida al Sistema Educativo Nacional, una de las modalidades del Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes, a cargo del Instituto Nacional de Evaluación para la Educación (^{INEE 2015}, ^2018b). Para 2015, en lectura, en 6° de primaria, el 49.5% de la población se ubicó en el nivel I (insuficiente) y, el 2.6 %, en el nivel IV (sobresaliente). En matemáticas, en 6° de primaria, el 60.5% de los sujetos estaba en el nivel I, y sólo el 6.8% en el nivel IV, existiendo importantes diferencias por entidad federativa y por tipo de escuela (^{INEE 2015}). En el caso de 3° secundaria, en 2017, en el dominio de lenguaje y comunicación, 33.8% se ubicó en el nivel I y, un 8.3%, en el nivel IV. Mientras que, en matemáticas, el 64.5% estaba en el nivel I y solo el 5.1% en el IV (^{INEE 2018b}), mostrando nuevamente diferencias importantes según tipo de escuela, sostenimiento y entidad federativa.

Estos resultados son coherentes con otras investigaciones independientes. El proyecto Medición Independiente de Aprendizajes (MIA), una evaluación alternativa dirigida por ciudadanos, entrevistó a 8248 sujetos entre cinco y dieciséis años en los estados de Veracruz, Puebla, Yucatán y Quintana Roo en 2014-2015. Se encontró que un 40.9% de niños de 3° de primaria no podían leer una historia simple y un 17% de estudiantes de 3° de secundaria no podían responder una pregunta de comprensión inferencial de 2° de primaria. De igual forma, el 54.1% de los estudiantes de 3° de primaria no pudo resolver restas, y el 29% de estudiantes de 3° de secundaria tuvo problemas para resolver divisiones simples (^{Vergara-Lope y Hevia, 2016, 62-66}).

Estos datos definen un problema serio de "rezago de aprendizajes", esto es: "la carencia de aprendizajes esperados respecto a la edad y grado escolar de los educandos" (^{Vergara-Lope y Hevia, 2016, 47}), que afecta a una proporción preocupante de niños y jóvenes mexicanos que, aun yendo a la escuela, no adquieren los aprendizajes fundamentales para continuar con trayectorias escolares exitosas. Cabe señalar que estos bajos resultados fueron parte de los argumentos para los cambios legales denominados "reforma educativa" en 2013 (^{Martínez y Navarro Arredondo 2018}; ^{Andrade 2017}).

Ahora bien, ¿cómo se distribuye el gasto educativo que se invierte para abatir el rezago de aprendizajes en el nivel subestatal en México?, en especial cuando no existen análisis respecto al monto y el uso de los programas destinados a mejorar las habilidades de lectura y aritmética básica en los estados de Campeche y Quintana Roo. Este problema es, precisamente, el eje del presente trabajo.

Abordaje teórico-metodológico: el gasto educativo como factor asociado al logro educativo

En investigación educativa realizada desde la economía y la ciencia política, la evidencia disponible sugiere que aquellos países que mejoraron el acceso, calidad y cobertura educativa se asocian de manera directa con mejoras en las condiciones de vida de la población en América Latina (^{Rivas y Sánchez 2016, 16}), de ahí que exista especial interés sobre los procesos que inciden en el logro educativo.

Desde la economía de la educación, existen diversos análisis respecto a los diferentes factores asociados al logro educativo, tanto escolares como extraes-colares (^{UNESCO 2015}; ^{Blanco 2013}; ^{OCDE 2016a}; ^{Banerjee 2016}). El gasto educativo es un factor asociado al logro educativo que ha sido frecuentemente analizado, aunque sin generar evidencia concluyente, y existen documentos que no encuentran una relación clara entre mayor gasto y mejores resultados (^{Hanushek 1986}; ^{Patron y Vaillant 2012}). Pero también se puede encontrar literatura que identifica una clara relación entre gasto y resultados educativos hasta cierto umbral (^{Baker 2012}; ^{Monteiro 2015}), incluyendo países en vías de desarrollo (^{Dauda 2011}). En esta nueva perspectiva, el gasto educativo hace una diferencia, "especialmente [en] los bienes y servicios que el dinero puede comprar", como salario de profesores, tamaño de las clases, número de clases que se imparten, y gasto de capital en infraestructura y recursos de aprendizaje (^{Flores 2017, 159}). Bajo esta perspectiva, el gasto educativo es central para asegurar equidad en educación, y es fundamental analizar cómo y dónde se realizan las inversiones gubernamentales (^{Ilie, Rose, y Zubairi 2018}). Existen enormes desigualdades en gasto gubernamental entre países y al interior de países (^{UIS 2018}), sin embargo, la evidencia sugiere que es la forma de gasto, más que el gasto en sí mismo, lo que puede hacer una diferencia importante (^{Montoya Diaz 2012}; ^{Salazar 2014}). Es importante subrayar que la eficiencia en el gasto no sólo se relaciona con temáticas de calidad, sino que también funciona como mecanismo de equidad (^{Formichella 2015}).

Uno de los elementos fundamentales en el análisis presupuestal tiene que ver con la importancia de la transparencia y eficiencia al ejercer los recursos. En diversos países de América Latina existe investigación que asocia mayor eficiencia en el gasto educativo con más transparencia, mejoras regulatoritas y control de calidad (^{Afonso, Romero-Barrutieta y Monsalve 2013}), así como problemas de opacidad y de ejecución de ese gasto, como muestra el caso de Brasil (^{Gomes y Morgado 2007}).

Abordajes analíticos respecto del gasto educativo en México

Los abordajes analíticos sobre el gasto educativo en México y su eficiencia suelen basarse en la información que genera la OCDE. En 2014 México gastó "3 703 dólares por estudiante en instituciones educativas de primaria a educación superior, considerablemente por debajo [del] promedio de la OCDE de 10 759 dólares" (^{OCDE 2018}). Es el monto más bajo entre los países que pertenecen a este organismo y entre otros países de la región como Argentina, Brasil o Chile. Estos mismos datos advierten que en educación primaria el gasto por alumno se ubicó en 2 896 dólares. A pesar de esta cifra, relativamente baja, según los últimos datos disponibles,

en 2014 el gasto total en instituciones educativas de primaria a educación superior en México ascendió a 5.4% del PIB, por encima del promedio de la OCDE de 5.2%, pero ligeramente por debajo de otros países latinoamericanos, como Argentina (5.6%), Chile (5.5%) y Colombia (5.7%). Del mismo modo, el gasto en educación representó el 17.3% del gasto público total en México, la segunda mayor proporción entre los países de la OCDE después de Nueva Zelanda (18.7%) (^{OCDE 2018, 4}).

Cabe señalar que este porcentaje es menor al que señala el Art. 25 de la Ley General de Educación, que fija en un 8% del PIB, del cual, al menos 1 % deberá destinarse a la investigación (^{Horbath y Gracia 2013, 182}). Por último, la OCDE destaca la alta proporción de gasto privado, en especial de los hogares mexicanos en años recientes. "En el 2014, las fuentes privadas representaron el 21% del gasto en instituciones educativas de la educación primaria a la educación superior en México, en comparación con una participación promedio de la OCDE del 15%" (^{OCDE 2018, 4-5}).

Según la literatura revisada, el análisis del gasto en México se ha centrado en dos grandes características: 1) la alta proporción del gasto destinado al pago de remuneraciones de docentes y personal administrativo, y 2) la eficiencia educativa a nivel estatal. Respecto al primer punto, varios análisis coinciden en el peso del pago de sueldos en el presupuesto educativo (^{Horbath y Gracia 2013}; ^{Márquez Jiménez 2015, 186}):

Casi la totalidad del gasto educativo está atado al gasto corriente, principalmente en sueldos de docentes y personal administrativo [...] el gasto remanente, el que se destina a inversión física, equipamiento, materiales, programas educativos, etc., está sujeto a reglas y procedimientos desarticulados y a una deficiente coordinación entre las distintas dependencias que lo ejercen [...] el país no tiene una cultura fuerte de rendición de cuentas y transparencia. Además, la gestión de recursos educativos no está orientada a resultados (^{Campos, Jarillo y Santibáñez 2010, 4}).

La segunda característica analizada es la eficiencia del gasto según cada entidad federativa. Se han realizado en las entidades diversos estudios que utilizan la metodología de libre disposición (FDH, por sus siglas en inglés), los cuales muestran una considerable variación en términos de eficiencia (^{Cárdenas y Ávila 2012}; ^{Cárdenas y García 2014}; ^{L. R. Moreno 2008}; ^{Vázquez Sánchez 2014}). En este mismo sentido, se identifica una gran diversidad en la participación de las entidades federativas en la inversión educativa de sus estados (^{Campos, Jarillo, y Santibáñez 2010, 10-11}). Dentro de esta temática, otros autores analizan el peso de los conflictos y el poder de los sindicatos para acceder a mayores recursos económicos por parte de la federación (^{Álvarez, García Moreno y Patrinos 2007}; ^{Vázquez Sánchez 2014}).

Junto con estas tendencias, se estudiaron otros problemas relativos al gasto educativo, como la reducción de costos operativos por alumno, que "representa una estrategia de contracción de dicho gasto que compromete la calidad de la educación recibida por los estudiantes y se refleja en bajos rendimientos escolares en las pruebas educativas" (^{Horbath y Gracia 2013, 186}). También se analizó la evolución del gasto en términos presupuestales, con un crecimiento sostenido pero limitado del presupuesto destinado a la educación por medio de 66 programas presupuestarios de la Función Educación en 2016 (^{Cortés 2015}).

Ausencia de investigación sobre gasto educativo destinado al rezago de aprendizajes

En la revisión realizada, sin embargo, no encontramos análisis específicos que examinen el ejercicio presupuestal de partidas especiales relacionadas con aprendizajes clave, en especial con programas destinados específicamente a promover la lectura y las matemáticas básicas en entidades federativas. De ahí que, insistimos, el problema de investigación que guía este trabajo es el desconocimiento del gasto educativo que se invierte para mejorar la comprensión lectora y la aritmética, ignorándose, de esta forma, la calidad y transparencia de los recursos monetarios. Por tanto, las preguntas que nos orientan son las siguientes: ¿cuáles son los programas específicos para mejorar estos aprendizajes básicos por parte del gobierno federal o los gobiernos estatales? ¿Cuántos recursos se destinan a programas y acciones específicas para mejorar los aprendizajes básicos de lectura y matemáticas básicas? ¿En qué rubros gastan estos recursos los responsables administrativos? Para responder estas preguntas se optó por realizar un ejercicio de monitoreo ciudadano con la organización Redere A. C., durante los años 2016-2017, cuya metodología se explica a continuación.

Metodología

Para alcanzar nuestros objetivos, se diseñó una investigación cualitativa basada en la metodología de monitoreo ciudadano, que se define como:

un mecanismo de participación ciudadana orientada al control social que consiste en la observación sistemática de una política, programa o servicio específico, llevado a cabo por ciudadanos organizados con el fin de supervisar su implementación, señalar potenciales anomalías y generar recomendaciones para la autoridad (^{Hevia 2016a, 9}).

Según esta metodología, las fases que se llevan a cabo son tres: la primera identifica el estudio de caso y la política que quiere monitorear; la segunda tiene relación con la selección del estudio de caso, ya sea una política, programa, partida o servicio específico; y la tercera se centra en la construcción del corpus y la interpretación de la información.

Resultados

El primer resultado del monitoreo del Programa de Fortalecimiento de la Calidad en Educación Básica /Calidad Educativa (PFCEB /PFCE) fue constatar que los cambios introducidos en los contenidos del propio programa fueron diversos, dificultando así su evaluación y seguimiento. La Tabla 1 muestra los programas de subsidio de la SEP que fueron objeto de partidas presupuestales entre los años 2014-2016.

El PFCEB nació como producto de la fusión de cuatro programas presupuestarios que venía operando la SEP: Promoción y Fomento de Libros y la Lectura, Programa Nacional de Lectura, Reforma Curricular en Educación Básica y Programa Nacional de Inglés (PRONI) en Educación Básica. Esta conjunción implicó menos claridad respecto a las políticas específicas destinadas a la lectura. Así, por ejemplo, con esta incorporación dejó de atenderse de manera clara la promoción y el fomento de libros, concentrando las acciones en las figuras educativas (docentes, supervisores y directores) para el uso de materiales. Sin tener una evaluación de los efectos del PFCEB, en 2016 hubo otro cambio importante, puesto que se fusionó con una serie de programas destinados a la educación superior, incluyendo el Fondo para Elevar la Calidad de la Educación Superior y el Programa de Fortalecimiento de la Calidad en Instituciones Educativas, que dependían de la Subsecretaría de Educación Superior. Esto implicó la existencia de dos rubros en el nuevo PFCE -tipo básico y tipo superior-, perdiendo peso el tipo básico, como veremos más adelante. Además, se privilegió el desarrollo curricular respecto al apoyo a la lectura y las matemáticas. A la par de esta fusión, en 2016 se llevó a cabo un reajuste de los programas de subsidio de apoyo a la calidad educativa comprendidos en el Convenio Marco, que propiciaría la creación del PRONI, y que resultó en un acceso a mayor presupuesto que el PFCE. En estas fusiones y articulaciones de programas con objetivos diferentes, las políticas y programas específicos para atender la problemática de la lectura y matemáticas en la educación básica fueron perdiendo recursos y especificidad.

Un segundo resultado de nuestra investigación consiste en constatar que el presupuesto destinado al PFCEB/PFCE fue limitado y disminuyó en los años que abarca esta investigación. En 2014 y 2015, el PFCEB destinó a nivel nacional 800 millones de pesos y, en 2016, disminuyó a 705 millones, que fue lo que recibió el tipo básico del PFCE. La Tabla 2 muestra la variación del porcentaje del presupuesto de cada uno de los programas en los estados analizados.

Como se puede observar, el monto del PFCEB /PFCE para Campeche representó el 4% del total del recurso convenido en 2014; el 8%, en 2015, y 2%, en 2016. En el caso de Quintana Roo significó el 8%, 11 % y 3%, respectivamente, del recurso convenido. Esto contrasta con el Programa de Escuelas de Tiempo Completo (PETC) al que se destinaron -considerando ambos estados- entre 75 y 91 pesos de cada 100 que recibieron de la federación. Se puede concluir que el total de recursos que apoyan la calidad educativa se concentra en unos cuantos programas y se destina un monto escaso a aquellos cuyo objetivo específico es mejorar la lectura y las matemáticas básicas. Existen relativamente pocos estudios que analicen el efecto del PETC en el aprendizaje, sin resultados concluyentes (^{Lara-García et al. 2017}). Lo que sí es claro es que fue el programa de la SEP al que más presupuesto público se destinó en los años de estudio.

El tercer resultado general se relaciona con las variaciones del presupuesto y gasto de este programa en los años de estudio en los casos seleccionados. Respecto al presupuesto destinado para cada entidad federativa mediante el Programa de Fortalecimiento de la Calidad en Educación Básica /Calidad Educativa (PFCEB / PFCE), en la Tabla 3 se observa el porcentaje otorgado a los estados analizados y se muestra el monto total con el que contó la Federación.

La Tabla 3 permite advertir variaciones presupuestales importantes en los años de estudio, tanto para el programa en su conjunto como para los estados analizados. Asimismo, deja ver que la distribución entre las entidades no es homogénea ni responde a criterios demográficos. Las reglas de operación no incluyen una fórmula de distribución clara y explícita al respecto. Campeche mantuvo un porcentaje levemente similar entre 2014 y 2015, recibiendo en promedio el 1.34 % del total de la partida a nivel nacional, sin embargo, en 2016, no sólo bajó el presupuesto general de la partida, también la proporción que le tocó, pasando de 11.7 millones de pesos en 2015 a 4.3 millones en 2016. En el caso de Quintana Roo bajó sensiblemente el monto de recursos entre 2014 y 2015 (a pesar de la tendencia nacional), lo que representa una disminución de más de 67 % para un solo año.⁷ Según consta en el acta de la primera sesión ordinaria del ejercicio 2016 del Comité Técnico Local de Educación Básica, en Quintana Roo, aunque las autoridades educativas locales y federales gestionaron la obtención de apoyos para Proyectos Locales en 2015, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público respondió que "el sector no cuenta con recursos".

Respecto al uso de los recursos del PFCEB/PFCE, según las ROP, en 2014-2015 los estados podían invertir en cuatro modalidades: 1) Apoyo para la mejora de la lectura, la escritura y las matemáticas/ Seguimiento al uso de materiales educativos complementarios para fortalecer el dominio de la lectura, escritura y matemáticas; 2) Apoyo para el desarrollo curricular; 3) Apoyo para el estudio de una segunda lengua (inglés) y 4) Apoyo para proyectos locales. Según las ROP, al rubro 3 (inglés) se podía destinar hasta un 65 % en 2014 y hasta un 70% en 2015, 6.5 % a gastos de operación y el porcentaje restante para los apoyos 1 y 2. En 2016, con la creación del Programa Nacional de Inglés, quedaron únicamente dos modalidades: 1) Desarrollo curricular y proyectos locales (que absorbería 70% y 20% respectivamente), y 2) Lectura, escritura y matemáticas que contaría con el 10% del recurso convenido. Así, la prioridad "lectura y matemáticas" sólo puede acceder al 10% de un monto ya limitado. En los casos de estudio, la asignación presupuestal por "tipo de apoyo" fue la siguiente (Tabla 4).

Como se puede apreciar en la Tabla 4, el componente destinado a lectura y matemáticas es el que menores montos recibe respecto de los demás tipos de apoyo en los dos casos de estudio. Así, en Campeche, en 2014, de los 9.6 millones convenidos, se ejerció un total de $1766 000 (18%) para el rubro 1 (apoyo mejora lectura/matemáticas). En comparación, se destinó el 50% al rubro 3 (inglés), con una inversión de $4865000. En 2015 de los 11.7 millones destinados al Programa, solo se destinó $ 392635 al rubro 1 representando apenas 3.3% del total. En el caso de Quintana Roo, en 2014 no se destinaron recursos para el apoyo 1 pero sí se rebasó el tope porcentual (65 %) del recurso establecido en las rop para inglés. En 2015, se autorizaron $573 294.00, pero solo se ejercieron $499 697.74.

La documentación analizada muestra, de igual forma, una suerte de "compensación" a los temas de lectura y matemáticas incrementando los montos para la generación de proyectos locales específicos. Por ejemplo, en Campeche, en 2015 el proyecto local fue: "Fortalecimiento del liderazgo pedagógico de los directores escolares de educación básica, para promover prácticas docentes innovadoras en lectura, escritura y matemáticas", que recibió 5.7 millones de pesos. En Quintana Roo, en 2014, el proyecto local se denominó "Fortalecimiento de los aprendizajes de lectura, escritura y matemáticas". En este proyecto, se autorizaron y ejercieron $ 6033 740.80 de los siete millones de pesos convenidos en el Convenio Marco 2014. Vemos también en el cuadro que la eliminación del tipo de apoyo 3 para inglés en el PFCE del 2016 de esta entidad federativa favoreció más al tipo de apoyo 2. Desarrollo Curricular que al tipo 1. Mejora de lectura y matemáticas, asignando en el primer caso $5098885.36 y únicamente $721 715.12 en el segundo caso, el 12% del total del programa, esto determinado por las ROP (que autorizan el 10%). De esta forma, se observa que, aun sumando los montos destinados a los proyectos locales, el presupuesto es limitado e insuficiente.

Pero, ¿en qué se gastó el presupuesto para mejorar la lectura y las matemáticas? El monitoreo al gasto realizado incluyó el análisis del uso de los recursos con un desglose más detallado, por lo cual se solicitó información a detalle por clasificador del objeto del gasto y sus cuatro niveles: capítulos, conceptos, partidas genéricas y partidas específicas (^{SHCP 2015}).

Al respecto, el cuarto resultado muestra que los montos se destinan principalmente a la adquisición de materiales y a la realización de eventos de capacitación, de los que se da muy poca información respecto a sus resultados e impacto. En el caso de Campeche, se proporcionaron datos por partida solamente del tipo de apoyo 1. No se recibió información de la distribución de los recursos por clasificador por objeto del gasto para el proyecto local Fortalecimiento del Liderazgo Pedagógico de los Directores Escolares de Educación Básica, para Promover Prácticas Docentes Innovadoras en Lectura, Escritura y Matemáticas de 2015. Para el ejercicio fiscal 2016, no se proporcionó información específica sobre el subprograma Lectura, Escritura y Matemáticas. Así, la Tabla 5 contiene el desglose del uso de los recursos por partida y actividad para el caso de Campeche.

Como se observa en la Tabla 5, en Campeche, los recursos de 2014 y 2015 destinados a mejorar lectura y matemáticas se gastaron en materiales y útiles de enseñanza (85%), congresos y convenciones (7%) y combustibles (6 %) en tres actividades: dotar y distribuir material didáctico a las escuelas, la realización de un taller para el uso, instalación y aprovechamiento de la biblioteca y asesoría, y acompañamiento a las escuelas. Con la información disponible no se puede saber si se adquirieron o desarrollaron materiales, a quiénes están dirigidos (alumnos o docentes), si se enfocaron en lectura, escritura o matemáticas, en qué escuelas se distribuyeron, cómo se usan, ni los efectos que generaron en la mejora educativa. Es notorio que niñas y niños no aparecen en la redacción de las actividades como capaces de realizar alguna actividad o desarrollando alguna habilidad como producto de los cursos y estrategias que reciben y desarrollan las figuras educativas.

En el caso de Quintana Roo, la información disponible se encuentra en la Tabla 6. Ahí se puede apreciar que en 2014 se gastó la mayor parte del recurso del proyecto local -cerca de cinco millones de pesos- en la compra de computadoras y "material didáctico", sin especificar su pertinencia o relevancia para el fortalecimiento de la lectura y las matemáticas. Tampoco se justifica de manera clara cómo los equipos de cómputo se usaron para "el desarrollo de estrategias didácticas que favorezcan la lectura, la escritura y las matemáticas", objetivo del programa. En este año en concreto poco más de ochocientos mil pesos se destinaron a la capacitación y dotación de material a "figuras educativas de educación básica de escuelas focalizadas" para el "fortalecimiento de los aprendizajes de lectura, escritura y matemáticas", y a "actualizar a las figuras educativas de educación secundaria en torno al PFCEB en la mejora de lectura, escritura y matemáticas, rediseñando estrategias basadas en los resultados obtenidos para la mejora de los indicadores educativos". Por otro lado, no se proporcionó información sobre los materiales utilizados en capacitaciones, los resultados o los efectos para la mejora de la lectoescritura y las matemáticas básicas, a pesar de haber destinado un monto explícito para evaluar este proyecto.

Para 2015 no se nos proporcionó información respecto del uso de los recursos destinados. En 2016, la información disponible muestra mayor apego a las reglas de operación, destinándose los recursos para capacitación, siendo directivos, supervisores y jefes de enseñanza y asesores técnico-pedagógicos de educación secundaria quienes recibieron orientación -concretamente, sobre las estrategias didácticas señaladas- y el mayor monto de recursos -$ 436 286.00-, además de ser el único caso en que se menciona el tema de matemáticas además del de lectura. Por último, se reporta que los docentes de 1° y 2° de escuelas primarias recibieron $255 400.00 para un "Taller de capacitación para fortalecer la enseñanza de la comprensión lectora".

No se obtuvo información respecto al contenido de los eventos, ni sobre el impacto en el logro educativo en lectura, escritura o matemáticas de los niños y niñas de las escuelas focalizadas, a pesar de haber solicitado informes de resultados y evaluaciones internas o externas. Al igual que en el caso de Campeche, los estudiantes no aparecen en la redacción de las metas como capaces de realizar alguna actividad o desarrollando alguna habilidad como producto de los cursos y estrategias que reciben y desarrollan las figuras educativas.

Cabe señalar que el análisis se centra en las acciones de tipo 1 porque, como ya se dijo, son las explícitamente señaladas para mejorar lectura y matemáticas. Esto no quiere decir que las autoridades estatales no inviertan recursos a estas actividades por otros medios. Por ejemplo, dentro del mismo programa, el tipo de apoyo 2 -desarrollo curricular- tiene como uno de sus objetivos dar seguimiento al uso de materiales y hay muchas actividades de capacitación y dotación de material de lectura y matemáticas, que en principio son difíciles de separar de las realizadas con el tipo de apoyo 1. De igual forma, las acciones del Programa de Inclusión y Equidad Educativa pueden contener acciones destinadas de manera explícita a la lectura y matemáticas, pero es difícil darles seguimiento pues están etiquetadas en otros rubros que incluyen actividades relacionadas con otros indicadores de orientaciones para el aprendizaje.

El quinto resultado se asocia con la poca capacidad de los estados seleccionados para presentar proyectos locales en este programa. Según las reglas de operación del programa analizado, las autoridades educativas locales pueden diseñar proyectos que la SEP debe aprobar. En 2014, Campeche informó no haber solicitado proyecto. En 2015, en Quintana Roo no se asignaron los recursos de dos proyectos relacionados con lectura y matemáticas considerados en el Convenio Marco por un monto total de once millones de pesos, de acuerdo con la cuenta pública de aquel estado, dejándose de invertir recursos para apoyar la lectura y matemáticas.

En síntesis, el monitoreo ciudadano al gasto de los programas específicos para mejorar lectura y matemáticas muestra, en general, una serie de esfuerzos fragmentados con poco presupuesto para establecer programas específicos que atiendan el rezago de aprendizajes, así como problemas de articulación entre las acciones y programas orientados al fortalecimiento de la lectura y las matemáticas básicas. Por otro lado, la información disponible es escasa y limitada para analizar los recursos y acciones desarrolladas para mejorar procesos de enseñanza-aprendizaje en lectura y matemáticas básicas, y su efectividad. Por último, el análisis de gasto sugiere poca participación de las autoridades educativas estatales respecto a su capacidad para generar estrategias específicas en estos rubros.

Discusión

Los resultados obtenidos orientan la discusión, por el lado de la investigación educativa, hacia la necesidad de enfocar recursos y políticas a la atención de los rezagos de aprendizajes básicos, y por el lado de la administración pública, al fortalecimiento de la transparencia y rendición de cuentas de las políticas educativas.

Como se documentó, tanto a nivel federal como estatal los recursos destinados específicamente a mejorar los niveles de lectura y matemáticas básicas son limitados y la información disponible no permite valorar si están siendo bien aprovechados. Ante la magnitud de la problemática -los bajos niveles de logro educativo que alcanzan los estudiantes mexicanos- las respuestas gubernamentales, expresada en el diseño de políticas especiales para combatir este rezago, y en su financiamiento, parecen ser insuficientes. La opción de fusionar diversos programas educativos y los continuos cambios y ajustes realizados en estos años no indica una mejora en las políticas educativas para disminuir la brecha de aprendizajes básicos. En el caso de políticas de fomento a la lectura, esta fusión descontinuó programas especiales de lectura que llevaban cierta continuidad. En matemáticas, a pesar de que existen evaluaciones, no se ha creado un programa específico -como sí lo tiene el de inglés- destinado a disminuir los rezagos identificados. Las limitaciones de diseño podrían asociarse a las limitaciones de presupuesto. El análisis del gasto educativo en los casos analizados muestra que estos programas reciben montos pequeños para desarrollar funciones poco claras. Esta situación se agrava cuando comparamos esas cantidades con otras partidas presupuestales. Según reportes de prensa, en la administración 2012-2018 se destinaron "5 mil 858 millones de pesos en gastos por contratos publicitarios con medios de comunicación para difundir los "beneficios" de la reforma educativa" (^{Moreno 2018}).

En este sentido, las políticas y programas para mejorar la calidad educativa carecen de claridad en términos de sus objetivos y estrategias de intervención, están mal financiadas y, con la información disponible, no se puede valorar si tienen además algún efecto en los aprendizajes. Esta situación es coherente con los problemas identificados a nivel global respecto a las dificultades para implementar sistemas efectivos de rendición de cuentas en el campo educativo (^{UNESCO 2017}; ^{World Bank 2018}).

Ante la complejidad del sistema de enseñanza, resulta imprescindible identificar responsables y responsabilidades que permitan enfrentar los rezagos existentes. Las escuelas y los maestros tienen un deber ineludible en esto, pero no son los únicos. Los resultados de este ejercicio de monitoreo muestran que los montos y las acciones destinados específicamente para mejorar la calidad educativa son insuficientes, y esto escapa a la tarea de docentes y directores de las escuelas. Es necesario, entonces, identificar con claridad la cadena de mando, y las autoridades encargadas de diseñar y financiar estas políticas sustantivas para mejorar los niveles de logro educativo y enfrentar el rezago de aprendizajes en México.