I. Introducción

Este trabajo tiene como objetivo analizar la problemática del sistema de seguridad social y, en específico, el de pensiones de los trabajadores de confianza del Poder Judicial de Baja California (PJBC). En el primer apartado analizaremos el contexto de los trabajadores de confianza del Poder Judicial de Baja California y su falta de acceso al derecho a la seguridad social, particularmente, al sistema de pensiones, identificando el marco legal bajo el cual se encuentran reglamentados y el de los demás trabajadores de esa entidad pública para poder diferenciarlos.

Posteriormente, se procede a analizar el problema financiero que existe en el sistema estatal de pensiones del Estado de Baja California. Son varios los factores que influyen en su déficit y, a pesar de las diversas reformas a la ley, no se ha mantenido el equilibrio entre los ingresos recaudados y los pagos de las pensiones, lo que genera un déficit creciente poniendo en riesgo a las generaciones futuras y, en especial, no se garantiza el derecho de pensiones para los trabajadores de confianza del Poder Judicial de Baja California, en (en adelante PJBC).

Asimismo, se analizarán algunos de los juicios interpuestos por algunos trabajadores de confianza del Poder Judicial a fin de que fueran reconocidos sus derechos sin haber obtenido resultados efectivos y, finalmente, analizaremos el proceso para el presupuesto de las pensiones, el diseño del financiamiento para la recaudación de aportaciones para el sistema de pensiones de los trabajadores de confianza del PJBC, exponiendo como es la integración del sistema de pensiones , verificando las modificaciones legales realizadas y cuál es la perspectiva que se avizora en el futuro.

II. El contexto de los trabajadores del poder judicial de Baja California y su falta de derecho a la seguridad social de pensiones

Los derechos humanos se integran por aquellas normas que consagran libertades y prerrogativas básicas de las personas. Estos derechos surgen por la necesidad de establecer condiciones elementales que favorezcan a las personas.

Según Peces-Barba¹, los derechos fundamentales se pueden definir como facultades que se atribuyen a las personas y a los grupos sociales; expresión de sus necesidades en lo referente a la vida, libertad, igualdad, participación política o social, o a cualquier otro aspecto fundamental que afecte al desarrollo integral en una comunidad de hombres libres, exigiendo el respeto o la actuación de los demás hombres, grupos sociales y del Estado, y con garantía de los poderes públicos para restablecer su ejercicio en caso de violación.

Dentro de los derechos humanos o derechos fundamentales se contemplan los de seguridad social, que son las medidas del Estado para garantizar a cada persona su derecho a un ingreso digno y a una apropiada protección para su salud.²

Para garantizar el acceso efectivo a los derechos fundamentales, algunos autores focalizan el estudio desde el punto de vista de la dignidad humana, como De Paz³, quien señala que el significado jurídico de dignidad humana entraña que el Estado debe garantizar y favorecer las condiciones de acceso y justiciabilidad a los derechos sociales, pues estos son los fines que persigue el ámbito normativo y político de la actividad gubernamental y, precisamente, esto es lo que se busca que logren los trabajadores de confianza del PJBC. Nuestra carta magna impone la obligación de todas las autoridades en el ámbito de sus competencias a respetar y proteger los derechos humanos, sin discriminación, a todas las personas. Por ello, analizaremos las leyes que protegen el derecho de seguridad social de los trabajadores de confianza del PJBC.

El marco jurídico que protege los derechos de estos trabajadores en el contexto internacional, y que es vinculante, se encuentra en el art. 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece el derecho de seguridad social, indicando que debe contemplarse como mínimo el derecho a la jubilación y la creación del sistema de pensiones en los Estados a fin de proveer de ingresos a los trabajadores cuando se encuentren en un estado vulnerable, que regularmente ocurre cuando cumplieron con la edad o los años de servicio suficientes para poder jubilarse o pensionarse y ya son personas catalogadas como adultos mayores; esa garantía de acceder al sistema de pensiones es indispensable para poder vivir de una forma digna y decorosa⁴. En el marco nacional, nuestra carta magna contempla la protección de los derechos de estos trabajadores en los arts. 4 (derecho a la salud, que es la finalidad principal que se busca con la seguridad social), 123 apartado B (que contempla el derecho de la seguridad social para los trabajadores al servicio del Estado).

El art. 99, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Baja California, establece las bases para los trabajadores al servicio de los poderes del Estado y de los municipios e indica que la propia ley fijará cuáles trabajadores serán considerados como de base o de confianza. En el apartado B del referido artículo se señala que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California (ISSSTECALI) es la que establecerá las bases mínimas para regular el régimen de seguridad social que se logra a través de las aportaciones bipartitas de las cuotas del trabajador y de las aportaciones del ente empleador, suficientes para cubrir accidentes, enfermedades profesionales, enfermedades no profesionales, maternidad, pensión, jubilación, invalidez, vejez y muerte.⁵

Además, la Ley de ISSSTECALI establece los servicios a los que tienen derecho los trabajadores -dentro de los cuales se contemplan a los trabajadores de confianza del PJBC- y que forman parte de sus derechos de seguridad social: derecho a la jubilación, pensiones por retiro de edad y tiempo de servicios o por invalidez, pensión por riesgo de trabajo, ya por sí mismo o derivado de cónyuge o concubinario del trabajador o pensionado; y pensión por orfandad⁶. La Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Baja California contempla en el art. 15 que los magistrados, jueces y demás servidores y empleados de la administración de justicia tienen derecho a ser jubilados en los términos que dispongan las leyes respectivas.⁷

Como mencionamos, los trabajadores del PJBC tienen un marco jurídico que garantiza su acceso a la seguridad social. Al quedar instaurado dentro de un orden jurídico, el Estado adquiere la obligación de generar los mecanismos que permitan a todos los individuos ejercer sus derechos. De acuerdo con Alexy⁸, los derechos sociales constitucionalmente reconocidos se sustraen del regateo político, de modo que su otorgamiento o no otorgamiento no puede depender de la simple mayoría parlamentaria.

El PJBC solo otorgaba a sus trabajadores de confianza los descuentos para los gastos médicos que se proporcionan por ISSSTECALI, pero no respecto de un fondo de pensiones o las aportaciones que conforme a la ley debían realizarse. Derivado de esto, varios trabajadores de confianza iniciaron demandas para el reconocimiento de su derecho de pensiones y jubilación, y el Poder Judicial inició el pago de aportaciones de manera discrecional, solo para que se les reconociera ese derecho y entonces poder acceder a su derecho de pensión.

Por otra parte, a los trabajadores que son de base, es decir, los sindicalizados que laboran para el Poder Judicial, se les renueva su contrato colectivo de trabajo y, además de reconocerles su antigüedad, escalafón, derecho de jubilación, etc., se les aumenta el salario conforme al contrato colectivo de trabajo que tienen celebrado con el Poder Judicial y, de forma periódica, se revisan las condiciones generales de trabajo por parte del sindicato, lo que no acontece con los de confianza y se les sitúa en un estado de desventaja.

Por último, y de acuerdo con la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado y Municipios de Baja California (en adelante LSCTSPEMBJ), los jueces, magistrados y consejeros pertenecientes al PJBC no son considerados como trabajadores.

III. El problema financiero de las pensiones y la clasificación de los trabajadores

Para que pueda desarrollar sus funciones con un aparato burocrático adecuado, el Estado debe llevar una correcta planificación de su actividad financiera, misma que es aprobada por ley y por un período usualmente anual. Debe determinar con anticipación los acontecimientos financieros que comprenden los gastos a realizar en un período dado, a fin de satisfacer las necesidades colectivas y los recursos que se estiman recaudar para atender dichos gastos; lo anterior es conocido como presupuesto.⁹

Es importante distinguir que el presupuesto público es el principal instrumento de gestión del Estado a través de una asignación eficiente y eficaz de los recursos públicos, conforme con la disponibilidad de los fondos públicos. Un presupuesto equilibrado consiste en que el total de ingresos previstos es igual al total de gastos planificados. En este caso, solo se da una reasignación de los recursos, puesto que el gobierno los retira de una parte del sector privado vía impuestos para asignarlos a otros grupos del mismo sector privado.

Los ingresos presupuestarios se refieren:

A las contribuciones y sus accesorios que, de acuerdo con lo estipulado en el Código Fiscal de la Federación, están obligados a pagar las personas físicas y morales para sufragar los gastos públicos, en forma de: impuestos, aportaciones de seguridad social, contribución de mejoras y derechos; a los productos provenientes de las contraprestaciones por los servicios que proporciona el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado; y a los aprovechamientos derivados de funciones de derecho público distintos de los conceptos anteriores y de los ingresos por financiamiento. Además, se incluyen los ingresos que obtienen los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, distintos de contribuciones a la seguridad social y financiamiento.¹⁰

La ausencia de equilibrio en el presupuesto puede provocar el superávit cuando los ingresos superan a los gastos, esto es, el gobierno cuenta con un ahorro que se puede canalizar a incrementar la inversión y el consumo; también puede el desequilibrio puede provocar un déficit cuando sucede que los gastos son mayores a los ingresos.¹¹ El déficit presupuestario es un indicador de una precaria salud financiera.

Las crisis económico-financieras han provocado un desequilibrio en las cuentas públicas, dejando como legado la necesidad de generar estrategias de acción que tengan como prioridad salvaguardar la estabilidad financiera para lograr un presupuesto sostenible. Concretamente, ese desequilibrio se visualiza en un descontrol del déficit público, desajustes entre ingresos y gastos públicos, incrementos de deuda pública, entre otros factores, y dan lugar a la aparición de mecanismos de consolidación o reglas fiscales.¹²

Por este motivo, uno de los mayores retos en el futuro económico y social de nuestro país son las pensiones que carecen de estructura y representan tres riesgos para el futuro de México: pauperización de los adultos mayores, inviabilidad financiera de muchos esquemas y una carga fiscal sobre un grupo de trabajadores activos relativamente pequeño.¹³

Las aportaciones de seguridad social tienen su fundamento en la prestación del trabajo y en lo dispuesto por el art. 123 de la carta magna y sus leyes reglamentarias y concatenadas con la observancia fiscal. Se busca promover y conferir primacía al cumplimiento voluntario de las obligaciones de seguridad social; en particular, del pago puntual y correcto de las contribuciones obrero-patronales por medio de mecanismos de control, tanto operativos como indirectos.¹⁴

Conforme al Código Fiscal de la Federación, las aportaciones de seguridad social, es decir, las cuotas obrero-patronales son contribuciones. En otras palabras, tienen la misma naturaleza jurídica que los impuestos o contribuciones, por lo que su cobro puede realizarse a través del procedimiento administrativo de ejecución fiscal o procedimiento económico coactivo.¹⁵

El Código Fiscal de la Federación establece que las aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en la ley, a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en cumplimiento de sus obligaciones por la ley en materia de seguridad social o de las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.¹⁶ También, debe observarse que las determinaciones conceptuales en los principios en materia tributaria que tienen íntima relación con el presupuesto se enfocan en el carácter obligatorio de su observancia en el diseño legislativo de los instrumentos fiscales, como un mecanismo que limita el actuar del Estado frente al derecho humano a la propiedad del contribuyente.

Sobre esto, al definir el concepto alemán de proporcionalidad tributaria, Ríos Granados expresa que: “Observar el principio de proporcionalidad es una garantía de la razonabilidad de las afectaciones que puede sufrir un derecho humano; enjuiciar sus distintos aspectos establece parámetros que la autoridad debe cumplir para menoscabar válidamente los alcances de un derecho consagrado con la máxima jerarquía normativa”¹⁷. Así, en México es común encontrar en el diseño normativo el objetivo de lograr que todo tipo de contribuciones observen lo determinado por el artículo 31 fracción IV de la Constitución, con el objetivo de crear instrumentos que no puedan ser controvertidos mediante los mecanismos de defensa fiscal establecidos y se protejan los derechos humanos de los contribuyentes.

No obstante, también es importante recalcar el rol fundamental que persiguen dichos principios al momento de determinar la planeación estratégica del impacto económico de los sistemas de financiamiento, cuyo objetivo puede enfocarse en la redistribución del ingreso. Alonso Silva, al referirse al concepto de justicia distributiva, señala que:

En ella se trata de distribuir las cargas y los beneficios sociales, considerados estos como una unidad que debe ser repartida de acuerdo con una determinada proporción entre la totalidad de los miembros de una comunidad política. La distribución depende de los criterios establecidos por cada comunidad con respecto a circunstancias de modo, tiempo y lugar de la misma.¹⁸

Considerando lo anterior, es posible observar que la aplicación por el legislador de los parámetros constitucionales enfocados en garantizar la denominada justicia tributaria como concepto permite, consecuentemente, la construcción de componentes contributivos dotados de mayor eficacia como mecanismos de financiamiento, considerando dentro de sus elementos la manifestación de las realidades económicas de los sujetos a través de la aplicación de gravámenes proporcionales. Al respecto, es relevante señalar que, en un país donde subsiste una grave concentración de la riqueza, el establecimiento de tributos que busquen elevar la participación material de quienes exhiban una mejor condición económica y a la par disminuir las contribuciones para quienes se encuentran en desventaja posibilita a través del diseño presupuestal y las políticas públicas que se genere la redistribución de la renta.

Ahora bien, respecto al financiamiento de los sistemas de pensiones de trabajadores burócratas, es necesario identificar la existencia de tres distintos mecanismos de financiamiento en la actualidad: a) aportaciones tripartitas; b) asignaciones presupuestales y c) capitalización.

Para explicar el primero de ellos, resulta relevante recalcar que, para efectos de la determinación de derechos de seguridad social de los trabajadores burócratas del PJBC, les sería aplicable lo determinado por la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (en adelante LISSSTE), según el contenido del artículo 1 fracción VIII, que indica lo siguiente:

Artículo 1. La presente Ley es de orden público, de interés social y de observancia en toda la República, y se aplicará a las Dependencias, Entidades, Trabajadores al servicio civil, Pensionados y Familiares Derechohabientes, de… Los gobiernos de las demás Entidades Federativas de la República, los poderes legislativos y judiciales locales, las administraciones públicas municipales, y sus Trabajadores, en aquellos casos en que celebren convenios con el Instituto en los términos de esta Ley.

Considerando lo anterior, es posible que aquellos trabajadores burócratas del servicio público estatal que no han contado con servicios de seguridad social puedan ser absorbidos a través de este sistema y, de esa forma, se les aplique el método de financiamiento estipulado por el artículo 101 y 102 de esta ley, donde se especifican las obligaciones tripartitas que dotarán de recursos al fondo de ahorro para el retiro. Dichas aportaciones utilizan tasas diferentes para el cálculo: los trabajadores aportan 6.25 % del sueldo básico, a las dependencias les corresponde el 2 % por el seguro de retiro y 3.75 % por el de cesantía en edad avanzada, y a la federación el 5.5 % del salario mínimo general.

Indudablemente, uno de los factores de mayor relevancia para lograr la satisfacción de las necesidades económicas del sistema de pensiones para trabajadores burócratas tiene que ver con el diseño de las tasas proporcionales, ya que por medio del ajuste de estas podría incrementarse el ingreso a los fondos de ahorro para el retiro.

Aun así, es menester observar el estrecho vínculo entre las definiciones tarifarias y la metodología utilizada para integrar el concepto de base gravable de la contribución, tomando en cuenta que la modificación de cualquiera de los dos elementos tiene efectos sobre el cálculo del resultado de la obligación material del tributo.

Para efectos de incrementar los recursos para las pensiones, es importante el retiro de dichos límites, considerando que su permanencia evita que las aportaciones al sistema de seguridad y servicios sociales sean proporcionales a la capacidad contributiva de los trabajadores.

Por otro lado, todo aumento en las prerrogativas económicas a favor de los trabajadores burócratas incrementa las necesidades de gasto corriente y, en consecuencia, debe asociarse a la instrumentación de un mecanismo idóneo de ingreso. Para lograr lo anterior, existe la posibilidad de que a través de impuestos generales, y otro tipo de ingresos no fiscales, se generen mayores asignaciones presupuestales a las dependencias para que de esa manera se incrementen los sueldos.

Al ubicar el mecanismo de financiamiento en los instrumentos antes señalados, se impide que el crecimiento de las necesidades del fondo de retiro consuma las capacidades económicas de los trabajadores, ya que, de esa manera, la carga económica del gravamen se diluye entre la totalidad de contribuyentes y otra parte es financiada por los recursos productivos del Estado.

Estas medidas acompañadas del debido seguimiento administrativo que supervise el cumplimiento puntual de las obligaciones fiscales permitirían reducir el déficit económico del sistema de pensiones, generando la sustentabilidad y sostenibilidad del modelo de retiro de los trabajadores al servicio del Estado. Ahora bien, como parte de las finanzas públicas y de forma particular en el Estado de Baja California, la aprobación del Presupuesto de Egresos es un acto legislativo que termina impactando en los poderes y en los organismos descentralizados de los que se conforman. La descoordinación entre ámbitos de gobierno, vacíos legislativos y operativos, e incorrectas decisiones administrativas de gobiernos pasados han provocado un sobreendeudamiento.

En el estado de Baja California existe un problema financiero en el sistema de pensiones. Del 2015 a la fecha, los ejercicios fiscales para el Poder Judicial han sido aumentados en forma mínima, a pesar del déficit presupuestal que ha presentado derivando en problemas financieros en varias áreas, entre ellas, el sistema de pensiones de sus trabajadores.¹⁹ Se contempla este periodo de tiempo porque fue en el año 2015 que se dio la reforma a la Ley de ISSSTECALI, en la que se incorporó a los trabajadores de confianza para garantizar su derecho de seguridad social, incluido el derecho de estos trabajadores a tener una pensión y jubilación.

Como se comentó con antelación²⁰, conforme a la LSCTSPEMBJ, jueces y consejeros no son considerados trabajadores y el resto de los servidores públicos sí lo son.

Los trabajadores al servicio de las autoridades públicas, entre ellos los trabajadores del Poder Judicial, se clasifican en trabajadores de confianza o trabajadores de base. La LSCTSPEMBJ establece como trabajadores de confianza del Poder Judicial en forma enunciativa, pero no limitativa al: secretario general de acuerdos, secretario general del consejo, administrador judicial, contralor, contador general, oficial mayor, directores, subdirectores, visitadores, jefes de departamento, secretario auxiliar de la Secretaría General, secretario de estudio y cuenta, coordinadores, subjefes, delegados, secretarios de acuerdos, investigadores, conciliadores, mediadores, asesores, auxiliar del área penal, secretario actuario, analistas, médico legista, químico legista, profesionista especializado, notificador, cajero, auxiliar contable en almacenes e inventarios, el responsable de autorizar el ingreso o salida de bienes o valores y su destino, o la baja y alta en inventarios; guardias de seguridad, personal técnico adscrito al área de informática, así como todos los trabajadores adscritos al nuevo sistema de justicia penal.²¹

La integración del sistema de pensiones sigue esquemas distintos entre los trabajadores de base y de confianza. En cuanto a los trabajadores de base o sindicalizados, cada año se renuevan las condiciones generales del trabajo, entre las que se estipula lo relativo al rubro de pensiones o jubilaciones. En las Condiciones Generales del Trabajo del 2021, celebradas entre el Poder Judicial y los representantes sindicales de los trabajadores de base, se establece dentro del apartado de Pensión o Jubilación que “la Autoridad Pública solo para efectos de jubilación promoverá automáticamente al nivel salarial inmediato superior, a los trabajadores de base sindicalizados que acrediten haber solicitado al ISSSTECALI su pensión o jubilación”.²²

Conforme a la Ley de ISSSTECALI, el Poder Judicial debe remitir en enero de cada año una relación del personal sujeto al pago de las cuotas, que incluye a los trabajadores de base o sindicalizados y a los de confianza del Poder Judicial, que son considerados como trabajadores en la LSCTSPEMBJ. Es decir, existe un esquema definido en el que el Poder Judicial se obliga a velar por las prestaciones de los trabajadores de base o sindicalizados. En el caso de los trabajadores de base, al tener su contrato colectivo de trabajo, el Poder Judicial se compromete a seguir cubriendo sus prestaciones hasta que ISSSTECALI no inicie con el pago de sus pensiones.

En cuanto a los trabajadores de confianza, se establece en la propia Ley de ISSSTECALI en su artículo 16 que todo trabajador (comprendido en el artículo 1) deberá aportar al Instituto la cuota obligatoria, que incluye cubrir las prestaciones relativas a las jubilaciones y diversas pensiones que la propia ley contempla (de retiro por edad y tiempo de servicios, por invalidez o por causa de muerte). En relación con los magistrados por no ser reputados como trabajadores, se les otorga un haber del retiro, y los jueces y consejeros se encuentran en disputa por el otorgamiento de este.

A los trabajadores de base se les realizan los descuentos de sus prestaciones de seguridad social integral, incluidos servicios médicos y pensiones, pero a los de confianza únicamente se les descuenta lo relativo a las prestaciones médicas. De acuerdo con información que se obtuvo por el Portal de Transparencia del Poder Judicial, en la que se solicitó la información de la plantilla de los trabajadores de confianza del Poder Judicial, en el mes de abril del 2022 se registraban 1274 personas con categoría de confianza y, de estos, a 136 trabajadores se les realiza el descuento de sus aportaciones proporcionales para sus pensiones; es decir, solo al 10.69 % de sus trabajadores de confianza se les realizan los descuentos proporcionales para un sistema de seguridad integral en el rubro de pensiones.²³ De acuerdo con lo anterior, se revela la omisión por parte del Poder Judicial para cumplir con lo que la ley establece, consistente en realizar los descuentos de las aportaciones de todos sus trabajadores de confianza a fin de que puedan tener el acceso a su derecho de pensiones y siendo este Poder Público el encargado de impartir justicia es necesario la imparta a sus trabajadores de confianza, respetando sus derechos y garantizando su acceso a la seguridad social.

IV. Los litigios del personal de confianza del poder judicial

Derivado de la falta de acceso a su derecho de pensiones, varios trabajadores de confianza del Poder Judicial iniciaron juicios a fin de que se les reconociera su derecho demandando al Poder Judicial y llamando como tercero al ISSSTECALI, de los cuales derivaron diversos juicios de amparo. Los primeros promoventes de los juicios laborales solicitaron entre sus prestaciones: 1) respetar el reconocimiento de la fecha de ingreso para el cómputo de su antigüedad, 2) el reconocimiento de sus derechos laborales, entre ellos los de jubilación de acuerdo con lo estipulado en el art. 15 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Baja California; 3) se reconociera que la patronal (Poder Judicial) no había informado de su alta a ISSSTECALI a fin de que el trabajador fuera afiliado y contar con sus servicios integrales, 4) se reconociera que el trabajador desde que ingresó a trabajar debió haber gozado de los derechos y prestaciones sociales a los que tiene derecho, incluida la jubilación, y que se regularizara su afiliación.

Los trabajadores manifestaban en sus demandas que no gozaban de diversas prestaciones sociales, aunque son de carácter obligatorio que debe otorgar la patronal demandada (Poder Judicial) a sus trabajadores, habiendo sido omisa en remitir en enero de cada año la relación del personal sujeto a los descuentos de sus aportaciones y que debían haber sido incluidos.²⁴ Una de las primeras resoluciones dictadas fue el cumplimiento de la Ejecutoria de Amparo Directo Laboral del Cuatro Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, en Los Mochis Sinaloa, derivado del expediente laboral 306/2011 antes citado. El Colegiado resolvió que debía tenerse en cuenta la confesión expresa de la patronal demandada al señalar no haber proporcionado una seguridad social integral al trabajador por considerar que la actora no contaba con categoría de base, sino que desde su fecha de ingreso era trabajadora de confianza y el Tribunal consideró que la seguridad social del trabajador es una garantía que el patrón debe asegurarle al trabajador durante la vigencia de la relación laboral, independientemente de su carácter de base, confianza, interino o permanente. Basó su determinación en lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo directo en revisión 1033/94²⁵ que indica que, conforme al apartado B del art. 123 constitucional, los trabajadores de confianza, aunque tienen limitados sus derechos laborales, pueden disfrutar de las medidas de protección al salario y de seguridad social y que eso no es obstáculo para que a la parte actora se le proporcionara una seguridad social integral en los términos que la Constitución y la Ley de ISSSTECALI establecen.

En la referida resolución también se dio cuenta con el amparo directo en revisión 1144/2001 del Tribunal de Arbitraje del Estado de Baja California dentro del expediente 70/2000, misma que fue dictada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la que se declaró la inconstitucionalidad del art. 1 de la Ley de ISSSTECALI y determinó que los empleados de confianza si tienen derecho a la seguridad social integral y, para que el empleado pueda gozar de ella, es obligación tanto del patrón como del trabajador cubrir las cuotas y aportaciones que sean necesarias. En consecuencia, se reconoció el derecho de antigüedad del trabajador y se condenó PJBC a realizar el entero de la cantidad por concepto de aportaciones del trabajador a partir de la fecha de su ingreso, aunque se le absolvió del pago de las cuotas aduciendo conforme a los criterios jurisprudenciales que era el trabajador quien debería cubrir sus cuotas.²⁶

Actualmente el Poder Judicial realiza el descuento de las aportaciones de sus trabajadores de confianza solo al 10.37 %. Además, aunque se les reconoció la antigüedad a los trabajadores de confianza en los juicios referidos, el descuento que se hizo por las aportaciones no es suficiente para poder acceder a su derecho de pensión, pues no dan con los años que deben cotizarse y, en cambio, deben pagar las cuotas, algo imposible de realizar, por lo que todos los trabajadores de confianza que han cumplido la edad, pero que no cumplieron con las cotizaciones, se ven impedidos de poder acceder al derecho de seguridad social. Actualmente, a los trabajadores que son contratados como trabajadores de confianza por el Poder Judicial se les realizan contratos temporales para evitar que generen antigüedad, pero en un juicio laboral esto puede revertirse.

Entre las ventajas del amparo que refuerzan la viabilidad sustantiva de los derechos sociales, entre ellas el derecho de seguridad social, de los trabajadores de confianza del poder judicial tenemos que: permite aplicar el derecho internacional (adoptado como derecho interno vinculante), complementa el programa normativo de las normas constitucionales bajo la misma validez y ámbito de coerción y legitimación activa de las personas que invocan la protección de intereses colectivos (mecanismo democrático e incluyente).²⁷

Los procedimientos jurisdiccionales han sido positivos, pero no suficientes para que en forma efectiva se obtenga el acceso a los derechos sociales beneficio para los trabajadores de confianza de PJBC.

V. El presupuesto de las pensiones y la perspectiva hacia el futuro de las pensiones

A fin de establecer su presupuesto de egresos anual, el Poder Judicial debe presentar ante el Poder Ejecutivo su propio proyecto de presupuesto de egresos, para que se incorporen las ayudas, subsidios o transferencias que le correspondan en el Proyecto de Presupuesto de Egresos del Estado de Baja California, en los términos del art. 29 de la Ley de Presupuesto y Ejercicio del Gasto Público del Estado de Baja California. De igual forma, existe la obligación de la persona titular del Ejecutivo en presentar cada año al H. Congreso del Estado de Baja California, a más tardar el día primero de diciembre, los proyectos de ley de ingresos y presupuestos de egresos para el ejercicio fiscal siguiente.²⁸ El Congreso del Estado es el ente público facultado para modificar el Proyecto de Presupuesto de Egresos del Poder Judicial, para lo cual debe considerar: 1) que no sea menor al aprobado para el ejercicio anual anterior, 2) que la modificación sea por causa justificada y fundada y 3) que el presupuesto esté vinculado a la aplicación del Plan de Desarrollo Judicial vigente.²⁹

De acuerdo con la Ley de Presupuesto y Ejercicio del Gasto Público del Estado de Baja California, para optimizar los recursos presupuestales que le sean asignados, el Poder Judicial deberá planear, programar, presupuestar, controlar, evaluar y vigilar sus actividades con apego a los principios de eficiencia, eficacia, economía, perspectiva de equidad de género, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están destinados.³⁰ Además, a través de su unidad administrativa, coordinará las actividades de programación, presupuestación, control, seguimiento y evaluación del gasto público, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia.³¹

El presupuesto de egresos comprende las erogaciones que por concepto de gasto corriente, gasto de capital, amortización de la deuda y disminución de pasivos realizan los sujetos de la presente Ley y, en su caso, la información complementaria que emita el Consejo. Debe formularse basado en resultados de acuerdo con los indicadores de gestión del Sistema de Evaluación del Desempeño y las asignaciones presupuestales procurarán atender los resultados de la evaluación del desempeño de los sujetos de la presente Ley que realicen las instancias técnicas competentes, considerando los avances logrados en los programas, objetivos y metas.³² El presupuesto del Poder Judicial se elaborará por ramo, capítulo, concepto y partida de acuerdo con la calendarización que al efecto se establezca y, en su caso, la información complementaria que emita el Consejo.³³

Conforme a lo dispuesto por el último párrafo del artículo 65 de la Constitución local, el presupuesto del Poder Judicial debe remitirse al Ejecutivo para incluirlo en el proyecto presupuestal del Estado, a fin de incorporar los recursos financieros disponibles y acorde al equilibrio financiero para la distribución de los recursos entre los tres poderes del Estado. La Secretaría de Hacienda será la encargada de formular, considerando las propuestas que le presente el Poder Judicial, el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Administración Pública Centralizada del Poder Ejecutivo.³⁴ Anualmente, el Poder Judicial presenta el proyecto de egresos que la legislatura del Estado analiza y ajusta, contrastando con lo que el Poder Ejecutivo tenga proyectado para el ejercicio fiscal y así definir cuál será, finalmente, el presupuesto aprobado.

El proceso pensionario para los trabajadores del Poder Judicial se inicia desde el momento de la cotización (obrero-patronales) al ISSSTECALI y concluye con el pago mensual, ya sea de los pagos vitalicios o del pago de retiros programados. En este proceso se pueden distinguir tres etapas: a) recaudación y administración de cotizaciones y aportaciones voluntarias, b) disponibilidad de los recursos y c) desde la presentación de la contingencia asegurada hasta el acceso a las prestaciones económicas.³⁵

La Ley establece que son consideradas aportaciones “el monto que le corresponde cubrir al Estado, municipios y en su caso a los organismos públicos incorporados, como porcentaje del salario base de cotización del trabajador sujeto al régimen de esta Ley”.³⁶ También, se establece como cuota “al monto que le corresponde cubrir al trabajador sujeto al régimen de esta Ley, equivalente a un porcentaje determinado de su salario base de cotización, así como el que debe cubrir el pensionado o pensionista y que recibe el Instituto para otorgar los servicios y prestaciones establecidas en la presente Ley”.³⁷

El Poder Judicial tiene la obligación de enterar al ISSSTECALI de los descuentos de las cuotas que conforme a la ley deben cobrar a los trabajadores para cubrir los diversos conceptos de seguridad social, incluido el de pensiones; deben enviar a esta institución las nóminas y recibos en que figuren los descuentos dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que deban hacerse; así como informar sobre el salario base de cotización de sus trabajadores y de las modificaciones al mismo.³⁸

El sistema de ISSSTECALI, que es el encargado de regular lo relacionado con el sistema de seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado (incluidos los del Poder Judicial), tiene un régimen único que opera mediante una cuenta colectiva, donde el salario base se integrará con el sueldo presupuestal, sobresueldo, compensaciones y demás emolumentos de carácter permanente que el trabajador obtenga por disposición expresa de las leyes respectivas con motivo de su trabajo; su modo de cotización es anual, en el que se contempla el seguro de pensión y jubilación.

Para estar en aptitud de mejorar el sistema de pensiones en el Estado de Baja California, se introdujeron nuevos elementos, tales como el salario regulador que permite establecer topes a las pensiones (lo que antes de la reforma no sucedía) y la modificación de las edades, entre otras cuestiones. A la par de la nueva Ley de ISSSTECALI se reformó el art. 99 de la Constitución Local del Estado de Baja California, tanto en el apartado A como el apartado B que regula a los trabajadores a fin de poner en orden la seguridad social para los trabajadores. El ISSSTECALI, al no ser solvente financieramente, somete a los trabajadores a una lista de prelación para cumplir con el pago de pensiones y jubilaciones, pero dicha lista no se respeta, sino que las jubilaciones y pensiones se van otorgando a aquellos trabajadores que se amparan para obtener su pensión, incumpliendo con el art. 58 de la Ley de ISSSTECALI.

En el caso del Poder Judicial, aunado a los problemas financieros del Sistema Estatal de Pensiones del Estado de Baja California, que es el encargado de administrar y hacerse cargo del sistema de pensiones de sus trabajadores, el problema radica en que el patrón no realiza los descuentos de las aportaciones de sus trabajadores de confianza para el sistema de seguridad social integral.

El Poder Judicial, respecto de sus trabajadores de confianza, únicamente realiza los descuentos relativos a las prestaciones médicas y, como se mencionó, efectúa los descuentos de las cuotas de sus trabajadores y las aportaciones que conforme a la ley debe realizar solo de aquellos que han entablado demandas para el reconocimiento de su derecho.

De lo anterior, observamos que el tema del sistema de pensiones no es sencillo de resolver, pero es posible a través de un mecanismo integral que reúna los factores político presupuestales que incluyan finanzas sanas, disciplina financiera, en los que el Poder Judicial realice una correcta integración de sus trabajadores de confianza a su presupuesto para el cumplimiento de lo que la ley establece, siendo aprobados por el Poder Ejecutivo y Legislativo, que son quienes validan las proyecciones que el Poder Judicial realiza de su presupuesto, verificando la viabilidad financiera del mismo, así como también el factor jurídico que debe contemplarse para hacer cumplir al patrón con su obligación de realizar los descuentos y cubrir lo correspondiente de sus trabajadores de confianza con recursos o procedimientos sencillos y no obligarlos a interponer juicios interminables para el reconocimiento de su derecho, pero seguir utilizando las herramientas jurídicas que la Constitución, los tratados y la legislación local prevé para la defensa de los derechos de estos trabajadores, a fin de que logren que el Estado garantice el derecho humano de seguridad social y se regularice su situación laboral.

VI. Conclusiones

El problema financiero en el sistema de pensiones en el Estado de Baja California, aunado a la dificultad para acceder a la justicia, inhibe a los trabajadores de confianza del Poder Judicial lograr un efectivo acceso al derecho de seguridad social, que es derivado del diseño de un modelo de beneficios definidos de reparto basado en aportaciones de las pensiones que colapsó el sistema, siendo necesaria la reforma del 2015 en la Constitución local de Baja California y la Ley de ISSSTECALI. Aun así, continúa la necesidad de modificar el mecanismo de financiamiento del sistema de pensiones de los trabajadores burócratas (incluidos los trabajadores de confianza del Poder Judicial) para lograr la satisfacción de las necesidades económicas de este sistema.

Las finanzas públicas, de forma particular en el Estado de Baja California, y la aprobación del presupuesto de egresos es un acto legislativo que termina impactando en los poderes y organismos descentralizados de los que se conforman. La descoordinación entre los distintos niveles de gobierno, vacíos legislativos, operativos e incorrectas decisiones administrativas de gobiernos pasados han provocado un sobreendeudamiento. Por ello es necesario tener una debida disciplina financiera que permita:

Además de la observancia de la disciplina financiera por parte del Estado que permita la sostenibilidad y sustentabilidad del sistema de pensiones a fin de resolver el déficit financiero en Baja California y se logre la incorporación de los trabajadores de confianza del Poder Judicial al sistema de seguridad social. Es a partir de su incorporación que puede iniciar el cómputo para tener derecho a pensionarse.

Entonces, ¿qué sucede con aquellos que no lograrán los años requeridos o quienes ya han tenido juicios pero que finalmente no han logrado ver de forma efectiva su derecho humano de seguridad social? Deben continuarse explorando las herramientas jurídicas que refuercen la viabilidad sustantiva del derecho de seguridad social de los trabajadores de confianza del Poder Judicial, y que permitan aplicar el derecho internacional (adoptado como derecho interno vinculante), los procedimientos jurisdiccionales ordinarios (juicios ante los tribunales burocráticos), como el juicio de amparo, para que los trabajadores puedan ser reconocidos en su derecho de antigüedad y se garantice su derecho de acceso a la seguridad social; que como hemos visto, han sido criterios orientadores y vinculantes que han obligado al Estado a ir cumpliendo con sus obligaciones.