I. El conflicto Estados Unidos-China

El ascenso chino acontece en el marco de las reglas establecidas por la gobernanza resultante de la posguerra, y plantea importantes desafíos a dicha gobernanza. China alega que ésta subvalora su peso efectivo en la economía mundial. Los Estados Unidos replican que el ascenso chino se ha apoyado en el incumplimiento de varios de los compromisos internacionales que supone dicha gobernanza internacional, o que los compromisos que China fue adquiriendo serían hoy insuficientes, debido a su mayor peso en la economía mundial. Por ambas vías se llega a la caducidad del pacto de Bretton Woods, acuerdo que estableció la actual institucionalidad económica, esto es, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, la OMC como heredera del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), así como la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

La pandemia de covid-19 marcó un antes y un después en la relación bilateral entre los Estados Unidos y China. Quedó en evidencia que el segundo país era el principal proveedor de mascarillas quirúrgicas; producía la mitad de los respiradores N95 para el personal de salud; fabricaba el grueso de los respiradores mecánicos, y poseía la mayoría de los activos farmacéuticos para la fabricación de medicamentos. En tanto, los Estados Unidos no cubrían la necesidad interna de estos rubros. Las reservas estratégicas abarcaban 1% de las necesidades de mascarillas, 10% de los ventiladores, mientras 95% de los antibióticos provenía de China (^{Campbell y Doshi, 2020}).

Los Estados Unidos y Europa comprobaron la gran dependencia que mantenían de productos chinos en maquinarias e insumos médicos. Percibido esto en un contexto de pandemia, de cuarentenas y de marcada incertidumbre por la evolución de los contagios, no fue difícil que se reavivaran los nacionalismos, lo que abrió espacio a políticas proteccionistas, primero en los rubros sanitarios y luego en otros considerados “estratégicos”. Esta dura evidencia activó un sentir bastante horizontal en la sociedad estadunidense respecto del significado de la “amenaza china”. En este tema la salida de Trump y el ingreso de Biden en la Casa Blanca no generan un escenario demasiado distinto: la competencia estratégica sigue en curso.

La pandemia agravó la tensión entre ambas potencias. El acuerdo comercial de fase 1, firmado en enero de 2020, se congeló tras una retórica virulenta desde la Casa Blanca que hablaba del “virus chino” y acusaba a China de ocultar información y así facilitar la difusión del virus en el mundo.¹

Las estrategias predominantes privilegian el decoupling (desacoplamiento) en los Estados Unidos y la estrategia de “doble circulación” en China. La desconexión que promueven los Estados Unidos hasta ahora no despierta demasiado entusiasmo en las principales empresas occidentales. Biden continúa las medidas restrictivas en contra de las empresas tecnológicas chinas y la presión a sus aliados para bloquear la expansión de Huawei y otras empresas de ese país en el tendido de redes 5G.² La estrategia china de “doble circulación” privilegia la innovación y, para ello, avances importantes en el abastecimiento local de insumos tecnológicos clave. Ello se suma a un proceso de ya varios años de reducción en la importancia relativa del comercio exterior en el desempeño económico chino.³

La interacción entre ambas estrategias es una mala noticia para la economía mundial, la cual podría transcurrir por varios carriles: 1) cierto desacoplamiento de las cadenas de valor respecto de China, lo que induce reestructuraciones y diversificación fuera de ese país; 2) que el tecnonacionalismo chino encuentre su contraparte en sus similares norteamericanos y europeos, al partir por los rubros más asociados con insumos y equipos médicos y sanitarios; 3) brotes de proteccionismo occidental en manufacturas de alta tecnología, incluyendo restricciones en el acceso de empresas chinas a estos productos (^{Capri, 2020}).

Un impacto adicional y muy delicado para América Latina ocurriría si, al agudizarse el conflicto, los países de la región se viesen forzados a alinearse detrás de una u otra de las potencias en pugna. Tal virtual alineamiento restaría autonomía a la política exterior regional y a nuestras economías, lo que afectaría sus posibilidades de crecimiento y de acceso a nuevas tecnologías, y haría aún más difícil converger en un espacio de cooperación e integración regional.

II. Fortalezas y debilidades en las dos superpotencias

Durante 2020 China obtuvo importantes logros económicos: 1) fue la única economía del G20 que logró crecer; 2) fue la potencia económica con mejor control de la pandemia; 3) fue el primer destino mundial de inversión extranjera directa (IED) y desplazó a los Estados Unidos por primera vez; 4) se convirtió en el primer socio comercial de la Unión Europea (UE), en lo que también desplazó por primera vez a los Estados Unidos; 5) consiguió la firma de la Asociación Económica Integral Regional (RCEP) en lo que se constituyó como el mayor tratado comercial vigente, y 6) firmó el Acuerdo de Inversión con la Unión Europea. Ese mejor desempeño económico entre las economías de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se repitió en 2021 (véase el Cuadro 1).

Al evaluar el desempeño comparativo de China y de los Estados Unidos en la gestión de la pandemia, los historiadores seguramente examinarán variables como: 1) contención de la pandemia, esto es, eficacia y rapidez en su control, así como cuantía de contagios y decesos asociados a la covid-19 como porcentaje de la población; 2) rapidez y solidez en la recuperación económica; 3) eficacia y velocidad en obtención de las vacunas contra el virus de la covid-19 y sus variantes; 4) eficacia y rapidez de vacunación con sucesivas dosis en el mayor porcentaje de la población; 5) cooperación sanitaria internacional en equipos médicos y sanitarios y en distribución mundial de la vacuna respectiva, incluyendo donaciones a países en desarrollo, y 6) cooperación financiera internacional, incluyendo rebaja/moratoria de deuda externa de países más pobres y líneas de financiamiento concesional en la pospandemia. Es muy temprano para contar con una evaluación definitiva al respecto y será necesario seguir de cerca la evolución de la pandemia, que, a inicios de 2022, no da signos de abandonarnos. En la mirada larga, la gestión de la pandemia será un factor relevante en la pugna hegemónica de las dos superpotencias.

Un largo y detallado balance de las fortalezas y las debilidades económicas, tecnológicas e institucionales de los Estados Unidos y China excede en mucho el marco de este artículo. Por ello, se ilustrará lo anterior con un par de cuadros sintéticos y simplificados -inevitablemente incompletos- que sólo pretenden entregar los principales titulares al lector. Los interesados podrán profundizar en alguno de los temas indicados al examinar la bibliografía que acompaña este artículo. En cualquier caso, el solo listado de las debilidades de una y otra experiencia indica la complejidad del desafío al que ambas potencias están expuestas, y sirve para avalar la tesis de que estamos ingresando en un conflicto que tomará varias décadas en encontrar su cauce (véanse el Cuadro 2 y el Cuadro 3).

Buena parte de la intensidad que asuma el conflicto hegemónico en los próximos años dependerá de la capacidad de los Estados Unidos de sumar aliados relevantes en contra de China (en materia de derechos humanos, de internacionalización de sus principales empresas tecnológicas, y de desarrollo y expansión de la iniciativa de La Franja y la Ruta). Dependerá también de los grados de avances del decoupling y el acortamiento de cadenas de valor para alejarse de China; de la evolución de la pandemia y la pospandemia en los Estados Unidos y China; del ritmo y la profundidad de la “obstaculización dual” a gigantes tecnológicas chinas, y del grado de acuerdo que puedan conseguir ambos países en torno a las negociaciones sobre control del cambio climático.

III. La disputa por la hegemonía tecnológica

Una vez que Trump dio inicio a la llamada “guerra comercial” en contra de China, fue quedando claro rápidamente que el verdadero objetivo de la ofensiva no era principalmente comercial, sino tecnológico. Se trataría de la respuesta estadunidense frente al impresionante avance chino en materia de innovación y nuevas tecnologías,⁴ ámbito donde las empresas estadunidenses estarían disputando la hegemonía con las similares chinas. Como ya parece evidente, economías y empresas que dominen el mercado global de IA, internet de las cosas (IOT), Big Data, robótica, computación cuántica, e-cloud, blockchain, nanotecnologías, vehículos autónomos y movidos por electricidad, energías renovables no convencionales (ERNC) y biociencias serán quienes se impondrán en la Revolución industrial 4.0, en curso.

Lo relevante es que, tras 40 años de “reforma y apertura”, China ha dejado de ser un actor marginal en estas lides, y en muchos de esos campos disputa el liderazgo tecnológico con los Estados Unidos. La prensa internacional recoge cotidianamente noticias sobre avances chinos en ciencia y tecnología. Frente a ellas hay voces que argumentan que se trataría de avances sólo parciales o exagerados. Lo menos que puede decirse es que el listado de logros parece impresionante y da buena cuenta del ritmo acelerado con que las nuevas tecnologías se están impulsando en China.

Los siguientes son algunos titulares provocativos -para un mayor detalle, consúltese ^{Rosales (2020b: cap. 11)} -:

IV. Made in China 2025

Esta iniciativa aparece como una estación intermedia en dirección al objetivo del “sueño chino” de 2050, es decir, “la transformación de China en un país socialista moderno, próspero, poderoso, democrático, civilizado y armonioso, haciendo así realidad el sueño chino de la gran revitalización de la nación china” (^{Xi, 2014: 70}), al conseguirse “que el PIB per cápita alcance el nivel de los países medianamente desarrollados” (^{Xi, 2014: 25, n. 3}).

El “sueño chino” exige un salto en innovación y aplicarlo en las nuevas manufacturas y servicios. Ése es el objetivo de la iniciativa Made in China 2025, al definir metas precisas para el próximo cuarto de siglo. Esta propuesta busca enfrentar la desaceleración en la productividad y en la tasa de crecimiento económico, la caída en la tasa de expansión de la fuerza de trabajo -debido al efecto de la política de “un solo hijo” en la transición demográfica- y el incremento en el costo de la mano de obra vis à vis la competencia de otras economías asiáticas de menores ingresos, como Vietnam e Indonesia (véase el recuadro 1).

En 2020 China asignó 2.5% del PIB al gasto en I+D (^{Lee, 2015}), cifra que contrasta con 0.7% que asignan los Estados Unidos. A fines de 2018 en China existían 168 zonas de alta tecnología. En 2017 esas zonas ya albergaban 52 000 empresas, las que generaban 11.5% del PIB y 20% de las exportaciones nacionales (^{Xinhua, 2018, 26 de diciembre}).

Los proyectos IA 2.0 incluyen convertirse en el principal centro mundial de innovación en este rubro para 2030 y conseguir liderazgo mundial en seguridad del ciberespacio nacional; motores de aviones y turbinas de combustión; computación y comunicación cuánticas; fabricación avanzada; producción de energía limpia y eficiente; tecnologías ecológicas y medio- ambientales; avances agrícolas; biología y salud; gestión de recursos en el espacio y el océano, y exploración de la tierra profunda. De cumplirse estas elevadas metas, entonces se esperaría que en 2050 China ya estuviese en condiciones de disputar seriamente el liderazgo mundial en innovación, así como en ciencia y tecnología. Para desarrollar capacidades en IA, se proyecta establecer 50 nuevas academias e institutos de investigación, en tanto 196 universidades chinas ya ofrecen cursos en Big Data y ciencias de los datos (^{Inkster, 2020}; ^{Kania, 2017}).

El plan Made in China 2025 otorga un papel central a las ciudades como polos de innovación; las especializa en ámbitos del conocimiento y articula clústeres productivos y tecnológicos en torno a ellas. Así, por ejemplo, Hangzhu se va convirtiendo en sede del e-commerce; Nanging, en la sede de startups chinas de coches eléctricos, y Shenzhen, en la futura Silicon Valley del hardware.

Made in China 2025 opera como estación intermedia entre el estado actual de la industria, la ciencia y la tecnología chinas y la posición quizá dominante a la que se aspira en 2050. El listado de estos objetivos ha planteado una singular inquietud en los círculos empresariales y políticos estadunidenses, toda vez que, a la claridad en tales objetivos, China agrega importantes recursos y una eficaz planificación estratégica. No es para nada evidente que los Estados Unidos consigan mantener su hegemonía tecnológica en los próximos 20 años, y, si bien tampoco es obvio que China logre constituirse en líder tecnológico indiscutido en los rubros citados, lo que sí puede asegurarse es que la pugna será intensa y de varios años, quizá décadas, pues las fuerzas se ven bastante parejas.

El gobierno ha puesto la economía digital en el centro de la agenda, al establecer los objetivos de Made in China 2025 e Internet Plus en manufacturas. En julio de 2017 el Consejo de Estado estableció un plan a fin de hacer de la industria de inteligencia artificial un nuevo motor de la economía china en 2020, y para establecer en 2030 un centro tecnológico que dé cuenta del liderazgo global de China en este rubro (^{Xinhua, 2018, 1º de marzo}). Los “campeones nacionales” se han especializado en diversas áreas de la IA: Baidu lidera en vehículos autónomos, Alibaba en el desarrollo de smart cities, Tencent en imágenes médicas, iFlytek en smart voice y Sensetime en reconocimiento facial (^{Inkster, 2020}).¹⁰

China es hoy el principal mercado de e-commerce: representa 40% de las transacciones mundiales en este rubro (^{Xinhua, 2018, 1 de marzo}). En la China de hoy el grueso de las transacciones cotidianas en bienes y servicios se ejecuta con el celular, y ello incluye establecimientos de todos los tamaños. De esta forma, la digitalización de los pagos se ha transformado en un factor de modernización productiva y en la gestión empresarial. Las cuarentenas prolongadas ayudaron a potenciar aún más la dinámica del delivery y el e-commerce.

El debate en Occidente cuestiona la calidad del esfuerzo en ciencia y tecnología que estaría realizando China y, por lo tanto, su efectiva rentabilidad. Se menciona que buena parte de los fondos se orienta a las grandes empresas estatales, al buscar generar “campeones nacionales”, en circunstancias en que el ecosistema de tales empresas tiende a ser poco ágil, burocrático y adverso al riesgo y a la innovación. Debido a la gran expansión de empresas de tamaño mediano y pequeño en los últimos años en China, si la política de innovación las incorporase de un modo más sustantivo, allí estos fondos sí podrían facilitar un mayor salto en innovación y aplicación de nuevas tecnologías.

Surge así una serie de temas clave en esta confrontación. 1) Si China se acerca a cumplir sus objetivos tecnológicos en los próximos 20 años, estaría cuestionando severamente el sentido común implícito en Occidente, que indica que sólo las sociedades libres y abiertas estarían capacitadas para innovar y avanzar con saltos en tecnología (^{Friedman, 2018}). 2) Esas nuevas tecnologías pueden tener tanto usos civiles como militares. De hecho, las tecnologías de redes sociales también se utilizan en el control de la opinión pública, para monitorear multitudes y eventos públicos o para mejorar la logística militar. De un modo más general, los avances en IOT, Big Data, IA y robotización sirven para mejorar tanto la calidad de las políticas públicas como la eficacia de las fuerzas armadas. Esto ha abierto el campo para limitar la presencia de la inversión china en nuevas tecnologías en los Estados Unidos, con el argumento de que tales inversiones podrían ayudar a mejorar la eficacia del ejército chino. 3) Por último, se cuestiona el estrecho vínculo de los gigantes tecnológicos chinos con los institutos gubernamentales, suponiendo que detrás de ello actúan generosos subsidios que estarían distorsionando la competencia internacional.¹¹

V. Perspectivas del desacoplamiento de los Estados Unidos

Los costos de un eventual desacoplamiento serían elevados para los Estados Unidos, China y la economía mundial, más allá de que algunos sectores o países específicos se puedan beneficiar transitoriamente con la reubicación de ciertas cadenas de suministro mundial. Entre 2017 y 2019 el comercio bilateral y los flujos mutuos de inversión entre los Estados Unidos y China cayeron 9 y 60%, respectivamente. Éste es un gran costo para ambas potencias y para la economía mundial.

China es el primer socio comercial de los Estados Unidos (659 000 millones de dólares), su tercer mercado de exportación (120 000 millones de dólares) y el primer exportador a ese país (539 000 millones de dólares). Los inversionistas estadunidenses poseen alrededor de 100 000 millones de dólares de deuda china y 1.1 billones en acciones chinas. Los chinos mantienen 1.4 billones de dólares (trillones americanos) en deuda estadunidense y 720 000 millones en acciones de empresas norteamericanas (^{Sutter, 2021}). En 2005, 36 empresas chinas cotizaban en Wall Street por un valor de 260 000 millones; en 2020 ya eran 600 corporaciones con un valor de 5.9 billones (9% del mercado total estadunidense). PayPal ofrece servicios en línea en China desde 2019; American Express realiza operaciones nacionales ahí desde 2020, también Visa y Mastercard están en negociaciones para ello (^{Wenzhao, 2020}). No será fácil desmontar este entrecruce de operaciones y de intereses.

Las firmas chinas dependen de proveedores externos en sectores clave: 55% en robótica, 6% en cloud-computing; 90% en semiconductores. Se estima que a China le podría tomar 10 años conseguir la autosuficiencia en estos rubros. Por su parte, Starbucks tiene 4 125 cafés en China; General Motors vende anualmente 4 millones de vehículos en China y 3 millones en los Estados Unidos, y así con un largo listado de empresas norteamericanas. En el caso europeo, Volkswagen (VW) vende 40% de sus vehículos en China, y Daimler, Mercedes Benz y BMW, 30%. VW adquirió 50% de JAC Motors, empresa estatal china, y su planta está en Xinjiang, la región natal de los uigures. Además, en el mercado chino crece la competencia de empresas chinas contra las estadunidenses. Respecto de los smartphones, las empresas chinas capturaban 12% del mercado doméstico en 2014, y en 2018 ya era 67%; en automóviles, para el mismo periodo, esa cifra pasó de 26 a 38 por ciento.

Los consumidores chinos representan la mitad del gasto mundial en marcas de alta gama y China sigue aportando un tercio del incremento anual del PIB mundial. Es poco probable que la eventual deslocalización de las cadenas de valor pueda modificar esta realidad. De las empresas estadunidenses en China, 92% no tiene planes de emigrar y sólo 4% lo evalúa (según una encuesta de la American Chamber of Commerce [Amcham] en Shanghái). Algo parecido se aprecia entre las principales empresas europeas y japonesas.

Por ahora, la información no permite sacar conclusiones definitivas. En el discurso occidental prevalece el objetivo de “acortar” las cadenas de suministro acercándolas al mercado doméstico y, ojalá, alejándolas de China. En la práctica no hay evidencias de que esta tendencia sea muy marcada. El argumento de la pandemia pierde fuerza, toda vez que la recuperación sanitaria ha sido más rápida en China y también lo está siendo la recuperación económica. Adicionalmente, de acuerdo con encuestas de la AmCham radicada en Shanghái, sólo 9% de las empresas estadunidenses que operan en China cree que los avances chinos en mercados clave son fruto de subsidios y malas prácticas comerciales (^{The Economist, 2020}).

Con todo, la evidencia indica que un cierto desacoplamiento se ha iniciado. La pregunta es hasta dónde se extenderá y con qué rapidez. Alguna manufactura intensiva en mano de obra ha emigrado desde China hacia zonas asiáticas con menor costo de la mano de obra; sin embargo, ello puede estar respondiendo a un costo laboral creciente en China. Apple, Dell y Hewlett Packard han empezado a diversificar producción fuera de China, particularmente en rubros intensivos en automatización, si bien el costo del desplazamiento es elevado. En cualquier caso, los CEO de las principales empresas occidentales que operan en China indican que tal país ofrece una combinación única de infraestructura, logística, redes de clústeres manufactureros y fuerza de trabajo calificada que es muy difícil de encontrar en otras latitudes (^{Inkster, 2020}).

El mayor costo de un eventual desacoplamiento severo sería la bifurcación de estándares tecnológicos y los desafíos de asegurar interoperabilidad entre sistemas rivales. Por lo pronto, debido a la estrecha imbricación entre empresas tecnológicas estadunidenses y chinas, un desacoplamiento así involucraría un severo costo para las primeras, con mayores costos de producción, menores ingresos por ventas y, por ende, menos recursos para innovación y un estrechamiento del mercado global que haría poco rentables muchas de las nuevas innovaciones. En el caso de los semiconductores, por ejemplo, la lógica de producción apunta a mercados globales, y ésa es la escala que permite invertir en I+D. Excluir al mercado chino y los vínculos entre empresas chinas¹² y estadunidenses reduce drásticamente el tamaño del mercado global y eleva de manera considerable los costos.

La conclusión más relevante para la economía mundial es que una acentuación del conflicto hegemónico reduciría el ritmo de la innovación global y, por ende, los avances en productividad y bienestar. Una situación más complicada aún enfrentarían aquellos países en desarrollo que puedan verse forzados a optar entre paquetes tecnológicos rivales por razones políticas.

VI. Biden persiste en medidas de bloqueo al comercio y las inversiones con China

En la medición a precios de mercado, los Estados Unidos son la principal economía, pero ocupan el lugar 13º en infraestructura y van perdiendo ventajas en innovación y gasto en I+D, rubro al que asigna algo menos de 1% del PIB (2.3% del PIB en el caso chino). Las proposiciones de Biden buscan precisamente abordar esa brecha en infraestructura, innovación y nuevas tecnologías. Estas propuestas suponen una fuerte ruptura con el neoliberalismo, el conservadurismo fiscal y la prescindencia del Estado. Representan un claro rescate de este último con políticas públicas activas, política industrial y planificación estratégica.¹⁵ Se trata de una versión remozada del keynesianismo de siglo XXI, presionado además por la competencia con China. En lo internacional, la propuesta de Biden muestra un evidente endurecimiento en su política respecto de China; busca conseguir liderazgo global en el combate al cambio climático y recuperar los vínculos con la UE y Japón.

Está por verse cuál será el perfil definitivo de estas propuestas, pues a fines de 2021 varias de ellas aún permanecían en debate en el parlamento, lo que significa recortes y negociaciones que pueden desfigurar las prioridades. El choque de intereses económicos es severo toda vez que se trata de instaurar un nuevo escenario tributario, menos complaciente con las grandes empresas, en tanto la aguda presencia de la pandemia en los Estados Unidos sigue condicionando la agenda pública y la aprobación de Biden. Muchas iniciativas demoran en concretarse. La mayoría oficialista en ambas cámaras es frágil y, a medida que se acerquen las elecciones de medio término en noviembre de 2022, es bastante probable que la agenda gubernamental se vaya reconfigurando, particularmente si la aprobación del presidente Biden se deteriora.

Hasta ahora, la estrategia estadunidense ha utilizado: 1) la aplicación de tarifas arancelarias; 2) un control más estricto de las inversiones chinas; 3) nuevos controles a las exportaciones estadunidenses de alta tecnología, y 4) regulaciones en adquisiciones de activos estadunidenses. Entre estas medidas las restricciones arancelarias han ido perdiendo apoyo, tanto por los mayores costos que los productores están enfrentando en sus insumos como por las restricciones arancelarias que aún enfrentan agricultores en su ingreso al mercado chino. Las demás medidas cuentan con amplio apoyo bipartidista y se detallan a continuación.

Estímulo a la innovación. El senado aprobó el 8 de junio de 2021 la Ley de Innovación y Competencia, proyecto que busca fomentar la tecnología, la industria y la I+D a fin de competir con China. Se la denomina China Bill. El foco estaría en semiconductores, IA, robótica, computación cuántica y otras tecnologías disruptivas.¹⁶ La mayor inversión es en I+D en generaciones, y su objetivo expreso es contener el ascenso chino. Representa un giro notable en la política estadunidense, toda vez que es una clara decisión de política industrial que subraya el papel conductor del Estado.

Seguridad y política industrial. La Casa Blanca también formó una taskforce liderada por la Secretaría de Comercio a fin de abordar escasez a corto plazo de semiconductores y otros materiales básicos en las cadenas de suministro (semiconductores, baterías de gran capacidad, minerales raros y principios activos farmacéuticos). Esto puede ser el preludio de una nueva política industrial.

La autoridad también emitió en 2021 una orden ejecutiva de revisión anual de la cadena de producción y suministro en seis sectores, para así vigilar la autonomía estratégica y reducir la dependencia respecto de China en defensa, energía, tecnologías de comunicación, salud pública, biotecnología, transporte, producción de alimentos y provisión de materias primas agrícolas. Esta urgencia de “seguridad estratégica” se aceleró por la escasez de mascarillas y equipos de protección personal al inicio de la pandemia, y por la creciente escasez de semiconductores que afectó críticamente el sector automotriz durante 2020 y 2021. En activos farmacéuticos el objetivo básico es estimular la producción local y, en segunda instancia, establecer alianzas con países de Asia y de América Latina, probablemente con México y Brasil.

Proteccionismo en compras públicas. En enero de 2021 Biden firmó una orden ejecutiva para que las agencias de la administración federal contraten básicamente suministros y proveedores locales. La factura de las compras públicas federales es de 600 000 millones al año. El gobierno también busca reforzar la ley Jones, que exige que el flete de mercancías en intrapuertos estadunidenses se realice exclusivamente en camiones locales. Estas disposiciones obviamente no dialogan bien con los acuerdos comerciales que mantienen los Estados Unidos.

Restricciones a tecnológicas chinas. Luego de un amplio uso de vías para dificultar los negocios internacionales de Huawei, el paso siguiente fue bloquear TikTok y Wechat. Antes de este bloqueo TikTok era la aplicación más bajada en las tiendas de aplicaciones. En los Estados Unidos, con los usuarios de apps de Android, el uso de TikTok superaba a Facebook en minutos por día y WeChat superaba a Instagram. Huawei, las tres mayores empresas chinas de telecomunicaciones y la Corporación Internacional de la Industria de Semiconductores están bloqueadas de invertir en los Estados Unidos por un supuesto vínculo con la industria militar china.

Restricciones a las inversiones de nacionales en empresas chinas. Incluyen la prohibición a ciudadanos y a empresas en los Estados Unidos de invertir en 59 empresas de la industria de la defensa china o ligadas a ella. Eran 48 y Biden las elevó a 59. Ello entró en vigor en agosto de 2021, y los inversores tenían dos meses para deshacerse de estos activos.

Restricciones a la inversión de empresas chinas en bolsas de valores de los Estados Unidos. En mayo de 2020 el senado estadunidense aprobó por unanimidad que las empresas chinas que inviertan en bolsas de valores de los Estados Unidos deben abrir sus libros a reguladores de ese país.¹⁷ Adicionalmente, el gobierno prohibió que los fondos de pensiones de empleados públicos puedan invertir en acciones y bonos de empresas chinas.

Amenazas sobre exclusión a China de las operaciones SWIFT. Se evalúa la posibilidad de que los Estados Unidos puedan excluir a bancos de Hong Kong del sistema SWIFT, que permite las transacciones en divisas. Esto podría ser un ensayo para repetirlo luego con bancos y empresas chinas. A modo de ejemplo, 40% de las transacciones en operaciones SWIFT fue en dólares a mediados de 2020, y sólo 4% en renminbis (RMB). Se trata de una considerable amenaza a la economía china, toda vez que su creciente poderío comercial y tecnológico va acompañado de una importante vulnerabilidad cambiario-financiera.

VII. Escenarios del desacoplamiento

El informe Partial Disengagement¹⁹ (^{Boustany y Friedberg, 2019}) examina en detalle los escenarios posibles del desacoplamiento. Considera cuatro:

Tras evaluar estos cuatro escenarios posibles, el informe recomienda jugarse por la opción del “desacoplamiento parcial”, y concluye con las siguientes recomendaciones:

Este documento es uno de los pocos que abordan el conflicto con una perspectiva de mediano plazo, evalúa escenarios posibles, opta por uno de ellos y culmina con sugerencias precisas. Al examinar sus sugerencias, es posible detectar que muchas han pasado a formar parte del argot de medidas que la administración de Biden está poniendo en práctica. Ello justifica examinarlo con mayor atención.

VIII. RCEP versus CPTPP en Asia. Otra cara del conflicto

Habiéndose constituido Asia Pacífico en la zona de mayor dinamismo económico del mundo, es evidente que asume rasgos de centralidad en la disputa hegemónica entre los Estados Unidos y China. Por ahora, las economías de Asia Pacífico no pueden prescindir del vínculo económico con China, principal actor económico de la zona. Pero tampoco pueden prescindir de la inversión de los Estados Unidos (primer inversionista en la región) ni de la protección de seguridad que les proveen los Estados Unidos. China tiene litigios pendientes en el Mar Meridional con varios de estos países y además en varios de éstos hay importantes minorías étnicas chinas. En este ámbito es Singapur quien ha llevado la voz cantante y reflejado su posición en un mensaje explícito: no deseamos tener que optar entre los Estados Unidos o China.

Tras ocho años de complejas negociaciones, el RCEP se firmó en la Cumbre de la Asociación de las Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN) en noviembre de 2020, lo que constituyó el acuerdo comercial más importante del mundo; entró en vigor el 1° de enero de 2022.²⁶ Éste es un objetivo de larga data en la diplomacia china, y Occidente lo dio por muerto en varias ocasiones. El RCEP cubre 29% del producto mundial, 30% de la población mundial y cerca de un tercio de la inversión extranjera directa que se realiza en el globo. La concreción del RCEP es un signo destacado del desplazamiento del eje de gravitación económica desde el Atlántico al Pacífico y desde Occidente a Asia Pacífico. Este fenómeno ya lleva al menos una década y el RCEP lo acentúa.

Hay siete países que son miembros de ambos acuerdos: Japón, Singapur, Malasia, Vietnam, Australia, Nueva Zelanda y Brunei. El RCEP más que duplica al CPTPP²⁷ en PIB acumulado y lo cuadruplica en población. En la eventualidad de que los Estados Unidos retornasen al Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP), hoy el CPTPP, el RCEP igual triplicaría en población a esa nueva versión del TPP, si bien con el ingreso de los Estados Unidos el mayor volumen económico correspondería al nuevo TPP, dada la confluencia de los Estados Unidos y Japón, que suman 81% del PIB de ese conglomerado (^{Rosales, 2020a}).

El RCEP consolida y refuerza el papel creciente de Asia en la economía mundial. Antes de este acuerdo, el comercio en el interior de Asia ya superaba al de esta región con América del Norte o con Europa. Asia Pacífico es además la zona que está saliendo de la pandemia mejor que Europa y que los Estados Unidos. Por ello, al menos por un par de años, la ventaja sanitaria de la región reforzará el atractivo económico y comercial del RCEP. En materia de financiamiento, la región cubierta por el RCEP puede acudir a recursos provistos por el Banco Asiático de Desarrollo, que se articula en torno a Japón, y por el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB), promovido por China.

Es un dato muy llamativo que los Estados Unidos no estén presentes en ninguno de los dos acuerdos comerciales más importantes en lo que va del siglo XXI: el CPTPP y el RCEP. Ambos acuerdos además refuerzan la integración intraasiática en torno a China y Japón. Si los Estados Unidos desearan ingresar al RCEP, primero deberían alcanzar un acuerdo con ASEAN. Esto plantea un desafío especial, pues se enfrentarían allí dos estilos de negociación: el estadunidense, que busca los denominados “estándares de última generación”, con amplia cobertura de capítulos y compromisos profundos, detallados y vinculantes en cada uno de ellos, y el “estilo ASEAN”, definido por algunos como “diplomacia silenciosa”. En el estadunidense destaca la primacía de los derechos de propiedad intelectual, así como el cuestionado procedimiento del mecanismo de disputas entre inversionistas y Estado. El estilo ASEAN privilegia el diálogo y la consulta; es abierto a establecer compromisos, pero en consideración de las diferentes sensibilidades de las partes; los avances son graduales, pero persistentes; los temas delicados se tratan de forma confidencial, sin filtraciones. Se privilegia la negociación cara a cara, con presencia de líderes principales (^{Tourk, 2020}).

En ese escenario no parece fácil que ASEAN acepte el molde negociador de los Estados Unidos en los temas predilectos de este país (inversiones, disputa inversionista-Estado, servicios financieros, propiedad intelectual, trabajo, medio ambiente y empresas estatales). Es poco probable que los miembros de ASEAN acepten tener un estándar elevado en estas disciplinas con los Estados Unidos y uno más laxo con China, Japón, Corea del Sur y Australia en los mismos temas.

El retorno de los Estados Unidos al CPTPP tampoco sería fluido. En primer lugar, porque debería vencer el cerco interno en el Partido Demócrata, poco partidario del acuerdo, y en segundo, porque el retorno de los Estados Unidos significaría extraer del congelador aquellas disposiciones en propiedad intelectual y otros capítulos que fueron archivados una vez que el país se retiró del acuerdo. Varios países firmantes del CPTPP han establecido que reponer dichas disposiciones obligaría a aprobarlas en los parlamentos respectivos, lo que, a lo menos, agregaría un par de años a estos procedimientos. Un escenario posible es que los Estados Unidos suban la apuesta y busquen retornar al CPTPP de la mano de Indonesia, Filipinas, Corea del Sur, Tailandia y el Reino Unido. En este caso, el CPTPP-plus superaría en magnitud económica al RCEP y podría resultar atractivo para varios de sus actuales miembros (^{Petri y Plummer, 2020}).

La pregunta es si los Estados Unidos podrían recuperar presencia competitiva en Asia Pacífico sin integrarse al RCEP ni al CPTPP. Las opciones que hasta ahora han planteado los Estados Unidos se limitan al Quad en materia de seguridad y al Indopacífico Libre y Abierto en un ámbito algo más económico.²⁸ Sin embargo, esta última iniciativa no está respaldada por recursos financieros significativos. Las inversiones acordadas son modestas y el énfasis apunta más bien a excluir a China de las cadenas de suministro de la región y a antagonizarla con el resto de sus socios en ASEAN.

Las opciones de los Estados Unidos no son fáciles: 1) retornar al TPP, estrategia cuestionada por Bernie Sanders, por buena parte de los demócratas y el electorado, y concedida como un tema relevante de campaña por Trump para las elecciones de 2024, o 2) iniciar negociaciones con ASEAN para luego ingresar al RCEP, lo que supone negociar indirectamente con China. Ambas opciones incluyen a Vietnam, ahora visto en los Estados Unidos como el nuevo peligro de exportaciones baratas que dañan sus manufacturas.

IX. ¿Multilateralismo acotado y sin China?

China es el primer exportador mundial de bienes y el primer productor de manufacturas; cuatro de los cinco mayores bancos (por capitalización) son chinos; es el primer acreedor de los Estados Unidos y el primer socio comercial de 128 de los 190 países. Siendo así, es difícil concebir un multilateralismo administrado que excluya a China de la ecuación. Junto con sus acciones en los espacios tradicionales del multilateralismo, China promueve otras iniciativas relevantes, como la conformación de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), el banco BRICS, La Franja y la Ruta (One Belt, One Road) y el AIIB. Sugerir una nueva OMC, un sustituto que excluya a China o una institucionalidad global que desaliente explícitamente todas estas iniciativas chinas supone un grado de conflictividad demasiado elevado. De hecho, la administración de Obama intentó bloquear la gestación del AIIB, mas no lo consiguió, e incluso varios de sus principales socios europeos forman parte hoy del directorio de dicho banco.

Gestar “un sistema de comercio abierto parcial (en lugar de global), basado en acuerdos comerciales plurilaterales de altos estándares” supone dejar la reforma y la modernización de la OMC en segundo plano y privilegiar negociaciones comerciales con sus socios más cercanos en busca de esos estándares. La dificultad es que no parece haber condiciones internas en los Estados Unidos para reactivar la agenda de negociaciones comerciales. Biden expresamente lo descartó en sus propuestas presidenciales y, como sabemos, Trump lo desestima, salvo renegociar acuerdos existentes. El primer paso en esta eventual reactivación negociadora sería solicitar el reingreso de los Estados Unidos al TPP (hoy CPTPP), lo que de paso le permitiría compensar el peso del RCEP que acaba de entrar en vigor como el acuerdo comercial más grande del mundo. China también ha solicitado incorporarse a este acuerdo, lo que ha complejizado la decisión de los países integrantes del CPTPP, en la eventualidad de que puedan otorgar el ingreso a una de las superpotencias y negárselo a la otra.

El retorno al CPTPP sería sólo el inicio de un largo camino, pues los inevitables pasos siguientes serían retomar las negociaciones comerciales con la UE, por un lado, y, por otro, buscar incorporarse al RCEP, lo que supone un acercamiento más estrecho con ASEAN. La posibilidad de conformar un multilateralismo amplio pero acotado requiere obviamente la presencia de la UE y esto también alude a la necesidad de reactivar la negociación comercial pendiente: el Acuerdo Transatlántico de Comercio e Inversión (TTIP). Las negociaciones con la UE en el TTIP partieron en 2013 y se congelaron a fines de 2016, con la presidencia de Obama, ante un número amplio y sustantivo de diferencias entre las partes.

Persisten históricas discrepancias agrícolas entre los Estados Unidos y la UE, la cual se opone a importar productos agrícolas con hormonas o genéticamente modificados. Los Estados Unidos no aceptan la pretensión europea de defender sus marcas sobre queso, jamón o licores con indicaciones geográficas. Se discrepa también en la cobertura de los servicios financieros y su regulación. La UE critica el sistema de compras públicas (Buy America), que limita la participación de empresas extranjeras, tema que los Estados Unidos se niegan a negociar.²⁹

El camino de la renovación del multilateralismo comercial es el más complejo y el más necesario. Para eso Biden debería recomponer la relación de su país con la OMC, al facilitar la nominación de árbitros en el Órgano de Apelación y promover la reforma y la renovación de la organización, en estrecha alianza con la UE, Japón, Canadá, Australia, entre otros. De conseguir un amplio respaldo en esta dirección, podría forzar acuerdos con China en subsidios estatales y propiedad intelectual, los cuales también le convienen a este país. Esto exige un amplio uso de capital político con el congreso y en el exterior. Debido a las exigencias internas de combatir la pandemia, conseguir reactivar la economía al reducir la inflación y, además, atenuar el clima de odio que han instaurado Trump y la ultraderecha, por ahora no se ve demasiado espacio para que Biden otorgue prioridad a estas iniciativas internacionales. Cualquier iniciativa de reforma de la OMC necesariamente ha de incluir a China, salvo que se piense que sería posible reformular la OMC sin ella o, peor aún, en su contra.

Si el desacoplamiento fuese radical, afectaría las cadenas de valor y perturbaría la industria global, el comercio y las finanzas internacionales. Sin embargo, un desacoplamiento severo parece poco viable por: 1) la actual densidad de los intercambios y los intereses entrecruzados entre las principales empresas internacionales; 2) China seguirá representando alrededor de un tercio del incremento del PIB mundial durante el resto de esta década; 3) un mercado de casi 1 400 millones de personas no puede ser subestimado; 4) el grueso de las empresas estadunidenses que está en China no se moverá de ahí (^{Wenzhao, 2020}). Si de todas formas el desacoplamiento avanzase cortando o limitando drásticamente el intercambio bilateral, entonces estaríamos asistiendo prácticamente a una nueva Guerra Fría, que afectaría la lógica de las cadenas de suministro, la industria global, las ganancias de las principales trasnacionales y el movimiento de las principales bolsas, y transmitiría dicha inestabilidad económica y merma en los niveles de comercio e inversión al conjunto de la economía mundial.³⁰ Un conflicto de tal intensidad podría ser más dañino que la crisis subprime.

Está en el interés de toda la comunidad internacional privilegiar el diálogo, la negociación y la cooperación entre las dos potencias y evitar el conflicto directo o larvado entre ambas. Un escenario de conflicto reducirá el ritmo de crecimiento de la inversión y del comercio internacional, afectará el despliegue de las cadenas de valor e introducirá un factor de volatilidad e incertidumbre económica y financiera que podría acompañarnos por años.