Introducción

En 2020 se cumplieron 40 años de la promulgación de la primera “privatización” de pensiones en Chile, la cual después se extendió a otros países de América Latina y el mundo (^{Ortiz, Durán-Valverde, Urban y Wodsak, 2018}). Entre 1981 y 2008, 11 países latinoamericanos implementaron reformas estructurales² de pensiones, al cambiar total o parcialmente de prestación definida; reparto o capitalización parcial colectiva, y administración pública (“sistema público”), a contribución definida; capitalización plena o fully funded (con cuentas individuales), y administración privada por corporaciones con ánimo de lucro (“sistema privado”). Las reformas estructurales adoptaron tres modelos: a) sustitutivo, en que se cerró el sistema público y se remplazó por completo por el privado (Chile, México, El Salvador y República Dominicana); b) mixto, en que se mantuvo el sistema público como un pilar y se agregó el privado como uno secundario (Argentina, Bolivia, Costa Rica y Uruguay), y c) paralelo, en que se mantuvo el sistema público y se agregó el sistema privado, los dos en competencia entre sí (Colombia y Perú)³ (^{Mesa-Lago, 2008}). Después de Panamá (hace 11 años) no ha habido ninguna otra reforma estructural.

El objetivo de este artículo es evaluar el desempeño de los 10 remanentes de sistemas privados de pensiones latinoamericanos en las últimas cuatro décadas y, especialmente, de 1999 a 2020 ⁴ (el periodo para el que disponemos de estadísticas comparables en todos los países). Se pone énfasis en el desempeño del sistema mexicano, con un análisis especial de las dos reformas implementadas en 2020 y de sus resultados. Además, se hacen recomendaciones para aliviar los problemas pendientes después de dichas reformas.

La evaluación se basa en los principios fundamentales de la seguridad social aprobados desde 1919 por convenios y recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): 1) cobertura de la población económicamente activa (PEA) o fuerza laboral y de la población adulta mayor (65 años y más); 2) solidaridad social e igualdad de género; 3) suficiencia de las prestaciones; 4) administración eficiente y costos razonables (competencia), y 5) sostenibilidad financiera y actuarial. En cada uno de los principios se confrontan las promesas teóricas hechas por los reformadores (o la falta de pronunciamiento en algún principio) con la realidad de estadísticas homologadas de los 10 países.⁵

Las fallas de los sistemas privados, analizadas aquí, llevaron a “rerreformas” en cuatro países (^{Becker et al., 2013}). Argentina (2008) cerró el pilar privado y pasó a todos los asegurados y fondos al sistema público; Chile (2008) mantuvo el sistema privado, pero con cambios positivos: expandió la cobertura, y le infundió solidaridad social, equidad de género y sostenibilidad financiera; Bolivia (2010) pasó a los asegurados a un primer pilar público de reparto, pero mantuvo las cuentas individuales, y así conformó un modelo mixto, y El Salvador (2017) transformó el modelo sustitutivo en mixto; su objetivo fundamental fue reducir el déficit fiscal y hubo muy poca mejoría en los principios de la seguridad social.

I. Cobertura de la PEA y de los adultos mayores

La promesa de la reforma estructural fue que el sistema privado aumentaría la cobertura de la PEA; no hubo referencias a la cobertura de los adultos mayores.

La cobertura puede ser de dos tipos: a) contributiva, es decir, se basa en la afiliación al sistema y el pago de contribuciones sobre el salario, ya sea por el asegurado solo o acompañado de su empleador, y b) no contributiva, no requiere aportes y se otorga como una prestación asistencial, usualmente financiada por el Estado y focalizada en la pobreza extrema o total (salvo en Bolivia, donde es universal).

Entre el año de la implementación de la reforma en cada país y 2004 (salvo Panamá, ya que no había comenzado el sistema), la cobertura contributiva de la PEA cayó en todos los países con un promedio ponderado de 38 a 26% (^{Mesa-Lago, 2008}). Después aumentó, pero con diferencias entre los países, y muy poco en los cinco menos desarrollados (Cuadro 1).⁶ En México la cobertura de la población ocupada (35%) era la misma en 1991 y 2019, por lo que se encontraba estancada (^{Ramírez, 2019}).

La cobertura contributiva de la PEA en 2017-2018 era (de mayor a menor): de 70 a 65% en Uruguay, Costa Rica y Chile (países más desarrollados socialmente); 50% en Panamá (país intermedio), y de 38 a 20% en República Dominicana, México, Colombia, El Salvador, Perú y Bolivia (países menos desarrollados socialmente). Nótese que México se ordenó entre los cuatro países con menor cobertura, menos de 30%, por debajo de la República Dominicana y Colombia. En los últimos seis países la cobertura es muy difícil de expandir por dos causas: a) la alta proporción de la PEA informal (por ejemplo, trabajadores independientes o autónomos, trabajadores familiares no remunerados, campesinos), y por ello usualmente su trabajo es precario, carece de empleador, y su salario o ingreso tiende a ser errático y bajo, y b) los sistemas no han adoptado medidas para adaptarse a la estructura de la fuerza laboral a fin de incorporar a esos grupos difíciles de afiliar. En México, a fines de 2019, 56.3% de la ocupación era informal y mostraba una tendencia creciente (^{Ramírez, 2019}); se han adoptado poquísimas medidas para adaptarse a esta situación.

Entre 2009-2010 y 2017-2018, la cobertura contributiva de la PEA aumentó en ocho países, se estancó en El Salvador y cayó en México (en 3 puntos porcentuales). Nótese que dicha cobertura sigue siendo minoritaria en seis países, por debajo de la cobertura mínima de 50% establecida por la OIT (incluyendo a México). La cobertura de la población de 65 años y más, que combina la pensión contributiva y la no contributiva, se exhibe en el Cuadro 2.

En 2017-2018 la cobertura (contributiva y no contributiva) de los adultos mayores era (de mayor a menor): de 97 a 65% en Bolivia, Uruguay, Chile, Panamá, México y Costa Rica; 54 y 49% en Colombia y Perú, respectivamente; y 19 y 14% en República Dominicana y El Salvador (el primero carece de pensiones no contributivas y en el segundo se estancaron dichas pensiones). Cuando se comparan los Cuadros 1 y 2, se observa que en todos los países, excepto en los dos citados, la cobertura de los adultos mayores era muy superior a la de la PEA (por ejemplo, 45.4 puntos porcentuales más en México, antes de que se aprobase la pensión no contributiva universal en 2020). Ello se debe a que la cobertura de los adultos mayores aumentó principalmente por la extensión de las pensiones no contributivas, mientras que la cobertura por las pensiones contributivas se expandió muy poco (^{BID, 2019}). Las primeras no son parte del sistema privado, sino exógenas al mismo, financiadas por el Estado. Nótese que Bolivia tiene la cobertura inferior de la PEA en pensiones contributivas (19.6%), pero la cobertura más alta de la población adulta mayor (96.8%), fundamentalmente por las pensiones no contributivas que son universales.

II Solidaridad social y equidad de género

Las reformas estructurales no hicieron promesas sobre estos dos principios, debido a que en los sistemas privados la cuenta individual de los asegurados les pertenece a ellos mismos, y, por lo tanto, no hay transferencias entre generaciones, entre grupos de ingreso y entre géneros, como es usual en los sistemas públicos. Sin embargo, sí proclamaron el principio neoliberal del “papel subsidiario del Estado”.

Al contrario del principio teórico de la subsidiaridad, el Estado ha desempeñado un papel imprescindible; sin el Estado el sistema privado no podría existir: a) hace obligatoria la afiliación al sistema; b) introduce y expande las pensiones no contributivas que financia; c) aporta para mejorar las pensiones contributivas bajas (Chile, México y Uruguay); d) financia medidas de inclusión en el sistema contributivo para ciertos grupos excluidos —por ejemplo, Costa Rica concede un subsidio a los trabajadores autónomos de bajo ingreso que se afilien—, y e) financia el costo de transición del sistema público al privado.⁶

El sistema privado carece de solidaridad social por la razón explicada, pero, además, eliminó la contribución del empleador en Chile y Perú, por lo cual el trabajador paga 100%, contra la norma de la OIT en que no debe cotizar más que 50% del total (en todos los sistemas públicos continúa la contribución del empleador). La reforma estructural entronizó el principio de “equivalencia”, o sea, una relación más estrecha entre la contribución y el monto de la pensión (porque todo va a la cuenta individual). Se adujo que dicho principio sería un incentivo para aumentar la cobertura porque los asegurados no tendrían que compartir su cuenta, pero ya se ha visto que esto no ha ocurrido en la mayoría de los países. También se alega que sería un acicate para que el asegurado contribuyese puntualmente, pero esto tampoco se ha materializado, como se verá en la sección V. Por último, a pesar del principio de equivalencia, las tasas de remplazo (TR)⁷ de los sistemas privados son inferiores a las de los sistemas públicos (véase sección siguiente).

La inequidad de género se deriva tanto del mercado de trabajo y factores demográficos (típicos en ambos sistemas), como del propio sistema de pensiones privado. En cuanto al mercado de trabajo: a) la mujer tiene una tasa de participación en la fuerza laboral menor que la del hombre; b) el salario femenino es inferior al masculino por igual tarea (aunque la ley establezca la paridad, ésta raramente se ejecuta en la práctica); c) la mujer deja el trabajo por maternidad y cuidado de los hijos, sin recibir remuneración por este servicio (además, el cuidado de los hijos impide que la mujer trabaje, salvo donde existen guarderías infantiles suficientes y gratuitas o de bajo costo); d) todo lo anterior provoca que la mujer tenga una densidad de cotización menor que la del hombre —sobre México, véase ^{Ramírez (2019)}—. demás, la ley con frecuencia fija la edad de retiro de la mujer cinco años antes que la del hombre, por lo cual contribuye cinco años menos, pero vive alrededor de cinco años más, así su pensión debe ser pagada por un periodo de 10 años más que la pensión del hombre. El sistema privado agrava dicha situación, porque aplica tasas de mortalidad diferenciadas por género (basadas en lo acumulado en la cuenta individual y la esperanza de vida femenina), por lo cual la pensión femenina es aún menor que la masculina. Las TR promedio y media femeninas calculadas para cinco sistemas privados son entre dos y nueve puntos menores que las masculinas (^{Forteza y Ourens, 2012}).

Debido a su menor participación laboral y a que el trabajo informal de la mujer es proporcionalmente mayor al del hombre, aquélla también tiene una cobertura contributiva de la PEA inferior a la masculina en la gran mayoría de los países. El Cuadro 3 muestra que en 2017-2018 los seis países menos desarrollados socialmente tenían una cobertura de la PEA femenina en el sistema privado inferior al mínimo de 50% fijado por la OIT, y en Bolivia y Perú era menor a 20%. Con la excepción de dos países, la cobertura del hombre era superior a la de la mujer: entre 3 y 10 puntos porcentuales más (^{BID, 2019}). Entre 2009-2010 y 2017-2018 la cobertura femenina aumentó en todos los países excepto en México (–5.1 puntos porcentuales) y en El Salvador (–1.6 puntos). Hay que investigar por qué sucedió esa disminución en México, al igual que la merma en la cobertura contributiva de la PEA. Salvo en Uruguay, la expansión promedio anual en los ocho años del periodo fue menor a un punto porcentual (Cuadro 3).

Sin embargo, la cobertura total (suma de la contributiva y la no contributiva) de las adultas mayores es muy alta: de 97 a 86% en Bolivia, Chile y Uruguay; de 79 a 59% en Panamá, México y Costa Rica, y de 50 a 11% en Colombia, Perú, República Dominicana y El Salvador. Sólo en los dos últimos es muy baja por la ausencia o el estancamiento de pensiones no contributivas, y en esos dos y Perú es inferior al mínimo de 50% de cobertura fijado por la OIT. Esto es el resultado fundamental de que las pensiones no contributivas favorecen a las mujeres, quienes sufren una mayor incidencia de pobreza que los hombres. Entre 2009-2010 y 2017-2018 la cobertura se incrementó en todos los países debido a la extensión de las pensiones no contributivas financiadas por el fisco (Cuadro 4).

III. Suficiencia de las prestaciones

Los reformadores estructurales aseguraron que las pensiones serían más que suficientes, pero las tasas de remplazo en la mayoría de los sistemas privados son muy inferiores a esa promesa. La OIT establece que la TR sobre el salario promedio de la vida activa del asegurado debe ser de al menos 45%. Según el BID, la TR bruta (antes de impuestos al salario) promedio de los sistemas privados era de 39.8%, casi 25 puntos porcentuales menor que la tasa promedio de 64.7% de los sistemas públicos. La TR bruta de México en el sistema público cerrado del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) era de 107%, la mayor entre 23 sistemas, mientras que la TR del sistema privado era de 44%, entre las seis menores (^{Bosch et al., 2018}).

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (^{OCDE, 2021}) ofrece tr recientes (“hipotéticas”), pero no distingue claramente entre sistemas privados (BD) y públicos (CD): los sistemas públicos de Brasil y Argentina (al parecer también de Colombia y el pilar público de Costa Rica) tenían TR que oscilaban entre 88 y 60%; la tasa de México total (al parecer combinada entre la pública y la privada) era de 61%. Todos éstos superaban la TR promedio de la OCDE, de 51.8%. Por otra parte, la TR privada de Chile era de 31%, inferior al promedio de la OCDE y al mínimo de la OIT (Cuadro 5).

Estudios de los países confirman la mayoría de las cifras anteriores. En Chile la TR media en 2015 era 34% del salario promedio en los últimos 10 años y se proyectaba un declive a 15% para 2025-2035; en México, la TR promedio es 26% y 58% no recibirá pensión contributiva; en Perú, la TR promedio es 40% y 65% no recibirá una pensión, y en República Dominicana la TR promedio es 36% (^{Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones [CAPSP], 2015}; ^{Cruz-Saco et al., 2018}; ^{Ortiz et al., 2018}). Estas estadísticas prueban que las TR en la mayoría de los países son inferiores a la mínima fijada por la OIT y al promedio de la OCDE, y que, por lo tanto, las pensiones no son adecuadas.

En siete de los 10 sistemas privados las pensiones se ajustan anualmente (al Índice de Precios al Consumidor [IPC], al salario, etc.), mientras que en tres se deja a la discreción del gobierno (El Salvador, Panamá y Perú). En México el monto de la pensión no contributiva se ha aumentado varias veces, pero aun así era muy baja hasta la reforma de mayo de 2020 (^{OCDE, 2021}).

El pobre desempeño de los sistemas privados en la suficiencia de las pensiones ha generado una reacción negativa en varios de los países, particularmente en Chile, donde en 2016 hubo demostraciones públicas de casi un millón de personas que protestaron contra las administradoras de fondos de pensiones (AFP). Como se ha mencionado, el principio de equivalencia en los sistemas privados refuerza la relación entre la contribución y el monto de la pensión, pero no ha logrado tr suficientes.

IV. Administración eficiente y costos razonables

Los reformadores estructurales adujeron que la competencia entre administradoras aumentaría la eficiencia y reduciría los costos de gestión, porque los trabajadores escogerían y se trasladarían a las administradoras que cobrasen las comisiones menores, obtuviesen los rendimientos más altos y, por lo tanto, pagasen las pensiones mayores. A continuación se demuestra, con base en cinco indicadores, que la competencia no ha funcionado en la práctica o ha sido muy pobre en la gran mayoría de los 10 países.

Primero, el número de administradoras resulta del tamaño del mercado de asegurados: mientras mayor sea éste, más administradoras habrá y viceversa. México tiene el mayor número (10), mientras que Bolivia y El Salvador el menor (dos); en ambos países existe un duopolio y no hay competencia. El número de las administradoras decrece por fusiones y cierres, por ejemplo, en México el número de administradoras de fondos de pensiones (afores) mermó de 21 a 10 entre el cénit y 2019. Dos países con un mercado de asegurados pequeño (Costa Rica y Uruguay) tienen una o varias administradoras públicas y han logrado incrementar la competencia; Costa Rica tiene seis administradoras, una menos que Chile, a pesar de que éste tiene cuatro veces el número de asegurados cotizantes (Cuadro 6).

Segundo, la concentración de asegurados en las dos mayores administradoras aumentó o se estancó en siete de los 10 países (mientras mayor concentración, menor competencia y viceversa) y mermó en tres, pero en éstos es aún alto (53% en Chile); dicha concentración oscila entre 68 y 100% en seis países.

Tercero, encuestas tomadas en varios países con sistemas privados de pensiones prueban el nulo o escaso conocimiento de los asegurados sobre sus derechos, las principales normas del sistema y cuánto tienen en sus cuentas. Los informes periódicos de las administradoras muestran lo acumulado en las cuentas individuales, el rendimiento del fondo invertido y los costos de administración. Pero muy pocos asegurados estudian estos informes, debido a lo cual no pueden hacer una elección educada de las mejores administradoras, y esto, a su vez, limita la competencia (^{Mesa-Lago, 2020}).

Cuarto, si hubiese real competencia, habría un número considerable de traslados de las administradoras menos competitivas a las más competitivas. Por el contrario, el porcentaje anual de traslados respecto del número total de afiliados decreció en todos los países entre el año de mayores traslados (cénit) y 2019. En el último año el porcentaje de los traslados oscilaba entre 0 y 0.8% en seis países,⁸ de 1.6 a 3.3% en dos, 4.7% en México y 5.4% en Chile después de cuatro decenios de operación. Aunque México tiene 10 administradoras, menos de 5% de los afiliados se trasladó (Cuadro 7). En 2020, debido a la pandemia, ocurrió una aceleración en el descenso de los traslados (entre 0.6 y 1.6 puntos porcentuales en cinco países), porque dichos traslados requieren trámites presenciales (^{AIOS, 2021}).

Quinto, debido a que la competencia no existe o es muy pobre, el costo administrativo es alto y no se ha reducido sustancialmente. Dicho costo comprende la comisión neta que carga la administradora por sus servicios y la prima por el seguro de invalidez y sobrevivientes que cobra y traspasa a una compañía de seguro comercial. Es usual que la administradora tenga una compañía asociada, por lo que tampoco hay mucha competencia entre dichas compañías. No se puede comparar el costo en los 10 países, debido a la gran diversidad de comisiones netas (fija, sobre el salario, sobre el saldo o combinadas), pero hay datos homologados para seis de ellos sobre la comisión y la prima como porcentaje de los salarios, así como el porcentaje respectivo que se deposita en la cuenta individual. El costo administrativo (suma de la comisión neta y la prima) fluctúa desde entre 22 y 23% del depósito en Bolivia y Uruguay⁹ hasta casi 30% en Perú. A pesar de que el sistema chileno lleva casi 40 años funcionando, su costo es 28% del depósito (Cuadro 8). No se pudo incluir a México, pues hay dos comisiones distintas: comisión sobre el saldo, de 0.91%, e ingresos por aportes relativos al fondo de dichos aportes, de 0.88%; ambas son las segundas más altas entre los países que las cargan; la prima para el seguro de invalidez y sobrevivientes (comparable) de 2.5% es la más alta entre todos los países.

Sexto, las administradoras tienen jugosas utilidades, lo cual reduce el monto capitalizado en las cuentas individuales; además la mayoría mantiene su ganancia durante crisis económicas. Por el contrario, los asegurados son perjudicados por dichas crisis, porque reducen el saldo en sus cuentas individuales. En 2019 la utilidad sobre el patrimonio neto osciló entre 20 y 51% en cinco países y entre 12 y 16% en otros cuatro; en los duopolios de Bolivia y El Salvador, la utilidad era igual a la mitad del patrimonio neto. Durante la grave crisis financiera global de 2007-2008, las administradoras continuaron teniendo utilidad, y superaron en tres países el nivel anterior a dicha crisis. En 2019 cuatro administradoras tenían una utilidad mayor que antes de la crisis (Cuadro 9). Aunque, teóricamente, los asegurados son los dueños de las cuentas individuales, no tienen participación en su administración (tampoco los empleadores), como existe en los sistemas públicos.

V. Sostenibilidad financiera y actuarial

Los reformadores estructurales hicieron el mayor número de promesas en este principio: a) la propiedad de la cuenta individual y la administración privada del sistema incentivarían a los asegurados a contribuir puntualmente a sus cuentas individuales, porque así aumentarían el capital en el fondo y sus pensiones; b) habría un crecimiento del fondo general y del capital invertido; c) la administración privada lograría una diversificación de la cartera (lo que beneficiaría especialmente a las acciones locales), y d) los rendimientos de la inversión serían muy altos.¹⁰ Cada una de estas promesas teóricas se contrasta a continuación con la evidencia estadística.

a) Opuesto a la promesa de que la propiedad de la cuenta individual y la administración privada serían incentivos para cotizar, el porcentaje de afiliados que contribuyó entre 1999 y 2019 declinó en todos los países después del cénit (marcado en cursivas en el Cuadro 10), mientras que, con base en el primer año disponible, también mermó salvo en Chile. Las peores caídas fueron en El Salvador: de 64 a 22% (42 puntos porcentuales), y en México: de 60 a 32% (28 puntos porcentuales). En 2020, durante la pandemia ocurrió una aceleración en la caída de los afiliados que cotizan; la mayor fue en República Dominicana (–15%), seguida de México (–11.4%) (^{AIOS, 2021}). Las verdaderas causas de la disminución en la cotización han sido: abandono de la fuerza del trabajo; pase del sector formal al informal; evasión y morosidad patronal; campañas publicitarias para afiliar a los ingresantes en el mercado laboral, para lo que basta el pago de una contribución para ser afiliado, aunque no se pague después.

b) La única promesa cumplida de los reformadores estructurales ha sido el crecimiento sustancial del capital en el fondo de pensiones, tanto en números absolutos, como en porcentaje del PIB (Cuadro 11). El monto del fondo acumulado es resultado del número de asegurados, su ingreso per cápita, el rendimiento del capital invertido, el costo administrativo y el tiempo en operación del sistema. Así, Chile tiene un número de asegurados mediano, el ingreso per cápita mayor de la región, el rendimiento real promedio mayor desde la creación del sistema hasta 2019, y 37 años de operación del sistema; por ello había acumulado 215 400 millones de dólares en 2019, equivalentes a 80.8% del PIB (las cifras superiores). México tiene el mayor número de asegurados y, aunque su tiempo de operación es 16 años menor que Chile, está cerrando la brecha y eventualmente excederá a dicho país; sin embargo, el fondo en relación con el PIB es el séptimo entre los 10 países (un cuarto de la proporción chilena), porque el PIB de México es mucho mayor. El sistema privado dominicano se inició con el menor capital del fondo, por eso ha crecido tanto. Panamá tiene el número inferior de asegurados en el pilar de capitalización, el tiempo más corto de operación del sistema y la menor acumulación absoluta (1 400 millones) y relativa al PIB (1.4%).

El poder económico de las administradoras es inmenso. En Chile, siete AFP controlan 88% del PIB; en México, cuatro afores concentran 71% de las cuentas (^{Ramírez, 2019}).

c) Contrario a la promesa de la diversificación de la cartera de inversiones, el Cuadro 12 muestra que en 2019 la concentración en los dos instrumentos mayores oscilaba entre 80 y 93% en cinco países, y entre 64 a 76% en los otros cinco. La menor concentración la tenía Chile con 64%, seguida de México con 68%. La mayor inversión era en deuda pública, que fluctuaba entre 54 y 82% en cuatro países, lo cual era típico en los antiguos sistemas públicos y continúa en los privados (El Salvador, República Dominicana, Uruguay y Costa Rica), ya que son países pequeños que carecen de un mercado de valores desarrollado.¹¹ Los mayores países tienen una cartera algo más diversificada, pero no exenta de concentración. La segunda mayor inversión es en instrumentos extranjeros: de 36 a 45% en tres países; a pesar de que la Bolsa de Santiago fue establecida a fines del siglo XIX y se ha desarrollado después, aun así no hay suficientes instrumentos nacionales transados en dicha bolsa y 43% tiene que ser invertido fuera del país. La tercera inversión en importancia es en depósitos bancarios (deuda de entes no financieros), entre 20 y 66% en tres países (las mayores en Bolivia y Panamá), debido a la falta de alternativas. La cuarta inversión es en deuda de entes no financieros, entre 12 y 14% en tres países. La inversión en acciones nacionales es la quinta, a pesar de que los reformadores estructurales pronosticaron que serían las más beneficiadas: es 0% en cinco países y oscila entre 6 y 16% en los otros cinco. Los fondos de inversión sólo participan entre 0 y 6 por ciento.

d) Por su parte, el Cuadro 13 refuta la promesa de altos rendimientos de la inversión. En el periodo inicial entre la creación de los sistemas y 1999, el rendimiento bruto real (sin descontar el costo administrativo y ajustado a la inflación)¹² fue muy alto debido a una sobreestimación de los instrumentos por su alta demanda y una insuficiente oferta en el mercado de capitales. Durante la crisis financiera de 2007-2008 dicho rendimiento cayó en todos los países menos uno: entre 19 y 26% en tres; entre 6 y 9% en dos, y entre 2 y 2.7% en tres. El periodo de 2009 a 2019 fue el boom más prolongado y de mayor rendimiento histórico; sin embargo, todos los países tuvieron un rendimiento inferior al del periodo inicial.¹³ Un nuevo descenso ocurrió en 2020 debido a la covid-19 y a la crisis económica subsiguiente (^{AIOS, 2021}). En México el rendimiento real entre 1997 y 2016 promedió 1.3% anual (^{Ramírez, 2019}).

Contrario a las alegaciones de los reformadores, el “costo fiscal de la transición” de hacer explícita la deuda implícita al convertir los sistemas públicos en privados ha sido considerablemente mayor que el proyectado inicialmente; ha tomado más tiempo que el anticipado, y crecerá en los próximos años en la mayoría de los países, lo que generará severos problemas fiscales. El costo de la transición mexicana, que originalmente se estimó en 0.4% del PIB hasta una cima de 0.8%, era de 1.5% en 2017; se proyecta que crecerá a 3% en 2035 y 90% de las pensiones se financiará con recursos públicos. Dicho costo toma 85% del gasto total en pensiones (^{Mesa-Lago, 2008}; ^{Ramírez, 2019}; ^{Consejo Coordinador Empresarial [CCE], 2020}).

Con base en un estudio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Cuadro 14 resume los indicadores principales del sostenimiento financiero-actuarial de las pensiones mexicanas ( ^{Arenas de Mesa, 2020}). El grado de “compromiso” sobre la sostenibilidad financiera de las pensiones públicas —el cual se interpreta como “presión en la sostenibilidad financiera actuarial” del sistema— se mide con base en cinco variables donde México se compara con otros países en la región: a) el gasto de pensiones como porcentaje del PIB en un año dado; b) el crecimiento real anual promedio de dicho gasto menos el crecimiento real anual promedio del PIB en un periodo determinado; c) el nivel de cobertura de los pasivos (población adulta de 65 y más años) y el costo de las pensiones no contributivas que cubre a dicho grupo; d) el nivel de envejecimiento demográfico, y e) el déficit actuarial del sistema. Mientras mayores sean las cinco variables, mayor será el grado de presión y viceversa.

Según el Cuadro 14, en 2017 México tenía un gasto de pensiones sobre el PIB inferior en 1.1 puntos porcentuales al promedio regional, y se colocaba en 11º lugar entre 17 países latinoamericanos (o sea, 10 tenían un gasto superior y seis un gasto inferior), por lo que se calificaba como “medio”. Elcrecimiento real anual promedio del gasto de pensiones mexicanas en 2000-2017 excedió en 4.8 puntos porcentuales al crecimiento real anual promedio del PIB, en comparación con un excedente promedio de sólo 0.8 puntos en ocho países de la región (excedido sólo por dos, con cuatro países en que el excedente oscilaba entre 1.5 y 3.6 puntos y uno en que era negativo en 0.5 puntos). Además, el gasto de pensiones mexicano como porcentaje del PIB se duplicó entre 2000 y 2017 (de 1.4 a 3.1%) y se proyectaba que crecería a 5% en 2030. La cepal no califica esta variable, pero parece ser “alta” (entre tres niveles). La cobertura de pasivos de México en 2017 era de más del doble que la cobertura promedio en 15 países en la región (la segunda mayor), pero el costo de las pensiones no contributivas para cubrir a dicho grupo representaba la mitad que el promedio regional (entre las nueve inferiores), o sea que la cobertura era alta, pero la pensión era baja, de ahí que la cepal calificara el costo de la protección social mexicana como “medio” (entre tres niveles). Respecto del grado de envejecimiento, México se ordenaba en el cuarto nivel (de cinco) y la cepal lo calificaba como “moderado”.¹⁴ El déficit actuarial como porcentaje del PIB, después de las reducciones que lograron las reformas de pensiones en el IMSS (para trabajadores privados) y en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de Trabajadores del Estado (ISSSTE) (en 1997 y 2007, respectivamente), aún era considerable en el primero (44.1%) pero inferior en el segundo (23%).¹⁵ El grado de presión de México se calificaba como “moderado” (entre tres niveles).

La calificación de presión moderada sobre el sostenimiento financieroactuarial se refuerza porque el sistema de pensiones mexicano aún no ha madurado; en 2019 se estimó que 58% de los asegurados no recibiría pensión contributiva, salvo la mínima garantizada si lograba reunir el periodo de contribuciones requerido, y la pensión no contributiva mensual era de 58 dólares, menor al valor de la canasta alimentaria (^{Ramírez, 2019}). Por el contrario, el sistema de pensiones es uno de los más fragmentados de la región: además de los dos regímenes generales privatizados (IMSS e ISSSTE), con mejores condiciones de acceso y prestaciones más generosas en el segundo que en el primero, existen más de 1000 programas de pensiones contributivas y no contributivas que incluyen regímenes especiales para fuerzas armadas, estados y múltiples organismos autónomos (petróleo, bancos estatales, ministerio de hacienda, universidades públicas, etc.) —sin contar los regímenes municipales—. Muchos de estos programas gozan de prestaciones más generosas que las del IMSS y el ISSSTE, y reciben subsidios fiscales, a pesar de lo cual probablemente la mayoría sufre déficit actuarial (^{OCDE, 2015}; ^{Azuara et al., 2019}; ^{Ramírez, 2019}; ^{Arenas de Mesa, 2020}; ^{Mesa-Lago, 2020}). Además, el asegurado que está afiliado a uno de estos dos sistemas en el momento del retiro puede escoger entre una pensión basada en la fórmula del sistema público cerrado de BD (TR de 107%) y la pensión resultante de lo acumulado en la cuenta individual de CD (TR de 44%) (Cuadro 5), por lo cual la enorme mayoría escogerá la primera, que será muy difícil de sostener. Finalmente, los afiliados que cotizan declinaron de 60.2 a 31.5% entre 1999 y 2019, el segundo descenso mayor entre los 10 países, y 49% de los asegurados en el IMSS y 19% en el ISSSTE no hicieron aportes en 2017-2019 (Cuadro 10; ^{Ramírez, 2019}). En la siguiente sección se analizará cómo las reformas de 2020 pueden haber afectado la sostenibilidad financiera-actuarial del sistema general (IMSS, ISSSTE y pensiones no contributivas).

VI. Las reformas mexicanas de pensiones en 2020

Carlos Ramírez, expresidente de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar), y otros expertos reconocieron en 2017 que el sistema sufriría severos problemas cuando en 2021 comenzase a retirarse la primera generación de asegurados: más de cinco millones de ellos, al llegar a la edad de retiro de 65 años, no cumplirían con los 24 años de cotizaciones requeridos para recibir una pensión; 70% de los cotizantes cobraría una pensión menor a un salario mínimo, y la tasa de contribución obligatoria de 6.5% sería la más baja entre todos los países de la OCDE e insuficiente para garantizar una pensión digna, por lo que habría que duplicar la contribución; los programas públicos de pensiones separados son financieramente insostenibles (^{Consar, 2017}; ^{Saldívar, 2017}).

La administración del presidente Andrés Manuel López Obrador ha aprobado dos reformas importantes al sistema sustitutivo de pensiones mexicano. El Decreto del 8 de mayo de 2020 estableció el derecho de las personas mayores de 68 años (65 si son indígenas o afromexicanos) a una pensión no contributiva, aproximadamente de 66 dólares mensuales (superior a la anterior pensión no contributiva), debido al alto porcentaje de la PEA no cubierta por las pensiones contributivas; se estima que dicha pensión la recibirán 8.5 millones de adultos mayores a un costo de 0.8% del PIB, el doble del costo actual (^{El Universal, 2018}). El 25 de septiembre de 2020 la Secretaría de Gobernación envió al Congreso el proyecto de reforma al sistema de pensiones del sector privado, el cual reconoció que dos promesas de la reforma estructural no se cumplieron debido a “falencias” del sistema privado: la falta de acceso a la pensión mínima por la mayoría de los asegurados y una TR menor a la esperada —27.7%, la más baja entre los miembros de la ^{OCDE (2015)}—. Además, notó que el costo administrativo es superior al nivel internacional, en general, y al de cuatro países, en particular; sugirió que el proceso de envejecimiento afecta el sistema privado y dejó implícito que la contribución definida requiere aumentarse como en el sistema de beneficio definido, aun antes de que haya madurado el sistema de pensiones mexicano. A esto añadió que el Estado hace aportes (junto con los empleadores) para mitigar los fallos de dicho sistema (^{Decreto por el que se…, 2020}; ^{Banco de México, 2021}). Estos cambios, si bien mantienen el sistema privado, lo modifican en aspectos fundamentales. El decreto entró en vigor el 1° de enero de 2021, pero los cambios principales se introducirán gradualmente entre 2023 y 2030, para esperar a que pase la pandemia. La ^OCDE(2021) juzga la reforma mexicana como la más importante en 2020 entre todos los países miembros de dicho organismo. A continuación se resumen los puntos principales de la reforma:

Según la ^{OCDE (2021: 42-45)}, el sistema sustitutivo de México ha pasado a ser mixto: debido a las normas de la nueva pensión mínima garantizada que parcialmente financia el fisco, el modelo de CD se transforma en BD, en parte financiado por las cuentas individuales y en parte por el Estado. Además, las dos reformas de 2020 han mejorado la mayoría de los principios de la seguridad social, como se resume a continuación:

Hay predicciones diversas sobre los efectos que tendría la reforma de 2021 en el mercado de capitales, el gasto fiscal y la sostenibilidad financiera-actuarial. Según el ^{Banco de México (2021)}, éstos implican que: a) el incremento de la contribución en 8.52 puntos resultará en un aumento del capital en el fondo desde 35% que hay en la actualidad hasta 56%; b) la eliminación de la contribución del Estado federal de 0.225% más que compensará el aumento de la cuota social y generará un excedente fiscal de 5.2% del PIB entre 2023 y 2030; c) el costo del aumento en la pensión mínima garantizada inducirá un gasto fiscal de 9.1% del PIB entre 2021 y 2100, pero hasta 2045 será de 1.3%; d) en la opción que tienen los asegurados para escoger la pensión resultante entre el beneficio definido del sistema cerrado y las cuentas individuales, harán la primera pero el gobierno capturará el fondo acumulado en sus cuentas y el resultado neto será beneficioso para el Estado (no se estima en cuánto), y e) el impacto total de la reforma representará un costo fiscal de 0.3% del PIB de 2020 durante el periodo 2021-2100, pero un excedente de 4.6% del PIB para 2023 a 2045, así como un costo fiscal de 5% del PIB para 2046 a 2100.

Por el contrario, el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) asegura que la reforma tendrá un costo fiscal más alto en el mediano y el largo plazos debido al aumento del número de asegurados que accederá a la pensión mínima garantizada y el nuevo seguro de sobrevivencia (^{Pérez Pacheco, 2020}).

Por su parte, la ^{OCDE (2021: 42)} resalta dos impactos importantes en el sostenimiento financiero derivado del alto nivel de la pensión mínima garantizada:

Primero, para muchos pensionados, el nivel de la pensión mínima no dependerá ya de los ahorros acumulados financiados por las contribuciones previas, porque el Estado proveerá un suplemento. A menores los retornos financieros futuros, mayor será el costo fiscal, el cual se hará visible sólo a lo largo del tiempo, porque el Estado financia la pensión mínima una vez que las cuentas individuales se agotan.

Segundo, de acuerdo con el mismo documento de la ^{OCDE (2021)}, “las sanciones de alrededor de 1.3% por cada año de solicitar la pensión mínima antes de la edad legal de retiro están lejos de tener neutralidad actuarial; ellas pueden incentivar el éxito temprano del mercado laboral y crear un costo neto para las finanzas públicas”.

También se alega, con base en ^{Escobar (2021)}, que los supuestos del estudio del Banco de México no son razonables; esto se debe a que en el periodo de 80 años proyectado no hay ninguna certidumbre sobre el comportamiento de los salarios, el empleo y el crecimiento, además de que la mayoría de los trabajadores (73%) se ubica en los salarios más bajos, y porque el supuesto beneficio de ahorro por la absorción de las cuentas individuales del Estado supondría que desaparecería el costo de transición del sistema cerrado. El debate anterior podría haberse ahorrado si se hubiese hecho un estudio actuarial previo a la reforma que validase el equilibrio entre las nuevas prestaciones de una parte y el incremento de la contribución de los empleadores y de la cuota social del Estado más la eliminación de su contribución, por la otra.

Las reformas dejaron intacta la enorme fragmentación de las pensiones contributivas y no contributivas en México. El CIEP estimó que el costo total de pensiones absorbía 4.9% del PIB en 2021 y proyecta que subirá a 6.5% en 2024. Los programas separados que afilian a una exigua minoría de los jubilados representan para el gobierno un costo de 2% del PIB (^{Zaragoza, 2021}).

VII. Recomendaciones para México

Esta sección sugiere políticas para mejorar los problemas pendientes del sistema de pensiones mexicano ordenándolas por su importancia.