En México, la televisión surgió como un sistema de propiedad mixto en la década de los años 50 del pasado siglo. Sin embargo, ha sido el modelo comercial el que ha dominado el desarrollo de la industria de la radio y la televisión, mientras que la radiodifusión de carácter público - cuyas funciones han sido la cultura, la educación y el servicio social - han sido marginales en la industria audiovisual. Lo cual ha impactado de manera significativa en el desarrollo que ha tenido la televisión denominada pública en México.

La inclinación hacia el modelo comercial, en esta convivencia de privada-pública, ha sido lo opuesto al caso europeo (ejemplo paradigmático del desarrollo de los medios públicos). A diferencia de México y de varios países de Latinoamérica, en Europa la televisión y también la radio nacieron como medios de servicio público. Estos medios han sido un importante soporte para la democracia europea durante los últimos cincuenta años. A pesar de la expansión que desde los años ochenta ha tenido el modelo de radiodifusión comercial, los medios de servicio público, no exentos de dificultades, han mantenido su presencia social y cultural gracias a que la mayoría de estos medios ha logrado salvaguardar su autonomía con respecto al poder político, así como su independencia económica debido a la existencia de distintas opciones de financiamiento como lo son el canon, la subvención directa del Estado y la publicidad regulada.

En algunos casos, los medios públicos europeos pusieron en práctica un sistema mixto de financiación (combinando las dos últimas opciones) para minimizar la dependencia unilateral en los actores políticos o intereses comerciales. Específicamente, el modelo público de radio y televisión de la British Broadcasting Corporation (BBC), financiado por el canon, fue paradigmático entre los países del área que buscaron instaurar un sistema mediático nacional donde primara la información objetiva, la educación, el conocimiento y el bien común, y en los últimos años también ha sido el prototipo para los modelos democráticos emergentes de Europa del Este (^{Hallin & Mancini 2004}).¹

En cuanto al sistema de la televisión en México, es cuestionable el hecho de referirse como mixto desde sus orígenes. A lo largo del tiempo la televisión comercial fue privilegiando los elementos que garantizaban su poder hegemónico y político con cierta complicidad del Estado. Sobre esta situación, puntualiza Ortega, que se privilegió el uso comercial de la radio y la televisión sobre su uso social y de servicio público. “La industria de la radio y la televisión creció protegida por gobiernos que, a veces por complicidad y otras veces por falta de voluntad política, han dejado en manos de poderosos grupos económicos su desarrollo y explotación comercial” (2006, p. 119). Ante la incapacidad del Estado en lograr una “comunicación distinta” a la comercial, los medios privados han impuesto sus reglas en el manejo de la información y del entretenimiento.

Por eso, intelectuales e investigadores mexicanos demandaron que se considerara legalmente a la televisión conocida como estatal, de servicio público o pública. De esta manera, podría pensarse ese tipo de televisión desde el punto de vista político y garantizar un conjunto de derechos fundamentales, lo cual se imposibilitó con la presencia del modelo comercial de radiodifusión, hegemónico desde el surgimiento de los medios en México. A este propósito las experiencias europeas, mencionadas antes, aportaron algunas de las cualidades definitorias del servicio público televisivo: su autonomía relativa con respecto al poder establecido y la garantía legal de un financiamiento suficiente para mantenerse operando en el aire. Compartimos la siguiente definición de Ortega para referirnos a la televisión pública, propiamente dicha:

La esencia de los medios públicos está en el servicio público, por lo que buscan responder a las necesidades de expresión, de información y de entretenimiento de los distintos grupos sociales - de mayorías y minorías - que constituyen a sociedades cada vez más complejas y diversificadas. Estos medios podrán tener estructuras, formas de participación social y esquemas de financiamiento diversos, pero no responden a intereses particulares, ni partidarios, ni de gobierno (2010, p. 97).

Destacamos la importancia de la diversificación de los contenidos en un medio público. Es decir, generar y difundir responsablemente contenidos de calidad y con enfoques distintos a la programación ofrecida por la televisión comercial. En el contexto social y económico mexicano de concentración y competencia mediática urge la reconstitución de la identidad de los medios de servicio público.

Desde su aparición, Canal Once ha sido nombrada de distintas maneras: educativa, cultural; luego, gubernamental, oficial, de vocación de servicio público, permisionada y no lucrativa. Todas ellas comparten ciertas características que apuntan a un servicio público, como se ha definido anteriormente, pero hasta 2013 no existió marco jurídico alguno que se refiriera a la televisión pública como tal, ninguna ley definía sus funciones y atribuciones. La base jurídica para sustentar la definición y la operación de este tipo de televisión en México apareció hasta 2013-2014 con la Reforma Constitucional y la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR), respectivamente.

Durante más de cinco décadas la radio y la televisión en México estuvieron reguladas por un marco jurídico insuficiente. Tres circunstancias caracterizaron el contexto mediático mexicano antes de la Reforma Constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión de 2013, según Trejo (en Ortega & Repoll, 2016):

En diciembre de 2012 el “Pacto por México”, con el gobierno de Enrique Peña Nieto y los partidos PRI, PRD y PAN, incluyó la reforma para la radiodifusión y las telecomunicaciones. A partir de ese compromiso, en 2013, se incorporaron a la Constitución Política las nuevas disposiciones al respecto. Mismas que fueron reglamentadas en la nueva Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Esta última encargada de regular jurídicamente a las telecomunicaciones (telefonía, Internet, comunicación satelital, redes de datos, etc.) y a la radiodifusión. Además, se estableció que dichos servicios “son de interés público; se creó un nuevo régimen de concesiones para el pleno aprovechamiento de las posibilidades tecnológicas, siempre con supervisión del Estado; se precisaron derechos de los medios públicos y sociales, así como los derechos de los usuarios y consumidores y se indicaron obligaciones del Estado para llevar banda ancha a toda la sociedad” (Trejo, en Ortega & Repoll 2016, p. 48).

Es posible apreciar un distanciamiento entre ambas normas y esto trajo como consecuencia contradicciones en relación con los principios expresados en la Carta Magna. Entre las causas de esta distancia se señalan las presiones del poder mediático sobre los legisladores y las complicidades entre ciertos sectores del poder político y los empresarios de la radiodifusión.

Aunque las reformas constitucionales de 2013, reglamentadas al año siguiente en la LFTR, sean consideradas por algunos: morosas y parciales, sin duda, configuraron un escenario distinto para las telecomunicaciones y la radiodifusión en México. Por lo cual, este capítulo referencial atiende dicho marco jurídico, en especial en cuanto atañe a las reconfiguraciones del sistema de medios públicos.

Como ya se ha señalado, el escenario mediático de México se caracterizó por la concentración de la propiedad de medios electrónicos, más significativamente en la televisión comercial abierta. El problema de la concentración en la propiedad de los medios limita la libertad de expresión y el derecho a la información, afectando la pluralidad y la diversidad de contenidos. Lo cual previene sobre las consecuencias de dejar la actividad de los medios a lo que dicten los intereses económicos y la competencia en el mercado. Al respecto, se muestran algunos criterios en materia jurídica e institucional a tener en cuenta para el caso mexicano.

En cuanto al derecho universal de la libertad de expresión, las reformas constitucionales de 2013 en México generaron mucha expectativa con los cambios incluidos en los artículos 6º y 7º. Se amplió el derecho a la información, reconociendo como derecho de las personas el libre acceso a la información plural y oportuna. A partir de esta amplia accesibilidad, también se reconoció el derecho a divulgar información y opiniones diversas por cualquier medio de expresión. No obstante, lo que pudo haber avanzado en esta dirección fue frenado en el caso de la radiodifusión con la LFTR. Entre los aspectos analizados por la investigadora se encuentran: el órgano regulador y el sistema de medios públicos. Sobre los cuales se ampliará a continuación (Ortega & Repoll, 2016).

El primero: el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) fue creado en el 2013 (artículo 28) como órgano autónomo del Estado para regular el espectro radioeléctrico y limitar la concentración nacional y regional de frecuencias. Esta autoridad en materia de competencia económica de la radiodifusión y telecomunicaciones representó una fortaleza para asegurar lo establecido en los artículos 6º y 7º de la Constitución. Pero luego en la LFTR de 2014 se fragmentaron sus competencias con la Secretaría de Gobernación para el monitoreo y las respectivas sanciones, lo cual le restó autonomía. Las facultades de este organismo para regular las telecomunicaciones y la radiodifusión, salvaguardar los derechos informativos y los derechos de las audiencias pudieron representar un distintivo para México en América Latina. Pero a la hora de licitar las nuevas cadenas nacionales de televisión prevalecieron únicamente criterios técnicos en cuanto a la cobertura y económicos en función de la capacidad de instalación y producción. El panorama mediático mexicano se matizó una vez que entró en funcionamiento la nueva cadena nacional de televisión: Imagen Televisión, concedida a Olegario Vázquez Aldir.

En segundo lugar, está el sistema de medios públicos. Una manera de impulsar el pluralismo y la competencia es a través de un sistema fuerte de medios públicos independientes. Y en la Constitución (artículo 10° transitorio) se transformó el marco legal de estos medios, estableciendo su independencia editorial, autonomía de gestión financiera, garantías de participación ciudadana, reglas claras para la transparencia y rendición de cuenta, defensa de sus contenidos; opciones de financiamiento, pleno acceso a tecnologías, y reglas para la expresión de diversidades ideológicas, étnicas y culturales. “Sin embargo, en la LFTR no se especificaron los mecanismos para lograr tales atributos, como tampoco en los Lineamientos Generales de Otorgamiento a las Concesiones emitidos por la IFT, que en lo único que abundó fue en el requisito de que los medios públicos deben tener consejos ciudadanos independientes” (Callejas en Ortega & Repoll, 2016, p. 23).

Aunque el artículo 88 de la LFTR confirma su financiamiento a través del presupuesto público, limita sus alternativas de financiamiento a donativos en dinero o en especie hechos por personas físicas o morales de nacionalidad mexicana o extranjera; la venta de productos, contenidos propios previamente transmitidos de conformidad con su fin y objeto sin que se encuentre comprendida la emisión de mensajes comerciales y la venta de publicidad, patrocinios, proyectos de financiamiento y convenios de coinversión para la producción o difusión de contenidos y convenios de coinversión con otras dependencias públicas (Calleja, en Ortega & Repoll, 2016, p. 23).

En una normativa la certidumbre, sobre los recursos públicos para los medios públicos, es de las condiciones fundamentales para poder contar con auténticos medios de servicio público. Estos son muy importantes para el pluralismo, que es poner frenos a la concentración en materia de radiodifusión, tratándose también de otra fórmula de hacer televisión desde la comunicación enfocada al bien público.

A partir del reconocimiento del poder de los medios de comunicación masiva como intermediarios entre los ciudadanos y las instituciones políticas, se precisa regularlos y garantizar el desarrollo de opciones de información y de expresión como las que constituyen los medios públicos y sociales. Lo que está claro aquí es el servicio al que se deben este tipo de medios: un servicio público a favor de la construcción de equilibrios, espacios de pluralidad y garantías a las libertades de expresión e información. A la construcción del servicio público en México se dedican los siguientes párrafos.

Ortega (en Ortega & Repoll, 2016) advierte la tendencia de la clase política de no distinguir lo público de lo gubernamental, por lo que se suelen subordinar las funciones de la radiodifusión sin fines de lucro a los intereses políticos. Por esto la investigadora señala al Estado como responsable principal de la estrategia pública que debe posibilitar la transformación de los medios oficiales o gubernamentales en medios públicos. El logro más importante del nuevo marco jurídico, en el tema de los medios públicos, se considera que ha sido la creación del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano (SPR), concebido para proveer servicio público de televisión y radio a todos los ciudadanos en el territorio nacional. Su señal televisiva se transmite por el Canal 14, bajo el slogan: Una voz con todos. Sin embargo, en la práctica el SPR aún no ha conseguido desarrollar todas las facultades conferidas por la ley para convertirse en ese referente tan necesario para los medios de comunicación de carácter público.

Como ya se ha dicho, la LFTR cambió el panorama de la radio y la televisión públicas en México. El presente texto intenta poner de manifiesto los alcances y limitaciones de las nuevas reglas en este tema. Entre los principales cambios que se dieron están los siguientes: quedó establecida la concesión como la única figura jurídica para la operación de las distintas modalidades de frecuencias de radio y televisión en México. Las concesiones se clasifican de acuerdo a su función: de uso comercial, de uso público, de uso social (comunitarias e indígenas) y de uso privado².

En el caso de las concesiones de uso público, la ley ha dispuesto que sean otorgadas a “los Poderes de la Unión, de los Estados, los órganos de Gobierno del Distrito Federal, los Municipios, los órganos constitucionales autónomos y las instituciones de educación superior de carácter público para proveer servicios de telecomunicaciones y radiodifusión para el cumplimiento de sus fines y atribuciones” (DOF, 2014b en Ortega & Repoll, 2016, p. 84).

Después de más de treinta años de indefinición del servicio público para la radio y para la televisión, el artículo 86 de la LFTR dicta:

Los interesados en obtener una concesión sobre el espectro radioeléctrico para uso público para prestar el servicio de radiodifusión, presentarán solicitud en la que deberán cumplir los requisitos establecidos en el artículo 85 de esta Ley, dentro del plazo establecido en el programa anual de uso y aprovechamiento de bandas de frecuencias.

En dicha solicitud deberán precisarse los mecanismos para asegurar la independencia editorial; autonomía de gestión financiera; garantías de participación ciudadana; reglas claras para la transparencia y rendición de cuentas; defensa de sus contenidos; opciones de financiamiento; pleno acceso a tecnologías y reglas para la expresión de diversidades ideológicas, étnicas y culturales (DOF, 2014).

En este artículo se hace referencia, explícitamente, a los requisitos que deben cumplir los medios de servicio público, lo cual representa un avance.

Además, en el presente texto se reconoce que la creación del nuevo sistema de radiodifusión es una oportunidad importante, que permitiría avanzar en el desarrollo de los medios públicos. Esto se debe a Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano, promulgada también en 2014 como parte de la LFTR. Digamos que en ella se tuvieron en cuenta las peticiones de investigadores y organizaciones sociales que se han preocupado hace años porque los medios de comunicación mexicanos sean expresión de una sociedad democrática. Por eso se puede decir que esta ley reúne ampliamente los principios constitucionales en materia de medios públicos. El Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano “es un organismo descentralizado, no sectorizado y sin fines de lucro. La ley que le dio origen, dota a este organismo, de principios rectores y atribuciones que, de cumplirse adecuadamente, podrían hacer que el SPR se constituyera en un auténtico modelo de servicio público de carácter nacional (Ortega, en Ortega & Repoll, 2016, p. 89).

Teniendo en cuenta los principios que determinan el servicio público de un medio de comunicación, la ley lo ha dotado de un Consejo Ciudadano, integrado por nueve representantes de la sociedad que fueron elegidos por el voto de la Cámara de Senadores después de una convocatoria pública. Estas cualidades son sólo para el Sistema Público de Radiodifusión (SPR), no para todos los medios públicos. Si bien todos tienen que integrar un consejo ciudadano, sólo en el caso del SPR los nombra el Senado y tres de sus miembros tienen voz y voto en la junta de gobierno. En el caso de los otros medios son los propios directores o los gestores de dichos medios los que deciden cuántos integrantes y la modalidad con la cual elegirán la constitución de dichos consejos. Lo que sí deberán demostrar es que ese proceso se llevó a cabo de manera democrática y transparente según lo señalan los lineamientos que para cumplir el artículo 86, definió el IFT. Estas disposiciones tienen el propósito de garantizar una política editorial independiente y la expresión de la diversidad social, cultural, étnica e ideológica. Sin embargo, de acuerdo con Ortega, además de la posibilidad de opinar y asesorar a los medios donde operan, los Consejos Ciudadanos deberían tener facultades para influir en la estructura de gobierno de dichos medios. Así como participar en la definición de las reglas o criterios que asegurarían la independencia editorial y la expresión plural.

El panorama de la radiodifusión pública en México se muestra todavía inconstante a pesar de los avances que han significado la reforma constitucional y la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Para avanzar en la construcción del servicio público en el país no se puede perder de vista que su condición de públicos es directamente proporcional a las garantías de autonomía e independencia con respecto al poder político y de las presiones del mercado. Pero además de las funciones mencionadas antes en cuanto a la promoción del acceso de los ciudadanos a la vida pública y la participación social, la televisión de servicio público debe:

Como consecuencia de esta definición de funciones de los medios públicos, estos devienen en contrapeso a las lógicas comerciales de los medios de uso privado y en la columna vertebral de lo que significaría la expresión social de la diversidad política, étnica y cultural. Por lo mismo, habría que diferenciarlos de lo gubernamental. Y el presente texto lo hace reconociendo los avances de la legislación mexicana en materia de medios públicos, que pauta sus funciones, aunque sea desde el punto de vista normativo. Por eso, si existiera algún criterio en contra del calificativo “pública” para algunas televisoras mexicanas, nosotros tenemos en cuenta el marco normativo mexicano para referirnos a Canal Once como televisión pública, por ejemplo.

Otro aspecto de medular importancia para la construcción de un servicio público real en México es la figura de defensoría de audiencias³, que asume el papel de interceder por las audiencias ante los medios de comunicación. Así queda promulgado en el artículo 259 de la ley:

Los concesionarios que presten servicio de radiodifusión deberán contar con una defensoría de audiencia, que podrá ser del mismo concesionario, conjunta entre varios concesionarios o a través de organismos de representación. El defensor de la audiencia será el responsable de recibir, documentar, procesar y dar seguimiento a las observaciones, quejas, sugerencias, peticiones o señalamientos de las personas que componen la audiencia (DOF, 2014).

Según Repoll (en Ortega & Repoll, 2016), se trata de la misma función que cumplieron las primeras defensorías de las audiencias en México en los medios públicos Canal Once y Canal 22 (2007); en Radio Educación (2008); en IMER (2009); Notimex (2010) y en la radioemisora comercial MVS (2011). Al incorporarse la figura, de manera obligatoria, a partir de la ley, podía cambiar las atribuciones limitadas hasta entonces. Sin embargo, el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión el 30 de octubre de 2017, dispone lo siguiente:

La actuación del defensor de la audiencia se sujetará, exclusivamente, al Código de Ética del concesionario, y únicamente rendirá cuentas a la audiencia y a las instancias que, en su caso, prevea el propio Código de Ética.

Cada concesionario que preste servicio de radiodifusión fijará el periodo de encargo del defensor de la audiencia, el que podrá ser prorrogable por dos ocasiones. Los concesionarios designarán libremente al defensor de la audiencia, sin que el Instituto u otra autoridad tengan facultades para intervenir u opinar de manera previa o posterior a ello (DOF, 2017).

Como se puede ver, los alcances de esta figura van de la mano de los códigos de ética propuestos por los propios medios. El Código de Ética será emitido libremente por cada concesionario y no estará sujeto a revisión previa o posterior del Instituto o de otra autoridad, ni a criterios, directrices, lineamientos o cualquier regulación del mismo Instituto u otra autoridad. Lo que por una parte pudiera ser considerado mayor autonomía a los medios para velar por sus intereses, por otra significa un retroceso a los avances de la LFTR porque le quita funciones al IFT.